додати матеріал


Законодавчі збори

[ виправити ] текст може містити помилки, будь ласка перевіряйте перш ніж використовувати.

скачати

РЕФЕРАТ

з дисципліни: «Політологія»

на тему: «Законодавчі збори»

Зміст

1. РОЛЬ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

2. ПАРЛАМЕНТСЬКІ І ПРЕЗИДЕНТСЬКІ СИСТЕМИ

3. ФУНКЦІЇ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

3.1 Законодавство

3.2 Представництво

3.3 Спостереження і контроль

3.4 Політичне рекрутування та підготовка

3.5 Легітимація режиму

4. СТРУКТУРА ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

4.1 Одно-та двопалатні системи

4.2 Комітети

5. ДІЯЛЬНІСТЬ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

6. Причини занепаду АСАМБЛЕЇ

6.1 Дисципліновані політичні партії

6.2 Велике уряд

6.3 Недолік лідерства

6.4 Групи інтересів і влада мас-медіа

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

1. РОЛЬ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

Законодавчі збори (асамблеї, також звані парламентами, або легіслатурами) займають найважливіше місце у системі державного управління. Є навіть традиція ставитися до них з особливим пієтетом, бо це у відомому змісті особа політичної системи країни. Так, в писаних конституціях їм приділяється «найбільш почесне» місце, найчастіше їх опис передує опису виконавчої та законодавчої гілок влади. Повага до парламенту виникає і з того, що його члени - це непрофесійні політики, представляє суспільство в цілому, а не спеціально вивчені експерти або державні службовці. Асамблеї, крім того, - це загальнонаціональні політичні форуми, де публічно обговорюються питання державної політики і найбільш пекуча злоба дня. У більшості випадків їм офіційно додана функція законотворчості, в силу чого вони мають можливість визначати хід публічної політики чи, принаймні, впливати на нього. Але в XX ст. заговорили про те, що законодавча влада втрачає своє значення: це виражається і в занепаді парламентів. Так, стверджують, деякі з них все ще грають важливу роль в політичному процесі, але в більшості своїй вони давно перетворилися на «говорильні», лише штампують рішення, прийняті десь далеко за межами парламентських стін.

У словнику політології, можна сказати, очі розбігаються від кількості термінів, що позначають політичні інститути законодавства - Конгрес (США), Національні збори (Франція), Палата представників (Японія), Парламент (Сінгапур), Конгрес депутатів (Іспанія) і так далі. Все це політологи визначають як законодавчі збори, асамблеї, легіслатури, або парламенти. В якості політичного терміна слово асамблея (взагалі воно означає «збори») зазвичай асоціюється з представництвом і представницьким управлінням: у французькій мові воно дуже близьке до поняття «народ». Тому іноді цей термін відносять тільки до нижньої, яка обирається всім суспільством, палаті в двопалатних парламентах (як наприклад, в Пакистані та Франції чи до єдиної палаті в однопалатному парламенті (як у Єгипті та Туреччині). Говорити про всіх вищезазначених інститутах як про легислатурах значить кваліфікувати їх як законодавчих органів. Згадаймо три головні гілки державного управління:

легіслатури, створюють закон;

виконавчі органи влади, які виконують закон, проводять його в життя;

судові органи влади, тлумачать закон, що застосовують його в судовій практиці.

Поділ державного управління на законодавчу, виконавчу і судову гілки теоретичної своєю основою має доктрину поділу влади - відправна точка аналізу держави з часів Монтеск'є. Доводиться, однак, сказати, що ця картина далеко не в усьому вірна. Справа в тому, що інститути, формально кваліфікуються як законодавчі, рідко мають монополію на законотворчість. В тій чи іншій мірі цією функцією володіють і виконавчі органи - через такі інструменти, як декрети і укази (виконавчі розпорядження); і у всіх них є можливість впливати на офіційний законодавчий процес, якщо взагалі не визначати його. Більш того, законотворчість не є єдиною функцією легіслатур, і що цікаво, це і не головна їх функція.

Звичайно, найбільш реальним є термін «парламент» (від французького parler - говорити), в якому немає тих обмежень, що є в «асамблеї» і тій невизначеності, що характерна для «легіслатури». Поняття «парламент» підкреслює ще один момент, присутній в усіх цих інститутах: незалежно від того, яким обсягом законодавчої влади вони володіють і як вони виконують свої представницькі функції, законодавчі збори суть перш за все дискусійні зібрання - форуми, на яких обговорюються, часом самим ретельним чином, політичні питання.

2. ПАРЛАМЕНТСЬКІ І ПРЕЗИДЕНТСЬКІ СИСТЕМИ

Один з ключових моментів будь-якої політичної системи - це те, що в ній визначено взаємовідносини між асамблеєю і урядом, тобто між законодавчою і виконавчою владою. Буває ж і так, що складається форма «асамблеї-урядування», що об'єднує виконавчу і законодавчу владу і не має окремого виконавчого органу. Така система, наприклад, на якийсь час виникла при Робесп'єра і якобінцях під час Французької революції і під впливом радикально-демократичної філософії Руссо. В інших випадках, наприклад в ортодоксально комуністичних режимах, і законодавчі збори і уряд були самим безумовним чином підпорядковані «правлячої партії». Однак щодо відносин між законодавчою і виконавчою владою політичні системи зазвичай відносяться до однієї з двох категорій - це або парламентська, або президентська система державного управління.

Більшість ліберальних держав історично прийняли форму парламентської системи (рис. 1). Іноді до них застосовують поняття «Вестмінстерська система», оскільки вони створювалися за зразком британського парламенту. Витоки Вестмінстерського парламенту - «матері парламентів» - сягають до XIII сторіччя, коли лицарі і буржуа стали постійними персонажами королівського двору; протягом XIV ст. склалися дві палати - Палата громад і Палата лордів: перша представляла лицарів і буржуа, друга - лордів і духовенство. Принцип парламентського верховенства - примату влади парламенту над владою корони - був затверджений Славної революцією 1688 р., а підзвітність уряду парламенту поступово склалася лише протягом XIX ст. по мірі розвитку виборчого права.

Аналогічні парламентські системи виникли в таких державах, як Німеччина, Швеція, Індія, Японія, Нова Зеландія і Австралія. Головна риса цих систем - злиттю законодавчої і виконавчої влади: уряд тут має «парламентський» характер, оскільки воно формується з членів парламенту і підзвітний йому. Гідність цієї системи полягає в тому, що вона забезпечує досить вільно функціонує та при цьому відповідальний уряд. Вільно уряд функціонує остільки, оскільки спирається на довіру парламенту і тому в більшості випадків достатньо легко проводить через нього потрібне законодавство: простіше кажучи, в цій системі воно може спокійно «займатися справою». Але воно ж є відповідальним урядом, оскільки керує лише до тих пір, поки користується довірою парламенту.

Рис. 1. Парламентська система державного управління



Теоретично останнє слово тут завжди належить парламенту, оскільки у нього є влада змістити уряд. На жаль, парламентські системи дуже часто не виправдовують очікувань. Звичайно, є такі, наприклад, виключення, як Швеція, де при розвиненій системі консультацій законодавча асамблея (Риксдагу) має найсильніші політичні позиції і без того, щоб порушувати спокійний плин роботи уряду. У більшості ж парламентських урядів постійно виникає проблема «панування виконавчого елементу», тобто уряду. Цю картину ми бачимо у Великобританії, де при поєднанні суворої партійної дисципліни і диспропорційною виборчої системи (на виборах перемагає той, хто набирає просту більшість голосів виборців) уряд, маючи за собою дисциплінована більшість у Палаті громад, завжди може контролювати парламент. У зв'язку з цим лорд Хейлшем (1976) навіть назвав уряд Великобританії «виборчої диктатурою» - диктатурою виборчої системи. Іронія ситуації полягає в тому, що в парламентських системах парламент, власне кажучи, і перетворюється в щось на зразок «говорильні», роль же членів парламенту найчастіше зводиться до вульгарного лобіюванню.

Але парламентські системи не застраховані і від слабкого уряду, як і від політичної нестабільності в цілому. Так зазвичай відбувається, коли партійна система роздроблена, а виборча система в дуже великій мірі пропорційна. Наприклад, у Четвертій республіці Франції за 12 з невеликим років змінилося 25 урядів, і жодне з них не могло спертися на стабільну більшість у Національних зборах, де комуністи зліва і голлісти справа були з рівною мірою непримиренності налаштовані проти самого режиму республіки. Такі ж проблеми переслідували після Другої світової війни Італію, де найвищою мірою поляризована багатопартійна система обернулася тим, що за період між 1945 і 2001 р. в країні змінилося не менше 59 урядів. При цьому не можна сказати, що вся політична система в таких випадках «буксує на місці» і вимагає радикальної перебудови: зміни в уряді, як це, наприклад, відбувається все у тій же Італії, можуть виражатися в простому перерозподілі міністерських портфелів і лише епізодично стають результатом загальнонаціональних виборів.

Рис. 2. Поділ влади



Головною альтернативою парламентській системі є президентська система державного управління. Президентські системи засновані на найсуворішому дотриманні доктрини поділу влади (рис. 2). Це означає, що законодавчі збори і уряди формально незалежні один від одного і обираються окремо. Класичний приклад - США, де так звані «батьки-засновники» були особливо стурбовані тим, щоб запобігти виникненню занадто сильної виконавчої влади, побоюючись її перетворення в щось на зразок британської монархії. Тут в результаті склалася мережу стримувань і противаг. Конгрес, президент і Верховний суд США. хоча і не залежні один від одного інститути (аж до найсуворішого дотримання правила про те, що персонал будь-якого з них не може бути зайнятий в роботі будь-якого з двох інших), але проте вони обмежують владу один одного. Так, Конгрес ухвалює закони, але президент може накласти на них вето, проте Конгрес, у свою чергу, може це вето подолати, якщо за таке рішення проголосують дві третини членів обох палат. Далі, президент призначає старших членів уряду і членів Суду, але ці призначення підлягають затвердженню вищої палати - Сенату.

Такого типу президентські системи, крім США, існують майже виключно лише в Латинській Америці. У Франції, однак, П'ята республіка прийняла «гібридну», або напівпрезидентську, форму, в якій виконавча влада придбала «подвійність» в тому сенсі, що тут незалежно обраний президент діє «в зв'язці» з прем'єр-міністром та кабінетом міністрів, який формується з членів Національних зборів і підзвітних йому. Практичне функціонування такої системи залежить від дуже хиткої рівноваги між особистим авторитетом і популярністю президента, з одного боку, і політичним складом Національних зборів, - з іншого. Схожа напівпрезидентська система функціонує також у Фінляндії, де президент займається переважно зовнішньою політикою, а кабінет міністрів - внутрішньої.

Принципове значення президентської системи полягає в тому, що. поділяючи законодавчу і виконавчу владу, вона створює свого роду внутрішнє напруження - поле, сприятливе для захисту прав і свобод людини. Як свого часу висловився Гоббс, «свобода - це влада, нарізана дрібними шматочками». Так, у США небезпеку надмірного посилення виконавчої влади блокується широким колом владних повноважень Конгресу: Конгресу належить право оголошувати війну і підвищувати податки, Сенат ратифікує договори і стверджує президентські призначення, і дві палати можуть об'єднатися для обвинувачення і імпічменту президента. Але така фрагментація влади має і свої недоліки.

Президентські системи можуть бути громіздкими і неефективними з тієї причини, що в них спочатку закладено «запрошення до боротьби» між виконавчою і законодавчою гілками державної системи управління. Критики американської системи, скажімо, вказують на те, що коли незабаром в ній «Президент пропонує, а Конгрес має», це завжди небезпечно так званими інституційними заторами. Ймовірність таких заторів підвищується, коли Білий дім (президентство) і Капітолійський пагорб (Конгрес) контролюються соперничающими партіями, але така ситуація може скластися і тоді, коли обидві гілки контролюються однією і тією ж партією, як це було при адміністрації Картера у 1977-1981 роках . Та ж сама проблема у Франції називається «нелегке співжиття» - ситуація, в якій президент змушений працювати з політично недружніми, а то й ворожими по відношенню до нього, прем'єр-міністром і Національними зборами, як це двічі мало місце при Міттераном у 1986 - 1988 і 1993-1995 роках.

3. ФУНКЦІЇ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

Хоча роль асамблей в різних країнах і різних політичних системах проявляється по-різному, скрізь вони виконують цілий ряд загальних функцій. Перш за все і головним чином, вони пов'язують між собою систему державного управління і суспільство - це свого роду канал зв'язку, що працює на цю систему й даний політичний режим, змушує їх реагувати на вимоги і проблеми суспільства. Головними функціями законодавчих зборів є: законодавство, представництво, спостереження і контроль, політичне рекрутування, легітимація режиму.

3.1 Законодавство

Законодавство у більшості випадків є головною функцією законодавчих зборів, чому їх, власне, і називають легіслатурами. Парламенти є носіями законодавчої влади: передбачається, що закони прийняті ними, обов'язкові до виконання з боку суспільства. На те є дві причини. По-перше, асамблеї - це форуми, на яких пропоновані до прийняття закони всебічно і у відкритій дискусії обговорюються представниками суспільства. По-друге, природа асамблей така, що справа йде так, ніби саме суспільство приймає ці закони. Однак доводиться сказати, що ідея про те, що парламентам свідомо і наперед належить законодавча влада в суспільстві, не завжди правильна, а в окремих випадках навіть і зовсім невірна. Як ми вже говорили, асамблеї рідко володіють монополією в цих справах. Усе визначається конституційним правом даної політичної системи, якому підпорядковані і парламенти. В Ірландії поправки до конституції приймаються на референдумах, у Бельгії - на спеціальних конституційних зборах. Носії виконавчої влади, як, наприклад президент Франції, можуть видавати декрети рівного дії із законами Національних зборів; в США президенту належить право накладати на закон вето, навіть якщо він тільки що по всій формі прийнятий Конгресом.

Європейський парламент і зовсім не є легіслатурою - європейське право проводиться в життя здебільшого через Раду міністрів ЄС. Навіть у Великобританії, де парламент є носієм правового суверенітету, міністри здійснюють законотворчість за допомогою так званого статутного правового інструментарію, і все це далеко не завжди потрапляє у сферу парламентського контролю.

Більш того, парламенти мають досить невеликою позитивною законодавчою владою. Законодавчі ініціативи та програми виходять в загальному і цілому від виконавчої влади, у якої завжди дістає організаційного та експертного ресурсу, а також інформації, для того щоб сформулювати ту чи іншу політичну лінію. Так, наприклад, хоча у членів британського парламенту і залишаються певні можливості для висунення особистих законопроектів, обговорюються такі біллі лише тоді, коли уряд готовий приділити їм час по обговоренні власних законопроектів. У США, де Конгрес являє собою саму сильну і незалежну легіслатури світу, на президентські ініціативи доводиться без малого 80% обговорюваних законопроектів. Але обмежена і негативна законодавча влада асамблей - їхнє право відкинути або доповнити законопроект. Є, звичайно, випадки (так, наприклад, йде справа в Першій палаті Генеральних штатів Голландії), коли за проведення парламентських консультацій листується добра половина законопроектів, але, скажімо, у Великобританії уряд надзвичайно рідко зазнає невдачі в Палаті представників: більше того, такого роду випадки завжди являють собою щось надзвичайне: тут все більшою і більшою мірою закон не «приймається» парламентом, а «проводиться» через неї.

3.2 Представництво

Асамблеї відіграють важливу представницьку роль: вони забезпечують зв'язок між системою державного управління та суспільством. У XVIII ст. це найцікавішим чином виразилося в тому гаслі, під яким 13 американських колоній повстали проти британського правління - «ніяких податків без представництва». Розширення права голосу аж до загального виборчого права перетворило асамблеї в свого роду народні форуми - органи, які ніби-то і заміщають собою весь народ. Тому місце, влада і авторитет парламенту в тій чи іншій політичній системі розглядаються як найважливіший показник її демократичності. Не завжди ясно, однак, те, як саме ця функція представництва здійснюється в категоріях політичної практики.

Представництво - це досить складний принцип з цілим рядом внутрішніх протиріч. Так, у парламентських системах Вестмінстерського типу, заснованих на британській традиції, представники розглядаються як свого роду «довірені особи», яким доручено на основі власного здорового глузду і політичної мудрості приймати рішення від імені виборців. Яке від Берка, це розуміння представників як самостійно діючих осіб, однак, різко контрастує з картиною суворої партійної дисципліни, особливо в парламентських системах. Протилежна концепція представництва - доктрина політичного мандата, що як центральний механізму (через яке здійснюється представництво) трактує не асамблею, а партії.

В інших державах ідея представництва здійснюється виключно за умов місця. Це особливо справедливо по відношенню до Конгресу США з його відносно слабкою партійною системою і надзвичайно коротким (два роки) терміном представництва. Члени Палати представників і Сенату тут найбільше стурбовані тим, щоб «з видобутком повернутися додому». На місцевому фольклорі це називається «політикою діжки зі свининою», де головною метою є в кооперації один з одним («перекочуючи колоду») виторгувати якісь блага для свого виборчого округу. Все це чудово налагоджений механізм, але саме з цієї причини Конгрес - не найкраще місце, щоб «робити політику»: він швидше заблокує президентську програму, ніж запропонує свою скільки-небудь здорову альтернативу.

У соціалістичних країнах у відсутність багатопартійної системи і реального виборчого вибору представництво часто несло на собі іншу навантаження - «відбивати» суспільство в цілому. Верховна Рада, наприклад, був мікрокосмом радянського суспільства (за національною, професійної, статевої та іншої приналежності депутатів) куди більшою мірою, ніж будь-які західні парламенти мікрокосмом своїх громад. Нарешті, у чому представницька функція деяких парламентів проявляється найкраще, так це в представництві інтересів. Найчастіше це відбувається в тих асамблеях, де у депутатів є можливість «торгуватися» з питань політики і, отже, впливати на неї, а партійна система порівняно слабка і залишає місце для діяльності груп інтересів. Знову-таки головний на цей рахунок приклад - США, де близько чверті витрат на вибори в Конгрес покривається так званими комітетами політичної дії. Розквіт професійного лобіювання спостерігається з 1980-х років і у Великобританії, викликаючи тут серйозну заклопотаність тим, що члени парламенту, можливо, різного роду діловим інтересам служать не в меншій мірі, ніж своїм виборцям.

3.3 Спостереження і контроль

У той час як законодавча та представницька роль асамблей помітно впала, сьогодні більше говорять про їхню здатність здійснювати стримування і контроль щодо виконавчої влади. Асамблеї і справді зміцнювали ці свої функції, бачачи головну для себе завдання в тому, щоб забезпечити відповідальне і підзвітну суспільству політичне управління. У більшості асамблей в цьому плані отримали розвиток навіть спеціальні інституційні механізми. Парламентські системи, наприклад, практикують запити за адресою міністрів, на які тим слід відповідати в усній або письмовій формі: класичний приклад - «Час питань» у Палаті громад Великобританії, що дає можливість раз на тиждень задати питання прем'єр-міністру і раз на місяць - іншим старшим міністрам. У Німеччині та Фінляндії прийнята практика «інтерпеляції», де за усними питаннями слід голосування в асамблеї, щоб встановити ступінь її довіри щодо отриманих відповідей. Оскільки запити і наступні за ними дебати неминуче виходять за рамки специфічних проблем і набувають більш загальне значення, значна частина підготовчої до цього роботи концентрується в спеціальних комітетах. У цьому відношенні моделлю для інших асамблей виступають могутні постійні комітети Конгресу США.

Асамблеям, проте, далеко не завжди вдається здійснювати такий контроль щодо виконавчої влади. У Національному народному раді Китаю, скажімо, монополія партії перетворила асамблею у проста зброя пропаганди - на збори, де урядова політика незмінно отримує одностайне схвалення. В інших країнах свою роль відіграє партійна дисципліна. Так, можна сказати, що в Вестмінстерської системи головне завдання асамблеї полягає у підтримці уряду, якщо більшість членів асамблеї до урядової партії, власне кажучи, і належить. Якусь критичну роботу, звичайно, можуть виконувати опозиційні партії, але протистояти парламентській більшості вони, як правило, не в силах.

Наступний важливий момент - можливість асамблеї робити інформаційні запити уряду. Знання - сила: без повної і точної інформації здійснювати контроль над урядом неможливо. У цілому ряді країн (у США, Франції, Голландії, Канаді та Австралії) прийняті закони, що гарантують суспільству право доступу до урядової інформації. Нарешті, функція спостереження за урядом передбачає, що представники парламенту повинні розташовувати самими різними можливостями аж до солідної дослідної та експертної підтримки. Тут ми бачимо разючі контрасти - від щедрого фінансування та забезпечення персоналом членів Конгресу США до куди більш скромної картини не дуже високо оплачуваних, погано укомплектованих і переобтяжених роботою служб британського парламенту.

3.4 Політичне рекрутування та підготовка

Законодавчі збори часто діють як головні канали політичного рекрутування: тут, простіше кажучи, виявляються здібності і таланти людей, і з часом ці люди стають політичними лідерами. У найменшій мірі це відноситься до авторитарних держав, де Законодавчі збори просто штампують рішення ззовні і тому рідко привертають до себе серйозних політиків, і не в дуже великій мірі до президентських систем, де при поділі влади виконавча влада не може рекрутувати собі співробітників з лав членів асамблеї . Але й тут, потрібно сказати, такі президенти, як Кеннеді і Ніксон, спочатку «ставили голос» у якості членів Конгресу, хоча, звичайно, загальна тенденція в країні полягає в тому, що президентами стають колишні губернатори. Але в парламентських системах перебування в асамблеї є обов'язкова умова кар'єри для міністрів і прем'єр-міністрів, які потім суміщають свою парламентську діяльність з виконанням посади в уряді. У багатьох розвинених країнах і країнах Законодавчі збори, по суті, виховують чергове покоління лідерів, надаючи їм всі шанси і можливості набрати необхідний політичний досвід.

Але часом асамблеї з цієї своїм завданням не справляються. Звичайно, політик у парламенті завжди навчиться риториці, або тому, що називають «мистецтвом випалює мови», але у нього значно менше шансів оволодіти тут тим бюрократичним або управлінським досвідом, який потрібно в урядових відомствах і взагалі в уряді, який проводить серйозну політику. Більш того, говорять, що асамблеї часто «псують» політиків, привчаючи їх до всякого роду правилами і цінностями, які лише віддаляють їх від виборців і від рядових партійних працівників. У всякому випадку встановлено, що для парламентарів-соціалістів парламентаризм стає куди ближчою ідеєю, ніж соціалізм.

3.5. Легітимація режиму

Остання функція парламенту - сприяти легітимації режиму: парламент тут, іншими словами, виконує свою роль у тому, щоб суспільство сприймало існуючу систему правління як «законну», «правильну», «необхідну» і т.п. Саме із цієї причини більшість авторитарних і навіть тоталітарних держав і терплять асамблеї, зрозуміло, коли у тих немає реального значення або можливостей впливати на політику. Наскільки добре асамблеї виконують свою легітимаційну функцію, солідаризуючись суспільство, залежить від їхнього успіху як народних зборів - від того, яким чином і які закони тут приймаються від імені та в інтересах суспільства. Крім того, асамблеї виконують свого роду освітні завдання, часом дуже й дуже важливі, бо парламентські дебати дають людям інформацію про уряд і головні проблеми тієї політичної порядку денного, що стоїть перед країною. Реакція британського суспільства на вторгнення Аргентини на Фолклендські острови в 1982 р. явно була обумовлена ​​суботнім, для країни дуже рідкісним, засіданням Палати громад, а те, що американська публіка дізналася про справу Іран-контрас (Iran-Contra) в 1988 р., вона отримала головним чином з тих слухань, що проводив комітет Сенату з розвідки.

Однак сьогодні функції пропаганди та освіти у законодавчих зборів все більше перехоплюють засоби масової інформації. Поширення електронних медіа (радіо та в ще більшою мірою телебачення) дозволяє урядам безпосередньо звертатися до мільйонів виборців, а не покладатися у цій справі, як у колишні часи, на парламентські звіти. Як результат, авторитет законодавчих зборів сьогодні більш за все залежить не від їх конституційного статусу, а від тієї уваги, яку їм приділяє преса. Саме з цієї причини асамблеї часом настільки сильно і стурбовані тим, щоб їх засідання висвітлювалися телебаченням. У США слухання Конгресу напевно не мали б такого впливу на суспільство, якби не було тут традиції транслювати їх по телебаченню. У Великобританії телебачення не допускалося до Палати громад до 1989 р.

4. СТРУКТУРА ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

Законодавчі збори різняться між собою в цілому ряді відносин. Їх члени, скажімо, можуть бути обрані, призначені або навіть успадкувати своє місце, можлива й комбінація цих принципів. Далі, якщо їх члени підлягають обранню, обирати їх може населення в цілому (у рівновеликих округах) або регіони або штати. Виборче право може бути загальним або обмеженим, при цьому можливі різні виборчі системи. Широко розрізняються і розміри законодавчих зборів. Крихітна республіка Науру, що знаходиться в західно-центральній частині Тихого океану, має асамблею у 18 членів, кожен з яких представляє 440 осіб. На протилежному полюсі ми бачимо двохтисячному Народні збори Китаю, в якому кожен депутат представляє понад 350 тисяч осіб. Але головні структурні відмінності між законодавчими зборами полягають в тому, чи вони з однієї або двох палат і яку роль у них грають комітети.

4.1 Одно-та двопалатні системи

Колись Югославія експериментувала з пятіпалатним парламентом, а в період з 1984 по 1994 рік Південна Африка мала трехпалатную асамблею. Більшість асамблей, однак, мають або одну або дві палати. Однопалатні асамблеї були і до цих пір поширені в Африці, сьогодні такою є законодавчі збори Китаю, і те ж саме ми бачимо в ряді постсоціалістичних держав, що успадкували свої асамблеї від колишніх часів. Цікаво, по в період після Другої світової війни тенденція до однопалатним асамблей була помітна по всьому світу: так, Ізраїль в 1948 р. заснував однопалатний парламент (Кнесет), а другі палати були скасовані в 1950 р. в Новій Зеландії, в 1954 р. - у Данії і в 1970 р. - у Швеції. Є, таким чином, деякі свідчення на користь того, що однопалатні асамблеї простіше й ефективніше двопалатних, осо-1енно коли мова йде про реагування на потреби невеликих і порівняно солідарних товариств. За знаменитим висловом абата Сійес в 1789 р., «якщо верхня палата погоджується з нижньої, вона не потрібна, якщо не погоджується - шкідлива». З усім тим, однак, майже половина держав світу має двопалатні асамблеї.

Справа тут, окрім іншого, ще й у тому, що двопалатні парламенти виступають свого роду символом і центральним принципом ліберального конституціоналізму, і це тому, що саме цей принцип найповніше висловлює собою ідею стримувань і противаг як всередині парламенту, так і між парламентом і виконавчої владою. Саме так розуміли справу «батьки-засновники», в 1787 р. розробляли Американську конституцію. Якщо в попередній історичний період другого палати виникали (як, наприклад, це було з Палатою лордів) як провідників тих чи інших економічних і соціальних інтересів, то засновники американської системи (скажімо, Джеймс Медісон) бачили в Сенаті засіб поділу законодавчої влади і стримуючого початку відносно виконавчої влади.

«Вбудовані» в двопалатні системи переваги політичного представництва особливе значення мають для федеративних держав, де поділ суверенітету загрожує постійною загрозою конфлікту (можливо, навіть непримиренного конфлікту) між центром і периферією. Не випадково всі 16 федеративних держав світу мають двопалатні парламенти, і в 14 з них верхня палата представляє провінції або штати. Останні можуть мати або рівне представництво, як в Австралії, Швейцарії та США, або бути представленими в залежності від чисельності свого населення, як в Австрії та Німеччині. Але і в нефедератівних державах верхня палата часом виконує завдання вирішувати регіональні протиріччя. У Франції більшість членів другої палати, а в Голландії всі члени обираються непрямим чином через мережу місцевих органів управління.

Конституційно і політично в більшості політичних систем друга палата підпорядкована першою, яка трактується як «місце розташування народного суверенітету». Найбільшою мірою це характерно для парламентських систем, де уряди відповідають перед нижньою палатою і, власне, більшою чи меншою мірою формуються з її членів. У Норвегії, Голландії та Фіджі всі законопроекти, а в Індії, Канаді і Великобританії все фінансові законопроекти вносяться на розгляд нижньої палати. При цьому друга палата може і не мати право вето. У Японії перша палата тому в змозі більшістю у дві третини подолати будь-яке рішення другої палати. У Великобританії Палата лордів правомочна лише на рік відкласти розгляд нефінансового законодавства, хоча їй до цих пір і належить право накласти вето на звільнення суддів та перенесення термінів парламентських виборів.

У багатьох випадках слабкість другої палати виникає від того, що у неї більш вузьке представництво. У Німеччині, Австрії та Індії її членів обирають непрямим чином, а в Бельгії, Малайзії та Ірландії має місце поєднання виборів і призначення. Членів канадського Сенату і британської Палати лордів «номінують», у останньому випадку більшість з них до 1999 р. взагалі були спадковими перами. Більш сильну версію двопалатної асамблеї ми знаходимо там, де дві палати мають більш-менш однакову владу. Скажімо, в Італії і Палата депутатів і Сенат обираються шляхом прямих виборів за загальне виборче право і володіють рівною законодавчою владою. Виборча колегія, що представляє обидві палати, тут також обирає президента, а прем'єр-міністр і рада міністрів несуть колективну відповідальність перед усім законодавчими зборами. Конгрес США, можливо, є єдиним прикладом асамблеї, в якій домінує верхня палата. Хоча всі закони щодо оподаткування тут вносяться до Палати представників, тільки Сенату належить право ратифікувати міжнародні договори і затверджувати призначення.

Одна з найбільших проблем поділу законодавчої влади полягає в небезпеці конфлікту між двома палатами. Коли вони мають приблизно однакову владу, потрібен якийсь механізм для вирішення можливих розбіжностей між ними. Найчастіше в ролі такого механізму ми бачимо щось на зразок об'єднаного комітету Конгресу США, складеного з провідних фігур обох палат і уповноваженого у відповідних випадках виробляти компромісні рішення. У Німеччині, хоча нижня палата (Бундестаг) у законодавчому відношенні є головною, верхній палаті (Бундесрату) належить досить дієве право вето по відношенню до питань конституційного значення та питань, пов'язаних із землями (складовими частинами країни): при виникненні розбіжностей вони передаються на розгляд об'єднаного погоджувальної комітету, складеного в рівному співвідношенні з членів обох палат.

Ще одна претензія до двопалатним асамблеям полягає в тому, що вони сприяють консервативної тенденції. У тій мірі, в якій верхня палата виконує свою функцію захисту конституційної структури, ускладнюючи проходження будь-яких законів радикального або спірного характеру, така тенденція, потрібно сказати, навіть виправдана. Але трапляється, звичайно, і таке, що друга палата блокує або затримує закони, прийняті демократично обраної нижньою палатою. Парадоксальним чином можливо і протилежне. Останнім часом американський Сенат був настільки ж, якщо не більше, ліберальний, ніж Палата представників, а у Великобританії в 1980-х роках Палата лордів виступала куди більш сильним противагою уряду Тетчер, ніж Палата громад.

Основні переваги двопалатної системи такі:

верхні палати обмежують владу нижніх і перешкоджають встановленню «диктатури більшості»;

двопалатні зборів ефективніше однопалатний обмежують владу виконавчих органів, так як не одна, а дві палати виявляють ті чи інші недоліки в діяльності уряду;

двопалатні зборів розширюють представництво, дозволяючи кожній палаті виражати інтереси різних груп виборців;

наявність другої палати гарантує більш якісну і ретельну законотворчу роботу, друга палата при цьому частина цієї роботи бере на себе, разом з тим виправляючи можливі помилки першої;

друга палата може виступати гарантом дотримання конституції, затримуючи прийняття спірних законопроектів і забезпечуючи більшу кількість часу на обговорення і дебати.

Недоліками двопалатної системи може бути наступне:

однопалатні зборів більш ефективні, тому що наявність другої палати може зайво ускладнювати і ускладнювати законодавчий процес;

другий палати часто суперечать принципу демократичності правління, особливо коли їх члени або призначаються, або обираються не напряму;

двопалатні зборів схильні до інституційної конфліктності;

двопалатні зборів обмежують доступ до процесу прийняття політичних рішень: останнє слово у питаннях законодавства тут часто належить об'єднаним комітетам;

другий палати часто консервативні, часом виступаючи провідниками інтересів політичної еліти.

4.2 Комітети

Комітет - це невелика робоча група, складена з членів деякого більшого органу і наділена особливими повноваженнями. Спеціальні комітети, наприклад, створюються для вирішення якоїсь конкретної задачі і розпускаються з його виконанні. Постійні ж комітети мають тривалими повноваженнями. Комітети стали грати все більш значущу роль у законодавчій і виконавчій гілках влади, причому не тільки як дорадчі форуми, але і як органи, що приймають реальні рішення.

Комітети того чи іншого роду є майже у всіх асамблеях, більше того, вважають, що поширення цієї системи в законодавчих зборах та інших інститутах являє собою специфічну рису сучасної політики. Можна почути й таке, що комітети суть носії справжньої влади в законодавчих зборах, головна ланка і втілення самого таїнства законодавчого процесу: словом, «в палатах кажуть - в комітетах працюють». Як колись висловився Вудро Вільсон, «влада конгресу це влада комітетів. Конгрес на своїй сесії - це для публіки. Конгрес у кімнатах для засідань комітетів - це робота ». Тому не випадково про роботу асамблей судять по їх комітетам: простіше кажучи, у сильних асамблей сильні комітети, у слабких - слабкі.

Комітети законодавчих зборів зазвичай мають принаймні одну з наступних трьох функцій. (1) Вони проводять детальний розгляд законодавчих ініціатив та стоять на порядку денному проблем, пов'язаних з фінансами. У цій функції вони не тільки полегшують тягар законодавчої роботи палат, а й здатні дати куди більш ретельний і точний аналіз законопроектів, ніж це можливо «з трибуни парламенту». Зазвичай все це робиться робітниками комітетами, компетенція яких може бути досить широкою і гнучкою, як це у Великобританії та Франції, чи вузькоспеціалізованою, як у Німеччині та США. (2) Комітети створюються для спостереження за діяльністю уряду: в даному випадку вони швидше за все будуть постійними і спеціалізованими, бо їм, щоб виконувати своє завдання, необхідний такий же рівень експертизи, знання та інформованості, яким мають органи виконавчої влади. У Конгресі США, наприклад, ці функції покладаються на постійні робочі комітети, в той час як у Парламенті Великої Британії та Національних зборах Франції створюється за декілька наглядових комітетів з непостійними функціями. (3) За особливих випадках, перш за все тим, які в даний момент найбільше хвилюють суспільство і вимагають свого роду розслідування, створюються спеціальні комітети: в недавній історії США, наприклад, найбільш відомими такими комітетами з розслідування було Комітет Ірвіна по Уотергейтському справі і Комітет Палати представників з антиамериканської діяльності, в 1950-х роках сумно прославився своїм маккартизмом.

Коль скоро сильні комітети означають сильний парламент, виникає питання, що саме дає силу комітетам. Вважається, що найсильніші комітети з асамблей світу - це комітети Конгресу США; за їх зразком створюються комітети у парламентах інших країн. Сила цих комітетів очевидним чином йде від таких факторів, як вузька спеціалізація, постійний склад і найщедріша забезпечення в тому, що стосується фінансування та доступу до інформаційних, експертним і всяким інших ресурсів - всього того, що потрібно, щоб стояти на одній нозі з адміністративним апаратом Білого дому та інших органів виконавчої влади. Ключову роль такі комітети грають і в законотворчому процесі. У той час як у Великобританії, Франції та Японії законопроекти потрапляють в комітети після того, як їх розглянула і в принципі схвалила палата, в США процес починається з комітетів. На практиці це обертається тим, що багато законопроектів повністю переписуються, інші ж можуть так і не з'явитися на світ.

Ще більш важливою обставиною є те, що Конгрес характеризується досить слабкою партійною дисципліною, що дає комітетам більшу незалежність від Білого дому, У системах з більш суворої партійної дисципліною (наприклад, в Австралії, Новій Зеландії і Великобританії) комітети вільно чи мимоволі «зберігають нейтралітет» : більшості їх членів наказано бути лояльним щодо уряду. Винятком у цьому відношенні є Німеччина: при сильній партійній дисципліні тут і сильні законодавчі комітети - результат того, що коаліційною урядам часом доводиться «задобрювати» парламент, щоб не втратити підтримку тієї чи іншої партії.

Парламент Великобританії в спробі посилити свої позиції відносно виконавчої влади в 1979 р. створив систему більш спеціалізованих комітетів. Свідомо скроєна за американським зразком, система повинна була сприяти більш відкритому управління і передбачала вивчення урядових документів та заслуховування міністрів і державних службовців високого рангу. Говорили, що комітети мають стати надійними «сторожовими псами», здатними реально впливати на урядову політику. Експеримент, проте, не вдався з кількох причин. По-перше, не вдалося поставити комітети над партіями: партійна дисципліна, що йде від уряду, невикорінна. По-друге, комітетам не вистачило ні ресурсів, ні повноважень: хоча у них і є право «послати за людьми, документами і звітами», домогтися присутності того чи іншого державного службовця або, якщо він таки присутній на слуханні, повних від нього відповідей вони не в змозі. Нарешті, по-третє, комітети як і раніше не дають будь-яких кар'єрних перспектив, і члени парламенту так до цих пір і прагнуть потрапити в уряд, природно думаючи про свою партію більше, ніж про парламент. Критики навіть заявляли, що замість посилення Палати громад реформа послабила її, відволікаючи парламентаріїв від роботи «в залі засідань», що тільки і може забезпечити парламентську відповідальність.

Серед переваг комітетів можна виділити наступні:

в комітетах може бути представлений цілий ряд поглядів, думок та інтересів;

комітети дозволяють проводити більш тривалі, всеосяжні і детальні дискусії;

вони сприяють більш ефективному і швидкому прийняттю рішень, обмежуючи кількість протилежних точок зору;

в комітетах можливий поділ праці, що сприяє нагромадженню досвіду і спеціальних знань.

Однак комітети піддаються критиці за наступними приводів:

ті, хто засновує комітет, можуть безперешкодно ним маніпулювати і комплектувати його на власний розсуд;

в роботі комітетів закладена тенденція до централізації, особливо якщо тут надмірно велика роль голови;

комітети обмежують спектр думок та інтересів, які приймаються до уваги при винесенні рішень;

комітети відволікають своїх членів від основної роботи, породжуючи феномен «лжепредставітельства».

5. ДІЯЛЬНІСТЬ ЗАКОНОДАВЧИХ ЗБОРІВ

Оскільки законодавчі збори виконують настільки широке коло функцій, оцінювати їх діяльність у вищій мірі складно. Але найбільша проблема пов'язана з впливом асамблей на політику - з питанням про те, до якої міри вони визначають реальну діяльність даної системи державного управління або, як мінімум, впливають на неї. Чи мають вони достатньою владою і авторитетом, щоб впливати на зміст публічної політики чи це просто «говорильні», лише відволікають увагу від того, що відбувається в цих коридорах влади. Відповідь - у характері відносин між асамблеєю і виконавчою владою, у розподілі влади між двома гілками державного управління. У цій підставі законодавчих зборів світу можна розподілити за наступними трьома широким категоріям:

асамблеї, що роблять політику, володіють достатньою незалежністю і найактивнішим чином впливають на політичний процес;

асамблеї, що впливають на політику, здатні так чи інакше змінити політичний процес, але тільки лише реагуючи на ініціативи виконавчої влади;

асамблеї, підлеглі виконавчої влади, володіють лише самим незначним впливом на політику і в більшості випадків лише «штампують рішення, прийняті за їхніми стінами.

Асамблей, що роблять політику, у світі дуже мало. Щоб здійснювати реальний позитивний вплив на політичний процес, асамблея має відповідати трьом критеріям: (1) володіти достатнім конституційним статусом і авторитетом, (2) реальної політичної незалежністю від виконавчої влади і (3 достатньої монолітністю, щоб виступати єдиним цілим. Якщо говорити про британському парламенті , ці умови збіглися, може бути, лише в його так званий «золотий вік» - в період між «великою реформою» 1832 р. і «другий реформою» 1867 р. У цей період, коли парламент вже був посилений розширенням виборчого права, але ще не був ослаблений укоріненням партійної дисципліни, він міняв уряду, зміщав неугодних міністрів, відкидав урядові законопроекти, а сам ініціював вельми і вельми важливі реформи.

У сучасний період найяскравішим (хтось навіть скаже, єдиним) прикладом «асамблеї, що робить політику», є Конгрес США. Це, можливо, унікальне явище, що об'єднує в собі ряд досягнень. Поділ влади дає Конгресу конституційну незалежність і цілий ряд похідних від неї повноважень. Та обставина, що внутрішньопартійні зв'язку тут порівняно слабкі, позбавляє президента звичайних способів впливу на законодавчий процес. Картину доповнює потужна система комітетів. Нарешті, з часів реформи Конгресу в 1946 р. він володіє такими ресурсами щодо залучення персоналу і роботі з інформацією, що і в цьому відношенні зовсім не потребує будь-якої підтримки з боку Білого дому.

При всіх цих перевагах, однак, на початку XX ст. Конгрес дещо втратив свій вплив. З часів «Нового курсу» американське суспільство, а з ним і Конгрес, у пошуках політичного лідерства все більшою мірою, так би мовити, поглядали на Білий дім. Головною навантаженням Конгресу став розгляд законодавчих програм президентів. Роль Конгресу як ініціатора політики помітно ослабла, з 1960-х років навіть постійно висловлюються побоювання в тому сенсі, що він все більше підпадає під вплив Білого дому, навколо якого вже складається атмосфера «імперського президентства». Проте після «уотергейтського скандалу» Конгрес піднісся до нового життя і став рішучіше затверджуватися по відношенню до Білого дому, разом з тим провівши ряд реформ власної системи комітетів. Було скорочено вплив їх голів і укріплена партійна дисципліна: партії стали більшою мірою, ніж раніше, впливати на призначення. Найбільш яскрава спроба Конгресу взяти в свої руки контроль над публічною політикою відноситься до періоду після виборів 1994 р., коли його республіканська більшість на чолі зі спікером Палати представників Ньюта ГІНГРІЧА висунув радикальну програму скорочень податків і державних витрат під гаслом «Заключи договір з Америкою».

Інший приклад асамблеї, що робить політику, можна було бачити в СРСР, де найважливішим компонентом політичної програми М. Горбачова 1980-х років стала заміна «вічно слухняного» Верховної Ради СРСР всенародно обраним Радою народних депутатів. Слідом за скасуванням статті Конституції про партійної монополії на владу аналогічні парламенти були створені в усіх 15 радянських республіках - вперше в історично новою для країни ситуації політичного плюралізму. Коли консервативні сили в серпні 1991 р. підняли військовий путч з метою змістити Горбачова, в будівлі російського парламенту влаштувався Б. Єльцин, негайно і очолив боротьбу з путчистами. Єльцину довелося звільнити ключових міністрів свого уряду і сповільнити, а десь і звернути назад процес економічного реформування країни. Саме в цей період російський парламент діяв як «асамблея, що робить політику». Все, однак, закінчилося жовтнем 1993 р., коли консерватори знову підняли заколот проти спроби Єльцина розпустити парламент, на що пішли військовий захоплення Білого дому і введення президентського правління. За новою конституцією, прийнятої в 1993 р., Верховна Рада був замінений на Федеральне Збори, що складається з Державної Думи (нижня палата) і Ради Федерації (верхня палата).

Для парламентських систем, проте, більш характерні не «асамблеї, які роблять політику», а «асамблеї, які впливають на політику». Якщо з цього правила і є виключення, наприклад, Парламент Італії і Національні збори Четвертої республіки у Франції, - вони зазвичай були наслідком слабкості коаліційних урядів і сильно фрагментованою партійної системи. У більшості випадків відносини між асамблеєю і виконавчою владою визначаються партійним чинником, особливо в тих випадках, коли мажоритарна (або слабко пропорційна) виборча система дає одній партії більшість в Асамблеї і, отже, контроль над нею, як це зазвичай має місце у Великобританії, Новій Зеландії та Австралії. У таких випадках головною рушійною силою парламентської системи стають протиріччя, часом антагоністичні, між урядом і опозицією: в лексиконі політології це називається «політикою непримиренної опозиції». Уряду тут належить активна роль, воно пропонує ту чи іншу законодавчу програму, яку в майбутньому і має намір проводити в життя, - асамблея ж лише так чи інакше реагує на все це.

Наскільки асамблея в даному випадку може вплинути на політику, в основному визначається двома факторами: (1) наскільки в ній самій міцні позиції правлячої партії і (2) наскільки сама ця партія здатна зберегти внутрішню єдність. Уряд Блера міцно утримує свої позиції в Палаті громад тому, що вибори 1997 і 2001 років дали йому саме що ні є надійне більшість у парламенті, і тому що Лейбористської партії вдалося вирішити свої внутрішні ідеологічні розбіжності ще до того, як вона повернулася до влади. Урядам в парламентських системах слід самим уважним чином прислухатися до настроїв своїх «задньолавочників». Маргарет Тетчер, скажімо, до глибокого своєму прискорбия виявила це в листопаді 1990 р.. коли її зненацька змістили з поста лідера Консервативної партії і, отже, з посади прем'єр-міністра, - і це при тому, що за нею, здавалося б. стояло цілком надійне парламентську більшість. Деякі британські аналітики в цьому зв'язку навіть заговорили про обозначившейся довгострокової тенденції до відродження влади парламенту, що відбивається в більшій незалежності законодавців і ослабленні партійної дисципліни. Сильний вплив на політику роблять також Бундестаг Німеччини і Риксдаг Швеції: їх сила йде не від «політики непримиренної опозиції», а від глибоко укорінених тут традицій політичного торгу, переговорів і компромісу - відображення політичної культури цих товариств та історичного досвіду коаліційних урядів.

Парламентські системи, в яких звикли до тривалого правлінню однієї партії, зазвичай мають дуже слабкі асамблеї, так як вони знаходяться під найсильнішим впливом або контролем з боку виконавчої влади. У П'ятій республіці Франції свого часу була цілеспрямована спроба послабити парламент, щоб надалі уникнути тієї конфліктної і обструкціоністською політики з його боку, що підірвала Четверту республіку. Виникла нова, більш раціональна, система, в якій президент домінує переважно за допомогою контролю над своєю партією, але також і на основі свого права розпустити Національні збори у розрахунку потім набрати тут більш солідне більшість. Це і зробив де Голль у 1962 і 1968 роках, а Міттеран - у 1981 і 1988 роках. Де Голль також скоротила можливості Національних зборів здійснювати політичний контроль і обмежив його законотворчі повноваження тим, що заснував Конституційна рада із завданням забезпечувати відповідність законів конституції. Коли в 1981 р. парламентська панування голлістів закінчилося, Національні збори знову одержало можливість реально впливати на політику, особливо коли соціалісти втратили контроль над ним, а Міттеран був змушений співпрацювати з голлистское урядом на чолі з Жаком Шираком. Те ж саме повторилося у 1997 р., коли президент Ширак опинився в конфронтації з соціалістичним урядом на чолі з Жоспеном.

Інший приклад традиційно «підлеглої» асамблеї - японський парламент (Коккаі). До 1980-х років від нього дуже мало що було потрібно, аби він нормально стверджував рішення виконавчої влади - наслідок тривалого політичного панування Ліберально-демократичної партії (ЛДП) з 1955 р. Інші партії існували на ролях «уаутсайдеров», а фракційні розбіжності всередині самої ЛДП на парламент не виносилися. З кожними виборами, однак, то парламентська більшість, що було за ЛДП, все більше і більше тануло, але разом з тим більш терпимо з 1970-х років стало ставитися до опозиційних партій, а їх представників стали навіть включати до складу парламентських постійних комітетів. Нарешті, після того як ЛДП зазнала поразки на виборах 1993 р., в парламенті отримав розвиток весь спектр функцій, включаючи спостереження за діяльністю уряду.

Більш ясну картину дають існували раніше асамблеї комуністичних режимів та асамблеї держав, що розвиваються. У перших найсуворіший партійний контроль і відсутність змагальності на виборах наперед означали, що асамблеї будуть працювати в атмосфері одностайної підтримки рішень уряду. Варто було контролю ослабнути, і режими затріщали по швах: наприклад, переконлива перемога «Солідарності» на парламентських виборах 1989 р. у Польщі прямо повела до падіння комуністичного правління, що існував тут з 1945 р. У державах, що розвиваються Африки та Азії асамблеї швидше інтегрують суспільство, ніж реально впливають на політику. Головна їх функція - забезпечувати легітимацію політичної системи та сприяти національному будівництву. Своєрідним показником значущості асамблей в таких державах є наступне: чи варто до влади прийти військовим диктатур, як роботу парламентів припиняють, якщо їх не закривають взагалі.

6. Причини занепаду АСАМБЛЕЇ

Про занепад асамблей говорять уже давно, а занепокоєння з приводу посилення виконавчої влади, так само як і бюрократії, і зовсім сходить до кінця XIX ст. Пояснюється ця стурбованість тим, що з часів Локка і Монтеск'є асамблеї трактувалися як головний провідник ідеї представницького і відповідального уряду. Щоправда, це ще питання, чи вимагає хороше управління сильної асамблеї, адже і влада парламентів може бути «надмірної», особливо коли з-за цього політичний процес починає «буксувати», а то й зупиняється. У зв'язку з цим навіть потрібно сказати, що, наприклад, у моделі Конгресу США є не тільки захоплені ентузіасти, але й критики. Взагалі ж сьогодні всі згодні з тим, що протягом XX ст. влада і статус асамблей змінилися, як правило, до гіршого. Чи потрібно тут говорити про «занепад асамблей» чи, може бути, про зміну їхніх цілей і функцій - це вже інше питання. Головними факторами, що викликали ці зміни, були: виникнення дисциплінованих політичних партій, явище «великого уряду», організаційні слабкості асамблей, поширення груп інтересів і посилення влади засобів масової інформації.

6.1 Дисципліновані політичні партії

Виникнення в кінці XIX ст. масових політичних партій послабило асамблеї в декількох аспектах. Перехід від внутрішньо слабких організацій до дисциплінованим партійним утворенням придушило індивідуальний початок у політиці: відтепер політичний діяч вже куди в меншій мірі сприймався як «довірена особа» виборців, здатний самостійно приймати рішення від їх особи. Партії з їх доктринами політичного мандата, а не асамблеї, стали форумами політичного представництва. Наскільки б розумні, неупереджені та переконливі промови відтепер не звучали в стінах парламенту, користі від цього, якщо в ньому домінувала партія, було дуже небагато. Як висловився Річард Кобден (1804-1865) про британській Палаті громад, «... в цій палаті я чув чимало промов, від яких люди були готові розридатися, але жодної, яка хоч що-небудь змінила б у голосуванні ». Але ще більш важливою обставиною стало те, що фактор партій спочатку грав на руку виконавчої влади: адже лояльність щодо партії, особливо в парламентських системах, фактично означає лояльність чинному уряду, врешті-решт і складеним з членів тієї ж партії. Замість того щоб бути противагою виконавчої влади, багато асамблеї перетворилися на її добровільних помічників.

6.2 Велике уряд

Посилення ролі уряду, особливо в соціальному забезпеченні та економічному управлінні, також призвело до перерозподілу влади між асамблеєю і виконавчою владою. На те було три причини. (1) Збільшилися розміри і виріс статус бюрократій, відповідальних за проведення урядової політики та спостереження за все більш широким колом суспільних послуг. (2) Більш важливим став процес ініціювання і проведення політики. Хоча і член парламенту, виступаючи у своєму індивідуальному як, цілком може виступити ініціатором того чи іншого політичного справи, сформулювати широку і зв'язну урядову програму він не в змозі. Тому більшість асамблей XX ст. загалом змирилися із втратою парламентської влади, вирішивши, що їх завдання - не робити політику, а здійснювати контроль за її виконанням. (3) «Велике» уряд означало і те, що урядова політика стає все більш складною, часом «хитромудро» складної, а це в зростаючій мірі вимагало експертної підтримки, в чому «професійні» бюрократи завжди вправнішим «політиків-любителів».

6.3 Недолік лідерства

Вже за самою своєю природою представницьких і дискусійних форумів асамблеї страждають від цілого ряду організаційних недоліків. Суть справи перш за все полягає в тому, що вони охоплюють, як правило, кілька сотень членів, формально абсолютно рівних один одному в тому сенсі, що кожен з них голосує і вносить свій внесок у загальну дискусію. Абсолютно позитивний момент в якихось інших відносинах - формальне рівність членів парламенту негативно, однак, позначається на його здатності виступати єдиним цілим. У наш час проблема стала гостріше: суспільство основні свої надії покладає не на парламент, а на уряд, саме від уряду чекають, що воно дозволить суспільні проблеми і забезпечить якийсь сталий розвиток, більш діяльно беручи участь у міжнародних відносинах і глобальній економіці. Організовані за партійними лініях асамблеї, здавалося б, швидше можуть знайти голос у питаннях внутрішньої політики, але тут лідерство у них перехоплюють вже партії, парламентам ж залишається лише грати роль рупорів все для тих же партій. Словом, виконавча, а не законодавча, влада виявилася краще підготовленою до того, щоб взяти на себе лідерство в сучасному суспільстві: серед причин цього - внутрішня монолітність виконавчої влади і та обставина, що на чолі її завжди стоїть одна людина - президент чи прем'єр-міністр .

6.4 Групи інтересів і влада мас-медіа

Парламенти не тільки програли виконавчої влади боротьбу за авторитет і інтерес з боку суспільства: свої позиції вони поступаються і груп інтересу, що існують за межами уряду. Відзначимо два моменти. (1) Для суспільства групи інтересів стають альтернативними механізмами представництва. Часто створюються для цієї мети, вони часом явно перевершують парламенти в здатності виражати суспільні настрої, турботи і прагнення окремих верств суспільства. Виникли так звані «однопроблемние» групи, що виступають з якоюсь однією-єдиною темою, і результатом стає дискусія, яка в колишні часи була мислима лише в стінах парламенту. (2) У той час як парламенти все частіше залишаються осторонь від реального політичного процесу, групи інтересів, навпаки, повніше представляють ті чи інші верстви населення і мобілізують для своїх цілей всю потрібну експертизу та інформацію. Тут вже потужним фактором виступають засоби масової інформації, особливо телебачення та інші електронні медіа: парламентам за всім цим просто не встигнути. Можна навіть сказати, що газети та телебачення стали головним форумом суспільної дискусії, зовсім витіснивши асамблеї, та й політичні лідери сьогодні воліють спілкуватися з суспільством скоріше безпосередньо через засоби масової інформації, ніж опосередковано - через парламенти.

СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ

  1. Мельвіль А.Ю. Політологія. - М.: Проспект, 2008.

  2. Голосів Г.В. Порівняльна політологія. - СПб., 2007.

  3. Тавадов Г.Т. Політологія. - М.: Фаир-Пресс, 2007.

  4. Пугачов В.П., Соловйов А.І. Введення в політологію. - М.: Аспект Пресс, 2008.

  5. Горєлов А.А. Політологія: навчальний посібник. - М.: Ексмо, 2009.

Додати в блог або на сайт

Цей текст може містити помилки.

Політологія | Реферат
165.5кб. | скачати


Схожі роботи:
Законодавчі та підзаконні акти
Законодавчі обгрунтування і регулювання оподаткування
Законодавчі основи охорони праці
Законодавчі органи Російської Федерації
Облік грошових коштів 2 Законодавчі та
Стандарти безпеки праці законодавчі акти
Основні законодавчі акти з охорони праці
Економічні і законодавчі питання охорони праці
Мовна політика в державі та її законодавчі засади
© Усі права захищені
написати до нас
Рейтинг@Mail.ru