Ефективність сучасної державної служби

Зміст

Введення

1. Теоретичні аспекти державної служби

1.1 Поняття, особливості та види державної служби

1.2 Функції та принципи державної служби

1.3 Інформаційно-комунікаційні технології в органах державного управління

2. Реформи державної служби проводяться в Російській Федерації

2.1 Проблеми реформування державної служби в Україні та в Республіці Татарстан

2.2 Федеральна програма реформування державної служби

2.3 Проблеми організації державної служби в Російській Федерації

Висновок

Список використаної літератури

Введення

Розвитку законодавства про державну службу приділяється в даний час особлива увага як на федеральному, так і на регіональному рівнях. Це обумовлено насамперед тими змінами, які відбулися і відбуваються в нашому суспільстві і державі. Проведені реформи привели до зміни ролі і самого державного апарата і державних службовців. Постала необхідність підвищення ефективності функцій державного апарата, забезпечення професіоналізму державних службовців, вивчення нових аспектів і проблем державної служби в цілому. Завдання законодавців, учених, фахівців ускладнена тим, що в радянський період спеціального законодавства про державну службу не було, а правове положення працівників державного апарата не відрізнялося від правового положення службовців інших державних і громадських установ, підприємств і організацій. Статус всіх службовців визначався однаково в трудовому законодавстві. Поштовхом до вивчення державної служби стала почалася в країні з 1985 року «перебудова», коли поступово постало питання про необхідність прийняття Союзної Закону «Про державну службу». З'являється ряд наукових статей присвячений цій темі, йде активне обговорення концепції нового закону і активне вивчення державної служби як такої, цим і обумовлюється актуальність обраної теми.

Мета роботи розглянути державну службу на федеральному рівні і на регіональному (на прикладі Республіки Татарстан)

Об'єктом дослідження є державна служба Російської Федерації.

У відповідності з поставленою метою необхідно вирішити ряд завдань, основні з яких наступні:

- Розглянути поняття, особливості та види державної служби;

- Розглянути проблеми та ефективність державної служби в Україні та в Республіці Татарстан.

Робота складається з вступу, двох розділів, висновків та списку літератури.

1. Теоретичні аспекти державної служби

1.1 Поняття, особливості та види державної служби

Державна служба виникла ще за часів первісного суспільства. Вона має багатовікову історію свого розвитку. При поділі праці в первісному суспільстві починає формуватися управлінська еліта, яка відокремлюється від основної маси виробників і з плином часу перетворюється на окрему групу людей - «державних людей». У Стародавньому Єгипті такими людьми були: фараони, візири, «скарбники Бога», скарбники, «хранителі друку», міністри, радники «ради храмового управління», «міські ради», начальники «Півдня», «Північних країн», «греків» і т. д. Надзвичайно складною була «державна бюрократія» в ацтеків - народу Мексики, цивілізація якого безслідно зникла в епоху прибуття європейців до Америки: обирається глава держави, члени «таємного державної ради»; придворні і державні чиновники (різні звання численних чиновників з чітко визначеними відповідними функціями); розгалужена система незалежних судових установ; жриці, наділені світською владою, особливо в сфері освіти і виховання і т.д. високорозвиненими були системи державної служби в Стародавньому Римі і Візантійської імперії. До першої системі ставилися принцепса, сенатори, консули, претори, диктатори, проконсули, пропретора, префекти, квестори, легати, цензори, еділи, презеса, прокуратори, судді, асесори і ін; до другої - Басилей, Епанагога, дуки, полемархи, архонти, стратиги, філомброти, причаївся і т. д. ¹

Послугами державних службовців користуються усі сучасні держави незалежно від державного устрою, форми правління або державного режиму. Вони виконують всі завдання та функції, які цивілізоване суспільство покладає на свою державу. Державні службовці в сучасному суспільстві здійснюють контрольну, організаційну, правозастосовчу та інші види діяльності.

Організація і діяльність осіб, які професійно виконують завдання і функції держави, визначаються, як правило, терміном «державна служба». Саме таку назву використовується в Україну, Італії, Греції, Канаді, Франції та ін У деяких країнах її називають «публічна служба» (ФРН, Бельгія, Іспанія та ін) або «громадянська служба» (Великобританія).

У сучасному законодавстві та правовій науці терміном «державна служба» визначаються правовий інститут адміністративного права, навчальна дисципліна, назва державного органу (митна служба, контрольно-ревізійна служба тощо), вид трудової діяльності.

Державна служба як наука і навчальна дисципліна має свою галузеву приналежність. Вона являє собою продовження та доповнення безпосередньо «Державного управління» і «Адміністративного права».

Державна служба є комплексним правовим інститутом, оскільки включає в себе норми багатьох галузей права: конституційного, адміністративного, фінансового, трудового, кримінального, житлового та ін

Поняття державної служби вперше на законодавчому рівні визначається в Законі «Про державну службу».

Державна служба - це професійна діяльність осіб, які займають посади в державних органах та їх апараті щодо практичного виконання завдань і функцій держави та одержують заробітну плату за рахунок державних коштів. Виходячи з наведеного поняття, можна виділити наступні основні її ознаки:

а) професійна діяльність;

б) діяльність у державних органах та їх апараті;

в) заробітна плата за рахунок державних коштів.

Державна служба - це професійна діяльність,

тобто нею можуть займатися тільки особи, які мають відповідну освіту і професійну підготовку. Слід зазначити, що даний закон не передбачає обов'язкового вищої освіти.

За законом державної є лише та служба, яка здійснюється в державних органах та їх апараті.

Важливою ознакою державної служби є заробітна плата за рахунок державних коштів. Виходячи зі статті 1 Закону «Про оплату праці» заробітна плата - це винагорода, яка нараховується, як правило, у грошовій формі, яка відповідно до трудового договору власник або уповноважений ним орган виплачує працівникові за виконану роботу. Разом з тим цей закон встановив, що держава здійснює регулювання оплати праці, зокрема, шляхом визначення умов і розмірів оплати праці працівників установ і організацій, що фінансуються з бюджету, та керівників державних підприємств (ст. 8).

Державна служба ставить перед собою наступні завдання:

- Охорона конституційного ладу України, створення умов для розвитку громадянського суспільства, виробництва, забезпечення вільної життєдіяльності особистості, захист прав, свобод і законних інтересів громадян;

- Формування суспільно-політичних і державно-правових умов для практичного здійснення функцій державних органів;

- Забезпечення ефективної роботи державних органів відповідно до їх компетенції;

- Вдосконалення умов державної служби та професійної діяльності державних службовців;

- Створення і забезпечення належного функціонування системи підготовки та підвищення кваліфікації державних службовців;

- Забезпечення принципу гласності в діяльності державних службовців та державних органів, дотримання законності, викорінення бюрократизму, корупції та інших негативних явищ у системі державної служби і т. п.

1.2 Функції та принципи державної служби

Під функціями державної служби слід розуміти основні напрями практичної реалізації правових норм інституту державної служби, сприяють досягненню відповідної мети правового регулювання державно-службових відносин і виконанню державною службою своєї соціальної ролі і державно-правового призначення. Єдиної думки з приводу видів функцій державної служби в юридичній науці немає. Існують різні думки щодо їх класифікації. Зокрема, виділяються такі функції державної служби:

а) основні - інформаційне забезпечення, прогнозування

та моделювання, планування, організація, керівництво, координація, контроль, регулювання, облік;

б) загальні - здійснення державної кадрової політики; комплектування персоналу державних органів з урахуванням здібностей, професійних, особистих і моральних якостей; організація державної служби, планування і прогнозування розвитку персоналу державних органів; аналіз стану та ефективності державної служби в органах державної влади та ін;

в) специфічні, які можна розглядати як регулятивне і організаційний вплив щодо обмеженого і доцільного втручання у сферу економіки та соціально-культурного будівництва, в яких об'єкти управління володіють значною самостійністю у виборі рішень та їх реалізації;

г) допоміжні, які мають на меті обслуговування діяльності державних органів у рамках основних, загальних і специфічних функцій (діловодство, юридичне обслуговування, матеріально-технічне забезпечення тощо);

д) спеціальні, які відображають особливості об'єкту управління (наприклад, методичне, технічне керівництво). Вони можуть доповнювати загальні функції у разі їх недостатності.

На думку А. Ф. Ноздрачова, функціями державної служби є правозастосовна, правотворча, правозахисна, регулятивна, організаційна.

Питання про принципи державної служби є важливим для з'ясування сутності державної служби. Термін «принципи державної служби» позначає основні риси, суттєві характеристики, зміст і значення самої державної служби. Принципи державної служби - це основоположні ідеї, установки, які виражають об'єктивні закономірності та визначають науково обгрунтовані напрями реалізації компетенції, завдань і функцій державної служби, повноваження державних службовців. Їх можна класифікувати на конституційні та організаційно-функціональні. До перших належать: служіння народу України; законність і демократизм; пріоритет прав і свобод людини і громадянина; гуманізм і соціальна справедливість; розподіл державної влади на законодавчу, виконавчу і судову; рівний доступ громадян до державної служби. Організаційно-функціональними принципами державної служби є: професіоналізм і компетентність; ініціативність, чесність і відданість справі; персональна відповідальність за виконання службових обов'язків і дисципліна; дотримання прав підприємств, установ і організацій, об'єднань громадян. ²

Питання про види державної служби на законодавчому рівні не врегульовано, і в юридичній науці щодо нього немає єдиної точки зору. Найчастіше державну службу класифікують на такі види:

а) служба в органах законодавчої, виконавчої та судової влади;

б) цивільна і мілітаризована (воєнізована) служба;

в) цивільна і спеціалізована служба;

г) державна (в державних органах і військова) і громадянська (муніципальна служба, служба в державних організаціях і установах, в апаратах політичних партій, в громадських організаціях, в недержавних, некомерційних організаціях, приватних підприємств і т. п.)

1.3 Інформаційно-комунікаційні технології в органах державного управління

Вельми важливим слід визнати широке впровадження інформаційно-комунікаційних технологій у діяльність органів державного управління в демократичній парадигмі «Електронного уряду».

Вітчизняне чиновництво, в цілому, вважає за краще раціональну бюрократичну організацію. Отримані дані вказують на те, що від недостатньої кваліфікації багатьох працівників, адміністративного безладу, безсистемного ведення справ, безконтрольності страждає не тільки суспільство, але і самі управлінці. Тому реальне запровадження в контексті адміністративної реформи конкурсного відбору на державну службу, загальнообов'язкових норм і правил (у тому числі, періодичного підвищення кваліфікації державних службовців), регламентованих процедур, функціональної визначеності має шанс отримати підтримку більшості державних службовців.

Адміністративні реформи, здійснені за останні двадцять років у більшості розвинених країн світу, йшли в напрямку: від «легалістской культури» до «культурі сервісу», від ієрархічної організації до менеджеріального форм управління, від трактування громадян як об'єктів управління до шанобливого надання їм державних послуг як клієнтам у рамках офіційно встановленого переліку. Симпатії до такої ринково-орієнтованої управлінської моделі у російських державних службовців поки проглядаються слабкіше, ніж до веберовской.

Один з показників слабкості ліберальних реформаторських інтенцій - вимога деяких експертів значно підвищити заробітну плату державним службовцям, без якої б то не було ув'язки цього заходу з результатами роботи останніх, більшою задоволеністю громадян якістю функціонування держапарату.

У цілому готовність російських державних службовців до реформування зросла в порівнянні з тими настроями, які фіксувалися опитуваннями ще кілька років тому. У той же час не слід переоцінювати ступінь цієї готовності та рівень розуміння державними службовцями стратегії сучасного адміністративного реформування.

По-перше, зростання позитивних змін у настроях і готовності перебудовувати методи своєї роботи у відповідності з духом реформи сповільнилися.

По-друге, найбільш «просунутим» сегментами громадянського суспільства, вищої політичної влади країни потрібна ефективна і демократична громадянська служба, яка покращить, перш за все, положення громадян. Самі державні службовці швидше зорієнтовані на зміцнення свого корпоративного положення і збереження себе в статусі саме «служби державі».

По-третє, в системі державної служби недостатньо організований і реалізований звичайний внутрішній правовий (адміністративний) контроль. У числі основних порушень - неподання податкової декларації про доходи, суміщення державної служби з роботою в комерційних структурах, а також зловживання при організації конкурсних закупівель, коли чиновники, пов'язані з комерційними структурами, одержують від них хабара на значні суми, з метою створення для них пільгових умов. Виступаючи на засіданні Уряду РФ, Генеральний прокурор РФ Ю. Чайка відзначив, що в ході перевірок Генпрокуратури в 2006 р. у федеральних агентствах і відомствах було виявлено понад 47 тис. порушень закону про державну та муніципальної службі, посадовим особам винесено понад 10 тис. подань , порушено близько 600 кримінальних справ. Тільки в Рососвіти до неподання податкової декларації і поєднанню роботи з діяльністю в комерційних структурах були причетні 249 співробітників - 70% чисельності складу центрального відомства. Перевірка Фонду обов'язкового медичного страхування, як відомо, призвела до арешту цілої групи федеральних чиновників високого рангу, що відповідали за постачання громадян безкоштовними ліками і проведення так званих конкурсних закупівель. Під ними маскувалися особисті домовленості чиновників Фонду з постачальниками і виробниками, постійно мінялися списки ліків, «вимивалися» дешеві вітчизняні ліки і т.д. У результаті держава опинилася перед фактом необхідності виплати значної додаткової (багатомільйонної) суми, щоб покрити дефіцит, що утворився лікарських засобів. Причому, збанкрутувала не стільки програма додаткового лікарського забезпечення - вона показала непогані результати в 2005 р. і буде продовжена після коректування, - скільки «менеджмент державного управління програмою»

По-четверте, інформатизація державних органів часом змішується з процесом їх насичення комп'ютерами, не пов'язаними з Інтернет-порталами. Гостро стоїть проблема підготовки управлінців нового типу, що зустрічає опір консервативної частини державного апарату. Головною психологічної перепоною на шляху розширення діяльності «електронного уряду» в Росії є відповідна бюрократична ментальність, корпоративні інтереси бюрократії. Може сформуватися «електронна бюрократія», що має як високі професійні властивості, так і відповідні їм вузько-корпоративні якості та інтереси.

По-п'яте, поки недостатньо високий престиж працівника державної (муніципальної) служби. З 200 експертів, опитаних соціологічним центром РАЦС, тільки 3,0% оцінили престиж працівника державного органу як дуже високий, 53,0% як високий, 38,0% як невисокий і 2,5%, 61485; як зовсім низький. Істотно нижче статус працівника державної служби в очах простих громадян.

Реальний стан думок і настроїв державних службовців має враховуватися при проведенні адміністративної реформи, яка в силу об'єктивних і суб'єктивних обставин не може носити однозначно «ринкового» характеру, але зобов'язана включати елементи раціональної бюрократичної організації, соціально-правових гарантій для державних службовців. У той же час слід передбачити вбудовування в контекст реформи системи формування та виховання кадрів цивільних службовців в дусі нових ціннісних підходів та орієнтирів. Серйозну увагу слід приділити проведенню інформаційно-комунікаційної кампанії з роз'яснення ідеології, стратегії і тактики адміністративної реформи. За допомогою систематичного моніторингу настроїв та очікувань державних службовців, інших наукових досліджень кількість неминучих помилок можна було б суттєво зменшити.

У країні реалізовані досить істотні зміни. Впроваджено трехзвенная структура органів федеральної виконавчої влади. Однак до тих пір, поки державні службовці середньої і нижчої ланок не зрозуміють суті перетворень, реформа буде наштовхуватися на перешкоду, яку можна позначити як «бездіяльні чиновники». Зрозуміло, що вживаються вперше в історії країни така грандіозна реформа, не може йти швидко і просто. Дійсно, мова йде про зміну всієї системи державного управління, кричущим чином не відповідає реаліям ринкової економіки і вибудуваної під чиновника, а не під незалежного господарюючого суб'єкта.

2. Реформи державної служби проводяться в Російській Федерації

2.1 Проблеми реформування державної служби в Україні та в Республіці Татарстан

Російські проблеми реформування державного апарату мають подвійну природу: з одного боку, це - відповідь на виклики прийдешнього XXI століття, з іншого - нагальна необхідність вирішення питань, пов'язаних з приведенням у відповідність нових реалій у сфері ринкової економіки та принципів демократизації суспільного життя в Росії з новаціями державного устрою країни. У Посланнях Президента РФ Федеральним Зборам Російської Федерації, у його заявах на прес-конференціях неодноразово зверталася увага на низьку або недостатню ефективність роботи держапарату. Зазначалося, що апарат в значній мірі «приватизував державу», відбулося зрощення апарату, зобов'язаного виражати і захищати суспільні інтереси з комерційними структурами, які захищають приватні інтереси. Говорилося, що поки не вдається істотно просунутися і домогтися результатів у боротьбі з російською бюрократією. Важко виробляються рішення, важко доводяться до виконання, ще важче, звичайно, виконуються. Це проблема, яка змушує задуматися про вдосконалення системи управління в країні. Не раз також було наголошено, що малий і середній бізнес задавлений бюрократією. Реформування державної служби виступає як найважливіша ланка підвищення ефективності державного управління в цілому. З іншого боку, не менш очевидно, що реформування держслужби може принести позитивні результати тільки в контексті реформування всієї системи управління країною. У відомому сенсі мова йде про здійснення трьох взаємопов'язаних реформ: адміністративної, державної служби та формуванні «електронного уряду», які, зрозуміло, тісно або навіть іманентно, пов'язані зі станом інших систем і інститутів російського суспільства.

Концепції суспільно-державного управління розроблені в дослідженнях, присвячених взаємодії громадянського суспільства і держави, уряду і груп тиску. Можна відзначити такі напрямки, як плюралістична теорія, корпоративізм, теорія зацікавлених груп, теорія міжорганізаційних відносин, неоінституціоналізм, теорія мереж та ін Коротко основні положення сучасних концепцій і проектів оптимізації та реформування суспільно-державного управління (нового державного управління-менеджменту) зводяться до наступного :

1. Політико-адміністративне управління розглядається як важлива функція виконавчої влади, не тільки виконуючою закони, проводить у життя волю правлячих сил, але і бере участь в розробці політики, яка виступає в якості головного посередника інтеракції держави і суспільства, а також, в певних випадках, в ролі впливового політичного актора.

2. Теорії нового керівництва, суспільно-державного управління, політичних мереж реконструюють відносини між державним управлінням і сучасним суспільством. Подібні концепції розглядають управління на різних рівнях, тобто в них розкриваються не тільки відносини між власне суспільством і державою, а й між адміністративно-управлінськими структурами, громадськими та бізнес-асоціаціями, конкретні форми вирішення спільних завдань. На мікрорівні управління нова система виражається в міріадах нових політичних практик співпраці між державними інститутами, асоціаціями громадянського суспільства та бізнесом, які дозволяють вирішувати конкретні проблеми в галузях освіти, екології, розвитку міст, охорони здоров'я, житлового будівництва і т.д. На мезорівні дана система включає набір стійких мережевих структур, правил взаємодії включених до них агентів, етос-відносин і процеси узгодження рішень. На макрорівні можна говорити про істотну зміну основних принципів публічного управління і формування нової ідеології і системи суспільно-державного взаємодії.

3. Ці концепції відновлюють зв'язку між управлінням і політикою. Підхід з позицій політичних мереж до державного управління проявляє інтерес до політичної сцені. Нові концепції в цьому відношенні включають в розгляд широкий спектр політичних проблем. Багатьма дослідниками підкреслюється їх безсумнівний зв'язок з політичною наукою, з теорією демократичного ухвалення політичних рішень і вироблення політичної стратегії. Проблема ефективності управління розглядається не тільки в аспекті відносини «цілі-засоби», але і в парадигмі «мети-процеси».

4. У теорії нового управління включається моральний вимір управління та процесу виробництва політичного рішення. Ідеї, вірування, цінності, ідентичність і довіра дійсно мають значення для політичного управління; вони є конструктивними для логіки взаємодії між суб'єктами і акторами політики.

Нове державне управління (державний менеджмент) виникло в 1990-і рр.. в якості як теоретичної основи проводилися за кордоном адміністративних реформ, так і відображення відбувалися в цій сфері змін. У дослідженні Д. Осборна, Т. Геблера і ін розкриваються принципи, на яких грунтується ця теоретична модель:

1) у більшій мірі керувати підлеглими, ніж виконувати їх функції;

2) більшою мірою надавати споживачам можливість вибору, ніж обслуговувати їх;

3) надавати послуги на основі конкуренції;

4) управляти швидше постановкою завдань, ніж визначенням правил;

5) вкладати капітали в результати, а не в наміри;

6) всіляко орієнтуватися на споживача;

7) заохочувати підприємницький дух заробляння грошей, а не їх бюрократичну витрату;

8) віддавати перевагу профілактику лікування;

9) здійснювати структурну децентралізацію і налагоджувати співпрацю децентралізованих структур;

10) домагатися змін допомогою ринково орієнтованих зусиль.

Теоретично нове державне управління прагне уникати дихотомії політика / керування. Хоча в 1990-і рр.. центр вивчення і викладання державного управління переміщається від кафедр політичної науки до кафедр і школам менеджменту, значення політичного початку в новій теорії навіть посилюється. У своєму радикальному варіанті ця теорія зачіпає всю політичну систему як систему управління публічними справами. Її фундаментальною передумовою виступає судження про неефективність традиційної сучасної політичної системи. ³

Нове державне управління цікавиться швидше ініціативним здійсненням публічної (тобто державної) політики (public policy-making), ніж просто нормативної організацією виконання її цілей. Аспектом ринкового бачення держави є концептуалізація способу, яким публічна політика здійснюється - особливо, ролі державних службовців у здійсненні політики. У цьому відношенні державна адміністрація в цілому, чиновництво розглядаються не як прості виконавці вироблених політиками рішень, а як учасники прийняття рішень і пошуку ефективних моделей їх здійснення. Випливає звідси політизація державної служби ставить, звичайно, проблему відповідальності чиновництва і репрезентації суспільного інтересу в його функціонуванні. Політична нейтральність бюрократично організованого управління цієї проблеми не знімає.

Популярним терміном-концептом нового державного управління, за допомогою якого, на думку його розробників, знімається проблема дихотомії політики / управління, є поняття «керівництво» (governance). Воно замінює часто такі терміни, як адміністрування (administration), управління (government). Саме «керівництво» є поняттям, за допомогою якого намагаються висловити особливість державного менеджменту. Політичний аспект у концепції нового державного управління виражається у тому, що переважна увага звертається на політичну роль вищих адміністративних чиновників та їхню відповідальність перед суспільством, його групами, громадянами.

Для реорганізації системи державного управління в парадигмі «електронного уряду» необхідний ряд важливих умов і передумов. Серед них:

1) Наявність відповідної політичної воля і зусиль «правлячого класу» і еліт, прийняття відповідних державних рішень;

2) Достатній рівень «інтернетизації» суспільства (не менше 30% самодіяльного населення країни і більшості державних інститутів);

3) Розробка раціональної, реалізованої концепції «електронного уряду» і створення необхідних інформаційно-технологічних передумов і електронних форм (документів, підпису та ін), фінансового забезпечення, підготовки нових кадрів в алгоритмі даного уряду;

4) Облік найскладніших соціальних та адміністративно-правових проблем, що виникають при впровадженні нових електронно-організаційних управлінських моделей в життя, традицій розвитку суспільства, особливостей його управління, бюрократії тощо;

5) Рішуче подолання вузько-технологічних підходів при формуванні та діяльності «електронного уряду» («інформаційні технології вирішать всі проблеми»), розуміння і подолання можливостей і тенденцій його використання в корпоративних і антигромадських цілях;

6). Раціонально-критичне використання накопиченого зарубіжного досвіду, його порівняльний аналіз.

Відповідно до цих вимог змінюється ставлення до освіти, до підготовки та перепідготовки управлінців. Проблема навчання сьогодні стає однією з центральних при описі нової парадигми управління в умовах пошуку підстави для сталого розвитку. Змінюється спрямованість і зміст викладання державного управління. Загальна спрямованість змін тут наступна:

1) навчання перетворюється на перманентний процес і зачіпає працівників усіх рівнів;

2) особливу увагу приділяється зв'язку теорії управління з практичними навичками; в зв'язку з цим підвищується значення формування умінь, пов'язаних з проектною роботою;

3) акцент у навчанні ставиться скоріше на процесах, ніж структурах і функціях, скоріше на вивченні досвіду роботи в багатьох організаційних формах, роботи в складі колективу;

4) змінюється установка навчання: швидше увага звертається на формування стійкого інтересу до самоосвіти, особистої відповідальності студента за результати навчання і отримання знань і навичок;

5) велике значення надається програмам навчання, побудованим на вмінні робити оцінку управлінської діяльності, її результативності й ефективності;

6) сучасне управлінське освіта повинна формувати інноваційне мислення, сприйнятливість до постійного вибору нових рішень і дій;

7) значення формування навичок роботи з громадськістю;

8) навчання переговорного процесу та розв'язання конфліктів;

9) велике значення набувають процеси не лише навчання, а й виховання управлінців, формування відповідної етики державної роботи.

2.2 Федеральна програма реформування державної служби

У «Концепції реформування системи державної служби Російської Федерації» визначені основні принципи функціонування системи державної служби та діяльності державних службовців:

- Дотримання законності при верховенство Конституції Російської Федерації;

- Служіння інтересам громадянського суспільства і держави, забезпечення пріоритету прав і свобод людини і громадянина;

- Незалежність державного службовця від політичних партій, громадських об'єднань, релігійних організацій, корпоративних інтересів соціальних груп і комерційних структур, а також від інтересів окремих громадян Російської Федерації;

- Відповідальність державного органу та державного службовця перед законом у разі порушення прав і законних інтересів громадян Російської Федерації;

- Гласність при здійсненні державної служби, відкритість і підконтрольність громадянському суспільству;

- Єдність основних вимог, що висуваються на державній службі;

- Рівний доступ громадян Російської Федерації до державної служби;

- Професіоналізм і компетентність державного службовця;

- Посадова субординація при прийнятті та виконанні рішень;

- Стабільність державної служби на основі формування державно-службових відносин державного службовця і держави;

- Соціальна і правова захищеність державного службовця;

- Збалансованість встановлених для державного службовця законодавчих обмежень і надаються йому державних соціальних гарантій;

- Етичність поведінки державного службовця, підтримку ним авторитету державної служби та її корпоративних основ.

Реформа державної служби повинна здійснюватися в умовах гласності та за участю громадянського суспільства. Державна служба повинна функціонувати в інтересах громадян РФ і об'єднань громадянського суспільства: бути відкритою системою; бути підконтрольною державі і громадянському суспільству і т.д.

Федеральна програма «Реформування державної служби Російської Федерації» була затверджена Указом Президента РФ від 19 листопада 2002 р. (No 1336). Проте поставлені завдання не були повністю виконані в зазначені терміни. Президент указом від 12 груд. 2005 р. (No1437) продовжив термін дії федеральної програми «Реформування державної служби Російської Федерації (2003-2005 роки)» на 2006-2007 рр..

Програмою передбачена наступна система заходів:

- Удосконалення законодавчої та нормативно-правової бази з питань реформування державної служби;

- Удосконалення підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації федеральних державних службовців;

- Створення матеріально-технічних умов для ефективного функціонування федеральної державної служби;

- Формування системи управління державною службою. Принципи, викладені у Концепції, багато в чому по-новому висвітлюють відносини між державним службовцем і державою, державним службовцям і громадянином. Ці принципи спрямовані на формування служить громадянам та відкритою для них, чуйною та прозорої моделі, яка обмежує всевладдя держави та державної служби, в тому числі, задає певні рамки, ставить державні структури під контроль, на службу суспільству і громадянам. Така держава не лише визнає права особистості, але і гарантує їх захист. Поза рамками правового держави стають безглуздими всі міркування про права і наявності влади у громадян і громадянського суспільства.

У Програмі вводяться принципово нові поняття державної служби як механізму державного управління. З'являється диференціація державної служби на федеральну цивільну, федеральну військову, федеральну правоохоронну і державну цивільну в суб'єктах федерації. У рамках реформи передбачається уніфікація класних чинів, дипломатичних рангів, військових звань, між якими буде введена еквівалентність. У Програмі формуються принципи роботи державних службовців, визначаються повноваження держави, федеральних органів влади та органів влади суб'єктів федерації. Також приймається порядок вирішення трудових конфліктів і суперечок, вводиться поняття службового контракту. «Чиновник повинен стати нормальним цивілізованим службовцям, які надають послуги громадянам» (Д. А. Медведєв).

У Президентському Посланні зазначалося: «На державній службі потрібні професіонали, для яких єдиним критерієм діяльності є закон. Інакше держава відкриває шлях корупції. І може наступити момент, коли воно просто переродиться, перестане бути демократичним. Мотором нашої політики повинні стати ініціативні та відповідальні федеральні органи виконавчої влади. В основі їх повноважень - конституційний обов'язок забезпечити міцність виконавчої вертикалі, загальнодержавний мандат довіри, отриманий в результаті демократичних виборів Президента, єдина стратегія внутрішньої і зовнішньої політики ». ⁴

Що ж стосується Республіки Татарстан, то проект республіканської цільової програми розвитку державної цивільної служби РТ і муніципальної служби в РТ на 2010-2013 роки обговорили члени комісії з питань розвитку державної цивільної служби та муніципальної служби РТ.

Замовником програми виступає Кабінет Міністрів РТ, координатором - Департамент у справах державних службовців при Президентові РТ. Документ представив міністр юстиції РТ Мідхат Курманов, оскільки Міністерство юстиції РТ є розробником цільової програми. Він, зокрема, повідомив, що основна мета програми полягає вдосконалення системи управління державною службою Республіки Татарстан і муніципальної службою в республіці. Передбачається, що реалізація програми допоможе сформувати в Татарстані висококваліфікований кадровий склад цивільної та муніципальної служби, забезпечить ефективність державного управління, розвиток громадянського суспільства та інноваційної економіки. Здійснювати програму мають намір у два етапи: 2010-2011 роки (перший етап) та 2012-2013 роки (другий етап).

Мідхат Курманов назвав ряд проблем, які існують сьогодні в сфері державних і муніципальних службовців і які передбачається вирішити за допомогою нової програми. Це, перш за все, нестача висококваліфікованих кадрів при наявності вакансій, недостатнє ресурсне забезпечення, відсутність кадрового резерву держслужбовців і брак регламентації їх діяльності.

Керівник апарату Президента РТ Юрій Камалтинов подякував Мін'юст РТ за розробку проекту цільової програми розвитку державної цивільної служби РТ і муніципальної служби в Республіці Татарстан на 2010-2013 роки. При цьому він зазначив, що програма повинна не копіювати федеральну, а мати власні напрацювання. На думку Юрія Камалтинова, необхідно відразу визначити і деякі індикатори для оцінки ефективності реалізації програми в республіці.

Міністр праці, зайнятості та соціального захисту РТ Айрат Шафігуллін нагадав, що сьогодні в республіці три вищих навчальних заклади готують майбутніх державних і муніципальних службовців. Це Академія держслужби при Президентові РТ, ВНЗ в Нижньокамську і Альметьевске.

Що для Росії і сьогодні є актуальним ряд положень веберовской теорії бюрократії: раціональність; орієнтація на формалізовані процедури на противагу персоналістської орієнтації на патрона; прозорість, чіткість, підзвітність суспільству; ліквідація корупції.

Далі необхідний облік особливостей сучасного етапу національно-державного будівництва в Росії, специфіки суспільно-політичного та фінансово-економічного стану держави. Успішна реалізація реформи державної служби неможлива і без адекватного уявлення про настрої, очікуваннях, установках, оцінках - всього комплексу параметрів свідомості сучасного російського корпусу державних службовців.

Отримані в ході моніторингового дослідження дані дозволяють зафіксувати тенденцію підвищення ролі права як цінності масової свідомості, а звідси і більшої вимогливості громадян щодо правової природи держави та її окремих інститутів (включаючи державну службу) із забезпечення правопорядку в країні. Друга важлива тенденція характеризує зростання ролі демократії не тільки як політичної цінності, але і як орієнтир для вибору шляху і методів удосконалення роботи держапарату, посилення демократичних засад у діяльності владних структур, їх більшої відкритості й підконтрольності.

Зростають вимоги громадян до якості адміністративних послуг, що надаються населенню державою в особі її конкретних органів, що значною мірою породжене очікуваннями ефекту від здійснюваної в країні адміністративної реформи і особливо, тієї її складової частини, яка безпосередньо стосується державної служби. Названі вимоги, в основному, і формують ставлення населення до владних структур, державну службу - в тому числі. У своїй основі вони цілком відповідають задумом реформи державної служби, що говорить про об'єктивний збіг інтересів громадян та ідеології реформи. Проте, відзначаючи деякі позитивні зрушення в діяльності державного апарату, більшість громадян, тим не менш, не бачить прямого зв'язку реформи державної служби зі своїми інтересами, вважають її апаратним заходом. Частина опитаних вважає, що за окремими показниками, безпосередньо зачіпають їх інтереси, становище в міру просування реформи краще не стає. Це стосується адміністративного свавілля, порушення прав громадян. Поки громадяни вважають, що реформування державної служби - це завдання політичного керівництва країни. Разом з тим тиск (вимоги) на апарат з боку населення, буде посилюватися і важливим завданням реформування є його переведення в конструктивне русло. Позитивну роль тут може відіграти Громадська палата.

Для реалізації програмного положення про відкритість і підконтрольності апарату, державних службовців громадянському суспільству поки немає достатнього набору умов. Пересічні громадяни не готові, недостатньо компетентні, щоб реально брати участь у контролі за діяльністю владних структур. Сильно заважає руху в цьому напрямку і великий ступінь недовіри населення до органів влади.

Більша частина державних службовців (перш за все, рядових) готова до відкритості, пропонує шляхи вирішення цієї проблеми. Але лише в певних рамках: інформувати громадян, не виходячи на рівень контролю з їх боку за діяльністю владних структур, процесами прийняття та реалізації рішень. Спостерігається зрушення у свідомості державних службовців у бік більшої уваги до потреб і запитів громадян. Зменшується кількість принципових супротивників участі громадян та їх об'єднань у процесах управління, наділення їх владно-контрольними функціями. Зростає розуміння того, що цьому заважає не тільки незрілість суспільства, а й організація роботи самого апарату.

Частина державних службовців - принципові противники участі громадян у виконанні владно-контрольних функцій, інша частина - вважає (і небезпідставно) що більшість громадян ще не дозріли для цього роду діяльності, треті вважають, що при існуючій системі організації державної служби, відсутності прозорих і зрозумілих критеріїв оцінки роботи, чітких процедурних правил прийняття рішень і відповідальності дієвий контроль в принципі неможливий ні з боку суспільства, ні з боку політичного керівництва.

Відповідно, рішення розглянутої проблеми ведеться в узгодженні зусиль за наступними напрямками:

- Реорганізація роботи державно-адміністративних структур на основі критеріїв зрозумілості та прозорості їх діяльності, відповідальності за прийняття і реалізацію рішень;

- Освоєння сучасних технологій політико-адміністративного управління - анкетування, роботи з фокус-групами, проведення масових кампаній, соціальної реклами, політичного маркетингу та ін;

- Стимулювання громадян до участі в роботі владних структур, створення державно-громадських структур управління;

- Роз'яснення змісту і завдань адміністративної реформи;

- Переорієнтація державних службовців на взаємодію з громадянами та об'єднаннями громадян; навчання відповідних технологій, налагодження служби «паблік рілейшнз»;

- Сприяння розвитку інститутів громадянського суспільства, неурядових організацій, громадської експертизи, незалежного консультування, незалежних робочих груп і т. д.

2.3 Проблеми організації державної служби в Російській Федерації

Неодноразові спроби скорочення апарату державного управління, в сучасній Росії поки не дали бажаного результату. Зазвичай після деякого скорочення чисельності апарату, він відтворюється обсягом його функціональних обов'язків, що залежать, у свою чергу, від загального обсягу сфери керованого. Наприклад, виявлення надлишкових функцій, спроби уникнути міжвідомчого дублювання, що вживаються в даний час у рамках адміністративної реформи, позначили правильний напрямок пошуку - від функцій до чисельності апарату.

Одна з помилкових російських міфологем - розглядати чиновництво як головне гальмо реформи, спроба вивести їх за дужки реформи. Ще нікому в світі не вдавалося реформувати державну службу в конфлікті з бюрократією. Не ідеалізуючи російського чиновника, тим не менш, слід мати на увазі, що значна частина їх претензій до реформи обгрунтована: держава, вимагаючи від державних службовців беззавітного служіння, саме в свою чергу не дає їм необхідних гарантій соціальної захищеності, відповідної оплати праці і навіть положення в правовому просторі. Болісно вони сприймають і втрату багатьох професійно-етичних норм, рівня впорядкованості та організованості роботи, положення в суспільстві. Проте частина державних службовців робить зусилля, щоб оволодіти новими прийомами і формами роботи, відповідними духу і букві реформи. На підтримку таких людей реформатори, безумовно, можуть розраховувати. Історично в суспільстві склалася думка про державного службовця як про досить моральної особистості. Проте нинішні реалії не завжди свідчать про це. Так, більшість опитаних службовців вважають, що головною вимогою до їх роботи є швидке і безапеляційне реагування на бюрократичні запити, часто не пов'язані з логікою службової діяльності. В основному вони змушені витрачати час і сили на підготовку звітів, довідок та іншу «звітну роботу», на безліч далеко не завжди справді потрібних погоджень. Реальна практика регламентації професійної діяльності налаштовує державних чиновників в основному на виконання роботи, слабо сполученої з реальними інтересами держави та державними послугами населенню.

Далі, у низці структур та інститутів замість принципу «особистих заслуг і якостей» у службовому зростанні переважають такі реалії як суб'єктивні рішення керівника, заступництво, зв'язку, особиста відданість і т.п. Дані ряду соціологічних досліджень показують, що в оцінці регіональних і місцевих адміністративних еліт така якість як професіоналізм займає досить високе, хоча і не найпрестижніше місце. Професіоналізм, як якість, що визначає положення в управлінських структурах, займає стійке третє місце, поступаючись таким чинникам, як: неформальні стосунки з потрібними людьми і багатство, гроші. Переважаючі способи посадового просування службовців (за даними соціологічних опитувань) дають наступну узагальнену картину: конкурсний відбір - 12%, реалізація висновків атестації - 14; одноосібне призначення керівником - 62; прислали «згори» - 11; призначений зі складу резерву - 7; інші способи - 5%. У результаті вказаної політики досить часто спостерігаються явища непрофесіоналізму, низькою виробничої культури, плинності кадрів, імітації бурхливої ​​діяльності, слабкою зворотного зв'язку з населенням та ін Природно, що ряд керівників, відчуваючи проблеми у своїй кадроведческой підготовці, хотіли б опанувати новими персонал-технологіями: технологіями мотивації персоналу (15%); - діагностики та вирішення конфліктів (15%); - виховної роботи (10%); - психологічного розвантаження (10%), - оцінки психологічної сумісності і її обліку (10%).

З управлінських умінь і навичок 45% керівників (службовців) хотіли б опанувати навичками створення «команди». По суті це не партисипативної, а корпоративна установка. З нею цілком поєднується затребуваність маніпулятивних навичок: вміння переконувати (32,5%) і ділова комунікація (22,5%). Що стосується коштів мотиваційного та непрямого впливу, то їх затребуваність - на рівні 5-15%.

Одна з істотних причин збоїв у справі реалізації адміністративної реформи полягає в тому, що в процесі вироблення стратегії і, в особливості методів її реалізації не було враховано низку важливих чинників. Щоб бути корисною і затребуваною суспільством і державою, програма адміністративної реформи має грунтуватися на сучасних методологічних, теоретичних і організаційних принципах. У зв'язку з цим в даний час назріла нагальна потреба у створенні міжвідомчої комплексної програми пошукових та прикладні досліджень в галузі створення національної системи моніторингу соціальної ефективності проведених у країні реформ, підвищення ролі системи підготовки та перепідготовки державних і муніципальних службовців.

Якісне підвищення рівня функціонування державної служби в Росії в першу чергу залежить від наступних заходів:

1) розробки сучасних регламентуючих документів;

2) «вбудовування» державної служби в загальну логіку і схему нового державного управління;

3) підвищення рівня професіоналізму службовців (спеціальну освіту і ефективна система ІПК);

4) формування у державних службовців якісних етичних і моральних установок на кінцеві результати роботи та їх оцінку, як професіоналами, так і громадськими організаціями, відповідним колом «обслуговуються» громадян;

5) максимальне використання принципів прозорості та персональної відповідальності за кінцеві результати діяльності з метою боротьби з корупцією та підвищення загальної результативності;

6) використання досвіду національних проектів для розуміння досягнень і недоліків у роботі відповідних служб, їх подальшої оптимізація.

Питання про державну службу зі зрозумілих причин привертав увагу інтелектуальних лідерів людства з найдавніших часів від Аристотеля, Платона, Аврелія, Конфуція до Монтеск'є, Макіавеллі, Рішельє, Бісмарка та багатьох інших, більш близьких до нас за часом мислителів, і не слабшав протягом всієї історії . У різних країнах теорія держави будувалася по-різному - від опори на божественний авторитет до суспільного договору і національних традицій, від Табеля про ранги до іспитів на посаду. Якщо формулювати результат у вигляді одного афоризму, то його можна представити словами Бісмарка: «Держави створюються не для того, щоб будувати рай, а щоб життя не перетворилося на пекло». Саме на цю філософську основу спирається потреба в ефективності роботи державного апарату в демократичний цивільний державі.

Особливістю Росії є той факт, що при досить розвиненій системі законів в країні ці закони в масовому порядку порушуються і самими держструктурами, і громадянами, і організаціями. Утворюється порочне коло: держслужби неефективні - громадяни незаконослухняних - чиновники свавільці - держслужби неефективні. Головна проблема тут полягає в тому, що ця незаконослухняних носить масовий характер. Розрив такого порочного кола і скорочення масовості порушень зазвичай вирішуються тактикою щоденних швидких (нехай дрібних) успіхів і рідкісних жорстоких гучних покарань. Для цього необхідно, перш за все, класифікувати і ранжувати за ступенями важливості, актуальності, тенденції розвитку і сучасної здатності суспільства вирішувати проблеми вдосконалення державної служби. У цьому ж переконує й те, що різні держструктури виконують специфічні роботи, технологія порушень і методи здійснення кожної з яких надзвичайно специфічні.

Якщо говорити про найбільш злободенні проблеми організації держслужби, то необхідні наступні рішення:

1) громадянин повинен спілкуватися з усією виконавчою владою тільки через свій муніципалітет (реальний принцип одного вікна);

2) громадянин має сплачувати податки тільки за місцем свого проживання - тоді він зможе дійсно впливати на роботу свого муніципалітету;

3) чиновники виконавчих органів не повинні бути владою - вони не повинні відчувати себе владою навіть на самому високому рівні, вони повинні бути просто службовцями (зловживання владою повинне бути самим тяжким посадовим злочином).

Ключова ідея - створити публічну громадянську службу замість «государевої», апартний або номенклатурної. Те, що у нас це називається державна служба, всюди в цивілізованому світі називається громадської (public administration). По-англійськи держслужба називається громадянської (civil service). Слова важливі: публічне і державне - в демократичній країні це різні речі. ⁵

Вже в «програмі мінімум» необхідно максимально полегшити і надійно прогарантувати безпеку звернення громадян та організацій до органів нагляду та арбітражу. Можливо навіть введення такого правила: проблема громадянина, з якою він звернувся до державного чиновника та зіткнувся з порушенням закону, з метою викорінення цього порушення буде вирішуватися у пільговому режимі. Необхідно впровадити у свідомість населення, що донесення про беззаконня або зловживанні законом є не аморальним «стукацтвом», а справою честі громадянина-патріота. У Росії організація контролю за діяльністю влади може бути здійснена під егідою Громадської палати. Можливе розширення служби омбудсменів в цьому напрямку, подібно досвіду Швеції.

Висновок

У своєму соціально-політичному як державна служба виникла з появою самої держави. Процеси поділу праці і ускладнення соціальної та політичної структури суспільства, з неминучістю приводять до відповідного оформлення соціально-правового механізму державного управління, в діяльності якого і здійснюються функції держави. Саме як соціально-правовий інститут управління ми і розглядали функціонування державної служби.

Навіть при сильному суспільному контролі ефективна держслужба неможлива без професійних чиновників. Професіоналізація чиновництва вимагає цілеспрямованої системи підготовки та перепідготовки фахівців держслужби. Особлива увага - навчання молодих і вперше приходять на держслужбу молодих людей, які ще не вросли в систему. Саме вони можуть стати «агентами змін».

Професіоналізація чиновників має два аспекти: операційний і етичний. При перепідготовці кадрів держслужбовців слід акцентувати увагу на темах організаційного проектування (вдосконалення документообігу і конторських технологій) і управління проектами.

Для підготовки і професійного розвитку службовців можна застосовувати різноманітні засоби дистанційного навчання, навчання на робочих місцях, методи комп'ютерного протоколювання навчальної активності службовців, а також поетапну накопичувальну систему довічного навчання, зістикований з системою мотивування та заохочення навчання.

Ще один акцент слід поставити на стандарти етичної поведінки службовців виконавчої гілки влади, які повинні бути дуже докладними і чіткими. У цих стандартах слід особливо виділяти організацію та функціонування державної служби в поліетнічному середовищі.

Усі заходи щодо вдосконалення обговорюваної сфери суспільного життя повинні бути підтримані цілеспрямованою пропагандою і просвітою. Можливо видання книг і журналу, інструктують громадян про те, як чинити у випадках порушень з боку чиновників.

Головне, що слід підкреслити, - необхідна не реформа, а створення нового, що відповідає сучасним вимогам і можливостям багатостороннього постійнодіючої суспільного процесу перетворення держслужби в прозору для контролю, економічно і соціально ефективну і самовдосконалюється цивільну службу.

Список використаної літератури

1. Агеєва Є.А. Юридична відповідальність у державному управлінні. Л.: Вид-во Ленінгр. ун-ту, 2009.

2. Альохін А.П., Козлов Ю.М., Кармолицкий А. А. Адміністративне право Російської Федерації; Учеб.: У 2 ч. М.: ТЕИС, 2007. Частина 1: Сутність та основні інститути адміністративного права.

3. Атаманчук Г, В. Забезпечення раціональності державного управління. М.: Юрид. лит., 2006.

4. Атаманчук Г.В. Державна служба як сфера управління / / ТТробл. теорії та практики управління. 2008. N 4.

5. Бахрах Д.Н. Адміністративна влада як вид державної влади / / Держава і право. 2008. N 3.

6. Бахрах Д.Н. Адміністративне право: Учеб.: Частина загальна. М.: БЕК, 2008.

7. Бєльський К. Про ранговом відборі державних службовців / / Пробл. становлення держ. і муніципальної влади в Росії. Єкатеринбург, 2005.

8. Бребан Г. Французьке адміністративне право. М.: Прогрес, 2008.

9. Варламов К. Кадри і соціальне управління / / Пробл. теорії та практики управління. 2007. N 4.

10. Волошина В.В. Правові проблеми регулювання державної служби в Російській Федерації; Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2008.

11. Державна служба; Кадрова політика: Зарубіжний досвід. М., 2005. Вьш.2

12. Явакін В.І. Категорія «державна служба» в адміністративному праві / / Пробл. становлення держ. і муніципальної влади в Росії. Єкатеринбург, 2005. -

13. Манохін В.М. Правова держава і проблема управління з розсуд / / Рад. держава і право. 2007. N 1.

14. Манохін В.М. Концепція Закону про державну службу / / Рад. держава і право. 2009. N 12.

15. Старилов Ю.М. Державна служба в Російській Федерації:

Проблеми реформи / / Юридичні зап. Воронеж: Изд-во ВДУ, 2008. Вип. 3; Пробл. держ. влади.