Зміст
Стор.
1. Загальна характеристика і основні
Принципи місцевого самоврядування 3
2. Системи місцевого самоврядування 8
3. Порядок формування органів
Місцевого самоврядування 16
4. Компетенція органів місцевого самоврядування 21
Муніципальні системи зарубіжних країн
1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА І ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Місцеве самоврядування є неодмінним атрибутом будь-якого сучасного демократичного суспільства. Зарубіжний муніціпалізма знає величезну кількість різноманітних моделей і типів організації місцевого самоврядування. Відмінності в побудові систем місцевого самоврядування залежать від багатьох чинників: політичного режиму, яка домінує в країні ідеї організації влади та управління на місцях, державного устрою та адміністративно-територіального поділу держави, національних традицій і пр.
У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюється спеціальними органами місцевого самоврядування, що формуються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого управління. Місцевий або муніципальне самоврядування - це така система управління місцевими справами, що здійснюється спеціальними виборними органами, що безпосередньо представляють населення тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці даної країни. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року і є важливою правовою основою самоврядування для всіх європейських країн, дає загальне визначення місцевого самоврядування, фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє «право, дійсну здатність місцевих громад контролювати значну частину суспільних справ, керувати нею в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення».
Концепція місцевого самоврядування виходить, насамперед, з того, що місцеві спільноти населення являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні громадськими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав.
Крім того, принцип місцевого самоврядування виходить з того, що участь громадян в управлінні громадськими справами самим безпосереднім чином може бути реалізоване саме на місцевому рівні. При цьому цілком очевидно, що існування місцевих громад, наділених реальними повноваженнями, робить можливим забезпечити таке управління, яке було б найбільш ефективним і максимально наближеним до потреб населення.
Сила і вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображає ступінь демократизму існуючого політичного режиму. Ці органи виникли й розвивалися як пряму противагу абсолютної влади центру. У силу цього вони дуже часто опинялися в опозиції центральному уряду, і їх взаємини часто характеризувалися відвертим протистоянням з питань поділу компетенції, фінансово-економічних питань і т.д. Спочатку ці органи формувалися на основі обмеженого виборчого права заможними громадянами суспільства при наявності цензових бар'єрів (грамотності, освіти, осілості, майнового цензу). Згодом система формування органів місцевого самоврядування була демократизована, ці органи перетворилися на найбільш масові і найбільш наближені до населення.
Значення органів місцевого самоврядування визначається ще й тим, що в повсякденному житті громадяни стикаються саме з діяльністю цих органів, оскільки вони мають вирішальний вплив на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечення населення, хоча загальний напрямок соціально-економічної та політичної діяльності визначається центральними органами державної влади і управління. Велике значення має й та обставина, що органи місцевого самоврядування пов'язані організаційним єдністю, мають повноваження володіти і розпоряджатися певною власністю, укладати угоди, розпоряджатися місцевим бюджетом і т.д. Тому в умовах ринкової економіки необхідність широкого самоврядування на місцях, як правило, підтримується і захищається більшістю населення будь-якої країни.
В даний час найбільш суттєвими ознаками системи місцевого самоврядування в зарубіжних країнах є їх універсальна виборність і значна самостійність у вирішенні місцевих питань. Ця самостійність спирається на муніципальну власність, право стягування і розпорядження місцевими податками, можливість прийняття широкого кола нормативних правових актів з питань місцевого управління, розпорядження місцевої поліцією і т.д.
Комунальне самоврядування, наприклад, у Німеччині, характеризується наступними принципами, характерними і для багатьох інших розвинених демократичних держав: самостійним незалежним від інших органів здійсненням місцевих комунальних функцій, власною відповідальністю у вирішенні місцевих громадських завдань, при цьому суб'єкти самоврядування є суб'єктами публічного права; діяльність службовців у комунальному представництві здійснюється на непрофесійною основі. Органи місцевого самоврядування наділені правом виборів органів самоврядування; правом приймати власні нормативні акти; фінансової автономією; незалежністю у проведенні кадрової політики; незалежністю в області комунального планування; здійсненням державного нагляду і контролю за діяльністю комуни. Такі принципи відображають найбільш характерні особливості системи місцевого самоврядування та в інших європейських країнах. Разом з тим, європейська система місцевого самоврядування зробила серйозний вплив і на загальні принципи формування і функціонування місцевого самоврядування в інших регіонах.
Сформоване, наприклад, в Латинській Америці законодавство про місцеве управління було обумовлено низкою факторів, у тому числі впливом іспанського колоніального законодавства. Історія виникнення тут органів місцевого самоврядування бере початок саме в цей період. Органам влади на місцях надавалися, з одного боку, досить широкі повноваження, а з іншого - вони знаходилися під жорстким контролем з боку центральної влади. Перші подібні установи виникли в Мексиці ще в 1519 році, і їх діяльність регулювалася спеціальними ордонансамі, прийнятими іспанським парламентом - кортеси. Міським муніципалітетам надавалося майно у власність, право вирішення місцевих питань, зборів податків та видання нормативних правових актів. Однак керівники муніципальних органів - головні алькальд (мери) або коррехідори (радники) - вважалися службовцями центральних властей. Так, вперше в Латинській Америці була введена система адміністративної автономії, тобто значної самостійності місцевих установ у рамках закону, але під жорстким контролем з боку центральної влади через їх представників на місцях. Цей принцип, що став основоположним у законодавстві про місцеве самоврядування, до теперішнього часу застосовується в Латинській Америці.
Так, стаття 29 Конституції Венесуели 1961 прямо закріплює автономію муніципалітетів як право обирати органи своєї влади, здійснювати вільну діяльність в межах своєї компетенції, створювати власні джерела доходів і збирати грошові надходження.
Бразилія, наприклад, включає в себе понад 4300 муніципалітетів, які мають право самостійного управління в усьому, що відноситься до їх інтересів. Муніципалітети мають політичну, адміністративну і фінансову автономію. Разом з тим, оскільки Федеративна Республіка Бразилія побудована на принципах значної централізації, що включає право центральної влади на саме широке втручання у справи суб'єктів федерації, конституції штатів передбачають аналогічний інститут втручання у справи муніципалітетів. Підставами можуть служити порушення муніципальної автономії, заборгованість по федеральних платежах, невиконання федеральних законів або судових рішень, порушення прав людини і т.д. Принцип федерального втручання має конституційну основу, він закріплений статтями федеральної Конституції та конституціями штатів, до складу яких входять муніципалітети. Принцип федерального втручання розглядається бразильськими дослідниками як одна з гарантій збереження цілісності держави та забезпечення нормального функціонування конституційних органів влади, демократичного режиму та системи місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування спираються звичайно на розгалужений чиновницький апарат, від якого прямо залежить ефективність роботи цих органів. Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійснюють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи в якості юридично самостійного елемента механізму влади. В даний час органи місцевого самоврядування та їх виконавчий апарат представляють собою один з найбільших за чисельністю елементів управлінської системи.
Юридична і фактична самостійність органів місцевого самоврядування в ряді сучасних держав носить особливий специфічний характер. Їх самостійність інша, ніж самостійність автономних утворень, тому що органи місцевого самоврядування не мають законодавчими повноваженнями, оскільки вони можуть діяти тільки на основі і в рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни або суб'єкта федерації, якщо це федеративна держава. У ФРН, наприклад, виділяють три умови правового регулювання місцевого самоврядування: федеральне законодавство, законодавство окремих земель і прийняті самими громадами правові встановлення. Нормами федерального законодавства є перш за все Основний закон ФРН 1949 р., але провідне місце в правовому регулюванні місцевого самоврядування займає законодавство земель, хоча в різних землях правове становище комун має свої особливості. Конституції земель, як правило, дублюють основні положення основного закону ФРН, а також доповнюють і конкретизують окремі її норми. Велика частина питань комунального самоврядування регулюється законами земель, серед яких основний час займають статути про комуни. Статути про комуни мають всі землі ФРН. Третя ланка правового регулювання місцевого самоврядування в ФРН є правові акти самих громад. Вони мають право приймати по місцевих питань свої власні правові акти. Всі земельні статути про комуни містять положення про те, що кожна комуна має можливість прийняти власний статут або положення. Ці статути визначають можливість введення податків і їх стягування, оформлення витрат комуни, здійснення автономії в області планування, організації комунального управління і т.д.
На практиці принцип місцевого самоврядування означає передачу тих чи інших адміністративних повноважень, що мають суто місцеве значення, у відання органів, що обираються безпосередньо населенням даної територіальної одиниці. У демократичних державах щодо ролі органів місцевого самоврядування діє доктрина «муніципальна влада - поза політикою». Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичні питання, оскільки рішення політичних питань зачіпає інтереси всієї держави, і, отже, не може мати суто місцеве значення. Це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не схильні до політичного впливу, що просто неможливо, тому що вони обираються за партійними списками регіональних громадських організацій. Сенс концепції «муніціпалісти - поза політикою» має на меті більш чітко розділити компетенцію регіональних і центральних органів, не допустити втручання регіональних органів у вирішення загальнодержавних питань.
2. СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В даний час у науковій літературі найбільш часто зустрічається класифікація відомих у світовій практиці моделей організації влади на місцях, в основі якої лежать відносини між органами місцевого самоврядування (управління) та органами центральної влади. Відповідно до даного підходу можна виділити чотири базові моделі місцевого самоврядування: англосаксонську, континентальну, змішану і радянську.
Англосаксонська (класична) модель набула поширення переважно в країнах з однойменної правовою системою: Великобританії, США, Канаді, Індії, Австралії, Нової Зеландії та ін
Основними рисами цієї моделі є: а) формальна автономія і самостійність місцевого самоврядування; б) відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, що опікуються органи місцевого самоврядування.
Відносини між центральною владою і місцевим самоврядуванням в країнах, орієнтованих на дану модель, визначаються принципом "діяти в межах наданих повноважень", тобто органи місцевого самоврядування можуть здійснювати лише ті дії, які прямо встановлені законодавством. Всі інші дії вважаються вчиненими з перевищенням повноважень і можуть бути визнані судом неправомірними.
У Великобританії - батьківщині класичних муніципальних форм - безперечним вважається факт, що компетенція органів місцевого самоврядування похідна від парламенту і що вони є креатурами (ставлениками, слухняними виконавцями волі) парламенту.
У США при визначенні конституційного статусу органів місцевого самоврядування враховуються особливості американської правової доктрини. В якості вихідного положення в даному випадку застосовується формула "муніципалітети - креатури штатів". Разом з тим принцип самоврядування, закріплений в конституціях більшості американських штатів, має на увазі право муніципальних органів вирішувати питання місцевого значення в межах наданих їм повноважень самостійно, без втручання штату.
Дана модель не передбачає наявності на місцях будь-яких чиновників, що призначаються з центру для контролю за органами самоврядування. Місцеві ради в межах закону, звичаю (сформована практика), судового прецеденту самостійно і під свою відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції центральних органів. Контроль за органами місцевого самоврядування є, в основному, непрямим: через фінансування їх діяльності; за допомогою проведених галузевими міністерствами інспекційних перевірок; шляхом прийняття адаптивних законів (парламент приймає типові закони, а місцеві органи вводять їх в дію на своїй території зі змінами, спричиненими місцевими особливостями ); у формі судового контролю.
Розглядаючи англосаксонську модель місцевого самоврядування, необхідно враховувати, що у своєму класичному вигляді вона зустрічається зараз вкрай рідко.
Помітно відрізняється від англосаксонської моделі континентальна модель організації влади на місцях, яка набула поширення не тільки в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія), а й у більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки.
Відмінні ознаки цієї моделі такі: а) поєднання місцевого самоврядування та державного управління на місцях, виборності і призначуваності; б) певна ієрархія системи місцевого самоврядування, підпорядкованість нижчестоящих ланок вищестоящим; в) наявність на місцевому рівні спеціального представника центральної влади, повноважного здійснювати державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування.
Родоначальниця континентальної моделі - Франція, для якої висока ступінь централізації місцевого управління і самоврядування є історично традиційною. У Франції досить довго існувала система багаторівневої організації влади на місцях, за якої діяльність нижчестоящих ланок в значній мірі визначалася і залежала (перш за все в адміністративному і фінансовому сенсі) від вищестоящих органів управління.
В даний час основною ланкою місцевого самоврядування у Франції є комуни - муніципальні освіти, створювані жителями невеликих міст і сільських населених пунктів. Кожна комуна має свій представницький орган - раду і мера, обраного з числа депутатів ради і виступає одночасно в якості державного службовця та голови місцевого самоврядування. Мер і депутати муніципальної ради, працюють на постійній основі, утворюють муніципалітет. Його діяльність здійснюється під контролем муніципальної ради і під адміністративним контролем комісара республіки. Останній спостерігає за законністю прийнятих комуною рішень і в разі потреби звертається до суду за їх скасуванням. Стор.
1. Загальна характеристика і основні
Принципи місцевого самоврядування 3
2. Системи місцевого самоврядування 8
Місцевого самоврядування 16
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ 27
Муніципальні системи зарубіжних країн
1. ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА І ОСНОВНІ ПРИНЦИПИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Місцеве самоврядування є неодмінним атрибутом будь-якого сучасного демократичного суспільства. Зарубіжний муніціпалізма знає величезну кількість різноманітних моделей і типів організації місцевого самоврядування. Відмінності в побудові систем місцевого самоврядування залежать від багатьох чинників: політичного режиму, яка домінує в країні ідеї організації влади та управління на місцях, державного устрою та адміністративно-територіального поділу держави, національних традицій і пр.
У більшості сучасних держав управління всіма справами на місцях здійснюється спеціальними органами місцевого самоврядування, що формуються на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні, а також спеціально призначеними з центру органами місцевого управління. Місцевий або муніципальне самоврядування - це така система управління місцевими справами, що здійснюється спеціальними виборними органами, що безпосередньо представляють населення тієї чи іншої адміністративно-територіальної одиниці даної країни. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985 року і є важливою правовою основою самоврядування для всіх європейських країн, дає загальне визначення місцевого самоврядування, фактично стало універсальним і прийняте всіма демократичними державами. Під місцевим самоврядуванням Хартія розуміє «право, дійсну здатність місцевих громад контролювати значну частину суспільних справ, керувати нею в рамках закону під свою відповідальність і на благо населення».
Концепція місцевого самоврядування виходить, насамперед, з того, що місцеві спільноти населення являють собою один з основних елементів будь-якого демократичного режиму, а право громадян на участь в управлінні громадськими справами є складовою частиною демократичних принципів побудови більшості сучасних держав.
Крім того, принцип місцевого самоврядування виходить з того, що участь громадян в управлінні громадськими справами самим безпосереднім чином може бути реалізоване саме на місцевому рівні. При цьому цілком очевидно, що існування місцевих громад, наділених реальними повноваженнями, робить можливим забезпечити таке управління, яке було б найбільш ефективним і максимально наближеним до потреб населення.
Сила і вплив органів місцевого самоврядування в різних країнах відображає ступінь демократизму існуючого політичного режиму. Ці органи виникли й розвивалися як пряму противагу абсолютної влади центру. У силу цього вони дуже часто опинялися в опозиції центральному уряду, і їх взаємини часто характеризувалися відвертим протистоянням з питань поділу компетенції, фінансово-економічних питань і т.д. Спочатку ці органи формувалися на основі обмеженого виборчого права заможними громадянами суспільства при наявності цензових бар'єрів (грамотності, освіти, осілості, майнового цензу). Згодом система формування органів місцевого самоврядування була демократизована, ці органи перетворилися на найбільш масові і найбільш наближені до населення.
Значення органів місцевого самоврядування визначається ще й тим, що в повсякденному житті громадяни стикаються саме з діяльністю цих органів, оскільки вони мають вирішальний вплив на створення у відповідній територіальній одиниці умов для життєзабезпечення населення, хоча загальний напрямок соціально-економічної та політичної діяльності визначається центральними органами державної влади і управління. Велике значення має й та обставина, що органи місцевого самоврядування пов'язані організаційним єдністю, мають повноваження володіти і розпоряджатися певною власністю, укладати угоди, розпоряджатися місцевим бюджетом і т.д. Тому в умовах ринкової економіки необхідність широкого самоврядування на місцях, як правило, підтримується і захищається більшістю населення будь-якої країни.
В даний час найбільш суттєвими ознаками системи місцевого самоврядування в зарубіжних країнах є їх універсальна виборність і значна самостійність у вирішенні місцевих питань. Ця самостійність спирається на муніципальну власність, право стягування і розпорядження місцевими податками, можливість прийняття широкого кола нормативних правових актів з питань місцевого управління, розпорядження місцевої поліцією і т.д.
Комунальне самоврядування, наприклад, у Німеччині, характеризується наступними принципами, характерними і для багатьох інших розвинених демократичних держав: самостійним незалежним від інших органів здійсненням місцевих комунальних функцій, власною відповідальністю у вирішенні місцевих громадських завдань, при цьому суб'єкти самоврядування є суб'єктами публічного права; діяльність службовців у комунальному представництві здійснюється на непрофесійною основі. Органи місцевого самоврядування наділені правом виборів органів самоврядування; правом приймати власні нормативні акти; фінансової автономією; незалежністю у проведенні кадрової політики; незалежністю в області комунального планування; здійсненням державного нагляду і контролю за діяльністю комуни. Такі принципи відображають найбільш характерні особливості системи місцевого самоврядування та в інших європейських країнах. Разом з тим, європейська система місцевого самоврядування зробила серйозний вплив і на загальні принципи формування і функціонування місцевого самоврядування в інших регіонах.
Сформоване, наприклад, в Латинській Америці законодавство про місцеве управління було обумовлено низкою факторів, у тому числі впливом іспанського колоніального законодавства. Історія виникнення тут органів місцевого самоврядування бере початок саме в цей період. Органам влади на місцях надавалися, з одного боку, досить широкі повноваження, а з іншого - вони знаходилися під жорстким контролем з боку центральної влади. Перші подібні установи виникли в Мексиці ще в 1519 році, і їх діяльність регулювалася спеціальними ордонансамі, прийнятими іспанським парламентом - кортеси. Міським муніципалітетам надавалося майно у власність, право вирішення місцевих питань, зборів податків та видання нормативних правових актів. Однак керівники муніципальних органів - головні алькальд (мери) або коррехідори (радники) - вважалися службовцями центральних властей. Так, вперше в Латинській Америці була введена система адміністративної автономії, тобто значної самостійності місцевих установ у рамках закону, але під жорстким контролем з боку центральної влади через їх представників на місцях. Цей принцип, що став основоположним у законодавстві про місцеве самоврядування, до теперішнього часу застосовується в Латинській Америці.
Так, стаття 29 Конституції Венесуели 1961 прямо закріплює автономію муніципалітетів як право обирати органи своєї влади, здійснювати вільну діяльність в межах своєї компетенції, створювати власні джерела доходів і збирати грошові надходження.
Бразилія, наприклад, включає в себе понад 4300 муніципалітетів, які мають право самостійного управління в усьому, що відноситься до їх інтересів. Муніципалітети мають політичну, адміністративну і фінансову автономію. Разом з тим, оскільки Федеративна Республіка Бразилія побудована на принципах значної централізації, що включає право центральної влади на саме широке втручання у справи суб'єктів федерації, конституції штатів передбачають аналогічний інститут втручання у справи муніципалітетів. Підставами можуть служити порушення муніципальної автономії, заборгованість по федеральних платежах, невиконання федеральних законів або судових рішень, порушення прав людини і т.д. Принцип федерального втручання має конституційну основу, він закріплений статтями федеральної Конституції та конституціями штатів, до складу яких входять муніципалітети. Принцип федерального втручання розглядається бразильськими дослідниками як одна з гарантій збереження цілісності держави та забезпечення нормального функціонування конституційних органів влади, демократичного режиму та системи місцевого самоврядування.
Органи місцевого самоврядування спираються звичайно на розгалужений чиновницький апарат, від якого прямо залежить ефективність роботи цих органів. Органи місцевого самоврядування безпосередньо здійснюють управлінські функції на місцях, одночасно виступаючи в якості юридично самостійного елемента механізму влади. В даний час органи місцевого самоврядування та їх виконавчий апарат представляють собою один з найбільших за чисельністю елементів управлінської системи.
Юридична і фактична самостійність органів місцевого самоврядування в ряді сучасних держав носить особливий специфічний характер. Їх самостійність інша, ніж самостійність автономних утворень, тому що органи місцевого самоврядування не мають законодавчими повноваженнями, оскільки вони можуть діяти тільки на основі і в рамках законодавчих актів, виданих центральними законодавчими органами всієї країни або суб'єкта федерації, якщо це федеративна держава. У ФРН, наприклад, виділяють три умови правового регулювання місцевого самоврядування: федеральне законодавство, законодавство окремих земель і прийняті самими громадами правові встановлення. Нормами федерального законодавства є перш за все Основний закон ФРН 1949 р., але провідне місце в правовому регулюванні місцевого самоврядування займає законодавство земель, хоча в різних землях правове становище комун має свої особливості. Конституції земель, як правило, дублюють основні положення основного закону ФРН, а також доповнюють і конкретизують окремі її норми. Велика частина питань комунального самоврядування регулюється законами земель, серед яких основний час займають статути про комуни. Статути про комуни мають всі землі ФРН. Третя ланка правового регулювання місцевого самоврядування в ФРН є правові акти самих громад. Вони мають право приймати по місцевих питань свої власні правові акти. Всі земельні статути про комуни містять положення про те, що кожна комуна має можливість прийняти власний статут або положення. Ці статути визначають можливість введення податків і їх стягування, оформлення витрат комуни, здійснення автономії в області планування, організації комунального управління і т.д.
На практиці принцип місцевого самоврядування означає передачу тих чи інших адміністративних повноважень, що мають суто місцеве значення, у відання органів, що обираються безпосередньо населенням даної територіальної одиниці. У демократичних державах щодо ролі органів місцевого самоврядування діє доктрина «муніципальна влада - поза політикою». Це означає, що органи місцевого самоврядування не повинні вирішувати політичні питання, оскільки рішення політичних питань зачіпає інтереси всієї держави, і, отже, не може мати суто місцеве значення. Це, звичайно, не означає, що органи місцевого самоврядування не схильні до політичного впливу, що просто неможливо, тому що вони обираються за партійними списками регіональних громадських організацій. Сенс концепції «муніціпалісти - поза політикою» має на меті більш чітко розділити компетенцію регіональних і центральних органів, не допустити втручання регіональних органів у вирішення загальнодержавних питань.
2. СИСТЕМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
В даний час у науковій літературі найбільш часто зустрічається класифікація відомих у світовій практиці моделей організації влади на місцях, в основі якої лежать відносини між органами місцевого самоврядування (управління) та органами центральної влади. Відповідно до даного підходу можна виділити чотири базові моделі місцевого самоврядування: англосаксонську, континентальну, змішану і радянську.
Англосаксонська (класична) модель набула поширення переважно в країнах з однойменної правовою системою: Великобританії, США, Канаді, Індії, Австралії, Нової Зеландії та ін
Основними рисами цієї моделі є: а) формальна автономія і самостійність місцевого самоврядування; б) відсутність на місцях уповноважених центрального уряду, що опікуються органи місцевого самоврядування.
Відносини між центральною владою і місцевим самоврядуванням в країнах, орієнтованих на дану модель, визначаються принципом "діяти в межах наданих повноважень", тобто органи місцевого самоврядування можуть здійснювати лише ті дії, які прямо встановлені законодавством. Всі інші дії вважаються вчиненими з перевищенням повноважень і можуть бути визнані судом неправомірними.
У Великобританії - батьківщині класичних муніципальних форм - безперечним вважається факт, що компетенція органів місцевого самоврядування похідна від парламенту і що вони є креатурами (ставлениками, слухняними виконавцями волі) парламенту.
У США при визначенні конституційного статусу органів місцевого самоврядування враховуються особливості американської правової доктрини. В якості вихідного положення в даному випадку застосовується формула "муніципалітети - креатури штатів". Разом з тим принцип самоврядування, закріплений в конституціях більшості американських штатів, має на увазі право муніципальних органів вирішувати питання місцевого значення в межах наданих їм повноважень самостійно, без втручання штату.
Дана модель не передбачає наявності на місцях будь-яких чиновників, що призначаються з центру для контролю за органами самоврядування. Місцеві ради в межах закону, звичаю (сформована практика), судового прецеденту самостійно і під свою відповідальність вирішують питання, не віднесені до компетенції центральних органів. Контроль за органами місцевого самоврядування є, в основному, непрямим: через фінансування їх діяльності; за допомогою проведених галузевими міністерствами інспекційних перевірок; шляхом прийняття адаптивних законів (парламент приймає типові закони, а місцеві органи вводять їх в дію на своїй території зі змінами, спричиненими місцевими особливостями ); у формі судового контролю.
Розглядаючи англосаксонську модель місцевого самоврядування, необхідно враховувати, що у своєму класичному вигляді вона зустрічається зараз вкрай рідко.
Помітно відрізняється від англосаксонської моделі континентальна модель організації влади на місцях, яка набула поширення не тільки в країнах континентальної Європи (Франція, Італія, Іспанія, Бельгія), а й у більшості країн Латинської Америки, Близького Сходу, франкомовної Африки.
Відмінні ознаки цієї моделі такі: а) поєднання місцевого самоврядування та державного управління на місцях, виборності і призначуваності; б) певна ієрархія системи місцевого самоврядування, підпорядкованість нижчестоящих ланок вищестоящим; в) наявність на місцевому рівні спеціального представника центральної влади, повноважного здійснювати державний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування.
Родоначальниця континентальної моделі - Франція, для якої висока ступінь централізації місцевого управління і самоврядування є історично традиційною. У Франції досить довго існувала система багаторівневої організації влади на місцях, за якої діяльність нижчестоящих ланок в значній мірі визначалася і залежала (перш за все в адміністративному і фінансовому сенсі) від вищестоящих органів управління.
Наведений як приклад французький варіант організації влади на місцях є типовим для континентальної моделі місцевого самоврядування.
Порівнюючи англосаксонську та континентальну моделі місцевого самоврядування, слід мати на увазі, що в демократично розвинутих країнах відмінності між цими двома моделями не носять принципового характеру. Їх сучасна форма, багато в чому є результатом проведених реформ місцевого самоврядування, дозволяє говорити про певне зближення колись вельми відмінних муніципальних систем.
Поряд з розглянутими моделями існують варіанти організації влади на місцях, в тій чи іншій мірі увібрали в себе риси кожної з них і мають власні специфічними ознаками. Ці моделі отримали назву змішаних. До таких моделей можна віднести місцеве самоврядування в Німеччині, Австрії, Японії, в деяких постсоціалістичних країнах і країнах.
Характерною ознакою змішаної моделі можна вважати поєднання досить автономного місцевого самоврядування на низовому територіальному рівні з державним управлінням на більш високому.
Радянська модель організації влади на місцях була ще недавно широко поширена в країнах «світової системи соціалізму», а також у ряді держав, що розвиваються просоціалістичні зразка. Зараз в тій чи іншій формі вона має місце лише в небагатьох країнах, все ще зберегли соціалістичну орієнтацію (Китай, Куба), а також у деяких державах колишнього Радянського Союзу, в тому числі в Республіці Білорусь.
Основними ознаками даної моделі є наступні: єдиновладдя представницьких органів знизу доверху, жорстка централізація системи представницьких і виконавчих органів, ієрархічна підпорядкованість усіх її ланок. Будь-яка порада, починаючи з самого низової ланки, - сільського, селищного - є органом державної влади на відповідній території (навіть якщо формально і вважається органом місцевого самоврядування). Фактично самоврядувальні початку обмежуються правом населення обиратимуть членів (депутатів) представницьких органів. Реальною владою за радянської моделі управління володіє, як правило, партійно-номенклатурна еліта різних рівнів.
Перелік названих моделей організації влади на місцях не є вичерпним: розглянуто найбільш типові і часто зустрічаються моделі. Існують також і вельми специфічні варіанти. У таких своєрідних адміністративно-територіальних одиницях, як кочове плем'я або рід, вожді одноосібно і в складі рад старійшин, рад вождів продовжують виконувати управлінські функції. Серед осілого населення країн Африки і Океанії, незважаючи на повсюдно ліквідацію адміністративних повноважень вождів, їх вплив на вирішення питань місцевого значення залишається досить великим. У ряді країн вожді входять до складу органів місцевого самоврядування, особливо на низовому рівні (Малаві, Свазіленд, Сьєрра-Леоне, Папуа - Нова Гвінея та ін.)
Унікальною самокерованої спільністю є киббуц в Ізраїлі. Киббуц - трудова комуна переважно сільськогосподарського профілю, побудована на принципах добровільності членства, спільного володіння майном і засобами виробництва, відносної рівності у праці та споживанні. Вищим органом влади в киббуце є загальні збори його членів, на якому вирішуються найважливіші питання життя комуни, приймаються законодавчі норми, затверджується бюджет. Збори виступає в якості арбітра в суперечках приватного і колективного характеру. Кожен повнолітній член киббуца має право голосу на загальних зборах і може впливати на процес прийняття рішень. Для вирішення повсякденних проблем рішенням загальних зборів обираються секретаріат і різні комісії з окремих соціально - економічних питань (з організації праці, освіти, охорони здоров'я тощо).
Розглядаючи різні моделі організації влади і управління на місцях, необхідно відзначити величезну кількість варіантів побудови систем органів місцевого самоврядування. Різноманіття форм організації місцевого самоврядування може спостерігатися і в масштабах однієї держави. У США подібні відмінності існують навіть у межах одного штату.
Системи місцевого самоврядування в сучасних державах будуються на основі адміністративно-територіального поділу країни. Саме адміністративно-територіальний устрій будь-якої країни представляє собою найважливішу частину державної організації. Цей пристрій в більшості випадків носить суто консервативний характер. Воно зазвичай рідко зазнає значної зламу, не відчуває на собі серйозних змін навіть в умовах прийняття нових конституцій і конституційних законів, які зачіпають інші аспекти в організації держави.
Адміністративно-територіальний поділ країни складалося, як правило, під впливом суто географічних чинників з урахуванням економічної, соціальної та демографічної ситуацій. Зміна цих факторів, особливо в умовах науково-технічного прогресу, звичайно, впливає на перебудову адміністративно-територіального устрою країни, але стосується це більше промислових регіонів. У найбільших зарубіжних державах (США, ФРН, Іспанії, Швейцарії та інших) основи сучасної системи адміністративно-територіального поділу склалися ще в XIX столітті, а у Великобританії ці основи сходять до епохи раннього феодалізму. Тому в системі адміністративно-територіального поділу зарубіжних країн досі можуть зберігатися явно застарілі територіальні одиниці, невеликі за територією, що втратили економічну, а іноді демографічну основу для свого існування.
Часто нормативно-правова база різних територій відстає від їх зрослого соціально-економічного потенціалу. Як і раніше зберігаються серйозні розбіжності у розмірах території, чисельності населення і економічний потенціал адміністративно-територіальних одиниць, що відносяться до однієї і тієї ж категорії. Регулювання адміністративно-територіального устрою в унітарних державах є компетенцією центральних органів влади, а у федеративних державах - це компетенція суб'єктів федерації, хоча загальні принципи організації адміністративно-територіального поділу повинні будується на основі принципів загальфедеральній конституції. Детальне регулювання місцевого адміністративно-територіального поділу здійснюється спеціальними законами.
Система місцевого самоврядування в сучасних державах може включати в себе по вертикалі від двох до п'яти ланок. Двухзвенная структура адміністративно-територіального поділу (Данія, Коста-Ріка та ін) і трехзвенная (Італія, Індія та ін) є найбільш поширеними та зручними з точки зору місцевого управління. Чотириланкова і пятизвенная системи адміністративно-територіального поділу зустрічаються значно рідше. При цьому, природно, в різних країнах існують серйозні відмінності в характері і ролі окремих видів адміністративно-територіальних одиниць.
Органи місцевого самоврядування розрізняються за ступенем централізації взаємовідносин з вищими органами. Одна система місцевого самоврядування побудована на принципах прямого підпорядкування нижчестоящих органів вищестоящим (Італія, Франція, ФРН). Поряд з цим ряд країн дотримується відверто автономної системи, при якій пряме підпорядкування по вертикалі юридично відсутній, а якщо на практиці здійснюється, то в дуже обмеженій формі (США, Великобританія).
У другому випадку органи місцевого самоврядування мають досить великий самостійністю по відношенню до вищестоящих органів. У цьому випадку встановлена і досить широка система виборності цих органів. У деяких країнах пряма система співпідпорядкованості здійснюється шляхом так званої «координації» діяльності нижчестоящих органів (Японія).
Іноді діяльність органів місцевого самоврядування поставлена під прямий контроль спеціальних державних органів. Найчастіше вони підконтрольні органам міністерства внутрішніх справ (Великобританія), в інших країнах може створюватися навіть спеціальний підрозділ у складі уряду (міністерство у справах місцевого самоврядування).
У ряді країн (Франція, Італія та ін) в адміністративно-територіальні одиниці призначаються повноважні представники уряду, які здійснюють адміністративний нагляд за діяльністю виборних органів місцевого самоврядування та їх виконавчих органів, що ставить ці органи під постійний контроль з боку центральної влади.
У більшості країн Латинської Америки не здійснюється прямого централізованого управління місцевими органами, а створюється система, при якій представник центру наділяється лише контрольними функціями і діє разом з керівником муніципалітету, що обирається населенням або радою. Так, відповідно до Конституції Еквадору 1980 р. в провінціях обираються провінційні ради на чолі з префектами, а центральну владу представляє губернатор, в кантонах діють муніципальні ради, очолювані алькальда, хоча головним адміністративним особою є так званий «політичний керівник». Функції призначаються представників центру офіційно зводяться до керівництва поліцією і нагляду за діяльністю виборних установ, а фактично поширюються і на повсякденний контроль за роботою виборних установ.
Представники центральної влади, здійснюючи адміністративний нагляд щодо органів місцевого самоврядування, можуть перевірити законність актів, прийнятих цими органами та їх відповідність чинному законодавству. Іноді рішення органів місцевого самоврядування не набувають чинності до ознайомлення з ними голови уряду. Якщо у спеціально встановлений строк від нього не надходить принципових заперечень, рішення вступає в законну силу. Скасувати рішення органу місцевого самоврядування адміністратор не має права, але може оскаржити це рішення в судовому порядку.
У свою чергу органи місцевого самоврядування можуть у судовому порядку захищати свої права, обсяг своєї компетенції у разі спроб порушення автономії цих органів від голови уряду, глави держави, парламенту країни.
В адміністративно-територіальному поділі в сучасних країнах спостерігається велика різноманітність, що диктуються багато в чому історичними традиціями та економічною доцільністю, тому і характерною рисою місцевого самоврядування є надзвичайна різноманітність організаційних форм їх побудови і пряма залежність їх від місцевих умов (географічних, соціально-економічних, виробничих, демографічних і т.д.). В американських штатах, наприклад, основними адміністративно-територіальними підрозділами є графства, яких налічується понад три тисячі. Вони розрізняються по чисельності населення і розмірами території. У ряді штатів графства діляться на таун і Тауншип, тобто вільний тип компактних міських і сільських поселень. Американські міста, як правило, відносяться до типу муніципальних корпорацій, в яких проживає близько 2 / 3 населення всієї країни. Адміністративно-територіальна організація в США пропонує і особливі підрозділи в штатах - спеціальні округи, які створюються для керування тими напрямками місцевого життя, які виключені з компетенції місцевих органів самоврядування. Спеціальні округу мають свої органи управління або комісії, які або повністю обираються населенням, або призначаються штатами або графствами, тому вони виступають в ролі провідників загальної політики штату чи графства (наприклад, шкільні округи). Шкільні округи створюються для керівництва школами та їх фінансування. Крім того, шкільні округи створюються з метою вивести школи зі сфери впливу політичних партій. Спеціальні округи створюються і для виконання найрізноманітніших функцій: пожежної охорони, житлового будівництва, водопостачання, транспортних послуг і т.д. Такі округу зазвичай створюються в умовах, коли органи місцевого самоврядування з тих чи інших причин не в змозі забезпечити населенню певний вид тих чи інших послуг.
У Великобританії територія поділяється на графства, а графства - на округи, що охоплюють як міські, так і сільські поселення. Низовими територіальними підрозділами в Англії є парафії, а в Уельсі і Шотландії - громади. У всіх адміністративно-територіальних одиницях, крім дрібних парафій, є виборні органи місцевого управління - ради. У малих парафіях функції органів місцевого управління здійснюють періодично скликаються збори виборців даного приходу.
У ФРН система адміністративно-територіального поділу встановлюється конституціями земель. Відповідно до конституцій земель землі діляться на округи, округи - на райони, а останні діляться на громади. Райони та громади мають свої виборні органи місцевого управління - відповідні ради. У невеликих за чисельністю громадах поряд з виборними радами періодично скликаються збори місцевих виборців для вирішення питань місцевого управління. В округах виборні органи місцевого управління відсутні.
У Японії територіальний поділ включає в себе префектури, причому префектури розрізняються за чисельністю населення від півмільйона до дванадцяти мільйонів. Префектури включають в себе міста (пункти з населенням понад 50 тисяч жителів), селища і села. Найбільші міста з населенням понад півмільйона мають особливий статус. Органами місцевого управління в префектурах, містах, селищах і селах є обираються населенням відповідні збори.
3. ПОРЯДОК ФОРМУВАННЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Органи місцевого самоврядування включають в себе виборні муніципальні ради або комісії і утворювані ними виконавчі органи. Загальний порядок формування муніципальних рад та виконавчих органів регулюється спеціальними виборчими законами та законами про муніципалітетах. У федеративних державах видання законів про вибори в органи місцевого самоврядування знаходяться в компетенції суб'єктів федерації. У більшості демократичних країн вибори до органів місцевого самоврядування здійснюється на основі загального, рівного і прямого виборчого права при таємному голосуванні. Пасивне виборче право (право бути обраним) зазвичай встановлюється рамках 18 - 25 років. Одночасно встановлюється і цілий ряд цензових вимог - ценз осілості, несумісність заняття інших посад на державній службі або у виборних органах, в суді і т.д.
У ряді країн Латинської Америки, для того щоб бути обраним алькальдів (мером) або радником муніципалітету, згідно із законом про муніципалітетах необхідно володіти виборчим правом, бути народженим у відповідному муніципалітеті або проживати там не менше двох років, які передують виборам, бути внесеним до виборчого регістр громадян або у виборчий регістр для іноземців, не бути засудженим кримінальним судом.
У виборах муніципалітетів у Великобританії можуть брати участь всі британські громадяни, в тому числі пери, які живуть в країні та досягли 18 років. Кандидатом у депутати може висуватися кожен громадянин, що досяг 21 року і проживає на території даного муніципалітету, який працює там чи має або орендує там не менше року землю, підприємства, будинок, квартиру. Не можуть бути обрані пери, священнослужителі, кадрові військові, цивільні службовці, недієздатні. На муніципальних виборах можуть застосовуватися і деякі вимоги морального характеру. Ще одна особливість - ряд зарубіжних країн надає право участі у виборах органів місцевого самоврядування іноземцям, які постійно проживають на території даного муніципалітету.
Порядок висування кандидатів у виборні органи місцевого самоврядування передбачає різні способи реалізації цих суб'єктивних прав виборців - частіше за все шляхом подачі петиції з підписами встановленого законом числа жителів даного виборчого округу, що володіють повним обсягом виборчих прав, на підтримку кандидата на посаду члена муніципальної ради. Кандидати в муніципальні органи можуть балотуватися за партійними списками, спираючись на підтримку певної політичної партії, або виступати як незалежні кандидати. Вибори здійснюються як по одномандатних округах, так і по багатомандатних округах. Для визначення результатів голосування використовуються як пропорційна, так і мажоритарна виборчі системи. Мажоритарна система може припускати і проведення виборів у два тури. На виборах в муніципальні органи заборонено введення імперативного мандата. Депутати муніципальних органів не зв'язані ніякими наказами виборців і не зобов'язані звітувати перед їх обрали громадянами.
Муніципальні ради формуються на певні терміни. У США, наприклад, органи місцевого самоврядування залежно від рівня обираються на 2 - 4 роки, у Великобританії - на 4 роки, причому склад муніципалітетів може оновлюватися по частинах або переобиратися повністю. Чисельний склад органів місцевого самоврядування також різний, як правило, від кількох депутатів до декількох десятків. У муніципальні ради столиць держав, як правило, обирається більше ста радників. Виборні муніципальні ради юридично очолює муніципальний апарат управління, який здійснює оперативну роботу по керівництву всією діяльністю муніципалітету. Термін повноважень депутатського корпусу органів місцевого самоврядування різний. У ряді кантонів Швейцарії він становить 3 - 4 роки, в Швеції, Норвегії, Португалії, Іспанії, Великобританії, Данії, Голландії, ФРН (ряд земель) - 4 роки, в Ірландії, Туреччини, Італії, на Кіпрі - 5 років, в ряді земель ФРН, Австрії - 5 - 6 років, у Бельгії, Франції, Люксембурзі - 6 років.
Законодавством ряду країн передбачені особливі вимоги до осіб, що мають намір зайняти посади в органах місцевого самоврядування: придатність до військової служби, обов'язкове проживання або місце роботи в межах території органу місцевого самоврядування, сплата місцевих податків і т.д. У латиноамериканських країнах відповідно до місцевого законодавства не можуть бути обраними алькальда і муніципальними радниками члени будь-яких законодавчих органів, міністри уряду, державні службовці, службовці в збройних силах і поліцейських формуваннях, службовці муніципалітетів, члени судової влади, нотаріуси, їх помічники, члени виборчих комісій та інші особи. Важливо відзначити, що в ряді зарубіжних країн законодавством передбачено порядок дострокового відкликання депутатів місцевих представницьких органів за допомогою голосування виборців. А характерною особливістю муніципального самоврядування Мексики, наприклад, є те, що голови і радники муніципалітетів, обрані прямим народним голосуванням, не можуть бути переобрані на безпосередньо наступний термін. Посадові особи органів місцевого самоврядування, призначені на посаду незалежно від її найменування, не можуть бути обрані безпосередньо на наступний термін навіть на іншу посаду в даному муніципалітеті.
По-різному регулюється питання про суміщення депутатських мандатів: від вирішення поєднувати відразу кілька мандатів (у Данії - на місцевому, регіональному і парламентському рівні), а також системи подвійного мандату на місцевому та регіональному рівні (Норвегія, Швеція, Данія, Великобританія, Ірландія, Голландія, ФРН) до одного депутатського мандата (Австрія, Бельгія, Франція). Австрія, як виняток, допускає поєднання мандата самого нижнього рівня з самим верхнім (парламентських). В Італії не допускається суміщення мандатів на одному рівні (регіональному, провінційному і муніципальному), а також з мандатом члена парламенту. У Люксембурзі член місцевого органу самоврядування може одночасно бути членом національного парламенту та Європарламенту.
Дуже часто чисельний склад органів місцевого самоврядування може визначатися в мінімальному і максимальному обчисленні, а постійний склад визначається чисельністю населення даного району. У Республіці Перу, наприклад, прямо встановлено, що в муніципалітетах з чисельністю до 500 чоловік обирається алькальд і 5 муніципальних радників, від 500 до 1000 чоловік обирається алькальд і 8 радників і т.д. Така регламентація чисельного складу місцевих представницьких органів охороняє від надмірного збільшення їх складу, і, отже, збільшення витрат на вибори.
На виборах до органів місцевого самоврядування зазвичай досить високий відсоток абсентеїстів, тобто не беруть участі у голосуванні (у США, наприклад, до 1 / 3 усіх зареєстрованих виборців). У країнах, де запроваджено обов'язковий вотум, цей відсоток, зрозуміло, досить високий.
За структурою органи місцевого самоврядування, як правило, однопалатні. Двопалатні побудова цих органів надзвичайно рідко (наприклад, муніципальна рада Нью-Йорка). Структура муніципального органу, як і його чисельний склад, визначаються розмірами території і чисельністю населення.
Основною формою діяльності органів місцевого самоврядування є сесії, проведення яких регулюється місцевим законодавством. У низових територіальних підрозділах ці сесії проводяться досить часто (у США - один - два рази на місяць, у Великобританії - щомісяця). Сесії вищестоящих органів проводяться 1 раз на квартал або півріччя. Можуть проводитися і позачергові або надзвичайні сесії на вимогу певної кількості членів представницького органу або на вимогу місцевих виконавчих органів (мер, виконавча рада і т.д.). Зазвичай надзвичайні сесії збираються для вирішення тільки строго певних питань та вирішення інших питань на них не повинно мати юридичної сили.
У межах своєї компетенції органи місцевого самоврядування приймають рішення, дають висновки, висловлюють побажання і рекомендації. Загальний принцип полягає в тому, що місцеві спільноти і виражають їх волю обираються населенням органи місцевого самоврядування мають в рамках закону повною свободою дій при здійсненні своєї діяльності з будь-яких питань, які не виключені з їхньої компетенції або не передані у встановленому порядку будь-якому іншому органи влади. Самі повноваження можуть бути поставлені під сумнів або обмежені іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в рамках закону.
Конституція Іспанії 1978 року, наприклад, у спеціальному розділі «Про місцеву адміністрацію» гарантує автономію муніципалітетів, які мають усю повноту прав юридичної особи. За конституцією керівництво та управління муніципалітетами здійснюються відповідними муніципальними радами, які складаються з алькальдів і радників. Радники обираються жителями муніципалітету шляхом загального рівного, вільного і таємного голосування відповідно до спеціального закону. Алькальд (голова ради) обирається радниками або безпосередньо самими жителями муніципалітету.
Рішення органів місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в судовому порядку. Законодавством ряду країн (наприклад, Італії) передбачена можливість розпуску місцевих виборних органів в разі вчинення ними дій, що суперечать конституції, а також серйозних порушень діючих законів, відмови виконувати постанову центрального уряду і т.д. Законодавством передбачена можливість розпуску виконавчого органу місцевого самоврядування та відправка у відставку його голови, який вчинив незаконні дії.
Розпуск органу місцевого самоврядування може бути здійснено в разі масових відставок депутатів або повної неефективності роботи органу місцевого самоврядування внаслідок відсутності стійкої більшості, а також з міркувань національної безпеки. В Італії, наприклад, таке рішення приймається мотивованим декретом президента республіки після заслуховування доповіді спеціально утвореною комісії центрального парламенту. Декретом про розпуск обласної ради президентом країни призначається тимчасова комісія у складі трьох осіб, що володіють повним обсягом виборчих прав. Комісія призначає вибори нового обласної ради в тримісячний термін і займається звичайною адміністративною діяльністю, що входить до компетенції виконавчого органу (джунти). Комісія приймає рішення, які не можуть бути скасовані жодним іншим органом і повинні бути згодом представлені на затвердження новообраного обласної ради.
4. КОМПЕТЕНЦІЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Основний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування визначається національним законодавством і може відрізнятися навіть в рамках однієї країни. Загальне правило, що стосується повноважень місцевих громад, полягає в тому, що ці повноваження повинні бути цілісними і всеохоплюючими у всьому, що стосується місцевих справ. Фактично вони володіють повноваженнями вирішувати тільки місцеві справи. Наприклад, Конституція Баварії відносить до питань, що мають місцеве значення і входять до компетенції громади, наступні: управління власністю громади і муніципальними підприємствами, місцевий громадський транспорт, місцеве дорожнє будівництво, забезпечення населення водою, газом, світлом, харчуванням, місцеве планування, будівництво житла та нагляду за його експлуатацією, місцева поліція, пожежна охорона, розвиток культури і підтримку закладів культури, медицина, сімейні консультації та захист материнства, шкільна гігієна і турбота про молодь, громадські басейни, поховання померлих, збереження місцевих пам'яток і будівель.
Американська структура місцевого самоврядування визначається спеціальною хартією, прийнятої законодавчим органом штату. Хартія зазвичай встановлює межі муніципалітетів, їх функції, організаційну структуру, методи фінансування, систему призначення та виборів посадових осіб міських органів місцевого самоврядування. Міські хартії закріплюють право громадян на проведення референдумів з найбільш важливих проблем життєдіяльності населення, в тому числі з оподаткування, зміни самої хартії і т.д. Рішення про проведення референдуму може бути ініційовано необхідних по закону числом громадян шляхом подачі петиції до муніципальної ради. Як правило, органи місцевого самоврядування не можуть приймати рішення або вчиняти дії, що носять суто політичний характер і зачіпають політичні інтереси країни в цілому. Однак на практиці можна відзначити факт прийняття саме таких рішень. Зокрема, кілька муніципалітетів Японії приймали рішення про оголошення своїй території без'ядерними зонами і протестували проти американських військових баз на території своїх муніципалітетів.
Компетенція органів місцевого самоврядування поширюється насамперед на керівництво та розвиток комунального господарства, охорону навколишнього середовища, планування розміщення та будівництва населених пунктів, загальний нагляд за містобудуванням, розвиток системи місцевого транспорту та встановлення порядку регулювання його руху, місцеве дорожнє будівництво, каналізацію, водо - і газопостачання, енергозабезпечення, очищення вулиць, боротьбу із забрудненням водойм і т.д.
Значні повноваження органів місцевого самоврядування у соціальній сфері, зокрема, з надання соціальної допомоги малозабезпеченим. Вони включають в себе будівництво та утримання будинків для престарілих, нічліжок, будівництво дешевого житла, муніципальних шкіл, лікарень, пологових будинків за рахунок муніципальних доходів і т.д.
Органи місцевого самоврядування управляють муніципальної власністю. Вони здійснюють діяльність у сфері місцевого господарства (видача дозволів на право відкриття магазинів, видовищних підприємств, встановлення правил забудови міст і т.д.).
Повноваження в галузі охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян включають в себе встановлення правил поведінки в громадських місцях, дачу дозволів або накладення заборони на проведення мітингів, зборів, походів, демонстрацій, пікетів та інших форм суспільно-політичної діяльності населення даного муніципального освіти, видання розпоряджень щодо здійснення санітарного нагляду, медичного обслуговування населення і т.д.
У ряді країн (США, Канада, Франція та інші) у віданні органів місцевого самоврядування перебувають поліцейські сили, на які покладається несення патрульної і охоронної служби та інші види поліцейської діяльності.
Найважливіші повноваження органів місцевого самоврядування представлені в бюджетно-фінансовій сфері. Відповідно до Європейської Хартії про місцеве самоврядування місцеві спільноти мають право в рамках економічної політики держави на власні достатні ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.
Конституція Іспанії, наприклад, прямо закріплює положення про те, що місцеві фінанси мають бути достатніми для виконання функцій, покладених законів на відповідні органи самоврядування, для чого використовуються переважно місцеві податки, а також участі в податкові збори держави і регіональних автономних об'єднань.
При визначенні фінансових взаємовідносин центрального уряду та органів місцевого самоврядування у більшості країн прийнятий принцип фінансової автономії місцевих самоврядних одиниць. Це означає, що муніципальні освіти є незалежними у фінансовому відношенні, але вони не можуть витрачати більше коштів, ніж це дозволяє місцевий бюджет. За певних умов, коли муніципальне утворення виявляється не в змозі управляти своїми фінансами, держава зазвичай представляє йому додаткові субсидії, що гарантують платоспроможність муніципального освіти.
Мексиканські муніципії, наприклад, самостійно розпоряджаються своїми доходами, отриманими від належного їм майна, а також від податків та інших надходжень, які встановлюються на їх користь законодавчим органом штату. В обов'язковому порядку вони отримують податки, включаючи додаткові збори, встановлені штатами на нерухоме майно у зв'язку з його дробленням, розділом і т.д., податки, які встановлюються при зміні цін на нерухомість, федеральні надходження, які надає муніципія федерація в розмірах і строки , щорічно встановлюються законодавчими органами штатів, і надходження, отримані від знаходяться в їхньому віданні громадських служб.
У свою чергу, законодавчі органи мексиканських штатів мають право відповідно до спеціального Закону про доходи муніципій перевіряти їхні річні фінансові звіти, звертаючи особливу увагу на відповідність витрат муніципії перебувають в її розпорядженні доходами.
Муніципальні освіти для стабілізації свого фінансового становища зазвичай намагаються залучити кошти приватних кредиторів. Фінансові вкладення в будівництво і ремонт місцевих доріг та зведення соціального житла є для муніципальних утворень досить легким джерелом отримання фінансових коштів, тому що це приносить значний прибуток вкладникам капіталу. Найбільшою загрозою для фінансової діяльності муніципальних утворень є необхідність виплатити з власного бюджету значні суми на соціальні потреби, особливо у зв'язку зі зростаючим рівнем безробіття, збільшенням числа бездомних, хворих, інвалідів і т.д.
Складання і затвердження бюджету є прерогативою місцевого представницького органу, який, таким чином, регулює свої повноваження у фінансовій сфері і може визначити фінансово-економічну політику. Проект бюджету зазвичай готує виконавчий орган муніципалітету з урахуванням можливого зростання витрат на непередбачені витрати. Крім щорічного бюджету зазвичай готується і довгостроковий бюджет, розрахований на декілька років, і кілька доповнень до нього, що містять інформацію про витрати на утримання кадрів, капітальні витрати, позички, субсидії і т.д.
Чинними законами про муніципалітетах зазвичай передбачено перелік обов'язкових витрат, які повинна понести муніципальне утворення і які тому повинні включатися до видаткової частини місцевого бюджету. У цей перелік зазвичай входять витрати на освіту, платню представникам виконавчої влади (меру, місцевому уряду і т.д.), витрати на експлуатацію доріг, утримання пожежної, поліцейської, медичної та інших служб, відсотки і виплати за позиками, епізодичні витрати. Вихідним орієнтиром при складанні щорічного та перспективного бюджетів є поточна політика і економічне становище як країни в цілому, так і конкретного муніципального співтовариства. При цьому має враховуватися можливе зростання цін і повішення заробітної плати, а також зростання і скорочення кількості населення. Будь-які інші непередбачені витрати проходять, як правило, за статтею епізодичних витрат. Основна мета щорічного бюджету - показати співвідношення доходів і витрат даного муніципального співтовариства. Але бюджет має й інше важливе призначення. Щорічний бюджет є основним приписом для виконавчої муніципальної влади, визначальним витрати по кожній статті. При витрачанні коштів виконавча влада повинна суворо дотримуватися встановлених бюджетом сум та не виходити за рамки затверджених витрат по кожній статті бюджету. У щорічному бюджеті має бути продумано співвідношення різних статей дохідної та видаткової частин, враховані можливі і очікувані доходи та витрати (наприклад, збільшення податків, зростання безробіття і т.д.). Через рік щорічний бюджет використовується для звітності і для порівняння його з бюджетом інших муніципалітетів, що дає підставу покращувати проект нового щорічного бюджету.
Довгостроковий бюджет, як правило, має основною метою створення запасів грошових коштів для розвитку різних сторін подальшої діяльності муніципального співтовариства. Цей бюджет дозволяє передбачити можливості економії фінансових коштів для здійснення нових видів діяльності. Довгостроковий бюджет виступає в ролі документа перспективного планування, визначення пріоритетних сфер діяльності муніципального освіти, дозволяючи визначити справжнє фінансово-економічне становище муніципалітету від його майбутнього стану. Довгостроковий бюджет спирається на такі показники, як зростання числа народонаселення, зростання житлового будівництва, зміна індексу цін і зростання процентної ставки, зміна витрат на утримання персоналу, різні експлуатаційні витрати, кошторис податків і витрат, збільшення нових видів діяльності відповідно до виборчими програмами депутатів муніципальних представницьких органів.
Для муніципальних утворень існують, як правило, два види джерел доходів. Перший - це місцеві джерела: податки, компенсації і мита, штрафні санкції та прибутку від муніципальних підприємств. Другий - центральні джерела: субсидії з муніципальних фондів, що виділяються центральним урядом або його структурами (міністерствами), як загальні субсидії, що йдуть на підтримку муніципалітетів, так і спеціальні, що мають цільовим призначенням освіта, соціальний добробут, житлове будівництво.
Муніципальна влада мають право встановлювати свої власні податки на нерухомість, доходи з капіталу, будівництво, туристичну діяльність, рекламну діяльність, на власників собак і т.д. Більшість місцевих податків встановлено у відповідності з законами про муніципалітетах. Положення цих законів забороняють муніципалітетам вводити не передбачені законом податки. Найбільш важливим серед перерахованих податків є податок на нерухому власність, платниками якого є користувачі нерухомої власності, як фізичні, так і юридичні особи.
Велике значення для доходів муніципалітетів мають місцеві джерела доходів, такі, як компенсації за надані муніципалітетами послуги. Сюди входить плата за водопостачання і каналізацію, ринкові мита, плата за паркування машин, видачу дорожніх документів і т.д. До числа місцевих муніципальних доходів відносяться мита за користування спортивними спорудами, плата за право користування музеями, плата за наданий сервіс і т.д.
Виконавча влада (мер і його уряд) несуть відповідальність за надходження доходів, а також за витрачання бюджетних коштів. В кінці бюджетного року мер повинен представити звіт представницькому органу про виконання щорічного бюджету. Як при здійсненні фінансово-економічної політики, так і при підготовці звіту мер зазвичай отримує допомогу від центральних органів управління, зокрема, від департаменту фінансів.
В органах місцевого самоврядування ряду зарубіжних країн обираються або призначаються спеціальні категорії посадових осіб зі своєю чітко визначеною компетенцією.
В американських графствах, наприклад, існує велика кількість виборних посадових осіб, таких, як скарбник, інспектор, асесор, реєстратор, клерк, прокурор, шериф і ін, повноваження яких визначаються законодавством відповідного штату і які входять в структуру місцевого самоврядування. Скарбник організовує збір податків, зберігання коштів графства, видачу коштів, асигнованих на різні місцеві потреби, контролює витрачання цих коштів. Інспектор або інженер графства несе відповідальність за проектування доріг, мостів, встановлення меж, землевпорядкування і т.д. Асесор займається виявленням і оцінкою всіх видів власності, що підлягає оподаткуванню. Реєстратор займається реєстрацією покупок, продажів, розділів, закладів та інших дій щодо майна, а також заповітів, свідоцтв про шлюб, розлучення і т.д. Клерк відповідає за належне зберігання та оформлення документів графства, організацію реєстрації виборців, проведення голосування і підрахунок поданих голосів. Шериф очолює поліцію графства, управляє в'язницею графства, здійснює арешти. Прокурор здійснює нагляд за законністю, представляє графство в суді, консультує рада графства та посадових осіб з юридичних питань.
Невід'ємною частиною структури органів місцевого самоврядування є різні відділи та організації, що акумулюють у собі різні сфери діяльності. Найбільш поширені - відділи охорони здоров'я, поліції, фінансів, пожежної охорони, громадських робіт, соціальних служб, робочої сили, транспорту, комунальних послуг, відпочинку населення, у справах споживачів.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
1. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985
2. Чудаков А., «Місцеве самоврядування та управління за кордоном (деякі питання теорії)» / Білоруський журнал міжнародного права і міжнародних відносин, 1998 р., № 4.
3. Черкасов А., «Правове регулювання місцевого управління в країнах сучасного світу» / «Федералізм, регіональне управління та місцеве самоврядування», М., 2000.
4. Ковешніков Є., «Муніципальне право» / Норма - Инфра М, М., 2000.
5. Баглай М., «Конституційне право зарубіжних країн» / Норма-Инфра М, М., 2000.
Законодавством ряду країн передбачені особливі вимоги до осіб, що мають намір зайняти посади в органах місцевого самоврядування: придатність до військової служби, обов'язкове проживання або місце роботи в межах території органу місцевого самоврядування, сплата місцевих податків і т.д. У латиноамериканських країнах відповідно до місцевого законодавства не можуть бути обраними алькальда і муніципальними радниками члени будь-яких законодавчих органів, міністри уряду, державні службовці, службовці в збройних силах і поліцейських формуваннях, службовці муніципалітетів, члени судової влади, нотаріуси, їх помічники, члени виборчих комісій та інші особи. Важливо відзначити, що в ряді зарубіжних країн законодавством передбачено порядок дострокового відкликання депутатів місцевих представницьких органів за допомогою голосування виборців. А характерною особливістю муніципального самоврядування Мексики, наприклад, є те, що голови і радники муніципалітетів, обрані прямим народним голосуванням, не можуть бути переобрані на безпосередньо наступний термін. Посадові особи органів місцевого самоврядування, призначені на посаду незалежно від її найменування, не можуть бути обрані безпосередньо на наступний термін навіть на іншу посаду в даному муніципалітеті.
По-різному регулюється питання про суміщення депутатських мандатів: від вирішення поєднувати відразу кілька мандатів (у Данії - на місцевому, регіональному і парламентському рівні), а також системи подвійного мандату на місцевому та регіональному рівні (Норвегія, Швеція, Данія, Великобританія, Ірландія, Голландія, ФРН) до одного депутатського мандата (Австрія, Бельгія, Франція). Австрія, як виняток, допускає поєднання мандата самого нижнього рівня з самим верхнім (парламентських). В Італії не допускається суміщення мандатів на одному рівні (регіональному, провінційному і муніципальному), а також з мандатом члена парламенту. У Люксембурзі член місцевого органу самоврядування може одночасно бути членом національного парламенту та Європарламенту.
Дуже часто чисельний склад органів місцевого самоврядування може визначатися в мінімальному і максимальному обчисленні, а постійний склад визначається чисельністю населення даного району. У Республіці Перу, наприклад, прямо встановлено, що в муніципалітетах з чисельністю до 500 чоловік обирається алькальд і 5 муніципальних радників, від 500 до 1000 чоловік обирається алькальд і 8 радників і т.д. Така регламентація чисельного складу місцевих представницьких органів охороняє від надмірного збільшення їх складу, і, отже, збільшення витрат на вибори.
На виборах до органів місцевого самоврядування зазвичай досить високий відсоток абсентеїстів, тобто не беруть участі у голосуванні (у США, наприклад, до 1 / 3 усіх зареєстрованих виборців). У країнах, де запроваджено обов'язковий вотум, цей відсоток, зрозуміло, досить високий.
За структурою органи місцевого самоврядування, як правило, однопалатні. Двопалатні побудова цих органів надзвичайно рідко (наприклад, муніципальна рада Нью-Йорка). Структура муніципального органу, як і його чисельний склад, визначаються розмірами території і чисельністю населення.
Основною формою діяльності органів місцевого самоврядування є сесії, проведення яких регулюється місцевим законодавством. У низових територіальних підрозділах ці сесії проводяться досить часто (у США - один - два рази на місяць, у Великобританії - щомісяця). Сесії вищестоящих органів проводяться 1 раз на квартал або півріччя. Можуть проводитися і позачергові або надзвичайні сесії на вимогу певної кількості членів представницького органу або на вимогу місцевих виконавчих органів (мер, виконавча рада і т.д.). Зазвичай надзвичайні сесії збираються для вирішення тільки строго певних питань та вирішення інших питань на них не повинно мати юридичної сили.
У межах своєї компетенції органи місцевого самоврядування приймають рішення, дають висновки, висловлюють побажання і рекомендації. Загальний принцип полягає в тому, що місцеві спільноти і виражають їх волю обираються населенням органи місцевого самоврядування мають в рамках закону повною свободою дій при здійсненні своєї діяльності з будь-яких питань, які не виключені з їхньої компетенції або не передані у встановленому порядку будь-якому іншому органи влади. Самі повноваження можуть бути поставлені під сумнів або обмежені іншим органом влади, центральним або регіональним, тільки в рамках закону.
Конституція Іспанії 1978 року, наприклад, у спеціальному розділі «Про місцеву адміністрацію» гарантує автономію муніципалітетів, які мають усю повноту прав юридичної особи. За конституцією керівництво та управління муніципалітетами здійснюються відповідними муніципальними радами, які складаються з алькальдів і радників. Радники обираються жителями муніципалітету шляхом загального рівного, вільного і таємного голосування відповідно до спеціального закону. Алькальд (голова ради) обирається радниками або безпосередньо самими жителями муніципалітету.
Рішення органів місцевого самоврядування можуть бути оскаржені в судовому порядку. Законодавством ряду країн (наприклад, Італії) передбачена можливість розпуску місцевих виборних органів в разі вчинення ними дій, що суперечать конституції, а також серйозних порушень діючих законів, відмови виконувати постанову центрального уряду і т.д. Законодавством передбачена можливість розпуску виконавчого органу місцевого самоврядування та відправка у відставку його голови, який вчинив незаконні дії.
Розпуск органу місцевого самоврядування може бути здійснено в разі масових відставок депутатів або повної неефективності роботи органу місцевого самоврядування внаслідок відсутності стійкої більшості, а також з міркувань національної безпеки. В Італії, наприклад, таке рішення приймається мотивованим декретом президента республіки після заслуховування доповіді спеціально утвореною комісії центрального парламенту. Декретом про розпуск обласної ради президентом країни призначається тимчасова комісія у складі трьох осіб, що володіють повним обсягом виборчих прав. Комісія призначає вибори нового обласної ради в тримісячний термін і займається звичайною адміністративною діяльністю, що входить до компетенції виконавчого органу (джунти). Комісія приймає рішення, які не можуть бути скасовані жодним іншим органом і повинні бути згодом представлені на затвердження новообраного обласної ради.
4. КОМПЕТЕНЦІЯ ОРГАНІВ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
Основний обсяг повноважень органів місцевого самоврядування визначається національним законодавством і може відрізнятися навіть в рамках однієї країни. Загальне правило, що стосується повноважень місцевих громад, полягає в тому, що ці повноваження повинні бути цілісними і всеохоплюючими у всьому, що стосується місцевих справ. Фактично вони володіють повноваженнями вирішувати тільки місцеві справи. Наприклад, Конституція Баварії відносить до питань, що мають місцеве значення і входять до компетенції громади, наступні: управління власністю громади і муніципальними підприємствами, місцевий громадський транспорт, місцеве дорожнє будівництво, забезпечення населення водою, газом, світлом, харчуванням, місцеве планування, будівництво житла та нагляду за його експлуатацією, місцева поліція, пожежна охорона, розвиток культури і підтримку закладів культури, медицина, сімейні консультації та захист материнства, шкільна гігієна і турбота про молодь, громадські басейни, поховання померлих, збереження місцевих пам'яток і будівель.
Американська структура місцевого самоврядування визначається спеціальною хартією, прийнятої законодавчим органом штату. Хартія зазвичай встановлює межі муніципалітетів, їх функції, організаційну структуру, методи фінансування, систему призначення та виборів посадових осіб міських органів місцевого самоврядування. Міські хартії закріплюють право громадян на проведення референдумів з найбільш важливих проблем життєдіяльності населення, в тому числі з оподаткування, зміни самої хартії і т.д. Рішення про проведення референдуму може бути ініційовано необхідних по закону числом громадян шляхом подачі петиції до муніципальної ради. Як правило, органи місцевого самоврядування не можуть приймати рішення або вчиняти дії, що носять суто політичний характер і зачіпають політичні інтереси країни в цілому. Однак на практиці можна відзначити факт прийняття саме таких рішень. Зокрема, кілька муніципалітетів Японії приймали рішення про оголошення своїй території без'ядерними зонами і протестували проти американських військових баз на території своїх муніципалітетів.
Компетенція органів місцевого самоврядування поширюється насамперед на керівництво та розвиток комунального господарства, охорону навколишнього середовища, планування розміщення та будівництва населених пунктів, загальний нагляд за містобудуванням, розвиток системи місцевого транспорту та встановлення порядку регулювання його руху, місцеве дорожнє будівництво, каналізацію, водо - і газопостачання, енергозабезпечення, очищення вулиць, боротьбу із забрудненням водойм і т.д.
Значні повноваження органів місцевого самоврядування у соціальній сфері, зокрема, з надання соціальної допомоги малозабезпеченим. Вони включають в себе будівництво та утримання будинків для престарілих, нічліжок, будівництво дешевого житла, муніципальних шкіл, лікарень, пологових будинків за рахунок муніципальних доходів і т.д.
Органи місцевого самоврядування управляють муніципальної власністю. Вони здійснюють діяльність у сфері місцевого господарства (видача дозволів на право відкриття магазинів, видовищних підприємств, встановлення правил забудови міст і т.д.).
Повноваження в галузі охорони громадського порядку, захисту прав і свобод громадян включають в себе встановлення правил поведінки в громадських місцях, дачу дозволів або накладення заборони на проведення мітингів, зборів, походів, демонстрацій, пікетів та інших форм суспільно-політичної діяльності населення даного муніципального освіти, видання розпоряджень щодо здійснення санітарного нагляду, медичного обслуговування населення і т.д.
У ряді країн (США, Канада, Франція та інші) у віданні органів місцевого самоврядування перебувають поліцейські сили, на які покладається несення патрульної і охоронної служби та інші види поліцейської діяльності.
Найважливіші повноваження органів місцевого самоврядування представлені в бюджетно-фінансовій сфері. Відповідно до Європейської Хартії про місцеве самоврядування місцеві спільноти мають право в рамках економічної політики держави на власні достатні ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх повноважень.
Конституція Іспанії, наприклад, прямо закріплює положення про те, що місцеві фінанси мають бути достатніми для виконання функцій, покладених законів на відповідні органи самоврядування, для чого використовуються переважно місцеві податки, а також участі в податкові збори держави і регіональних автономних об'єднань.
При визначенні фінансових взаємовідносин центрального уряду та органів місцевого самоврядування у більшості країн прийнятий принцип фінансової автономії місцевих самоврядних одиниць. Це означає, що муніципальні освіти є незалежними у фінансовому відношенні, але вони не можуть витрачати більше коштів, ніж це дозволяє місцевий бюджет. За певних умов, коли муніципальне утворення виявляється не в змозі управляти своїми фінансами, держава зазвичай представляє йому додаткові субсидії, що гарантують платоспроможність муніципального освіти.
Мексиканські муніципії, наприклад, самостійно розпоряджаються своїми доходами, отриманими від належного їм майна, а також від податків та інших надходжень, які встановлюються на їх користь законодавчим органом штату. В обов'язковому порядку вони отримують податки, включаючи додаткові збори, встановлені штатами на нерухоме майно у зв'язку з його дробленням, розділом і т.д., податки, які встановлюються при зміні цін на нерухомість, федеральні надходження, які надає муніципія федерація в розмірах і строки , щорічно встановлюються законодавчими органами штатів, і надходження, отримані від знаходяться в їхньому віданні громадських служб.
У свою чергу, законодавчі органи мексиканських штатів мають право відповідно до спеціального Закону про доходи муніципій перевіряти їхні річні фінансові звіти, звертаючи особливу увагу на відповідність витрат муніципії перебувають в її розпорядженні доходами.
Муніципальні освіти для стабілізації свого фінансового становища зазвичай намагаються залучити кошти приватних кредиторів. Фінансові вкладення в будівництво і ремонт місцевих доріг та зведення соціального житла є для муніципальних утворень досить легким джерелом отримання фінансових коштів, тому що це приносить значний прибуток вкладникам капіталу. Найбільшою загрозою для фінансової діяльності муніципальних утворень є необхідність виплатити з власного бюджету значні суми на соціальні потреби, особливо у зв'язку зі зростаючим рівнем безробіття, збільшенням числа бездомних, хворих, інвалідів і т.д.
Складання і затвердження бюджету є прерогативою місцевого представницького органу, який, таким чином, регулює свої повноваження у фінансовій сфері і може визначити фінансово-економічну політику. Проект бюджету зазвичай готує виконавчий орган муніципалітету з урахуванням можливого зростання витрат на непередбачені витрати. Крім щорічного бюджету зазвичай готується і довгостроковий бюджет, розрахований на декілька років, і кілька доповнень до нього, що містять інформацію про витрати на утримання кадрів, капітальні витрати, позички, субсидії і т.д.
Чинними законами про муніципалітетах зазвичай передбачено перелік обов'язкових витрат, які повинна понести муніципальне утворення і які тому повинні включатися до видаткової частини місцевого бюджету. У цей перелік зазвичай входять витрати на освіту, платню представникам виконавчої влади (меру, місцевому уряду і т.д.), витрати на експлуатацію доріг, утримання пожежної, поліцейської, медичної та інших служб, відсотки і виплати за позиками, епізодичні витрати. Вихідним орієнтиром при складанні щорічного та перспективного бюджетів є поточна політика і економічне становище як країни в цілому, так і конкретного муніципального співтовариства. При цьому має враховуватися можливе зростання цін і повішення заробітної плати, а також зростання і скорочення кількості населення. Будь-які інші непередбачені витрати проходять, як правило, за статтею епізодичних витрат. Основна мета щорічного бюджету - показати співвідношення доходів і витрат даного муніципального співтовариства. Але бюджет має й інше важливе призначення. Щорічний бюджет є основним приписом для виконавчої муніципальної влади, визначальним витрати по кожній статті. При витрачанні коштів виконавча влада повинна суворо дотримуватися встановлених бюджетом сум та не виходити за рамки затверджених витрат по кожній статті бюджету. У щорічному бюджеті має бути продумано співвідношення різних статей дохідної та видаткової частин, враховані можливі і очікувані доходи та витрати (наприклад, збільшення податків, зростання безробіття і т.д.). Через рік щорічний бюджет використовується для звітності і для порівняння його з бюджетом інших муніципалітетів, що дає підставу покращувати проект нового щорічного бюджету.
Довгостроковий бюджет, як правило, має основною метою створення запасів грошових коштів для розвитку різних сторін подальшої діяльності муніципального співтовариства. Цей бюджет дозволяє передбачити можливості економії фінансових коштів для здійснення нових видів діяльності. Довгостроковий бюджет виступає в ролі документа перспективного планування, визначення пріоритетних сфер діяльності муніципального освіти, дозволяючи визначити справжнє фінансово-економічне становище муніципалітету від його майбутнього стану. Довгостроковий бюджет спирається на такі показники, як зростання числа народонаселення, зростання житлового будівництва, зміна індексу цін і зростання процентної ставки, зміна витрат на утримання персоналу, різні експлуатаційні витрати, кошторис податків і витрат, збільшення нових видів діяльності відповідно до виборчими програмами депутатів муніципальних представницьких органів.
Для муніципальних утворень існують, як правило, два види джерел доходів. Перший - це місцеві джерела: податки, компенсації і мита, штрафні санкції та прибутку від муніципальних підприємств. Другий - центральні джерела: субсидії з муніципальних фондів, що виділяються центральним урядом або його структурами (міністерствами), як загальні субсидії, що йдуть на підтримку муніципалітетів, так і спеціальні, що мають цільовим призначенням освіта, соціальний добробут, житлове будівництво.
Муніципальна влада мають право встановлювати свої власні податки на нерухомість, доходи з капіталу, будівництво, туристичну діяльність, рекламну діяльність, на власників собак і т.д. Більшість місцевих податків встановлено у відповідності з законами про муніципалітетах. Положення цих законів забороняють муніципалітетам вводити не передбачені законом податки. Найбільш важливим серед перерахованих податків є податок на нерухому власність, платниками якого є користувачі нерухомої власності, як фізичні, так і юридичні особи.
Велике значення для доходів муніципалітетів мають місцеві джерела доходів, такі, як компенсації за надані муніципалітетами послуги. Сюди входить плата за водопостачання і каналізацію, ринкові мита, плата за паркування машин, видачу дорожніх документів і т.д. До числа місцевих муніципальних доходів відносяться мита за користування спортивними спорудами, плата за право користування музеями, плата за наданий сервіс і т.д.
Виконавча влада (мер і його уряд) несуть відповідальність за надходження доходів, а також за витрачання бюджетних коштів. В кінці бюджетного року мер повинен представити звіт представницькому органу про виконання щорічного бюджету. Як при здійсненні фінансово-економічної політики, так і при підготовці звіту мер зазвичай отримує допомогу від центральних органів управління, зокрема, від департаменту фінансів.
В органах місцевого самоврядування ряду зарубіжних країн обираються або призначаються спеціальні категорії посадових осіб зі своєю чітко визначеною компетенцією.
В американських графствах, наприклад, існує велика кількість виборних посадових осіб, таких, як скарбник, інспектор, асесор, реєстратор, клерк, прокурор, шериф і ін, повноваження яких визначаються законодавством відповідного штату і які входять в структуру місцевого самоврядування. Скарбник організовує збір податків, зберігання коштів графства, видачу коштів, асигнованих на різні місцеві потреби, контролює витрачання цих коштів. Інспектор або інженер графства несе відповідальність за проектування доріг, мостів, встановлення меж, землевпорядкування і т.д. Асесор займається виявленням і оцінкою всіх видів власності, що підлягає оподаткуванню. Реєстратор займається реєстрацією покупок, продажів, розділів, закладів та інших дій щодо майна, а також заповітів, свідоцтв про шлюб, розлучення і т.д. Клерк відповідає за належне зберігання та оформлення документів графства, організацію реєстрації виборців, проведення голосування і підрахунок поданих голосів. Шериф очолює поліцію графства, управляє в'язницею графства, здійснює арешти. Прокурор здійснює нагляд за законністю, представляє графство в суді, консультує рада графства та посадових осіб з юридичних питань.
Невід'ємною частиною структури органів місцевого самоврядування є різні відділи та організації, що акумулюють у собі різні сфери діяльності. Найбільш поширені - відділи охорони здоров'я, поліції, фінансів, пожежної охорони, громадських робіт, соціальних служб, робочої сили, транспорту, комунальних послуг, відпочинку населення, у справах споживачів.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
1. Європейська хартія про місцеве самоврядування, прийнята Радою Європи 15 жовтня 1985
2. Чудаков А., «Місцеве самоврядування та управління за кордоном (деякі питання теорії)» / Білоруський журнал міжнародного права і міжнародних відносин, 1998 р., № 4.
3. Черкасов А., «Правове регулювання місцевого управління в країнах сучасного світу» / «Федералізм, регіональне управління та місцеве самоврядування», М., 2000.
4. Ковешніков Є., «Муніципальне право» / Норма - Инфра М, М., 2000.
5. Баглай М., «Конституційне право зарубіжних країн» / Норма-Инфра М, М., 2000.