В економічній теорії прийнято виділяти три основних стану бюджету: дефіцитний, профіцитне та збалансоване. Перевищення витрат над доходами (негативне сальдо бюджету) складає дефіцит бюджету. Профіцит представляє собою зворотне співвідношення, тобто перевищення доходів над витратами (позитивне сальдо бюджету). Збалансований бюджет є наслідком такої бюджетної політики, при якій витрати повністю забезпечуються доходами. В економічній теорії прийнято вважати бюджет збалансованим, якщо його дефіцит або профіцит не перевищує 1% від загального обсягу видатків.
Погляди економістів на бюджетний дефіцит і бюджетне рівновагу на різних етапах розвитку суспільства змінювалися кардинально. Фінансова наука до 1930-х рр.. вважала основним принципом бюджету його бездефіцитність, щорічне рівновагу доходів і витрат (принцип «здорових фінансів»). Наприклад, Ф. Нітті відзначав, що через зростання державних витрат (в основному невиробничих, військових) збільшуються дефіцит бюджету і державний борг. Тому він вважав, що «який би це жертви не коштувало, але державний бюджет у своїй сукупності ніколи не повинен завершуватися дефіцитом».
Зведення доходів з витратами при щорічному прийнятті та виконанні бюджету вважалося тоді символом благополуччя держави та нації, першочерговою метою фінансової політики центральних і місцевих органів влади. Наприклад, міністр фінансів царської Росії С.Ю. Вітте писав: «Бюджетне рівновагу представляє основну мету, переслідувану при складанні державного розпису». Це означало, що суми доходів і витрат повинні взаємно визначатися один одним, тобто обсяг державних витрат повинен виходити з реальних можливостей дохідної бази бюджету, і, навпаки, обсяг податкових та інших надходжень повинен бути обумовлений розміром дефіцитних коштів, необхідних державі для виконання своїх функцій. Коливання в той чи інший бік, особливо в бік перевищення видатків над доходами, розглядалися як негативні і вкрай небезпечні явища.
Однак на практиці досягти бюджетної рівноваги дуже складно. Теорія не дає готових рецептів «здорових фінансів», тому до цих пір проблема встановлення правильного співвідношення між доходами і видатками бюджетів всіх рівнів, покриття їх дефіциту служить предметом науково-практичних дискусій не тільки в Росії, але і у всьому світі.
З приводу ролі та значення дефіциту бюджету в розвитку економіки існують суперечливі думки. Прихильники концепції систематичного (хронічного) дефіциту знаходять у ньому такі позитивні моменти:
бюджетний дефіцит не є деструктивним фактом. Для стану національної економіки він не становить небезпеки, так як всі витрати, в тому числі перевищують доходи, здійснюються на території даної держави і сприяють зростанню добробуту країни. Виняток становить тільки негативне сальдо зовнішньоторговельного балансу, оскільки цей факт означає витік коштів за кордон;
дефіцит бюджету означає збільшення доходів господарюючих суб'єктів і населення (одержувачів бюджетних коштів), що сприяє зростанню купівельної спроможності, продуктивності праці і розширення національного виробництва. Це, у свою чергу, призводить до зростання податкових надходжень до бюджету.
Економісти протилежного спрямування (або неокласичного напрямку) висловлюють такі побоювання з приводу дефіциту бюджету:
- Сьогоднішні дефіцити неминуче вимагатимуть більш високих податків в майбутньому;
- Для покриття дефіциту будуть залучатися інші, екстраординарні доходи: емісія грошей та позик, кредити і т.д. Це призведе до розладу грошово-кредитної системи, інфляції і девальвації рубля, зростання внутрішнього і зовнішнього боргу держави. У кінцевому підсумку борги будуть погашатися за рахунок введення нових та підвищення ставок існуючих податків, що означає перекладання боргового тягаря на майбутні покоління. Вихід уряду на грошовий ринок шляхом розміщення державних цінних паперів з метою при потягу фінансових ресурсів для покриття дефіциту підштовхне процентні ставки вгору. Це пов'язано з тим, що в умовах ринку, коли існують приватні інвестори і позичальники вільних грошових коштів у населення і підприємств, вторгнення держави на фінансовий ринок означає зростання конкуренції, підвищення попиту на гроші, а отже, і ставки відсотка, що є платою за використання залучених грошей.
Більш високі процентні ставки по державних цінних паперів, в порівнянні з приватними, викликають ефект витиснення приватних інвестицій. Тому, чим вище дефіцит бюджету і державний борг, тим повільніше будуть відбуватися ринкові перетворення в Російській Федерації. Крім того, зростання бюджетного дефіциту, викликаного зростаючими урядовими витратами (а не низькою збирання податків і надзвичайними обставинами), означає розширення державного сектора економіки за рахунок витіснення приватного, збільшення втручання уряду в процес відтворення. Для більшості промислово розвинених країн типово формування бюджету з дефіцитом ..
Основною причиною відсутності теоретичних і практичних розробок з проблеми бюджетного дефіциту в колишньому СРСР служило не відсутність насправді дефіциту бюджету, а ідеологічна позиція керівництва країни по відношенню до даного станом державних фінансів. У подальшому це призвело до ще більшого поглиблення бюджетної кризи в Росії в минулому десятилітті, істотного зростання державного боргу і витрат бюджету з його обслуговування.
Російська Федерація разом з соціально-економічними, національно-політичними, територіальними проблемами успадкувала від СРСР величезні розміри дефіциту державного бюджету, зовнішнього і внутрішнього боргу.
До 1995 р. для покриття дефіциту бюджету Уряд РФ систематично використовувало грошово-кредитну емісію, що призводило до інфляційного зростання. Основним інфляційним джерелом служили кредити Центробанку РФ. Починаючи з 1995 р. Уряд РФ відмовилося від кредитів Центробанку РФ і перейшло на неінфляційні методи покриття дефіциту бюджету. Однак у зв'язку з фінансовою кризою Уряд РФ змушене було використовувати перші два джерела поповнення казни. Дефіцит консолідованого бюджету на 1999 р. було передбачено покривати за рахунок внутрішніх джерел у розмірі 84,3 млрд руб. (51,7%), зовнішніх - 45,9 млрд руб. (28,2%) і кредитів Центробанку РФ - 32,7 млрд руб. (20,1%).
Теорія дефіцитного фінансування вимагає зосередження дефіциту в бюджеті розвитку. У цьому випадку зростання дефіцитного фінансування викликає інвестиційний, інноваційний і підприємницький зростання. Випуск інвестиційних товарів, на відміну від поточних споживчих, призводить до нарощування виробничого потенціалу країни, а отже, і до розширення дохідної бази бюджетів різних рівнів. Якщо ж зростання бюджетних видатків відбувається в зв'язку з необхідністю підтримки поточних потреб населення, то зі збільшенням державного боргу його тягар перекладається на майбутнє покоління.
Остання обставина пов'язана з тим, що дефіцитне фінансування передбачає підвищення оподаткування. Так як кінцевими платниками всіх податків є громадяни і велика частина отриманого ними доходу йде на споживання (близько 3 / 4), то введення високих податків означає вилучення у них додаткових доходів, що призводить до зниження споживчого попиту і рівня життя. У свою чергу зниження попиту автоматично, за законами ринку, негативно позначиться на пропозиції товарів і послуг, скоротиться їхній обсяг і в кінцевому підсумку через звуження бази оподаткування призведе до зростання дефіциту бюджету.
Дефіцитне фінансування призводить до зростання процентних ставок, витіснення приватних інвесторів, а отже, зниження інвестицій. При розгляді цих процесів обов'язково слід враховувати ефект мультиплікатора, або множення. З урахуванням даного ефекту можна стверджувати, що в умовах спаду виробництва і високого безробіття збільшення державних витрат і виникає при цьому дефіцит бюджету будуть стимулювати розвиток економіки, зростання інвестицій і споживчого сектора.
"Переконливим прикладом дії ефекту мультиплікатора служить досвід США 1930-х рр.. Під час Великої депресії адміністрацією Рузвельта була прийнята на озброєння концепція дефіцитного бюджетного фінансування, розроблена англійським економістом Дж. Кейнсом, відповідно до якої були підвищені державні витрати і знижено податковий тягар, що призвело до значного дефіциту бюджету. (Він покривався в основному за рахунок емісії державних цінних паперів.) У результаті підвищення витрат бюджету мільйони людей отримали роботу з будівництва мостів, доріг, реконструкції урядових будівель, озеленення міст і т.д. З отриманням роботи та заробітної плати у робітників виник попит на товари і послуги. Підвищення попиту призвело до пожвавлення підприємницької діяльності, розширенню інвестицій і виробництва продукції, що в свою чергу дозволило збільшити число зайнятих у виробництві, створити нові робочі місця. У кінцевому рахунку, ці дискреційні заходи привели до вирішення соціальних (ліквідація безробіття), економічних (вихід з кризи, зростання виробництва), фінансових (розширення дохідної бази бюджету, подальше зниження державних витрат і дефіциту бюджету) проблем.
Представляється також доцільним використовувати в Росії за лучівшій міжнародне визнання досвід Німеччини у забезпеченні інвестиційної орієнтації бюджетної системи за рахунок дотримання так званого «золотого правила». Згідно з цим правилом (до речі, воно передбачене Конституцією ФРН), фінансування дефіциту за рахунок кредитів не повинна перевищувати суму витрат на інвестиції, передбачену в бюджеті. Це говорить про те, що позикові кошти мають не витрачатися на невиробничі потреби, а спрямовуватися на інвестиційні цілі (створення майбутньої дохідної бази бюджетів), що, як вже зазначалося, знижує і негативні наслідки державних запозичень для майбутніх поколінь.
Важливе значення у побудові ефективної системи управління бюджетним дефіцитом, упорядкування інформації про операції органів влади різних рівнів щодо його фінансування, отриманні уявлення про ймовірне впливі на економіку використовуваних способів дефіцитного фінансування має класифікація видів дефіцитів бюджету по ряду основоположних ознак. Узагальнення причин виникнення дефіциту бюджету дозволяє виділити надзвичайний, кризовий, антикризовий та міжбюджетний дефіцити.
В основі надзвичайного дефіциту лежать надзвичайні обставини (війни, стихійні лиха тощо), від яких важко або неможливо застрахуватися. Для попередження і ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій зазвичай формуються різні резервні і позабюджетні фонди. Кризовий та антикризовий дефіцити бюджету обумовлюються кризою в економіці, грошово-кредитної, фінансовій сфері і заходами щодо його ліквідації. У зв'язку з цим можна виділити дефіцити, що мають стимулюючий і дестимулюючий значення.
Під міжбюджетних дефіцитом розуміється негативне сальдо регіональних і місцевих бюджетів, що виникає в результаті невідповідності майнових і бюджетних прав територій, зменшення їхніх доходів або збільшення витрат внаслідок рішень, прийнятих органами влади іншого рівня. Покриття такого дефіциту здійснюється за допомогою бюджетного регулювання, використання різних форм міжбюджетних відносин.
У залежності від економічного змісту та напрямки впливу розрізняють активний і пасивний бюджетні дефіцити.
Шляхом нівелювання і управління ними можна стимулювати або дестімуліровать соціально-економічний розвиток суспільства або окремих територій.
У світовій практиці в умовах стабільного розвитку економіки рівень пасивного дефіциту обмежується 2-3% до ВВП, 5%-до національного доходу, 8-10% - до видаткової частини бюджету. Однак в умовах кризи в економіці та соціальній сфері уряд може піти на збільшення розриву між доходами та витратами бюджету (шляхом підвищення витрат і зниження податкових вилучень) з метою стимулювання економічного зростання, скорочення безробіття, розширення бази оподаткування. У цьому випадку дефіцит бюджету приймає активну форму / Якщо ж для його фінансування будуть залучатися інфляційні джерела, значно зростуть витрати бюджету на обслуговування державного боргу, то активна форма дефіциту візьме пасивну форму і почне погіршувати фінансово-економічну і соціальну кризу. Тому з метою управління дефіцитом і використання його стимулюючого, активного потенціалу потрібно знаходити прийнятні джерела покриття з урахуванням аналізу конкретного фінансово-економічного стану регіонів і країни в цілому, а також міжнародного чинника (у відкритій економіці це має істотне значення).
У залежності від ступеня кореляції дефіциту бюджету з рівнем безробіття розрізняють структурний і циклічний дефіцити. Під структурним дефіцитом розуміється негативне сальдо бюджету при даній системі формування доходів і витрат держави в умовах повної зайнятості (при постійно заданому рівні безробіття). У період економічного спаду рівень безробіття починає перевищувати базовий. Природно, що при цьому реальний дефіцит бюджету також буде рости і ставати більше рівня структурного дефіциту, який приймається як якась ідеальна, оптимальна величина допустимого бюджетного дефіциту. Це відбувається частково за рахунок зростання виплат допомоги по безробіттю, скорочення податкових надходжень, а в основному - в результаті звуження бази оподаткування через спад виробництва. Різниця між реально наявним і структурним дефіцитом отримала назву циклічного дефіциту. Саме економічний стан визначає рівні структурного та циклічного дефіцитів. Скорочення рівня циклічного дефіциту свідчить про тенденцію вирівнювання рівнів реального і структурного дефіцитів, що рівносильно економічному зростанню.
За характером виникнення можна виділити випадковий (касовий) і дійсний дефіцити. Випадковий дефіцит бюджету, інакше званий касовим, виникає через касових (тимчасових) розривів в надходженні та витраті коштів. Зазвичай касовим дефіцитів схильні ті бюджети, які у високій мірі залежать від одного джерела доходу, або ж ті, в яких джерела надходжень мають сезонний характер (наприклад, надходження від земельного податку, податку на майно фізичних осіб та ряду інших податків і зборів). До таких зазвичай ставляться місцеві та регіональні (меншою мірою) бюджети.
Дійсний дефіцит у власному розумінні цього слова виникає не через випадкову тимчасової затримки надходжень доходів до бюджету та випереджаючого графік (розпис доходів і витрат) виробництва витрат, а у зв'язку з постійним нарощуванням витрат з бюджету і реальним відставанням від них доходів. Він зазвичай закладається в законі про бюджет на черговий фінансовий рік в якості граничної величини, але може бути нижче або вище за неї в процесі виконання бюджету.
По відношенню до плану розрізняють плановий і позаплановий дефіцити бюджету. Позаплановий дефіцит виникає через непередбачуване скорочення обсягу надходжень доходів (падіння цін на нафту і т.д.) і збільшення витрат (війни, землетрусу, аварії, неврожаї, посуха, зростання цін тощо) у звітному році. Якщо ж не вдасться збалансувати бюджет за рахунок використання коштів різних резервних фондів та проведення інших оперативних заходів, позаплановий дефіцит може згубно позначитися на ході виконання соціально-економічних програм.
З визнанням дефіциту бюджету і введенням в бюджетній класифікації додаткового блоку, що відображає джерела його фінансування, в Росії стали встановлювати граничні розміри дефіцитів бюджетів в щорічно прийнятих законах про бюджет, тобто стали планувати дефіцит з метою його контролю та управління ім. Бюджетне законодавство встановлює граничний розмір планованого дефіциту федерального бюджету, бюджету суб'єкта РФ, місцевого бюджету.
За ступенем сталості обсягу дефіциту бюджету можна виділити стабільні й мінливі дефіцити. Різкі коливання дефіциту за відносно короткий проміжок часу свідчать про фінансово-економічної нестабільності, відсутності довгострокової та єдиної бюджетної, податкової та фінансово-кредитної політики в країні.
За тривалістю бюджетний дефіцит можна підрозділити на хронічний (систематичний) і тимчасовий. Хронічний дефіцит виникає з року в рік протягом тривалого періоду часу і є найбільш «важковиліковним». Основними причинами його існування служать тривалий цикл економічного кризи, довгі війни і надмірні витрати на військові цілі в мирний час, надзвичайні події, дорогі програми, розтягнуті на десятиліття без термінів окупності.
На відміну від хронічного тимчасовий дефіцит бюджету, тривалість якого може бути дорівнює кількох місяців, не є таким небезпечним і важким для подолання, так як в його основі лежать, як правило, не глибокі кризові явища в економіці, а ряд об'єктивних (стихійні лиха і пр .) та суб'єктивних (помилки у плануванні і прогнозуванні, коливання цін на світових товарних і фондових ринках та ін) причин. Завдання органів влади полягає у недопущенні трансформації тимчасового дефіциту в хронічний шляхом прийняття оперативних рішень щодо своєчасної ліквідації передумов, причин і наслідків дефіциту, фінансування його неінфляційним і «дешевими» джерелами позикових коштів.
Відомо, що тягар державного боргу, обумовлене бюджетним дефіцитом, перекладається на майбутні покоління. Це стосується більшою мірою до хронічного дефіциту, ніж до тимчасового. Такий дефіцит бюджету називають переложімим вперед. Якщо ж фінансування дефіциту здійснюється без введення нових податків та випуску державних позик, а за рахунок інших джерел (наприклад, реалізації державної власності та державних активів, підвищення збирання податків, стабілізації економіки і розширення бази оподаткування або ж шляхом скорочення неефективних бюджетних витрат), перекладання бюджетного дефіциту не відбувається. Даний вид дефіциту бюджету називається непереложімим. Завдання бюджетної політики полягає в пошуку та використанні таких джерел дефіцитного фінансування, які б не обтяжували життя майбутніх поколінь
За міжнародною методологією виплата відсотків з обслуговування державного боргу включається до витрат бюджету. Росія також перейшла до міжнародної методології складання бюджету (правда, не всі її елементи ще прийняті).
На основі вищесказаного можна виділити первинний і вторинний дефіцити бюджетів. В основу такої класифікації закладено принцип визначення дефіциту з урахуванням або без урахування видатків з обслуговування державного боргу. Дефіцит бюджету, що розраховується як різниця між його доходами і витратами без урахування процентних виплат по боргу, називається первинним, а з їх урахуванням-вторинним. Дані назви виникли не випадково. Адже дефіцит є пре-; ня видатків бюджету над його доходами. Тут витрати (понад доходів) з бюджету проводяться вперше. Але якщо для їх фінансування залучаються позикові кошти на платній (кредитної) основі, то процентні виплати з бюджету за ці кошти мають вторинний характер, тобто обумовлені первинним дефіцитом.
Класифікація видів дефіциту бюджету, аналіз його причин, оптимізація структури джерел фінансування дають можливість, розробляти систему заходів щодо прогнозування і скорочення дефіциту, з реформування бюджетної та податкової системи, міжбюджетних відносин, спрямованих на стабілізацію фінансового стану в країні.
Відповідно до БК РФ (ст. 93) джерела фінансування дефіциту бюджету затверджуються органами законодавчої влади в законі (рішенні) про бюджет на черговий фінансовий рік за основними видами залучених коштів. Слід підкреслити, що БК РФ вперше в Росії в законодавчому порядку визначив джерела фінансування дефіцитів всіх ланок бюджетної системи країни (ст. 94-96).
Джерела фінансування дефіциту федерального бюджету поділяються на внутрішні і зовнішні. Внутрішні джерела мають такі форми:
кредити, отримані РФ від кредитних організацій у валюті РФ;
державні позики, здійснювані шляхом випуску цінних паперів від імені РФ;
бюджетні позички і бюджетні кредити, отримані від бюджетів інших рівнів бюджетної системи РФ;
надходження від продажу майна, що перебуває у державній власності;
сума перевищення доходів над витратами за державними запасами і резервів;
зміна залишків коштів з обліку коштів федерального бюджету.
До зовнішніх джерел фінансування дефіциту федерального бюджету належать:
державні позики, здійснювані в іноземній валюті шляхом випуску цінних паперів від імені РФ;
кредити уряди іноземних держав, банків і фірм, міжнародних фінансових організацій, наданих в іноземній валюті, залучені РФ.
Відповідно до ст. 103 БК РФ державні зовнішні запозичення РФ використовуються для покриття дефіциту лише федерального бюджету.
Федеральним законом від 20 грудня 2001 р. № 194-ФЗ «Про федеральному бюджеті на 2002 рік» встановлюється, що в 2002 р. перевищення доходів над витратами спрямовується на погашення державного боргу країни - 68,6 млрд руб. і на освіту фінансового резерву - 109,8 млрд руб.
Засоби фінансового резерву можуть використовуватися тільки на:
заміщення внутрішніх джерел фінансування дефіциту федерального бюджету: надходжень від розміщення державних цінних паперів, надходжень від продажу майна, що перебуває у державній власності;
заміщення зовнішніх джерел фінансування дефіциту федерального бюджету;
погашення державного боргу РФ.
Управління коштами фінансового резерву здійснюється Міністерством фінансів РФ. Для фінансування дефіцитів нижчестоящих бюджетів мають залучатися виключно внутрішні джерела. Так, джерелами фінансування дефіциту бюджету суб'єкта РФ можуть бути:
державні позики, здійснювані шляхом випуску цінних паперів від імені суб'єкта РФ;
бюджетні позички і бюджетні кредити, отримані від бюджетів інших рівнів бюджетної системи РФ;
кредити, отримані від кредитних організацій;
надходження від продажу майна, що перебуває у державній власності суб'єкта РФ;
зміна залишків коштів на рахунках з обліку коштів бюджету суб'єкта РФ.
Джерелами фінансування дефіциту місцевого бюджету можуть бути наступні внутрішні джерела:
муніципальні позики, здійснювані шляхом випуску муніципальних цінних паперів від імені муніципального освіти;
кредити, отримані від кредитних організацій;
бюджетні позички і бюджетні кредити, отримані від бюджетів інших рівнів бюджетної системи РФ;
надходження від продажу майна, що знаходиться в муніципальній власності;
зміна залишків коштів на рахунках з обліку коштів місцевого
бюджету.
Слід зазначити, що на практиці у виняткових випадках з дозволу федеральних органів влади допускається залучення суб'єктами РФ зовнішніх джерел фінансування дефіцитів своїх бюджетів.
Світовий досвід показує, що питома вага одного джерела доходів бюджету не повинен перевищувати 30% обсягу бюджетів. Негативно оцінюється практика, коли бюджет ставиться в жорстку залежність від одного джерела доходу, тому що при його незначній недонадходження або несвоєчасному надходженні виникають ускладнення у виконанні бюджетів. Це відноситься до бюджету кожного рівня. Збалансованість федерального бюджету на 2002 р. забезпечується його профіцитом. При цьому структура профіциту більш ніж на 80% пов'язана з ціновими факторами і такими податковими доходами, як експортно-імпортні мита і податок на природні ресурси. У зв'язку з цим рівень непроцентних витрат федерального бюджету на 2002 р. може розглядатися як граничний, і його забезпечення багато в чому пов'язане зі сприятливою кон'юнктурою зовнішньополітичної і успішною роботою всіх фіскальних органів. У параметрах федерального бюджету на 2002 р. максимально мобілізовані можливі до використання в сприятливого макроекономічного ситуації джерела фінансування дефіциту федерального бюджету, в зв'язку з чим загальний обсяг залучення коштів перевищує обсяги за поточними графіками платежів.
Отже, дефіцит бюджету - це не випадкове явище, він породжується циклічними процесами в розвитку економіки, цілим рядом інших факторів.
Оскільки дефіцит - явище об'єктивне, воно вимагає відповідних методів управління, насамперед у сфері бюджетного прогнозування з урахуванням міжнародної кон'юнктури руху капіталів і прогнозованого поведінки потенційних інвестрів. У будь-якому випадку наявність дефіциту або профіциту бюджету оцінюється при присудженні страпового рейтингу міжнародними рейтинговими агентствами, що, у свою чергу, дозволяє істотно заощаджувати кошти з обслуговування державного боргу.
Список літератури
Бюджетний кодекс Російської Федерації від 31 липня 1998 р. № 145-ФЗ
Федеральний закон від 25 вересня 1997 р. № 126-ФЗ «Про фінансові основи місцевого самоврядування в РФ»
Федеральний закон від 24 грудня 2002 р. № 176-ФЗ «Про федеральному бюджеті на 2003 рік»
Борисова О.С. Регулювання бюджетного дефіциту ФРН / / Фінанси.1992. № 1
Годме П. Фінансове право.М., 1978
Савін А.Ю. Фінансове право.М., 1997
Смирнов А.Д. Інфляція і бюджетний дефіцит в перехідній економіке.М., 1997
Сомо Р.Г. Дефіцит бюджету: причини, динаміка, регулірованіе.СПб., 1999
Фінансове право / Під ред.Н.І.Хімічевой.М., 2001