Воронезький Державний Університет
Юридичний факультет
Кафедра теорії держави і права
Законотворчий процес та механізм забезпечення реалізації законів
студентки 5 курсу денного відділення
М.М. Стоякін
Науковий керівник
доцент В.В. Серьогіна
Воронеж
1998
ЗМІСТ
ВСТУП
Глава I. Правотворчість: поняття та стадії
§ 1 Поняття законотворчості
§ 2. Стадії і структура правотворчого процесу
§ 3. Законотворчий процес
Глава 2. Логічні основи правотворчого процесу та механізм забезпечення реалізації закону
§ 1. Логічні основи правотворчого процесу
§ 2. Структура механізму забезпечення реалізації закону
ВИСНОВОК
Список використаної літератури
ВСТУП
Сьогодні Росія несе на своїх плечах важкий тягар реформування. З чим це пов'язано, чому так відбувається і що чекає нас попереду - питання, які вимагають глибокого аналізу і чесної відповіді.
Розглядаючи дану тему в сучасних умовах, необхідно врахувати історичну фабулу розвитку ідеї формування правової держави в Росії "і спроби її практичного здійснення.
Саме на базі історичного досвіду можливо висвітлити основні закономірності законотворчого процесу.
Змінювалися епохи, на зміну одним державам приходили інші, але незмінною залишалася мета: забезпечення порядку, розвиток різних процесів у суспільстві в рамках правових норм. Стабільність суспільства - гарантія його процвітання, відповідно, забезпечення цієї стабільності - основна мета держави. Як зазначав Томассен Гоббс: "Тільки в державі існує загальний масштаб для вимірювання чеснот і вад, таким масштабом можуть служити лише закони кожної держави." 1
Відомо, що кризові періоди в житті суспільства чреваті переоцінкою колишніх і бурхливим розквітом нових ідей. Кризи особливо болючі для тих областей знань, які вивчають стабільні, стійкі явища і процеси. До них відноситься і юриспруденція.
Правові системи за своєю природою малорухливі, вони міняються "стрибками", часом випереджаючи події, але здебільшого відстаючи від поточного життя. Такі періоди "правового безвладдя" вкрай болючі для суспільства і держави. Наочним прикладом є ситуація, що склалася на правовій арені в нашій країні. Спроби стабілізувати вкрай небезпечну ситуацію шляхом проголошення правової держави, хвилею нового законодавства, затикають утворилися правові прогалини, виявилися безплідними. Створилася вкрай парадоксальна ситуація: проголосивши побудова правової держави, ми не створили умови для стабільного розвитку суспільних процесів, встановлення режиму законності. А, адже, правова держава - це такий тип держави, в якому функціонує наявність реального поділу влади з їх ефективною взаємодією і взаємним контролем, з розвинутим соціальним контролем політики і влади.
В даний час, коли політичні і економічні реформи, що проводяться в Росії, зажадали інтенсивного законотворення, як ніколи, стає зрозуміло, наскільки важливий сам процес створення закону, вироблення початкової концепції майбутнього акта, складання й обговорення проекту, урахування думок та інтересів різних соціальних груп, співвідношення з іншими нормативними актами, здатність майбутнього закону "вписатися" в уже існуючу правову систему, здатність адаптуватися до нового закону, економічні основи його існування та реального застосування.
"Право створюється державою, яка разом з тим, має бути їм пов'язане 1". Процес створення правових норм починається з виникнення об'єктивних суспільних закономірностей, що вимагають правового регулювання, проходить через інститути суспільства і держави, реалізується законодавчою, виконавчою і судовою владою у властивих їм формах. Але процес створення правових норм не може бути довільним, суб'єктивним, він базується на прийнятих і закріплених конституційно і нормативно правилах, які держава зобов'язана дотримуватися. Воно пов'язане власної правової системи, і ця залежність закріплена в Основному законі держави. Відступаючи від принципу законності або створюючи закони, нездатні прижитися в суспільстві, суперечать один одному та суспільній системі в цілому, державна влада послаблює свій авторитет, знижує ступінь суспільної довіри.
Реальність показує, наскільки широкий круг питань, неврегульованих правом, без яких неможливо реалізувати економічні і соціальні програми, висунуті життям.
Мова йде не тільки про оновлення, поліпшення законодавства, але і про формування багатьох принципово нових правових інститутів, що відповідають новим економічним умовам, критеріям правової держави.
Процес законотворчості проходить в надзвичайно складній обстановці. Зростає озлоблення і взаємне відчуження людей, міжнаціональні чвари і конфлікти, зростає злочинність, рвуться господарські зв'язки.
Все це відбувається на тлі економічної і фінансової кризи.
Курс на прискорення реформ змушує законодавця прагнути до швидкого охоплення правових норм, регулювання нових суспільних відносин. Це позначається на якості закону, його системності, стабільності правової системи, рівень правової захищеності громадян.
Все вищевикладене вплинуло на вибір теми дипломної роботи. Зупиняючись не тільки на чисто процесуальних аспектах розробки та прийняття закону, а й на теоретичних проблемах законопроектної роботи, хочу показати це як процес творчості, що будується на певних принципах і має чіткі логічні основи.
Теоретична завдання роботи полягає в тому, щоб не просто описати процес походження закону через всі стадії його створення, а показати наукові основи цієї діяльності: це питання необхідності правового регулювання суспільних відносин та адекватного відображення нормативно-правових потреб, питання наукового планування законодавчої роботи та прогнозування наслідків прийняття закону, питання наукової експертизи проектів законів та їх модальної збалансованості, а також питання мови законодавства і створення єдиного термінологічного словника і т.д.
Практична значимість роботи розкривається у розділі, присвяченому механізму забезпечення реалізації закону. Аналізуючи ситуацію, що склалася, виділяються основні причини невиконання законів. У цьому розділі наводяться припущення щодо вдосконалення самого закону та механізму його реалізації з точки зору забезпечення виконання закону.
Проблеми, порушені в дипломній роботі, недостатньо розроблені в юридичній літературі. Останні фундаментальні наукові праці з цієї теми відносяться до 60-70 рр.. і, природно, вже не можуть коментувати спірні питання законотворчої діяльності в умовах великої кількості дискусійних проблем.
Тема законотворчості і механізму забезпечення реалізації закону, як ніколи, актуальна саме сьогодні, коли перед державою стоїть завдання зміцнення його правової основи. Некомпетентність, поспіх законодавця, недотримання наукових основ законопроектної роботи можуть негативно позначитися на всій правовій системі.
Одним з важливих умов удосконалення законодавства є оволодіння системою певних вимог, що пред'являються до процесу створення законів і підзаконних актів. Ці вимоги, вироблені протягом століть різними державами, концентровано формулюються в галузі знання, що іменується законодавчої технікою.
Ця галузь знання грунтовно розроблена в багатьох цивілізованих країнах, відображена в численній літературі, детально описує, як слід "робити закони", яким вимогам вони повинні відповідати, починаючи з мови закону до його красоти і навіть поетичності.
На жаль, в нечисленною вітчизняній літературі такого сказати не можна. Фахівцями в області права явно недостатньо уваги приділяється даній галузі теорії і практики законотворення. Більш того, в юридичних вузах країни дисципліна "законодавча техніка" не викладається зовсім.
Чи не цим пояснюється те сумна обставина, що наше законодавство страждає безліччю недоліків технічного порядку, особливо тих законів та інших правових актів, які прийняті в останнє десятиліття. І цілком виправдано припущення про те, що ця обставина (у числі інших) стало однією з причин недосконалості чинного законодавства, що склався в масовій свідомості враження про необов'язковість виконання закону, про можливості безкарного його порушення, про допустимість "боротьби законів" і використання "телефонного права ".
Некомпетентність і легковажність, з якими інші посадові особи беруться за складне, тонке й відповідальна справа - законотворчість, обертаються в підсумку не тільки недосконалістю законодавства, але, нерідко, і трагічними наслідками для суспільства, її формувань і окремих членів.
Глава I. Правотворчість: поняття та стадії
§ 1. Поняття законотворчості
У сучасному суспільстві люди та різного роду їх об'єднання постійно стикаються з правилами (нормами), зафіксованими в законах і підзаконних актах - з їхніми вимогами, заборонами, з необхідністю їх дотримання, виконання і застосування, з тими наслідками, які наступають при іх порушенні . Кожна держава встановлює в суспільних відносинах визначений порядок, який з допомогою законодавства і законності формулює іх в правових нормах, забезпечує, охороняє і захищає. Законодавство охоплює більшість сфер людської життєдіяльності, поширює межі свого регулюючого впливу на суспільні відносини по мірі ускладнення соціального буття, безпосередньо супроводжуючи людей в іх спілкуванні один з одним.
Значна роль законодавства у житті особи і суспільства припускає знання, перш за все, того, яким чином воно створюється, формується і розвивається, в чому суть законотворчості. Без такого знання виключається скільки-небудь успішна діяльність по створенню законів та підзаконних актів, покликаних служити завданням забезпечення свободи особистості і прогресу суспільства.
Законотворчість, як всяка творчість, припускає у законодавців не тільки загальну культуру, але вимагає від них спеціальних знань, визначених навиків здобуття мистецтвом формування і формулювання законодавчих актів. Ці знання у світовій юридичній теорії і практиці мають назву законодавчої технікою, яка представляє собою визначену систему вимог при створюванні нормативно-правових правил, законів і підзаконних актів, їх систематизації.
Успішна діяльність по створенню законів (інших правових нормативних актів) залежить насамперед від правової культури законодавця, його справді творчого ставлення до своєї місії, від володіння юридичною наукою і прийомами законодавчої техніки. Суть правової культури законодавця, як складової частини загальної культури, в образі мислення і відповідної дії, заснованого на визнанні та пізнанні загальнолюдських цінностей права, вимог законності і режиму правопорядку, у відповідності з якими здійснюються законотворча діяльність і правореалізующей практика.
Правова культура законодавця тисячами ниток пов'язана з загальною культурою. Її потужний сприятливий вплив на правову свідомість, мислення, світогляд творять закони, на їх ціннісні правові установки безпосередньо (чи опосередковано) визначають характер законодавства, що відповідає історичному та національному духу народу, його сподіванням, потребам та інтересам. Разом з тим правова культура законодавця назад впливає на загальну культуру, захищає і створює умови її вільного розвитку шляхом вироблення прогресивних законів, встановлення режиму правової стабільності, послідовного проведення в життя вимог законності та встановлення режиму правопорядку.
У культурі законотворчості акумулюються: різнобічні знання дійсності, її історії та перспектив розвитку; спеціальні знання про право, закон і законодавчої техніки, вміле їх використання в практичній діяльності по створенню законів та їх реалізації. Оволодіння цими знаннями та їх використання в процесі законотворчості дозволяють створювати науково обгрунтовані і технічно досконалі законодавчі акти, в повній мірі відповідають назрілим і назріваючим потребам суспільного прогресу. Законодавець, отже, повинен володіти всебічними і глибокими знаннями, постійно поповнювати їх у повсякденному спілкуванні з народом, збагачуватись його мудрістю. І для того, щоб перекласти всі ці знання, народну мудрість і свій власний життєвий досвід на мову закону, йому слід оволодіти майстерністю законотворчості, професійно використовувати прийоми законодавчої техніки.
Динамізм економічних, політичних та соціально-культурних потреб сучасного суспільства висуває все нові і нові завдання правового опосередкування відповідних суспільних відносин. Багатогранність і глибока соціальна обумовленість цих завдань наочно виявляється вже простим перерахуванням проблем, що постають перед законотворчістю, а саме необхідністю:
- Дослідження різних соціальних факторів, що обумовлюють потребу в нормативно-правовому регулюванні відповідних суспільних відносин;
- Виявлення та ретельного обліку при формуванні законів різноманітних інтересів соціальних та національних утворень, суспільних груп і суспільства в цілому, їх особливостей, звичаїв, традицій;
- Використання в процесі створення закону відповідних досягнень науки, техніки і культури;
- Проведення порівняльного аналізу проектованого закону не тільки з аналогічними правилами минулих і сьогодні діючих законодавчих систем інших держав, але і з іншими регуляторами суспільної життєдіяльності;
- Постановки в доцільних і можливих випадках спеціальних експерементів для визначення оптимального варіанту правового регулювання відповідних груп суспільних відносин і виробки найбільш ефективної форми правового впливу на ці відносини,
- Визначення зв'язку, відповідності та взаємодії проектованого закону з даною правовою системою в цілому і насамперед з Конституцією;
- Вдосконалення організаційних форм, процедури створення закону і т.д.
Настільки об'ємні й трудомісткі задачі не можуть бути успішно здійснені без творчого підходу і рішення іх законодавцем.
Законотворчість характеризується органічною єдністю трьох його основних компонентів: пізнання, діяльності і результату, які в своїх діалектичних взаемоперехідах складають відносно закінчений цикл законотворчості, слідом за яким по висхідній лінії йдуть в тій же послідовності аналогічні цикли, утворюючі у своій цілісності систему цього процесу. Насправді, для того щоб в законах адекватно відображались витікаючі в суспільстві процеси, потрібно весь час виявляти, вивчати і вправно використовувати об'єктивні закономірності, спрямовуючі ці процеси.
Саме тому передумовою створення закону е пізнання тих складних умов, факторів і обставин, тих розвиваючих суспільних відносин, правове регулювання яких диктується потребами соціального прогресу.
Однак обмеження законотворчості рамками "чистого" пізнання, не перехідного в "діячу сутність", таїть в собі небезпеку обмеження його пасивною умоглядністю. За пізнанням іде діяльність. Цей перехід не є прямолінійним і одноразовим. Він являє собою трудомістке багатоступінчасте розгортання і конкретизацію знання в творчості необхідних суспільству законів. Лише після того, як усвідомлені подробиці і цілі правового регулювання тих чи інших відносин, законодавець приймає рішення про перехід від пізнання до діяльності. Настає період створення самого закону, поділений в свою чергу, на ряд стадій, регульованих звичайно законом і регламентом, встановленими процедурами.
Якщо пізнання в законотворчості е процесом перетворення об'єктивної дійсності у факт законодавчої свідомості і прийняття відповідного рішення, то реалізація цього рішення в дійсності по створенню закона представляє собою обернений процес перетворення законодавчої свідомості в об'єктивно існуючий закон. Тим самим, підсумком законотворчості, його продуктом, виступає результат - закон. Але цей підсумок - лише первинний результат, слід за яким настає дія самого закону, що полягає в практичному регулюванні відповідних суспільних відносин.
Вивчення діі закону дозволяє встановити його ефективність, доцільність, наукову обгрунтованість і т.д., що в свою чергу, впливає в порядку зворотного зв'язку на законотворчий процес, дозволяє уточнити, відкоригувати, доповнити існуюче законодавство, підвищити його рівень, збагатити його практичним досвідом.
§ 2. Стадії і структура правотворчого процесу
Право, як будь-яке соціальне явище, має свою функцію. Народжене суспільними відносинами, тобто певними соціальними зв'язками, які по своїй природі хаотичні, право природно виступає певним фактором стабільності. Звідси з очевидністю випливає той факт, що для нормального функціонування суспільства необхідний регулятор, який підтримував би визначений порядок в розрізнених суспільних відносинах і забезпечував їх взаємозв'язок і взаємодія. Таким регулятором, на наш погляд, є право. Виконуючи функцію стабілізації суспільних відносин, воно в той же час виступає сполучною ланкою між державою і суспільством, дозволяючи їм взаємодіяти один на одного.
Звертаючись до проблеми соціальної обумовленості правових явищ, вчені вводять в обіг науки поняття "факторний аналіз". При цьому наголошується, що соціальна ефективність реалізації права залежить від повноти і точності виявлення, зміни та обліку факторів, що відбивають потреби у правовій регламентації. Це вказує на важливу взаємозв'язок, на суспільну обумовленість правових норм, первинність економічних і інших суспільних відносин в порівнянні з правовими нормами.
Імре вважає, "що суспільство в визначений момент свого розвитку з неминучістю приходить до необхідності за допомогою загального правила внести лад і стійкість у повторювані суспільні відносини. Тут, виникає питання, чи всі відносини можуть бути врегульовані державою через право? Правова діяльність держави у цьому зв'язку може бути названа трансформирующей діяльністю: економічні і інші суспільні відносини вона перетворює в правові відносини, які потім фіксуються в правових нормах. "1
З точки зору деяких авторів, сфера правового регулювання - це той соціальний простір, яке схильне до дії права.
- Сфера можливого / потенційно / регулювання;
- Сфера необхідного регулювання;
- Сфера законодавчого регулювання;
- Сфера правореалізующей регулювання.
Межі державного впливу можуть бути розглянуті з двох боків: його можливості і його необхідності. Верхня межа правового регулювання суспільних відносин є межею можливого. Відносини, що знаходяться за ним, знаходяться поза досяжністю державної влади, і регулюються іншими, не правовими нормами / природні фактори, закономірності суспільного розвитку, рівень економіки і т.д. /.
Нижня межа / необхідність втручання / визначається важливістю для держави тих чи інших суспільних відносин. Ця межа є найбільш хитким. Існує безліч суспільних відносин, ефективність яких підтримується шляхом саморегуляції, за допомогою взаємодії норм моралі, звичаїв та інших не правових регуляторів. Слід мати на увазі, що порушення державою кордонів, меж правового регулювання призводить, у кінцевому рахунку, до порушення еквівалентного характеру відносин, рівності їх учасників.
Говорячи про правотворчої діяльності держави, слід звернути увагу на те, що вона є частиною процесу правотворення. Характеризуючи цей процес, слід зазначити, що є, перш за все, переклад об'єктивних законів суспільного розвитку на мову рішень, одягнений у відповідну юридичну форму. "Зазвичай склалася в житті норма реальної поведінки передує правовим приписам. У законі часто закріплюється те, пише В. Н. Кудрявцев, - що вже виправдало себе на практиці, сформувалось як оптимальна форма поведінки" .1
Закономірно було б розглядати правотворчість як частину процеса правоутворення. Правотворчість - складне соціальне явище, що має управлінську природу. Це одна з форм державного управління суспільством. Як будь-який соціальний процес - це свідома, цілеспрямована діяльність, здійснювана через право і правові норми. Говорячи про право творчість як про явище соціальне і юридичне, не можна його обмежити лише виданням нормативних актів. Воно охоплює більш широке коло процесів: підготовка нормативного акта, виявлення потреб у правовому регулюванні тих чи інших правообразующих суспільних відносин, напрям і характер регулювання.
Існують фактори, які впливають на формування права і які знаходяться поза кожного окремого закону і передують йому. Є якесь джерело, що лежить поза понятійного права, як сукупність факторів, які, будучи зовнішніми, по відношенню до правової діяльності, орієнтують, не обмежуючи діяльність законодавця визначеними рамками, додають їй науковий характер. "Комплексний підхід до правотворчості потребує розвитку реальних зв'язків між різними явищами, які беруть участь у формуванні права, що здійснюють перехід від матеріальних факторів до свідомості і від нього - до правових норм," 1 - вважає А. Нашіц. Правотворчість - основне, початкова ланка механізму правового регулювання. Воно починається тоді, коли необхідність нововведень вже назріла і їх напрям вже визначено суспільним розвитком. На цьому етапі у процес правоутворення вступають компетентні державні органи. Згідно традиційної точки зору, правотворчість - це діяльність держави, спрямована на створення юридичних норм. Р. Лукич визначає "правотворчість як комплексну діяльність, що складається з операцій, які є різновидом розумової діяльності, і кожна з яких, виконується різноманітними способами і методами." 2 У цьому випадку правотворчість тлумачиться як юридично неформалізована діяльність людського розуму, тому що вона так чи інакше, спрямована на створення юридичних законів. За визначенням А.С. Піголкіна правотворчий процес представляє собою "порядок здійснення юридичне значимих дій по підготовці, прийняттю і опублікуванню нормативного акту, які процесуально оформлені, юридично опосередковані, носять офіційний характер" .3
На підставі викладеного спробуємо дати визначення правотворчості. На мій погляд, це організаційно-оформлена діяльність держави по зведенню, закону державної волі шляхом виявлення потреб у нормативно-правовому регулюванні суспільних відносин і створення відповідно до потреб нових правових норм, заміна і скасування діючих.
Будь-який процес, в тому числі, і правотворчий, протікає в певних формах і може бути розбитий на стадії / етапи /.
Становлення правової системи - це тривалий процес, який відбувається поступально, тобто через створення окремих нормативних актів. Нормативний акт - це завершальна ланка і безпосередній результат правотворчої діяльності. Відповідно, правотворчий процес є порядок послідовних операцій, в результаті яких в правову систему вливається новий елемент.
Логічно було б зробити висновок про те, що в процес правотворчості не слід включати організаційні дії, що сприяють безпосередній правовій роботі над нормативним актом. Зокрема до правотворчості не відноситься діяльність по обліку, аналізу та узагальнення пропозицій щодо вдосконалення законодавства, організаційні заходи щодо вдосконалення роботи правотворчих органів і т.д. Власне правотворчість - це діяльність по підготовці, обговоренні, утвердженню та опублікуванню нормативних актів, що здійснюються компетентними органами.
Як будь-яка процесуальна діяльність правотворчість являє собою офіційний порядок здійснення юридичне значущих дій. Відповідно, виникає ряд взаємопов'язаних взаємовідносин, наприклад, правовідносини з приводу підготовки та прийняття нормативного акта, тобто відповідні права та обов'язки. Це обов'язок підготувати і обговорити законопроект, право внести його на розгляд правотворчого органу, право цього органу розглянути проект і винести по ньому рішення і т.д. Виниклі правовідносини носять як державно-правової / законодавча ініціатива, прийняття закону і т.д. /, Так і адміністративно-правовий характер / дача доручення підлеглому органу підготувати проект /.
Як будь-яка процесуальна діяльність правотворчість виникає лише за наявності певного юридичного факту. Підставою виникнення правотворчого процесу є прийняття офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акту.
В якій би формі це рішення не виражалося, воно є юридичним актом, який створює права та обов'язки. Необхідно обмежити дії, що передують правотворчої діяльності від процесуального початку цієї діяльності, так як матеріали друку, висловлювання політичних діячів і науковців, пропозиції державних і громадських організацій про вдосконалення законодавства ще не свідчать про початок правотворчого процесу, тобто процесуальні відносини не виникають. Подібні пропозиції є соціально-політичними передумовами і підставами правотворчої діяльності.
Саме з моменту прийняття офіційного рішення про підготовку проекту нормативного акту виникає визначене правовідношення, і з цього моменту всі дії зі створення нормативного акта якісно відрізняються від дій, які відбувалися раніше і представляють собою не процес правотворчості, а попередні умови і передумови.
Незважаючи на різні види і особливості правотворчого процесу можна виділити загальні стадії та принципи.
Говорячи про стадію правотворчого процесу, визначимо її як самостійний етап процедурних дій щодо формування державної волі, організаційно відокремлений комплекс тісно пов'язаних між собою дій, які спрямовані на створення даного нормативного акту. Стадія правотворчої діяльності завжди виступає етапом процесу по підготовці і наданню офіційного значення нормативному акту. Визначення кількості стадій залежить від розуміння сутності правотворчого процесу. Деякі вчені, визначаючи правотворчість як процедуру офіційного походження проекту нормативного акту в правотворчому органі, вселяють стадії законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, його прийняття і опублікування.
Інші, наприклад, А.Г. Братко і В.В. Лазарєв, крім стадії законодавчої ініціативи виділяють і такі стадії, як "рішення компетентного органу про необхідність вивчення акту, вироблення його проекту, включення в план законопроектних робіт і т.п.; розробка проекту нормативного акту і його попереднє обговорення; розгляд проекту нормативного акту в тому органі, який уповноважений його прийняти; прийняття нормативного акту; доведення змісту прийнятого акта до його адресата. "1
На думку Ісакова В. "проблему підготовки і прийняття законів у правовій державі можна розділити на три предметні сфери:
Пpoблема законодавчої політики.
Проблеми організації законодавчого процесу.
Проблеми юридичної техніки. "2
Цілком очевидно, що потерпіли крах обмеження політичних свобод і цензура друку.
У колишньому вигляді вони навряд чи коли-небудь відродяться. Але з іншого боку, право і правосуддя не зайняли в Російській Федерації належне місце. Система поділу влади, закріплена Конституцією, проходить важко. Виявилося, що поділити владу - далекого не всі, треба забезпечити співпрацю і взаємодію влади між собою на основі закону. На практиці ми бачимо частіше суперництво і навіть протиборство.
За підсумками роботи I Державної Думи був прийнятий 461 закон.55% - - були внесені депутатами, 20% - - Урядом, 10% - - Президентом і 15% - - іншими суб'єктами законодавчої ініціативи. На поточну сесію включено 558 законопроектів. З них 50% - - внесені депутатами, 23,3% - Урядом, 10% - президентом, 8,6% - суб'єктами Р. Ф.7, 3% - Радою Федерації і його членами. Як бачимо, тенденція носить стійкий характер. У Росії склалося упередження, повторюване і в пресі, і в офіційних колах, що підготовка і прийняття законів прерогатива Нижньої палати. Законодавча ініціатива - це найважливіша функція уряду, яке перекладає всю відповідальність на парламент. Діюча Російська Конституція позбавила права законодавчої ініціативи Генерального Прокурора, керівників органів всеросійських суспільних організацій і т.д., але зберегла право законодавчої ініціативи індивідуального депутата. Широке використання депутатами цього права призвело до того, що парламент виявився буквально затоплений морем депутатських проектів. У цьому паперовому оберемку тонуть дійсно серйозні законопроекти, необхідні для становлення сучасної правової системи.
Якої-небудь концепції розвитку законодавства в даний час немає. Воно розвивається методом спроб і помилок, а також за рахунок механічного копіювання західних зразків. Ясно, що рух по цьому шляху має свої межі і рано чи пізно постане питання: яку правову систему ми хочемо у себе мати. У 1996 році з 256 розглянутих Державною Думою законопроектів - 1 / 3 відхилила Рада Федерації, і майже кожен третій з схвалених Державною думою і Радою Федерації відхилив президент. Глава держави працює фактично як третя палата парламенту, і "вето" президента з виняткової політичної події перетворилося на робочий момент законотворчого процесу.
Але з іншого боку, існує ряд причин, з яких глава держави змушений накладати "вето". По-перше, надто багато ініціаторів законотворчості. Міністерства та відомства використовують в лобістських інтересах депутатів і депутатські групи, і непрочитані законопроекти йдуть до парламенту, хоча в них немає предмету закону. Наприклад, законопроект про захист Байкалу. По - друге не скоординовані дії різних структур. Якщо у розробці нових законів буде брати участь головне державно-правове управління президента РФ, то главі держави буде складніше відмовитися від підписання закону. Він повинен давати доручення Інституту законодавства і порівняльного правознавства при уряді РФ проводити експертизи, готувати законопроекти і т.д. Ситуація значно покращилася б, якщо:
1. Уряд не був би критикою і гальмом законодавчого процесу, а концентрувало свою увагу на якісної підготовки законопроектів.
2. Відсоток технічного браку було значно скорочено за рахунок більш якісної роботи комітетів, комісій і служб парламенту і т.д.
У законодавців часто не вистачає часу і сил, щоб поцікавитися, яка матеріальна база для реалізації закону, чи прийнятий пакет підзаконних актів, скасовано чи суперечать йому нормативні акти, а без відповіді на них неможливо оцінити реальне значення прийнятого закону, його соціально-правової ефект.
3. На тлі численних втрат, які переживає наше суспільство, на жаль, деградує і наш російську мову. А, адже, мова російського законодавства відрізнявся особливим функціональним стилем, надзвичайної чистотою мови, найвищими лінгвістичними стандартами. Зараз, коли за еталон права беруть західні зразки, коли в депутати обираються люди без вищої освіти, а іноді - раніше судимі, важко зберегти історично сформовану російську культуру мови.
За словами Бородіна Р.В. "Деякі закони відверто відображають вузько групові інтереси, їх якість низька." 1
Типовим підставою відхилення законів є їх протиріччя Конституції РФ, системі чинного законодавства. Нерідко прийняті палатами закони порушують права і свободи громадян, утискають права суб'єктів РФ і муніципальних утворень. Реалізація багатьох законів не можлива через відсутність фінансових гарантій. Є факти прийняття законів, прямо суперечать чинному федеральному бюджету. Як і раніше чимале число законів відображає вузько галузеві чи корпоративні інтереси. Таким чином, у наявності зниження рівня законотворчої діяльності, що гальмує проведення економічної і соціальної реформ, вирішення проблем державного будівництва, реалізацію основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики.
Видається, що найбільш вдалими є широке розуміння правотворчості, тобто включення в цей процес діяльності по підготовці і обговоренню проектів нормативних актів, в якій беруть участь інші державні органи, громадські організації, широкі кола громадськості. На підставі такого розуміння і більш розгорнутої є класифікація стадій правотворчого процесу, запропонована І.Л. Дюрягіним і А.С. Пріголкіним. Автори виділяють стадії двох основних етапів правотворчості:
"Перший - попереднє формування державної волі, зовні виявляється в складанні проекту нормативного акту. Дана ситуація носить підготовчий характер і складається з дій, які безпосередньо не породжують правових норм. Вона створює основу для подальших стадій, будучи передумовою прийняття акту. Тут можна виділити ряд самостійних етапів: прийняття рішення про розробку проекту акта, підготовка проекту, його обговорення, узгодження та доопрацювання.
Другий - офіційне зведення державної волі в норму права, тобто видання нормативного акту. На цьому етапі правотворчого процесу вирішальне значення має діяльність самого правотворчого органа. Сюди ми відносимо внесення проекту на обговорення правотворчого органу, безпосереднє обговорення проекту, прийняття нормативного акта і його опублікування. "1
Перераховані стадії притаманні всім видам правотворчості.
Найбільш повно вони проявляються при виданні законів вищими законодавчими органами держави. Ця діяльність найбільш повно моделює правотворчий процес, і хотілося б зупинитися більш докладно на ній з точки зору стадійності, як одного з видів правотворчості.
§ 3. Законотворчий процес
Правотворчий і законотворчий процеси, як ми переконалися, співвідносяться як загальне і особливе. Але, пам'ятаючи про те, що закони займають у правовій системі особливе становище, ми виділяємо в законотворчому процесі ряд характерних ознак. Саму процедуру прийняття законів регулюють правила, закріплені конституційно.
Слід розглянути кожну стадію законотворчого процесу більш докладно.
Отже, першим етапом законотворчого процесу є підготовка проекту закону. Це, як видається, найбільш складний і відповідальний момент створення правового акту. Як вже говорилося, потреба в регулюванні суспільних відносин може виникнути з появою нових або суттєвою зміною старих суспільних відносин, що може бути пояснено мінливої соціально-економічною ситуацією в державі.
"Як відомо, воля законодавця, як би широко ні трактувалося це поняття, формується під впливом об'єктивних закономірностей. Тому усвідомлення об'єктивної необхідності того чи іншого явища або процесу, його оцінка в суб'єктивній свідомості, співвідношення з віддаленими і близькими цілями, виявлення можливості впливу права на прояв об'єктивних законів, застосування відповідних - правових форм для реалізації прийнятого рішення - все це основні етапи прийняття правотворчого рішення ", так вважають автори книги" Наукові основи правотворчості ". 1
Прийняття рішення про підготовку законопроекту знаменує собою початок законотворчого процесу. З прийняттям такого рішення визначається тема майбутнього акта, його загальна спрямованість. Дуже багато залежить від того, який законопроект спочатку, як подана його основна ідея і наскільки він відповідає реальним суспільним потребам.
За пропонованим до розробки законопроекту попередньо складається його концепція. У зміст концепції законопроекту включаються такі параметри як його загальний зміст, основні ідеї, характеристика і загальний план. Залежно від наукової обгрунтованості концепції визначаються терміни прийняття акта, перевіряється його якість і ефективність. У концепції нормативного акта вказується також і віднесення його до певного ієрархічним рівнем правової системи, що представляється особливо важливим на даному етапі її формування. Конституція I993 р. внесла суттєві зміни в структуру законодавства, поглибивши і розширивши його. Поленіна виділяє кілька рівнів ієрархічної структури:
1 / підзаконні нормативні акти;
2 / нормативні укази;
3 / "прості" федеральні закони;
4/констітуціонние федеральні закони;
5 / Конституція РФ / як ціле /;
6 / Положення гл.1 Основи конституційного ладу
Конституції РФ I993 р.2.
На практиці питання про співвідношення, скажімо, законів і указів, особливо прийнятих у період до I2 грудня 1993р., Вирішується далеко не однозначно. Окремо стоять укази, які вийшли до кінця вересня I993 р, коли Президент був націлений З'їздом народних депутатів РФ, повноваженнями видавати законодавчі акти. Багато хто з них застаріли і увійшли в протиріччя з більш пізніми законами і указами. Державній Думі належить висловити своє ставлення до Указів Президента, що вийшов в світ з моменту введення в дію Конституції I993г. за день початку роботи Федеральних Зборів, тобто до I5 січня I994 р., тим більше що в них міститься застереження, що "вони повинні бути внесені на розгляд Федеральних Зборів" 1. На жаль, Державна Дума до цих пір так і не висловила свого ставлення до них. Це може привести до такої ситуації, коли правозастосовна практика зіткнеться зі значними труднощами, що йдуть у розріз з ідеєю зміцнення російської державності. Запобігання таких катастрофічних для правової системи наслідків можливо вже на станції створення проекту нового нормативного акта. Ми бачимо, що вже на стадії розробки законопроекту слід уважно поставитися до початкової концепції нормативного акта і його місця в системі законодавства.
Природно важливим є питання про те, хто готує законопроект. Сформована юридична практика іде "відомчим" шляхом, тобто правоподготовітельная діяльність здійснюється міністерствами і відомствами. Основні адресати у планах законопроектних робіт - Міністерство фінансів, Прокуратура РФ, Міністерство юстиції. Основний тягар роботи лягає на працівників апарату цих державних структур, що спричиняє ряд негативних наслідків. Проект закону виробляється, як правило, в поспіху через велику завантаженість спеціалістів апарату, найчастіше досить низький їхній професійний рівень, крім того, вони, так чи інакше, знаходяться в полоні у певного стереотипу правового мислення. Іншою негативною рисою, на наш погляд, є деперсоніфіцірованность проекту, коли офіційним автором є відомство, а конкретні творці просто невідомі і не несуть за своє дітище ніякої відповідальності.
Ситуація, що склалася природно привертає увагу вчених-правознавців. Більшість схиляється до того, що підготовкою законопроектів апарат займатися не повинен. Зокрема С.С. Алексєєв виступив з пропозицією передати роботу по складанню законопроектів групі спеціалістів, вчених, практиків, які мають авторитет у тому чи іншому законодавчо дозволених питань. "Закон як винахід, як всяке досягнення людського розуму повинен створюватись талановитими особистостями. Справжні закони не можна створювати великими колективами. Необхідно залучити до вироблення законів людей з конструктивним мисленням" .1
Корисною була б практика підготовки проектів законів спеціально створеними науково-дослідними, творчими групами, і оголошення відповідного конкурсу серед авторських колективів. Ще один момент, на якому б хотілося зупинитися. Це законотворча діяльність членів парламенту. Європейська практика показує, що такого поняття немає взагалі, депутати працюють тільки з готовим проектом, який створюється спеціалістами. Статус депутата в РФ дозволяє Думі звертатися із законодавчою ініціативою, внести обгрунтовану пропозицію про законодавче нововведення і відстоювати його ". Депутат Ради Федерації і депутат Державної Думи мають право законодавчої ініціативи, яке здійснюється у формі внесення до Державної Думи:
а / законопроектів та поправок до них;
б / законодавчих пропозицій щодо розробки і прийняття
в / нових федеральних конституційних законів і федеральних законів;
в / законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів РФ і закони РРФСР або про визнання цих законів що втратили силу ". 2
Якщо така ініціатива буде схвалена, то її "обробкою" займуться професіонали. На наш погляд, це суттєво скоротило б кількість "неякісних" проектів, а можливо навіть і законів. Сам процес підготовки проекту законодавчого акту складається з ряду стадій, серед яких можна виділити:
1. Створення концепції майбутнього закону;
2. Аналіз існуючих норм, регулюючих дані відносини і вивчення відповідного світового досвіду;
3. Безпосередня робота над текстом проекту;
4. Експертиза готового законопроекту.
Особливу увагу, на наш погляд, слід приділити розробці концепції майбутнього закону - її економічному, соціально-політичного контексту. Знайти об'єктивно необхідне поєднання юридичного і практичного змісту акта, що потребує залучення, як юристів, так і фахівців у конкретно необхідних областях знань / економістів, соціологів, психологів /. Безумовно, важливо при розробці проекту закону використовувати світовий досвід правового рішення даного питання. Але тут слід уникати копіювання іноземних законів або міжнародних договорів, що часто і відбувається. Зміст закону має відповідати об'єктивним потребам часу і економічним умовам, враховувати національний менталітет і особливості російського правозастосування.
У процесі складання проектів деяких законів виникає необхідність підготувати інші акти, розвиваючі і конкретизують закон. Звичайно в тексті основного закону вирішується питання про підготовку і прийняття таких актів, передбачається пункту з відповідним дорученням про порядок їх видання. Але це ще не гарантує своєчасну підготовку всього комплексу норм для вирішення конкретного питання. Здається, доцільно було б прийняття пакета необхідних документів по даному питанню, що прийнято в законотворчій техніці інших країн. Одночасна розробка комплексу документів від закону до інструкцій міністерств і відомств попереджало б непорозуміння і неясності, виникаючі при застосуванні основного закону в відсутність роз'яснюють нормативних актів, а т. ж. виключило б протиріччя між ними.
Обговорення, доробка і узгодження проекту - ця стадія, що завершує підготовчий етап. Суть процедури - обговорення проекту робочою групою з залученням спеціалістів-експертів. Пропозиції та зауваження, висловлені під час обговорення, узагальнюються, і у відповідності з ними проект остаточно відпрацьовується і редагується.
Потім він надходить на розгляд того органу чи комісії, якій доручено підготовку проекту і внесення його на затвердження.
Ряд проектів проходить особливі, додаткові стації підготовки, що обумовлено їх виключною важливістю і значимістю для регулювання суспільних відносин. У практиці підготовки законопроекту нерідко використовується його всенародне обговорення.
Основним інструментом вираження думки громадськості є преса, яка все активніше включається в процес законотворчості. Таку тенденцію відзначають і юристи, підкреслюючи, що "потік" пропозицій у друці і, особливо, у листах громадян про необхідність
прийняття того чи іншого закону або ціною їх серії збільшується. "1
Таким чином, ми маємо справу з феноменом ініціювання законодавчих пропозицій у пресі не тільки на стадії обговорення висунутих законопроектів, але і виявлення та аналізу законодавчих проблем. Завдання суспільної дискусії у пресі полягає в тому, щоб з'ясувати різноманіття альтернативних думок, вибрати оптимальні пропозиції, які послужили б базою для ефективного вирішення. На жаль, для ряду сучасних видань характерні низька культура дискусій по найважливіших державно-правових питань, нетерпимість до інших позицій. Важливим залишається питання про порядок обліку висловлених в пресі законодавчих пропозицій. Механізму підведення підсумків обговорення та їх обліку ми поки не маємо. Аналіз показує, що лише невелика частина пропозицій і зауважень до законопроектів використовується в їх остаточному варіанті. Доля решти залишається невідомою, як і мотиви, за якими були відхилені ті чи інші зауваження. У зв'язку з цим, думається, необхідно надати каналах громадської думки велику впорядкованість і ефективність, зокрема, виділити у банку даних парламенту блок "пропозиції громадськості" для їх автоматизованої обробки та використання. Тоді по кожному законопроекту можна буде давати концентровано оброблену і досить об'єктивну інформацію.
Існує також багато негативних моментів. Часом громадську думку буквально обплутує всі фази підготовки прийняття законів. Вихор думок, інтересів, позицій часом настільки сильний, що законодавці діють як би в "безальтернативного" режимі. Зміщуються їх власні оцінки, і в стороні залишаються інші джерела інформації, необхідні депутатам.
Стихійно вибухають громадську думку нерідко заважає підготувати проект на добрій науковій основі, зважити всі варіанти і прорахувати наслідки.
Вагомість громадської думки посилюється від поєднання з іншими видами інформації. На кожному етапі законодавчого процесу доцільно користуватися "інформаційної комбінацією", тобто вміло поєднувати всі види та джерела інформації.
Для майбутнього закону важливо, якщо преса, наукові працівники, а т. ж. соціологічні опитування і публічні дискусії спокійно і компетентно оголюють проблеми, які потребують законодавчого рішення.
У підготовці законопроекту провідна роль, безперечно, належить спеціалістам і депутатам. Громадська думка може краще виразити себе в альтернативних проектах. Здається, що доцільно було б готувати і вносити такі проекти заздалегідь, бачачи за ними певні суспільні верстви з їх запитами, інтересами, потребами, зіставляючи варіанти проектів і вибираючи кращий.
Підготовка проекту закінчується рішенням органу, його готував, про направлення законопроекту на розгляд законодавчого органу. Якщо проект готується в апараті цього органу або комісіями Державної Думи, то ця стадія законотворчості закінчується рішенням комісії представити проект на розгляд Державної Думи.
Факт внесення виробленого проекту в законотворчий орган має офіційне юридичне значення. З цього моменту припиняється перший етап процесу законотворчості - попереднє формування державної волі, і починається новий етап - закріплення цієї волі у нормах права. Правовідносини по виробленню первісного тексту закону на цьому етапі вичерпуються, але виникають нові, пов'язані з розглядом проекту в офіційному порядку і винесенням рішення.
Затвердження законопроекту є центральною стадією законотворчого процесу, тому що саме на цьому етапі відбувається надання юридичного значення правилами, що знаходяться в тексті законопроекту.
Можна виділити чотири основні стадії офіційного проходження закону: внесення проекту на обговорення законотворчого органу, безпосереднє обговорення проекту, прийняття закону, його оприлюднення / опублікування /.
Стадія офіційного внесення законопроекту в законотворчий орган зводиться до напряму повністю готового проекту в законотворчий орган.
У юридичній літературі прийнято виділяти два види офіційного винесення проекту на розгляд.
Перший - кооперативне внесення, коли законотворчий орган зобов'язаний розглянути поставлене питання, тому що пов'язаний волевиявленням ініціатора проекту. Другий - факультативне внесення, коли від керівництва законотворчого органу залежить, поставити до порядку денного внесений проект або залишити його без розгляду, чи направити для доопрацювання або редагування.
Така градація необхідна для характеристики права законодавчої ініціативи. У змісті права законодавчої ініціативи входять наступні елементи: дія, здійснювати яке воно надає можливим, правомочні здійснювати його суб'єкти, наслідки реалізації цих дій.
По першому елементу права законодавчої ініціативи у спеціальній літературі висловлюються дві точки зору:
згідно з однією з них, під "правом законодавчої ініціативи слід розуміти можливість вносити проект на розгляд представницького органу влади" 1. Представники іншої точки зору дають більш широке тлумачення. Вони включають сюди "право вносити готові законопроекти і пропозиції про розробку і прийняття нових законів, відміні і зміні діючих". 2
По суті, широка трактування права законодавчої ініціативи витікає з Конституції РФ.
Визначальним елементом змісту права законодавчої ініціативи є суб'єктний склад. Встановити носія права законодавчої ініціативи нескладно. Таким може бути будь-яка особа, орган чи організація, наділена правом вносити законопроекти у вищій представницький орган влади і реалізуючі це право. Згідно ст.104 Конституції РФ правом законодавчої ініціативи володіють: Президент РФ, Рада Федерації, члени Ради Федерації, депутати Державної Думи, Уряд РФ, законодавчі / представницькі / органи влади суб'єктів РФ, Конституційний Суд, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд. Складніше встановити, хто є суб'єктом у відношенні права законодавчої ініціативи. Правовідносини законодавчої ініціативи як суб'єктивне право та кореспондуючий йому обов'язок виникає лише в тому випадку, коли внесений законопроект і якщо до нього прикладена, необхідна законодавцем документація.
Право законодавчої ініціативи виникає тільки з моменту внесення законопроекту. Цьому праву відповідає обов'язок законотворчого органу прийняти внесений проект і включити його розгляд до порядку денного найближчого засідання, розглянути його і ухвалити рішення.
Необхідно враховувати, що законодавча ініціатива не припускає обов'язки законотворчого органу прийняти запропонований проект, тим більше в тому вигляді, в якому він представлений. Наявність такого обов'язку було б посяганням на верховенство представницької влади. Але при використанні права законодавчої ініціативи законотворчий орган пов'язаний волевиявленням суб'єкта, що має таке право, отже, повинен розглянути проект і прийняти по ньому рішення. Цим законодавча ініціатива відрізняється від інших видів законотворчих пропозицій.
Поряд з обов'язковими, але все ж додатковими компонентами як отримання законопроекту, його реєстрація і інформація про нього на сесії, головним все-таки є обов'язковий розгляд внесеного законопроекту чи законодавчої пропозиції в результаті здійснення права законодавчої ініціативи. У даному випадку Державна Дума пов'язує себе своїм же рішенням, закріпленим конституційно.
Проекти законів і законодавчих пропозицій представляються до розгляду разом з обгрунтуванням необхідності їх розробки, розгорнутою характеристикою цілей, завдань та основних положень майбутніх законів та їх місцем у системі законодавства, а також очікуваних соціально-економічних наслідків їх застосування. При цьому вказуються колективи і особи, які брали участь у підготовці законопроекту, реалізація якого потребуватиме додаткових та інших витрат, додається його фінансово-економічне обгрунтування.
Проекти законів і інші законодавчі пропозиції, що підлягають розгляду Державної Думою, представляються, в комітети і комісії або їх головам. Подані пропозиції підлягають обов'язковій реєстрації. Якщо форма представленого проекту не відповідає основним вимогам Регламенту Державної Думи і законодавчим актам про порядок підготовки проектів законів РФ або проект представлений без обгрунтувань, він може бути повернений ініціатору законопроекту.
Зареєстрований законопроект або законодавча пропозиція для попереднього розгляду і підготовки пропозицій про подальшу роботу над ним, як правило, направляються у відповідні комітети Державної Думи і одночасно у комітет по законодавству.
Тут необхідно зазначити, що деякі вчені включають ще "дві додаткові стадії офіційного проходження проекту нормативного акту в законотворчому органі. Цей розгляд і доробка проекту у допоміжному апараті законотворчого органу і включення до порядку денного засідання законотворчого органу розгляду внесеного проекту" 1.
Здається, що таке розширення цієї стадії правотворчої діяльності є логічним, оскільки безпосереднього розгляду проекту законотворчим органом передує його розробка комісіями і комітетами, пов'язана з підготовкою висновку щодо законопроекту.
До складу підготовчих комісій і робочих груп можуть включатися депутати, які не входять до складу комісій і комітетів. А також в їх роботі можуть приймати участь ініціатори законопроекту з правом дорадчого голосу. Що стосується альтернативних проектів, то вони розглядаються разом з основним.
Підготовча комісія має право прийняти рішення про проведення попереднього обговорення на місцях: в трудових колективах, наукових установах, громадських організаціях, на зборах громадян. Законопроекти можуть направлятися на наукову експертизу, по ним можуть запитуватися висновки Уряду РФ. Існує ряд законопроектів, які вносяться тільки за наявності висновку Уряду. Згідно з ч.3 от.104 Конституції РФ такими є законопроекти про введення і скасування податків, звільнення від їх сплати про випуск державних позик, про зміну фінансових обставин держави, інші законотворчі проекти, що передбачають витрати покриваються за рахунок федерального бюджету.
Наступна стадія - це внесення законопроекту до порядку денного засідання законотворчого органу. Затвердження порядку денного - прерогатива самого законотворчого органу, який вирішує, які питання і в якій послідовності повинні бути розглянуті на засіданні.
Обговорення проекту закону на засіданні законотворчого органу дає можливість повно і всебічно ознайомитися з проектом, доказати по ньому думки і міркування, внести всі необхідні зміни і поліпшення і в результаті сформувати найбільш доцільний і оптимальний варіант законодавчого акта.
Обговорення будь-якого проекту починається з доповіді по ньому. В якості доповідача, як правило, виступає ініціатор законопроекту. Розгляд проектів законів і законодавчих пропозицій, запропонованих Президентом, а також звернень Президента починається з виступу офіційного представника Президента з обгрунтуванням необхідності їх прийняття.
У доповіді будь-якого ініціатора проекту висвітлюються питання про необхідність прийняття даного проекту, про цілі, які стоять перед даним актом, характеризується основний зміст проекту, найважливіші його новели, показується, хто притягувався до розробки проекту. Також заслуховуються співдоповіді головний комісії, оголошуються письмові висновки.
Державна Дума обговорює основні положення законопроекту і висловлює пропозиції та зауваження у формі поправок, розглядає пропозиції про опублікування при необхідності проекту для обговорення.
Залежно від змісту проект по спеціальному рішенню законотворчого органу обговорюється або цілком, або по частинах, главам, розділам, або навіть постатейно. Найважливіші і найскладніші проекти можуть обговорюватися спочатку в цілому, а потім по частинах або за окремими статтями. За результатами обговорення Державна Дума схвалює основні положення проекту або відхиляє його. У разі схвалення встановлюється строк для його представлення до другого читання.
Якщо винесені альтернативні проекти по одному і тому ж питання, Державна Дума обговорює їх одночасно в ході першого читання і приймає рішення про те, який з проектів взяти за основу при підготовці до другого читання.
При другому читанні по проекту закону голова головного по даному законопроекту комітету або керівник органу, допрацьовує проект. Обговорення проводиться постатейно, по розділах і в цілому. Під час обговорення, окремі частини або проект в цілому, може бути повернутий на доопрацювання. Кожна поправка обговорюється і голосується окремо.
Прийняття офіційного рішення по проекту законодавчого акту - це вирішальна стадія офіційного проходження проекту в законодавчому органі. У результаті її здійснення проект перетворюється в правовий акт. Відповідно, попередні стадії цього етапу лише створюють передумови й умови для прийняття остаточного правотворчого рішення.
Конституція докладно регламентує порядок прийняття законів, розділяючи процедуру прийняття федеральних і федеральних конституційних законів.
Відповідно до закону Державна Дума приймає Федеральні закони. На голосування ставляться окремо кожна стаття, або розділ, або глава проекту закону. Потім на голосування ставляться всі надійшли в письмовому вигляді поправки.
Після обговорення всіх статей, розділів і глав законопроект приймається в цілому. Рішення за федеральними законами приймається більшістю голосів від загального числа депутатів Державної Думи. Згідно з ч.3 ст.105 Конституції РФ прийняті Державною Думою федеральні закони протягом п'яти днів направляються для розгляду до Ради Федерації. Для схвалення закону в Раді Федерації необхідно, щоб за нього проголосували більше половини членів палати. Закон вважається прийнятим, якщо він протягом чотирнадцяти днів не був розглянутий у Раді Федерації. З даних положень Основного закону можна зробити висновок про те, що прийняття федеральних законів Радою Федерації не носить обов'язкового характеру, але якщо вони стали предметом розгляду в цій палаті парламенту і не знайшли схвалення, то, відповідно до закону, потрібно створення погоджувальної комісії із представників обох палат . Комісія розглядає виникли розбіжності і шукає шляхи їх усунення, дає свій висновок. Після врегулювання розбіжностей проект законодавчого акта знову стає предметом розгляду Державної Думи. При незгоді Державної Думи з рішенням Ради Федерації для прийняття закону необхідно, щоб дві третини членів цієї палати при повторному голосуванні схвалили цей законопроект.
Існує декілька нормативних актів, які підлягають обов'язковому розгляду Радою Федерації після прийняття їх Державною Думою. Вони стосуються найважливіших питань життєдіяльності держави. Перелік цих питань дано в ст.106 Конституції РФ, до них відносяться: питання федерального бюджету, податків і зборів, фінансового, валютного, кредитного та митного регулювання, грошової емісії, ратифікація і денонсація міжнародних договорів, питання війни і миру, захисту і статусу державної кордону.
Особливий порядок передбачений для прийняття федеральних конституційних законів. Через особливу важливість цих нормативних актів, Конституція передбачає проходження такого закону в обох палатах парламенту, і прийняття їх можливе за наявності трьох чвертей від загальної кількості членів Ради Федерації і не менше двох третин голосів від загального числа депутатів Державної Думи.
Закони РФ підписуються та оприлюднюються Президентом РФ протягом 14 днів. Президент має право повернути до закінчення зазначеного терміну Федеральний закон для повторного розгляду. У цьому випадку закон підписується Президентом у семиденний термін після його повторного прийняття двома третинами голосів в обох палатах парламенту.
Процес створення закону завершується його опублікуванням. Щоб стати загальнообов'язковими велінням держави, правова норма повинна об'ектіроваться в загальнодоступних друкованих виданнях, і цей процес є особливо важливим. Опублікування законів головна передумова їх вступу в силу і юридична підстава презумпції знання законів. Не можна вважати, що громадяни можуть знати неопублікований закон, і накладати на них відповідальність за порушення невідомих ним правил.
Опублікування є встановлений законом спосіб доведення до загального відома прийнятого законодавчого акту, що полягає, як правило, в приміщенні повного і точного його тексту в загальнодоступному, офіційному органі друку.
Оскільки опублікування має осо6ое юридичне значення для набрання чинності і подальшого застосування законодавчого акту, воно являє собою найважливіший політичний акт і відбувається в строго визначеному порядку.
Опублікування законів здійснюється згідно з Указом Президента "про порядок опублікування і набрання чинності Федеральних законів" .1
Всі закони Росії, відповідно до вищезгаданого закону, підлягають обов'язковому опублікуванню в інформаційному бюлетені "Офіційний вісник України" і в "Російській газеті", потім передаються для внесення до еталонного банк правової інформації науково-технічного центру правової інформації "Система".
Федеральні закони вступають в силу після закінчення 10 днів з дня їх офіційного опублікування, або в інший строк, прямо встановлений в самому законі.
На стадії опублікування завершується процес створення закону. Слід зазначити, що законотворчий процес - це не просто механізм створення нормативного акту, це творчий процес, діяльність творча, а, отже, креативна, підпорядкована певним логічним правилам і принципам.
Логічні основи правотворчого процесу будуть розглянуті докладніше в наступному розділі роботи.
Глава 2. Логічні основи правотворчого процесу та механізм забезпечення реалізації закону
§ 1. Логічні основи правотворчого процесу
Слово "закон" в спеціальній та популярній літературі, в побутовому мовленні найчастіше позначає загальнообов'язкове правило, забезпечене примусовою силою держави. У такому розумінні закон ототожнюється, по суті, з правом. Але в строгому юридичному сенсі закон - це правовий акт, що володіє специфічними, тільки йому властивим ознаками. У юридичній літературі виділяються три основні характерні особливості закону.
По-перше, закон - акт вищих представницьких органів Російської Федерації. Закони, прийняті представниками всього населення, є актами первинного характеру, формулюючи і закріплюючи основні засади для всієї системи законодавства.
По-друге, закони регулюють найбільш важливі суспільні відносини. У державі, яка прагне бути правовою, поряд з загальнодержавними найбільш значимими проблемами, законом повинні регулюватися всі питання, що зачіпають права, свободи та обов'язки громадянина.
По-третє, закони - це акти, прийняті в особливому порядку і мають вищої юридичної властью.1
На підставі усього вищевикладеного, необхідно зробити висновок про те, що закон - це витвір особливого роду, що має свої характерні риси й особливості, зумовлені призначенням права в суспільному житті. Відповідно сам законотвоворческій процес - це не тільки особлива форма державної діяльності з розробки та встановлення правових норм, а й творчий процес, що будується на основних принципах, створюючих його логічні основи.
У юридичній літературі виділяють: "чотири основних принципи:
- Принцип адекватного відображення нормативно-правових потреб.
- Принцип понятійної визначеності
- Принцип модальної збалансованості.
- Принцип ретребутівной забезпеченості. "2
Відповідно до Конституції 1993 року, правом прийняття законів наділені представницькі органи суб'єктів федерації.
Звісно ж необхідним розглянути кожен з цих принципів докладніше.
Принцип адекватного відображення нормативно-правових потреб.
У демократичному суспільстві об'єктивно - необхідна визначає логічний шар законотворчого процесу. Кожна правова норма
повинна мати свій логічний фундамент, зміст визначено закономірностями суспільного розвитку, його реальними потребами. Залежність між адекватністю реальності суспільних відносин та їх правовим опосредованием встановлена давно і практично ніким не заперечується. Разом з тим практика правового регулювання дає масу прикладів ігнорування даної закономірності. Пов'язано це не в останню чергу з тим, що юридична наука до цих пір не виробила ефективних механізмів переказу вимог економічних законів в юридичний зміст. Рішення даної проблеми зв'язано, на наш погляд, з особливостями російської дійсності, де крім суто економічних чинників на ситуацію в країні роблять сильний вплив політичні, психологічні й інші фактори.
Щоб підкріпити своє твердження фактами, наведемо приклад із законодавчої практики. У I992r. Верховна Рада прийняла закон РФ "Про неспроможність / банкрутство / підприємств", який поки не усунув досить дивну ситуацію: в державі - банкруті, де загальна сума внутрішнього боргу перевищила вартість всього належного державі майна, як і раніше триває погашення заборгованості постачальників і споживачів, хоча юридично держава не відповідає за їх боргах. Приватизація, взагалі втрачає будь б то не було економічний сенс без реального інституту банкрутства, коли не настає невідворотною економічної відповідальності за повернення боргів, у т. ч. і для держави. Схоже, що найближчим часом навряд чи варто очікувати змін у цій сфері. До банкрутам приймаються передбачені законом реорганізаційні процедури, спрямовані на реанімацію вже безнадійних з точки зору платоспроможності, підприємств. Отже, поки в Уряду не з'явиться чітко розроблена і економічно виправдана промислова політика, цей закон реально не запрацює.
Як не складна економічна обстановка, закріплення в законодавчому порядку заведомом неправдивих з точки зору економічної доцільності положень не тільки різко знижує ефективність реалізації чинного законодавства, а й суперечить здоровому глузду. Право, невірно відображає соціальні потреби, нічого спільного не має з логікою суспільних відносин.
Необхідно визнати, що у свідомості людей, закон не завжди приймається як акт, адекватно відображає їх реальні потреби, інтереси. Правотворча робота законодавця не завжди здійснюється на підставі глибокої та всебічної розробки назрілих суспільних проблем.
Представляється очевидним, що в державному механізмі ще не налагоджений процес участі населення у вирішенні важливих законодавчих проблем. Несучи певний заряд соціальної інформації, громадська думка істотно, перш за все, на етапі виявлення суспільної потреби у прийнятті закону, його зміні або скасуванню. Компетентно відпрацьованої, юридично кваліфікованої процедури на цей рахунок не існує.
Законодавча робота десь втратила, а десь ще не набула якостей науково-обгрунтованої, демократичної діяльності.
Нерідко наспіх висловлену думку, без достатнього обгрунтування і ретельної обробки "оформляється" в законопроект. Його обгрунтування часто готується поспішно і тому кілька поверхово, час для прийняття законів визначається довільно, до прогнозів, наукового передбачення наслідків їх реалізації справа найчастіше не доходить.
Необхідно перевести законодавчу діяльність на суто наукову основу. Видається, що вирішення проблеми професійної наукової обгрунтованості в діях законодавця є на сьогоднішній день найбільш важливим. Потрібно прагнути до того, щоб кожен депутат почував себе цілком компетентним при законодавчому вирішенні того чи іншого питання, мав свою професійну точку зору, аргументовано проводив її в життя. Це, на наш погляд, допоможе уникнути тих недоречних дебатів, які все частіше розгораються на засіданнях Державної Думи і, безумовно, заважають конструктивній роботі її депутатів. Воля законодавця, як регулююча сторона його свідомості, повинна бути оптимально мотивування. А. А. кененії і Г.Т. Чорнобіле виділяють мотивацію як "особливу логічну стадію законотворчого процесу". Завдання полягає в тому, щоб створити надійний організаційно-правової заслін невмотивованим / або недостатньо вмотивованим / законодавчим актам. Тільки науково обгрунтований норматив може бути наділений в офіційні правові норми, і це слід було б закріпити конституційно.
Вільна від мотиву воля законодавця здатна породити лише силовою закон, який не сумісний з правової державністю. Для вирішення цієї проблеми необхідно, на наш погляд, законодавчо вирішити питання про участь юристів / вчених і практиків / у законопроектній роботі, щоб це не було залежне від волі випадку або рішення законодавчого органу, яке в даному випадку буде безперечно, суб'єктивним.
Важливим підставляється питання про підготовку плану законодавчих робіт на перспективу. Колектив авторів на чолі з проф. Ю. Тихомирова пропонує в плані законопроектних робіт на 2-3 роки передбачати теми найважливіших законопроектів з вказівкою на те, хто і в які терміни має їх підготувати.
Такий план дозволить виділити головні напрямки в законодавчій роботі і зосередити на них основні зусилля. Такий документ був прийнятий Державною Думою на 1994 і 1995 рік, де серед пріоритетних актів Цивільного та Земельного кодексів - вирішення питань податкової політики, реформування виборчої системи Росії, боротьби зі злочинністю. Частина цих розробок вже отримала своє законодавче закріплення. Зокрема, був прийнятий Цивільний кодекс, введені в дію закони з питань оподаткування, йде робота над законом про вибори депутатів до Державної Думи.
На більш віддалені роки доцільно було б передбачити основні напрями законопроектних робіт та їх подальшу / через 2-3 роки / конкретизацію.
На їхню думку, "можливо, також запланувати опрацювання великих і трудомістких законодавчих реформ, проведення експериментів, інших великих законотворчих робіт / по систематизації, кодифікації законодавства, його розчищення від застарілих актів /. Інші проекти, пов'язані з непередбачуваними умовами нашого життя, могли б готуватися ще поза планом. "1
В.Н. Сінюков вважає, що "можливо, буде потрібно мораторій на деякі забіглі вперед закони, акти для збалансування їх приписів з реальними економічними та політичними можливостями суспільства" .2
Планування законопроектної роботи пов'язане з певними труднощами. На нашу думку, тут можна виділити чотири основні групи проблем.
По-перше, це слабкість або найчастіше проста відсутність наукових концепцій законопроектів.
По-друге, це наукове забезпечення планування. Для вирішення цих проблем, думається, перспективним було б розширення наукових розробок питань, які будуть складати ядро майбутнього законопроекту, налагодити наукові обговорення цих проблем з участю депутатів. Важливим представляється збагачення інформаційної бази законодавчого процесу.
Актуальним є введення наукою експертизи проектів законів. Аналіз сучасного правотворчості в Росії дозволяє говорити про те, що все частіше у нас забувають об'єктивно обумовлені вимоги до правових актів. У результаті їх недотримання встановлюються норми нерідко ставлять правоприменителя у скрутне становище: не завжди враховується їх доцільність, мета конкретного акту часто не узгоджується з цілями інших паралельно діючих актів, має місце суперечливість норм, відсутня комплексність правового регулювання конкретних суспільних відносин, і т.д.
Незважаючи на зростаючий правовий нігілізм, населення все ще пов'язує з новими законами великі надії. Рідкісний кандидат в депутати не обіцяв у передвиборній компанії підготувати і провести новий закон, рідкісне виступ у пресі не закінчується пропозицією прийняти новий закон. У такому випадку юристи повинні ставити питання: які акти по даній темі існують, як вони працюють, чим не задовольняють, в які поправки потребують. Тільки відповівши на ці та інші, що виникають у зв'язку з цим питання, проаналізувавши достатню кількість обумовлених життям змін, можна говорити про необхідність прийняття нового закону.
Цьому має служити експертиза проектів нових законів. Кожному законодавчому акту повинна передувати відповідна Правнича розробка. У зв'язку з цим постає питання про створення інтегрованої мережі спеціальних служб такої експертизи, професійно компетентні висновки, якої виступали б в якості своєрідної мотиваційної санкції при розробці конкретних законодавчих актів.
Іншою проблемою, пов'язаною з плануванням законодавчої роботи є питання про визначення змісту самого плану. Об'єктами планування можуть бути і проекти законів, і їхні наукові розробки та можливі теми нових або змінюваних актів.
Бажано говорити "пакети законів" по взаємопов'язаним темами, причому виділяючи пріоритети - за призначенням, за масштабами, за часом прийняття, учасникам відносин.
Отже, пріоритет у розробці законів означає вибір часу для їх розробки та прийняття відповідно до напрямів розвитку регульованих сфер, визначеної внутрішнього зв'язку між окремими законами та послідовності їх прийняття.
І четверта - це, нарешті, проблема організаційна. Вона передбачає чітку організацію робіт на всіх стадіях підготовки законопроекту. Тут і виявлення суспільної потреби в законодавчому регулюванні, і вибір форми законодавчого акту, та інформаційне забезпечення і розрахунок наслідків дії закону, а також етапи розробки та обговорення і т.д.
Слід зазначити, що план законодавчих робіт, що приймається законотворчим органом, природно не є догмою. Законодавча діяльність, як уже зазначалося, є, перш за все, творчої та соціально обумовленого діяльністю, а, отже, жваво реагує на будь-які соціальні, політичні та інші зміни в суспільстві. План законодавчих робіт є лише орієнтиром, який коригується залежно від змін соціальної обстановки. Законодавцю необхідно володіти певною інтуїцією, щоб вчасно реагувати на ці зміни і коригувати свою діяльність, створюючи своєчасні і відповідають об'єктивній реальності закони.
Принцип понятійної визначеності.
Мова закону - єдиний спосіб вираження думки законодавця, а правотворческое мислення лежить в основі законодавчої діяльності. Він її і основний засіб формулювання правової норми. Жодна правова норма як результат правового мислення не може бути сконструйована без конкретної системи понять, які надають правовій нормі логічний зміст, зумовлюють її логічний рух в практичному застосуванні.
Юридичний мова як комплексне поняття охоплює декілька мов права: мова закону, науковий юридична мова, судовий мова, мова публіциста - правознавця, мова адвоката та ін У даному дипломному дослідженні нас, природно, цікавить, насамперед, мова закону. Система державних вимог до мови закону є істотною гарантією його якості. Мова нормативного акта повинен бути зрозумілий і загальновживаний, в той же час йому необхідно бути чітким, і ясним, коротким. Логічність тексту закону - загальна вимога для процесу нормотворчості досягається через ясність мови закону. Він повинен бути настільки простий, щоб кожен громадянин міг би точно і правильно зрозуміти права та обов'язки, які породжує для нього правова норма, загальний зміст правового припису, і мати чітку установку на його виконання. Але тут виникає небезпека зайвого спрощення правового мови, яка може призвести до його вульгаризації, стати перешкодою правильного словесного вираження деяких тонкощів законодавчої регламентації. Відповідно, на думку С. Пасова Б. П.: "доступність мови можна виразити через два основні критерії:
I. Кожен повинен точно і правильно розуміти свої права та обов'язки, які породжує закон.
2. Кожен міг зрозуміти загальний зміст юридичної приписи у зв'язку з його призначенням у системі соціальних норм. "1
Лаконізм - ще одна основна вимога до мови законодавця. Закон повинен мати суворе нормативний зміст, тому що його мета - розробка нормативних приписів, що визначають поведінку людей. Юридичний мова не терпить словесних повторень, ускладнених оборотів, зайвих епітетів. Але лаконізм припису не повинен йти в розріз з повнотою відображення державної волі, що досягається через використання понятійного / термінологічного / апарату.
Вимога точності мови полягає в найбільш повному і правильному, відображенні суті правового припису. Точність передбачає стилістичну і граматичну вірність юридичної мови, правильне вживання слів і зв'язок між ними.
Для найбільш чіткого уявлення про скоєний юридичною мовою, слід звернутися до дефініції самих правових визначень, що складають його основу. Правові визначення повинні адекватно відображати сутність визначається явища. Це обумовлює цінність такого логічного прийому як узагальнення під нормативно-правовим кутом зору. Складність полягає в тому, що абсолютно всі ознаки досліджуваного явища охопити, як правило, не можливо, а що виробляється правове визначення повинне бути правильним, тобто не розходитися з об'єктивною дійсністю, відображати її оптимально та повно.
Юриспруденція не може оперувати імовірно, помилковими визначеннями. На жаль, правові визначення в чинному законодавстві не відрізняються науковим досконалістю. Є, зокрема, визначення логічно непослідовні, недостатньо повно або невірно відображають сутність того чи іншого явища, "відтинають" його істотні ознаки / наприклад, "приватна власність", "посадова особа" /.
Не менш поширені в законах слова, використовувані для різного роду замовчувань або, навпаки, зайвої деталізації описуваного. У попередні роки значний розмах набули замовчування про явища, ліквідація понять і термінів, широко вживаних в світовій практиці. Теза Дж. Орвела "немає понять, значить, немає реалій" практикувався в нашій юридичній дійсності. Так, в юридичному енциклопедичному словнику немає терміну "проституція" як ймовірно, на думку укладачів, не було на момент видання словника / 1987р. / І самого явища.
Правові визначення повинні базуватися на виразно консенсусі. Слова і вирази, що мають юридичне значення, повинні використовуватися в одному і тому ж сенсі у всіх правових актах.
У нашому всередині державному юридичному термінологічному словнику панує хаос. Навіть не всякий. фахівець може розмежувати поняття "повноваження" і "компетенція", "законодавчий акт" і "акт законодавства".
У сфері правових відносин розбіжності при визначенні понять не припустимі, це підірвало б всі критерії законності формулювання і застосування правових норм, що набуває особливо важливе значення на сучасному етапі реформування правової системи, коли з'являється безліч нових юридичних понять, відроджуються старі забуті терміни. Однак, це не означає, що всі правові поняття повинні бути закріплені законодавчо. Певні правові терміни, що мають основне значення мають бути закріплені в Конституції, інші - на рівні актів місцевих органів влади.
Приміром, багато понять, які використовуються в міжнародних договорах, закріплені в Конвенції "Про право міжнародних договорів", підписаної СРСР. Так, ст.2 цієї Конвенції визначає значення цілого ряду термінів, таких як "договір", "ратифікація", "повноваження", "треті особи", "учасники", "міжнародна організація" та ін
Однак, тут варто застереження про те, що дані терміни не зачіпають вживання цих визначень і значень, які можуть бути визнані у внутрішньому праві.
У такій ситуації бачимо необхідність створення термінологічного словника законодавства. У законодавстві не буде неоднозначностей та розбіжностей, а це, отже, скоротить кількість актів, які конкретизують і тлумачать закони. Вивільняться юридичні сили, зайняті сьогодні дослідженням розвитку і трансформації в праві. Розширяться можливості правильного використання правових приписів самим широким колом осіб. Зараз такі словники розроблені і використовуються в юридичних системах "Консультант плюс" і "Гарант". Але, на жаль, офіційно їх поки не визнали. Та й доступні вони тільки для користувачів цих систем.
Є. Лук 'янов справедливо вважає за необхідне встановити правило, кожен новий: термін повинен бути чітко визначений у тому нормативному акті, де він з'явився вперше і внесений до відповідного переліку. "1
І все-таки багато правових поняття можуть успішно функціонувати на базі загальноприйнятих визначень, що містяться в кваліфікованих наукових коментарях, теоретичних працях юристів - учених. Маса широко поширених понять просто не потребує правових визначень / напр., Поняття шлюбу /.
Законодавчим визначенням повинні піддаватися в обов'язковому порядку всі правові поняття ключового значення, тобто поняття, за допомогою яких осягається як загальний цільової сенс конкретної законодавчої акції, так і оперативний сенс її логічних складових.
Загальні правові поняття повинні бути достатньо абстрактні і разом з тим досить конкретні. Самими загальними виступають конституційні поняття загально родового значення / "суверенітет", "право нації на самовизначення", "власність", "свобод слова" і т.д. /, Менш загальними - міжгалузеві поняття, за якими йдуть галузеві, в якійсь мірі приватні поняття.
Ще одна необхідна вимога до правових визначень - вони повинні бути дискурсивними, тобто знаходяться в загальному логічному "зчепленні" з попередніми загальновизнаними визначеннями.
Всі правові поняття, так чи інакше, взаємопов'язані. Одні поняття можуть порівнюватися за смисловим значенням, інші, певним чином перетинатися, треті - соподчіняться і т.д. Кожне поняття знаходиться в безперервному логічному русі, що обумовлено смисловим уточненням, зміною. Завдання полягає в тому, щоб, відповідно до поставленої мети знайти таке визначення, яке послідовно відображало б найістотніші ознаки того чи іншого явища і, отже, гарантувало надійне користування ним у правозастосовчому процесі.
І ще хотілося б додати, що в цьому законодавстві в правило увійшло вживання слів "як правило", "з урахуванням того", "звичайно", "відповідний" і буд. Ці вислови, вбудовані в правовий контекст, ще до вживання законодавчого акту заздалегідь відкривають широкі можливості для його порушення. Замість широкого перерахування винятків, необхідність яких може бути цілком обгрунтованою, відкривається простір суб'єктивному тлумаченню закону. Природно, що для оцінки ясності законодавчого акту немає певних критеріїв. У ряді випадків це питання вирішується органом / особою /, які будуть застосовувати закон, але від законодавця багато в чому залежить межа цього суб'єктивного розуміння закону, можливість його ситуативного тлумачення правоприменителем. Видається, що за допомогою легальних дефініцій необхідно гранично чітко і ясно викласти вимоги нормативного акту, що багато в чому предопредилила його подальше життя.
Принцип модальної збалансованості.
Модальний феномен будь-якої нормативної реальності виражається як правило, в модусах: "дозволено", "потрібно" / обов'язково "/," заборонено ". Правовий характер цей модальної триптих набуває в суспільних відносинах, однією зі сторін яких виступає влада. Ефективність функціонування таких відносин обумовлена тим, наскільки збалансовані, тобто в якому логічному відношенні знаходяться складові правової модальності, як вони узгоджуються між собою. Нормальне, соціально здорове законодавство - не випадковий набір тієї чи іншої кількості нормативів. Кожен модус має конкретні логічні передумови. Будь-яке, саме незначне протиріччя в законодавстві - це функціональна "діра", деформуюча і дестабілізуюча правозастосовний процес.
Зокрема, жоден правовий норматив видового / менш спільного / значення не може функціонувати без правового нормативу родового / більше спільного / значення. У цьому значенні законотворчий процес можна представити у вигляді єдиного ветвящегося процесу, що забезпечує необхідну контекстуальну зв'язок правових нормативів на всіх функціональних рівнях.
На жаль, відпрацьованої концепції модусно збалансованості правових нормативів, що виробляються і приймаються їх законодавцем, в нашому правознавстві немає. Самі поняття "правове вирішення", "правова вимога" / "правовий обов'язок" /, "правова заборона" науково не визначені. Логічні кордону вирішує і забороняє практично відкриті для довільного розсуду - як законотворчого, так і правозастосовчого. Древній принцип "Коли дозволено більше, менше вважається дозволеним" не працює. В умовах існування права, яке захищає, в основному, права держави, а не громадянина, використовуються два типи юридичної регламентації:
а / общедозволітельная, коли в основі лежить загальне дозвіл, якому кореспондують конкретні заборони / в цілому будується за принципом: дозволено все, крім прямо забороненого /.
б / дозвільна, коли основною є загальна заборона, якому відповідають конкретні дозволу / за принципом "заборонено все, крім прямо дозволеного" /.
Використання вищеназваних юридичних засобів підпорядковане певної державної логіці. Влада цілком: бере на себе турботу про суспільство та його членів. У результаті держава, апарат політичної влади виявляється вільним у своїх відносинах з громадянами, а останні ставляться в положення вимушено залежних.
Жорстко пов'язувати діяльність апарату влади правовими формами в таких умовах невигідно, відповідно, вона регулюється в общедозволітельном порядку. Свобода індивіда виступає в даному випадку як вимушена поступка держави громадянину, або як засіб вирішення поставлених апаратом задач, але не розглядається, на жаль, як самостійна соціальна цінність. Отже, можна зрозуміти, чому держава на тлі загальної заборони дозволяє собі в правовій формі регламентувати окремі дозволи. Поряд з цим використовується принцип "позитивного зобов'язування", що означає вимогу зробити під загрозою покарання або інших примусових заходів необхідних для держави дій.
У такій правовій ситуації, при декларуванні правової держави, першочергову увагу все ж приділяється не гарантіям прав людини, а гарантіям виконання ним своїх обов'язків.
Право, розуміється як міра свободи, служить впорядкування проведення самостійних і соціально активних суб'єктів. Юридична регламентація, відповідно, будується на абсолютно інших принципах, орієнтуючись на загальнолюдські якості. Вона прагнути звільнитися від нав'язування тих чи інших стереотипів поведінки. Обмеження волі, визначення в законі її рамок необхідно в даному випадку лише для попередження колізій між діями вільних індивідів, для того, щоб свавілля одного не втручався в сферу свободи іншого. Іншими словами, обмеження виступають засобом забезпечення сво6оди.
Головна мета існування всього юридичного відносно права як мірі свободи - забезпечити реальність прав членів громадянського суспільства. Зараз реально усвідомлюється необхідність "демократизувати" право, в якійсь мірі "очистити" його від владного державного початку. Примусове зобов'язання, заборона, юридична відповідальність - все, що за поширеному стереотипу утворює право, відноситься в дійсності не стільки до права, скільки до державної влади. "Право ж, - це, перш за все, те, що за висловом С. Алексєєва," говорить про права ", і саме це є найважливішою, визначальною стороною юридичного регулювання" .1 Звідси найпильнішу увагу має приділятися всьому комплексу питань, що стосуються прав і свобод громадянина: відповідність нашого законодавства міжнародним актам про права людини, юридичних процедур їх використання та захисту, гарантіям проти порушення конституційних прав і свобод поточним законодавством.
Реформуючи законодавство, очевидно, доводиться замислюватися про критерії та особливому порядку встановлення юридичних заборон. Надається необхідним - певне коло заборон, які зачіпають інтереси всього суспільства, пропускати через "санкцію" народного референдуму. Усунення системи анонімних заборон, встановлення юридичної відповідальності за прийняття антиконституційних заборон дало б, безумовно, позитивний результат. Доцільно було б визначити такі сфери суспільних відносин, які в силу своєї специфіки не можуть регулюватися за допомогою заборон.
У процесі нинішнього широкого реформування нашого законодавства підхід до права з позицій "право для суспільства і людини" починає помітно тіснити колись традиційний підхід "право для політичної влади", підпорядковується товариству державним інтересам. Головне, що відрізняє нинішній процес оновлення законодавства - це поява в ньому якраз таких джерел права, які "говорять про права". Вже діючі закони про власність, про пресу та інші засоби масової інформації, про довірчу власність / трасті / і буд. - Все це джерела права, засновані в цілому на ліберальному, його розумінні.
У них використовується переважно общедозволітельний принцип регулювання, побудований на взаємозв'язку дозволів та заборон, значна увага приділяється забезпеченню прав громадян та їх об'єднань.
Але не можна не сказати і про існуючу негативної тенденції. Нестримне відомче нормотворчість скувало діючу систему законодавства, свавільно конкретизуючи норми общедозволітельного значення.
Визнання за підзаконними актами сили закону, встановлення норм права без урахування елементарних правил законодавчої техніки та потреб суспільства призвели до появи безлічі відомчих нормативних актів, які захопили сфери законодавчого регулювання. Прикладів тому маса, якщо говорити про вищезгаданому Законі РФ "0 неспроможності / банкрутство / підприємств", тут зовсім грунтовно можна висловити сумніви в його дійсності, тому що для його нормативного застосування потрібно прийняти величезну кількість відомчих нормативних актів, щонайменше, ще один закон про аудиторську діяльність, організувати федеральне агентство у справах про банкрутство. Така ж ситуація склалася і в податковому законодавстві, де в застарілі ще в 1992 році закони було прийнято безліч істотних змін, за якими досить складно встежити, цей процес супроводжується одночасним виданням потоку підзаконних, рідко публікуються актів.
З моменту перерозподілу законодавчих повноважень співвідношення між законами та підзаконними актами принципово змінюється. Умови передачі законодавчих повноважень Президенту Росії, а також порядок користування ними виявляються явно недостатніми для того, щоб забезпечити правовий характер прийнятих нормативних актів.
Нормотворча діяльність, не обмежена обмежувальними рамками, набуває досить вільні форми.
Укази Президента і постанови Уряду / тобто акти виконавчої влади / в ряді випадків виявляються сильніше законів, нормативно продовжуючи "або" поправляючи "їх. Практично будь-яка відомча інструкція може підкоригувати той чи інший закон. З'являються управлінські структури, привласнили невластиві даному виду державних органів функції, приймається ряд нормативних актів нелегітимною характеру. Сьогодні можна з упевненістю сказати, що передача виконавчим структурам законодавчих повноважень не надала прийнятим ними правовим актам більше права. А можливість регулювати органами управління таких сфер суспільних відносин, як права, свободи і обов'язки громадян, не відповідає принципам правової держави і теорії поділу влади.
Учасник "круглого столу" журналу "Радянська держава і Право" з питань теоретичних проблем і перспектив законодавства Росії Є.А. Черенков, "оцінюючи нинішній стан співвідношення законів і підзаконних актів як тимчасове, вимушене, вважає що продовжувати роботу з підготовки та прийняття нормативних актів, що відтворюють баланс між законами та актами управлінських органів з обмеженими можливостями останніх" .1 Такими актами могли б стати закон про порядок підготовки та прийняття законодавчих актів, правила підготовки та видання урядових та відомчих актів. Видається за необхідне передбачити в цих актах наступні положення:
1.0тнесеніе і виключне введення органів державний влади питань, що стосуються прав і свобод громадян, встановлення різних видів юридичної відповідальності громадян, видів і підстав застосування примусових заходів.
2. Чітке визначення предмета підзаконного нормативного регулювання / напр., За допомогою закріплення кола питань, по яких можливе прийняття нормативних актів органами управління /
3. Встановлення нагляду та контролю за прийняттям підзаконних нормативних актів, введення обов'язкової попередньої юридичної експертизи проекту підзаконного нормативного акту, обов'язкове опублікування нормативного акту.
4. Закріплення дозвільного порядку в питаннях відомчої нормотворчості та ін
Загальним конституційним принципом повинно стати те, що будь-яка правова норма видового значення конструюється на основі відповідного правового нормативу родового значення.
Закон - геніальний регулятор правових відносин. Для того, щоб цей акт вищої державної влади став реальною основою правопорядку, А.А. Кененії і Г.Т. Чорнобіле вважають, що необхідно "встановити, по-перше, коло питань загальноправової характеру, який повинен регулюватися виключно на федеральному рівні, і, по-друге, уточнити систему державних органів, які мають право законодавчої діяльності" .2
Як нормативно - правовий акт головного значення, закон повинен містити в собі основоположні регулятивні принципи, достатньо чітко сформульовані в постатейною послідовності, щоб не виникало ніяких колізій, як при їх подальшому розвитку, в підзаконних нормативних актах, так і в правозастосовчій діяльності.
Важливий момент при збалансованості загальнонародного й загальновидовому у правовому регулюванні - узгодження внутрішньодержавних правових нормативів з нормами міжнародного права. Принцип пріоритету міжнародного права у цивілізованому суспільстві отримав визнання, має конституційне значення отримав практичне застосування. Ратіфіціруемий міжнародно-правової нормативний акт породжує не тільки міждержавні, але і внутрішньодержавні правовідносини, що позначається на загальній структурі та нормативних якостях внутрішньодержавного законодавства, його функціонуванні.
Відома універсальна значимість для розвитку міждержавних і внутрішньодержавних відносин таких нормативно-правових актів, як Декларація прав людини і громадянина 1789 р., Пакти про права людини I966 р. та ін Відображаючи загальнолюдські потреби і інтереси, зазначені акти виступають як загальнозначуща правова модель соціально- особистісних відносин у спільноті народів, закріплюючи основні правові поняття "народний суверенітет", "право народів на самовизначення", "демократія", "закон", "громадянин", "права людини" та ін
Саме загальнолюдські правові цінності і створюють передумови для певного узгодження внутрішньодержавного та міжнародного права для встановлення універсального правового регулятора суспільного буття.
Принцип ретрібутівной забезпеченості.
Ретрібутівная забезпеченість, що в перекладі з латині означає заплату, відшкодування, оплата, є функціональною специфікою права, умовою - його ефективної дії. В давнину це забезпечення здійснювалося через релігійні постулати, моральні звичаї, моральна сила яких була здатна корегувати поведінку людини відповідно до суспільних потреб. Подальший розвиток суспільних відносин з неминучістю породило зовсім дугою регулятор, що забезпечує дієвість правових норм - юридичні санкції. Їх основна функція зводиться до "силової охорони" правових норм, тобто превентивна гарантія певного правопорядку, правової безпеки суспільно - особистісного буття.
Закон без санкцій втрачає свій практичний сенс. Позбавлення права санкцій з необхідністю тягне за собою втрату її ціннісно-регулятивної значимості, тому що містяться в ньому імперативи цілком ставляться в залежність від довільного розсуду того, кому вони адресовані. Отже, в даному випадку, не можна говорити про правозастосовчої гарантованості дії законодавства.
Утворюючи механізм юридичного захисту на випадок виникнення правонарушающего ситуації, санкції визначають зміст та реальну функціональну силу принципу невідворотності юридичної ретрібуціі, ігнорування якого або непослідовне проведення можуть призвести до деградації або навіть до загибелі самої державності, як такої.
В даний час спостерігається в принципі парадоксальна ситуація, коли в ході реформування правової системи з'являється безліч нових нормативних актів, але багато законоположення практично не діють. З'явилося поняття недіючого закону. У цілому ряді випадків закон відкрито саботується. Про правопорядочності, заснованої на законності, говорити поки не доводиться. Юридичні механізми, здатні реально втілити в життя принцип ретребутівной забезпеченості діючих норм права, досить надійно не відпрацьовані.
Сказане не означає, що проблема ретребутівной забезпеченості права впирається в одні лише правозастосовні фактори. Удосконалення правозастосовчої діяльності - актуальний і злободенне питання. Проте його рішення прямо залежить від того, наскільки вчинені самі закони. Недоліком чинного законодавства є, зокрема, те, що не всі його ланки в достатній мірі ретребутівни, тобто відсутні однозначні визначення юридичної відповідальності за ті чи інші порушення.
Найчастіше ретрібутівние норми права здійснюється абстрактно, непослідовно. Наприклад: законодавство, що стосується сфери освіти, охорони здоров'я, культури.
Кененії А. А, Чорнобіле Г.Т. пропонують "конституційно встановити, що судовий розгляд юридичних суперечок поширюються на всіх суб'єктів правових відносин без будь-яких винятків" .1
Особливої уваги заслуговує питання про моральний рейтинг діючого законодавства. Зокрема, закон несправедливий, невірно відображає потреби суспільного буття, не може служити підставою встановлення юридичної вини та відповідних ретрібуцій.
Вкрай гостро постає проблема, виконання правоприменителем неякісного, дефектного, необгрунтованого та суперечливого закону. У цьому випадку не правомірно вести мову про особисту відповідальність і безумовному виконанні такого закону.
Немає сенсу вести мову про верховенство закону, як головному критерії правової держави безвідносно до того, чи володіє він якістю соціальної справедливості.
Будь-який диктатор може спиратися на цю формулу / "верховенство закону" /, знищуючи при цьому будь-яку тінь законності. У справді правовій державі домінує справедливий закон. Ідея справедливості лежить в основі демократичної системи права, визначає культуру взаємовідносин держави та її громадян, міру правової свободи або ж ретрібуціі. Соціально несправедливе не повинно мати юридичної сили. Необхідно ввести в юридичний обіг такі поняття, як "антиконституційний закон" та "неправомірні санкції". Слід зазначити, що в правовій державі акти суспільного протесту, що не порушують громадський порядок, юридичним ретрібуціям не підлягають.
Інтеграція Росії з міжнародним співтовариством, у т. ч. і в правовій сфері, повинна супроводжуватися реальними можливостями кожного громадянина скористатися своїми конституційним правом на звернення до будь-який міжнародний орган, для захисту своїх прав і свобод, це, безумовно, важливо, коли мова йде про права цілого народу.
Резюмуючи все вище сказане, представляється необхідним прийняття спеціального законодавчого акту про відповідальність посадових осіб на федеральному рівні. Юридичної аномалією є відсутність інституту посадовий відставки з відповідним вотумом недовіри з боку представницьких установ або населення країни.
Причини та умови функціонування механізму забезпечення реалізації закону.
Політична реформа, процес демократизації суспільства та формування правової держави висунули на перший план проблему виконання законів. Від її вирішення багато в чому залежить не тільки ефективність нового законодавства, але сама доля демократичних інститутів, економічної та правової реформи.
Щоб вирішити цю проблему необхідно звернутися до причин даного явища. Чому знову прийняті закони не виконуються? Причин цьому безліч. Назвемо лише головні з них.
Перш за все - це нестабільна політична ситуація. Конфліктні відносини законодавчої та виконавчої гілок влади призвели до розвалу всієї системи державного управління, дестабілізації суспільного життя. Президент, який взяв у свої руки законодавчу владу після відставки Верховної Ради РФ, спробував заповнити правовий вакуум шляхом видання Указів, що мають силу Законів. Але поєднання законодавчих та виконавчих повноважень в одних руках не дає позитивних результатів. Чіткий поділ влади в поєднанні з їх конструктивним взаємодією - єдиний, на наш погляд, шлях до правової держави. Новостворений законодавчий орган, не мав досвіду законотворчої діяльності, не здатний поки що повною мірою регулювати процес виконання законів.
Представляється, що глибинні причини правової анархії, по-нашому, - не в юридичній, а, перш за все, в соціально-економічній сфері. В умовах економічної кризи, місцева влада довільно маніпулюють законами, прагнучи реформувати відносини власності та перевести планово-регульовану економіку на рейки автоматично діючої ринкової економіки.
Швидкісне блочно-потокове законотворчість не досягає своїх цілей, бо ефективність законів залежить не від простого бажання їх творців, а від комплексу економічних, політичних, моральних, культурних та інших чинників. Навряд чи можна погодитися з твердженням: "Краще недосконалий закон, ніж ніякого закону".
Ще однією з важливих причин невиконання закону є деформація правового мислення та правової свідомості не тільки значної частини громадян, але і посадових осіб у вищому ешелоні влади. Нехтування вимогами закону можновладцями породжує
Загальний правовий нігілізм у суспільстві.
Багато вчених вважають, що "виконання законів залежить від їх якості, точності формулювання, відсутності двозначності" .1 Недосконалість веде до неправильного тлумачення і ускладнює застосування закону.
Наприклад: у Законі "0 статус суддів у РФ" говориться, що "Суддя не може бути притягнутий до адміністративної та дисциплінарної відповідальності" .1 Дана норма носить занадто, загальний характер. З неї, однозначно, не слід, чи виключає вона адміністративну відповідальність суддів, наприклад, при порушенні правил дорожнього руху, або виключає лише ту відповідальність, яка накладається судом.
Труднощі у виконанні російських законів зумовлені також відсутністю системності, внутрішнього зв'язку прийнятих актів. Найчастіше закони вступають в суперечність один з одним.
Так, наприклад, Закон України від 27 квітня 1993р. "Про оскарження до суду дій і рішень, що порушують права і свободи громадян" та гл.24 ЦПК мають безліч різночитань. Істотне розбіжність зокрема в положеннях законів, що визначають межі обов'язковості рішень суду за скаргою, що вступили в законну силу. Закон від 27 квітня встановлює правило загальнообов'язковості рішення, в той же час як ст.24 ЦПК обмежує межі обов'язковості вступило в законну силу рішення лише суб'єктами, "яких воно стосується". До них, ст.24 ЦПК відносить державний орган, громадську організацію, посадова особа, дії, яких підлягали обжалованію.2 Якщо сам же законодавець не поважає ним же прийнятий закон, він втрачає можливість вимагати цього від інших, тим більше чекати його добровільного виконання.
У багатьох вчених-юристів занепокоєння викликає рівень спеціальної підготовки правоприменителя, професійної підготовки кадрів правоохоронних органів. Звідси малокомпетентні, некваліфіковані коментарі новоприйнятих законів у засобах масової інформації.
Багато учасників "Круглого столу" з питання виконання законів, організованого журналом "Радянська держава і право" вважають, необгрунтованим шукати причини неефективності, дії законів, в тексті самого закону. "Справа не в законах. Прийнявши чимало авангардних законів, ми не добилися яких-небудь серйозних змін соціальної дійсності, але зате грунтовно підірвали стабільність всієї правової системи - найважливіша умова ефективності будь-якого закону". Мені здається, що з цим твердженням можна погодиться лише частково. Все-таки, ясно і чітко викладений закон - це вже запорука його ефективної дії в сфері практики, він викличе менше труднощів при його застосуванні, виключає невірне тлумачення. Хоча не можна не погодитися з тим, що найбільша кількість проблем виникає саме в сфері практики. По-моєму, видається, що недоліки законодавства не були б настільки руйнівними, якби в суспільстві існувала ефективна структура юридичної діяльності та захисту прав. У країні не створено системи юридичної адаптації законодавства. Раніше діяла наказова система його втілення в життя, тепер її немає. Відсутність наскрізного для всіх правових актів правообеспеченія зводить до мінімуму ефект самих прогресивних законів. Немає також практики відстеження недоліків знову прийнятих актів та оперативного внесення поправок.
Всі перераховані вище причини не виконання законів, безумовно, мають істотне значення, але думається, необхідно звернути особливу увагу на механізм забезпечення реалізації законів.
§ 2. Структура механізму забезпечення реалізації закону
На початку глави, присвяченої механізму забезпечення реалізації закону, слід, перш за все, дати визначення цього явища.
Такий механізм являє собою "комплекс взаємопов'язаних заходів матеріально-технічного, організаційно-управлінського та спеціально-юридичного характеру, здійснюваних державою, її органами та посадовими особами і мають своїм призначенням, забезпечити реальну дію закону, а також безперешкодно і ефективно створити умови, за яких громадяни , їх об'єднання та організації узгодять свої дії з вимогами закону ".1
Визначальним у розумінні вказаного механізму є заходи або використовуються державними органами або їх посадовими особами засоби, здатні додати доброякісному закону реально діючий характер.
Як видно з наведеного визначення, існують групи заходів не правового та спеціально-юридичного характеру. Співвідношення між ними залежить від цілей, переслідуваних законів і змісту регульованих відносин.
Так, наприклад, реалізація законів в сфері господарських відносин: про банки і банківську діяльність, про біржі і біржової торгівлі, про оренду, про власність та ін, - вимагає, перш за все, матеріальних, фінансових ресурсів, достатньо розвиненої господарської підприємливості суб'єктів, адекватною ринковим відносинам економічного та соціально-правового середовища та ін
Дещо інші умови і механізми потрібні для здійснення законів про місцеве самоврядування, про суспільні об'єднання.
У той же час, дії законів, незалежно від галузевої приналежності, властиве дещо загальне, закономірне. Це дозволяє не тільки сконструювати загальну модель механізму забезпечення реалізації закону, але і виявити особливості в здійсненні тих законодавчих актів, які мають в нинішніх умовах пріоритетне значення.
Хотілося б докладніше зупинитися на заходи щодо забезпечення реалізації законів, як на складової частини всього механізму. До заходів неправового характеру прийнято відносити матеріально-технічне, організаційне та ідеологічне забезпечення.
1. Матеріально-технічне забезпечення - це різноманітна практична діяльність державних органів і посадових осіб щодо створення матеріальної бази для дії закону. Як, показує практика, матеріальні передумови дії закону відсутні в 2-х випадках:
1. Коли закон не містить вказівки на джерело матеріальної оснащеності дії адресата закону.
Це говорить про те, що в суспільстві немає необхідних ресурсів для затвердження законодавчих новацій.
2. Коли державні структури явно або приховано пручаються реалізації даного закону.
3. Організаційне забезпечення - це виконання закону, що представляє собою різноманітну організаційно-виконавчу та розпорядчу діяльність державних структур, що включає інформаційне забезпечення адресата законом та спеціальне навчання кадрів.
Якість закону так само як і його ефективність залежать від рівня професійної підготовки законодавця.
Почуття поваги до закону прямо залежить від авторитету видав органу. Існуюча законотворча практика привела до появи законів, активність дії яких близька до нульової позначки, а це, у свою чергу, викликає почуття необов'язковості виконання законів. Крім того, закони нерідко "підправляти" нормативними актами органів управління, що не додає авторитету ні самого закону, ні законодавчим органам.
4. Істотне значення серед заходів не правового характеру має ідеологічне забезпечення реалізації закону.
Це наукове обгрунтування необхідності правового регулювання даних відносин, своєчасності такого регулювання, прогнозування соціальних наслідків дії прийнятого закону, дослідження середовища його дії та ін
Говорячи про призначення заходів неправового характеру, не можна нехтувати юридичними механізмами забезпечення реалізації закону.
Не сприяє підвищенню ефективності чинного законодавства зневажливе ставлення правотворчих органів до елементарних правил юридичної техніки. Так, у грудні 1991 року був прийнятий пакет законодавчих актів, що регулюють податкові правовідносини.
Законодавець визнав за необхідне ввести їх в дію з 1 січня 1992 року, проте, вони були опубліковані лише в березні 1992 року. Це призвело до численних колізій між платниками податків та податковими службами.
Серед юридичних інструментів особливе місце відводиться постзаконодательной нормотворчої діяльності. Вона характерна тим, що забезпечує реалізації законів непрямої дії, конкретизуючи законодавчі приписи. Для більш ефективної постзаконодательной діяльності доцільніше було б, щоб суб'єкта правотворчості встановлював законодавець і, при тому, по конкретному колу питань, перелічених в акті про введення законів у дію. В окремих випадках конкретизація закону може проводитися й не по прямій вказівці закону, однак, дане виключення не повинне перетворюватися в правило.
Головним недоліком існуючої правової практики є, те, що найчастіше конкретизують нормативні акти "запізнюються", дозволяючи тим самим не діяти законом, або давав грунт для його невірного тлумачення.
Здається, що є способи вирішення цієї проблеми.
По-перше, необхідно відмовитися від практики введення законів у дію відразу ж після його прийняття, що, на мій погляд, абсолютно не прийнятне для законів не прямої дії. Вони повинні вступати в силу в одному пакеті з конкретизують їх авторами.
По-друге, рішення цієї проблеми сприяє "впровадження в правову систему вимоги безпосередньої дії приписів закону. Неприпустимість відмови у здійсненні приписів посиланням на відсутність конкретних положень" .1
Хотілося б зупинитися ще на одному юридичному засобі забезпечення виконання законів. Це кошти індивідуальної правової регуляції, які включають акти розпорядчого та правозастосовчого характеру.
До актів розпорядчого характеру можна віднести ненормативні приписи вищих органів державної влади і управління. Це, так звана, директива держорганам та їх посадовим особам про те, як організувати здійснення закону громадянами та організаціями.
Особливу увагу серед розподільних актів займають президентські укази, юридична вагомість яких визначається правовим положенням Президента країни. Але слід сказати, що укази відрізняються надмірною спільністю і вимагають подальшої конкретизації.
Так, наприклад, Указ Президента РФ "0 деякі зміни в оподаткуванні та у взаєминах бюджетів різних рівнів" від 22 грудня I993 року вносить істотні зміни в податкову систему РФ, вводячи новий режим оподаткування банків та страхових організацій, а так само ряд нових податків. Відповідно до П.35 Указу він вступив в силу з 1 січня 1994 року в частині зміни порядку оподаткування. Державну податкову службу було доручено розробити інструкції про порядок застосування Указу Президента, отже порядок дії цього акту поки ще неясний.
Доцільно було б, щоб відповідним Указом Президента вводилася в дію Програма державного забезпечення прийнятого закону, в якій містився б перелік заходів, їх виконавці, строки здійснення, організація контролю та ін
Хотілося б торкнутися ще один із засобів правообеспеченія - це соціально-правовий контроль; завдання в тому, щоб забезпечити правову систему надійними інструментами блокування деструктивного впливу на дію закону. У чинному законодавстві практично немає ніяких заходів захисту. Наприклад, Закон "0 статус суддів у РФ" передбачає забезпечення суддів житлом протягом 6 місяців, але практично ніхто не несе відповідальності за невиконання цього встановленого закону.
Аналіз законодавчої та юридичної практики показує, що найбільш чітко розроблений механізм реалізації кримінального закону. Тут є елементи:
- Інституційного характеру (норми процесуального та виправно-трудового права).
- Об'єктно-суб'єктного характеру (органи попереднього
розслідування, судового розгляду, статус учасників кримінального процесу).
- Види процесуальних дій, що допускаються законом.
- Дії з дотримання і виконання юридичних обов'язків
та використання суб'єктивних прав.
- Умови, при яких допускається реалізація правових норм
(Всебічне, повне і об'єктивне дослідження обставин
кримінальної справи, обов'язкова участь захисника у передбачених
законом випадках та ін.)
- Засоби виправлення неправильних рішень, відновлення порушених прав і примусу на випадок ухилення від виконання обов'язків (скарги, протести, перегляд судових рішень у касаційному і наглядовому порядку).
Очевидно, що теоретична модель такого механізму повинна стати еталоном механізму дії будь-якого закону.
ВИСНОВОК
Процес законотворчості - це складний соціальний процес, який поєднує в собі дію законів об'єктивної дійсності і суб'єктивну волю законодавця. Тільки прийняття об'єктивно обумовлених виражають суспільні потреби законів може служити основою ефективної законотворчості, основним показником якого є реальна дія закону.
Життєздатність законів забезпечується безліччю компонентів. Їх необхідно піддати глибокому аналізу, щоб визначити найбільш уразливі місця в процесі підготовки та реалізації законів; спроба виконати цю роботу була зроблена в даному дипломному дослідженні. Підсумувавши все викладене, хочу виділити ряд нагальних проблем сучасного законотворення.
По-перше, на мій погляд, необхідно змінити існуючу практику законотворчості на стадії підготовки проекту закону. Тут представляється можливим розробка проекту групою вчених-фахівців, яка замінила б відомчий порядок підготовки законопроектів. Доцільно виносити найважливіші законопроекти на всенародне обговорення, попередньо розробивши механізм підведення підсумків обговорення та їх обліку в законопроекті.
Серйозною проблемою є невиправдана федеральна законотворча активність. Багато законів змінюються і доповнюються вже через декілька місяців або навіть тижнів після їх прийняття. Причина що відбувається - зовсім не в мінливою соціальній практиці, як стверджують деякі, а в спочатку занижених вимогах до прийнятих законопроектів. В результаті їх застосування виявляється безліч "дірок", які доводиться негайно "штопати".
Другий блок проблем пов'язаний з питаннями якості самого закону, що представляє адекватне відображення законодавцем нормативно-правових потреб, що можливо лише при строго науковій основі законотворчого процесу. Основне завдання полягає в тому, щоб створити надійний організаційно-правової заслін невмотивованим законодавчим актам. Тільки науково обгрунтований норматив може бути наділений в офіційно-правові форми, і це, слід закріпити конституційно.
Дуже важливою є проблема понятійної визначеності законодавства. Для досягнення стислості і точності юридичної мови велике значення має правильне використання правової термінології. Необхідно створити єдиний термінологічний словник законодавства.
Інша проблема - це модельна збалансованість заборонних та дозвільних норм в нашому законодавстві, а також законів і підзаконних нормативних актів. Необхідно конституційно встановити коло питань загальноправової характеру, який повинен регулюватися виключно на законодавчому рівні, уточнити систему державних органів, які мають право законодавствувати.
Серед усіх проблем законотворчості найбільш гостро встає проблема виконання законів.
Багато законів, які створюються з величезними інтелектуальними і психологічними витратами не працюють, паралізуючи всю правову систему, всі три влади - законодавча, виконавча і судова - повинні зосередитися саме на реалізації прийнятих рішень.
Природно, перерахований перелік труднощів законотворчого процесу не є вичерпним. Необхідно глибоке наукове дослідження цих питань, розробка на ого основі практичних заходів по вдосконаленню законотворчого процесу.
Наша оновлена Росія повинна творчо сприйняти значну частину юридичної техніки і правового досвіду, накопиченого за тисячоліття в демократичних країнах світу. Майбутнє російського суспільства має базуватися на цивільному, а не тільки адміністративне право, як це було в Росії в царські і радянські часи.
Найважливішим важелем входження України у світове співтовариство є вдосконалення її законодавства, адаптація юридичної інфраструктури до основоположним європейським та міжнародним нормам і виправдав себе на практиці правилами. Нам належить створити державу, засновану на авторитеті і поділі різних гілок влади, чітке формулювання законів.
Необхідна єдина державна програма законотворчості, яка повинна охоплювати рівень федерального законотворчості, рівень суб'єктів Російської Федерації і рівень місцевого самоврядування. Такою програмою є план розвитку всього законотворчості в цілому, де кожному суб'єкту законотворчості визначено особливе місце, і він зможе на підставі даного документа виробити стратегію законотворчості, принаймні, на десятиліття вперед. На жаль, в даний час цілісної загальнодержавної програми законотворчості немає. Очевидно, що ні Президентові, ні Уряду, ні палатам Федеральних Зборів, ні суб'єктам Російської Федерації, ні об'єднанням муніципальних утворень самим по собі, окремо, таке завдання не під силу. Вона може бути вирішена тільки в результаті взаємодії всіх перерахованих суб'єктів. При нинішньому стані це співпраця гілок влади видається проблематичним. Мабуть, найближчим часом загальнодержавний план законопроектних робіт розроблений не буде, і суб'єкти законотворчості будуть як і раніше обмежуватися частими випадковими ініціативами і вирішувати свої проблеми методом проб і помилок.
Закон, якщо навіть він втілює насущні інтереси, не буде працювати автоматично. Для його реалізації потрібно особливий механізм, який починає діяти на організаційному етапі. Тільки так держава може впливати на державний механізм і суспільство в цілому з метою встановлення відносин, передбачених законом.
Список використаної літератури
Законодавство:
Конституція РФ: прийнята на всенародному референдумі 12 грудня I993 р. M., I993.
Федеральний Закон 8 травня 1994р. "Про статус депутата Ради Федерації і статусі депутата Державної Думи Федеральних Зборів РФ": / / Відомості Верховної Ради України. 1994. № 2. ст.74.
Указ Президента РФ "Про порядок опублікування і набрання чинності
Федеральних законів "/ / Відомості Верховної Ради та уряду РФ. I994. № 6. Ст.1173.
Закон РФ від 26 червня 1992 р. "Про статус суддів в Російській Федерації" / / Відомості З'їзду народних депутатів РФ і Верховної Ради РФ. I992. № 30. ст.1792.
Спеціальна література:
Алексєєв С.С. Держава і право. М., I994. C. I90.
Алексєєв С.С. Як готувати закон? / / Вісті. I992. I4 грудня.
Алексєєв С.С. Правова держава - доля соціалізму. М., 1988. С.96.
Бородін Р.В. Президента РФ турбує стан законотворчості / / Відомості Верховної Ради. 1997. № 7. C.1.
Дюрягін І.Я. Правотворчість у радянській державі. М., Юрид. л., 1974. C.157.
Гоббс Т., Левіафан Н. Світ філософії: Книга для читання. Ч.2. Людина. Товариство. Культура. М.,: Политиздат. 1991. С.450.
Гайман В. Механізм забезпечення реалізації закону в сучасних умовах. / / Радянська держава і право. 1991. № 12. C.12.
Грось А. Про протиріччя в цивільному процесуальному законодавстві. / / Відомості Верховної Ради. I994. № 1. С.42.
Законодавство Російської Федерації: Теоретичні питання, проблеми та перспективи розвитку. / "Круглий стіл" журналу "Радянська держава і право" / / Радянська держава і право. 1992. № 10,11,12.
Ісаков В. Підготовка і прийняття законів у правовій державі / / Відомості Верховної Ради. 1997. № 7. C.13.
Виконання законів. / "Круглий стіл" журналу "Радянська держава і право" / / Радянська держава і право. 1991. № 6,7.
Кененії А.А., Чорнобіле Г.Т. Логічні основи законотворчого процесу. / / Правознавство. 1991 № 6. С.74
Керімов Д.А. Законодавча техніка: М. I998.
Кудрявцев В. Н. Про правопонимании і законності. / / Держава і право. 1994. № З. С.75.
Кудрявцев В.Н. Правомірне поведінка: норма і патологія. М.: Наука, 1982. С.287.
Ковачев Д.А. Механізм соціалістичного правотворчості. М.: Юрид. л., 1977. С.58.
Крівовенко Л.Т. Право законодавчої ініціативи. / / Радянська держава і право. 1997. № 8. С.11.
Лук'янова Е. Як готувати закон. / / Народний депутат. I990. № 12.
Лукич Р. Методологія права. М.: Прогрес. 1981. С.215.
Наінец А. Правотворчість: Теорія і законодавча техніка. М.: Прогрес. 1974. С.256.
Наукові основи радянського правотворчості. / Под ред. Халфіна Р. О.: М. 1981. С.300.
Поленіна С.В. Нове в системі законодавства РФ. / / Держава і право. 1994. № 12. С.27.
Правотворчість в СРСР. / Под ред. Міцкевича А. В.: М. 1974. С.320.
Радянське законодавство: шляхи перебудови. / Под ред. Міцкевича А.В., Пріголкіна А. C. / М.,: Юрид. л., I989. C.43I.
Сінюков В.М. Виконання законів. / / Радянська держава і право.
1991. № 6. С.7.
Спасів Б.П. Закон і його тлумачення. М.: Юрид. л., 1986. С.91.
Тихомиров В., Пріголкін А., Казьмін І. Законотворчість і план. / / Народний депутат. I990. № 9. С.95.
Теорія права і держави. / Под ред. Лазарєва В.В. /. М.: Юрид. л., 1994. C.123.
Загальна теорія права. Курс лекцій. / Под ред. Бабаєва BK /. Нижній Новгород. 1993. С.304.
1 Гоббс Т., Левіафан Н. Світ філософії: Книга для читання. Ч.2.: Людина. Товариство. Культура - М.: Політізцат, 1991 - С.175.
1 Кудрявцев В.Н. Про правопонимании і законності / / Держава і право - 1994. - № 3 .- С.4.
1 Сабо Імре. Основи теорії права. - М.: Прогрес. 1974. С.97.
1 Нашіц А. Правотворчість. Теорія і законодавча техніка. М.: Прогрес, 1974. С.256.
2 Лукич Р. Методологія права-М.: Прогрес, 1981. C.215.
1 Див: Братко А.Г. , Лазарєв В.В. Джерела права: загальна теорія права і держави: Підручник. / Под ред. В.В. Лазарєва .- М.: Юрид. лит., I994. С. 123.
2 Ісаков В. Підготовка і прийняття законів у правовій державі / / Російська юстиція - I997. № 7. C.13.
1 Бородін Р.В. "Президента РФ турбує стан законотворчості" / / Відомості Верховної Ради. I997. № 7.-CI
1. Дюрягін І.Л, Пріголкін А.С. Правотворчість у радянському Державі - М.: Юрид. лит., 1974. - C.I57.
1 Див: Відомості Верховної Ради та Уряду РФ. - I993. № 52. - Ст.5059, 5058, 5062, 5066, 5065, 5069-72.
1 Радянське законодавство: шляхи перестройкі. / Под ред. А.В. Міцкевича, А.С. Пріголкіна .- М.: Юрид. лит., 1989. С.5.
1 Ковачев Д.А. Механізм соціалістичного правотворчості. М., Юрид. лит., 1977.С. 58.
1 Таку точку зору висловлюють автори монографії "Правотворчість в СРСР". С.202.
2 кененії А.А, Чорнобіле Г.В. Логічні основи законотворчого процесу. / / Правознавство. 1991, № 6. C.71.
1 Тихомиров Ю., Пріголкін А., Казьмін І, Законотворчість і план. / / Народний депутат.1990. № 9.С.4.
1 Спасів Б.П.. Закон і його тлумачення. - М.: Юрид. лит., 1986.C.70-91.
1 Див: Лук'янов Є. Указ. роб. С.86.