Введення
У державі формування діяльності адміністративної гілки державної влади повинні бути чітко врегульовані, юридичними нормами.
Адміністративно право - найважливіша галузь правової системи будь-якої країни. Адміністративне право поряд з конституційним та цивільним правом є однією з основних галузей російської правової системи. Це пояснюється насамперед тим, що адміністративне право - це саме та галузь права, яка регулює суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації виконавчої влади (іноді її називають адміністративною владою), яка являє собою одну з гілок єдиної державної влади Російської Федерації в системі її поділу на законодавчу, виконавчу і судову (ст. 10 Конституції РФ).
Звідси випливає наступний висновок: щоб зрозуміти сутність адміністративного права та особливості адміністративно-правового регулювання, необхідно насамперед з'ясувати, що являє собою сама виконавча влада. Адже саме вона є своєрідним фундаментом цієї галузі російського права.
Адміністративно-правові норми як один з основних інститутів галузі публічного права регулюють всі життєво важливі управлінські відносини, що виникають між фізичними та юридичними особами з одного боку, і державою в особі її органів виконавчої влади, державного управління - з іншого, а також регулюють адміністративно-договірні відносини між федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів РФ, а також органами виконавчої влади і громадянами, наприклад, укладення договору про контрактну військову службу.
1. Принципи, функції, форми здійснення виконавчої влади
Принципи - це найважливіші політико-правові та організаційно-правові основи організації та діяльності органів виконавчої влади.
1. Федералізм є провідним принципом такого роду, визначальним не тільки побудова системи виконавчих органів, а й характер їх взаємовідносин.
Російська Федерація складається з республік, країв, областей, міст федерального значення, автономної області, автономних округів (ст. 5 Конституції РФ). Всі вони - рівноправні суб'єкти Федерації.
Федеративні відносини в їх державно-управлінському вираженні полягають, перш за все, в тому, що між органами виконавчої влади РФ і її суб'єктів здійснюється розмежування предметів ведення і повноважень у сфері державного управління (ч. 3 ст. 11 Конституції РФ). Відповідно визначено предмети ведення Російської Федерації: встановлення системи, порядку організації і діяльності федеральних органів виконавчої влади та їх формування; управління об'єктами федеральної державної власності, фінансове, валютне, кредитне, митне регулювання; федеральні економічні служби; федеральні енергетичні системи, ядерна енергетика; федеральний транспорт , шляхи сполучення, інформація і зв'язок, діяльність у космосі; зовнішня політика; оборона і безпека, оборонне виробництво; захист державного кордону; метеослужба, стандарти, геодезія і картографія; федеральна державна служба (ст. 71 Конституції РФ).
Визначено також предмети спільного ведення Російської Федерації і її суб'єктів. Це забезпечення законності, правопорядку, громадської безпеки; розмежування державної власності; природокористування, охорона навколишнього середовища; загальні питання освіти, науки і культури; здійснення заходів по боротьбі з надзвичайними ситуаціями; адміністративне і адміністративно-процесуальне законодавство та ін (ст. 72 Конституції РФ ).
Встановлено, що поза вказаними межами ведення суб'єкти Російської Федерації мають всю повноту державної влади (ст. 73 Конституції РФ). Так, зокрема, виконавчу владу в них здійснюють утворювані ними виконавчі органи.
Принцип федералізму передбачає також можливість взаємної передачі частини повноважень, здійснюваних федеральними органами виконавчої влади та органами виконавчої влади суб'єктів Федерації (ст. 78 Конституції РФ).
2. Законність як принцип діяльності органів виконавчої влади випливає безпосередньо з подзаконность здійснюваної ними державно-управлінської діяльності. Його безпосереднім вираженням є верховенство Конституції РФ, конституцій і статутів суб'єктів Федерації, а також законодавства РФ і її суб'єктів по відношенню до будь-яких правових актів, що видаються органами виконавчої влади; обов'язок суворого дотримання вимог законодавства на всіх рівнях державно-управлінської діяльності і кожним посадовою особою; забезпечення неухильного виконання норм законодавства в сферах діяльності, віднесених до відання відповідних органів виконавчої влади; дотримання, забезпечення реалізації і захист державно-управлінськими засобами прав і законних інтересів усіх учасників управлінських відносин, встановлених чинним законодавством.
3. Принцип врахування особливостей об'єктів державно-управлінської діяльності. Його значимість визначається результатами процесів приватизації, розвитку приватноправових інститутів, законодавчим закріпленням статусу громадських об'єднань, подальшим розвитком комплексу прав і свобод громадян.
Відповідно органи виконавчої влади покликані обирати різні методи керуючого впливу, використовуючи в обмежених межах кошти безпосереднього управління, в більш широкому масштабі кошти державного регулювання, а також різні форми взаємодії і співпраці, а також координації.
Разом з тим даний принцип лежить в основі організації систем галузевого і міжгалузевого управління, використання в процесі державно-управлінської діяльності методів централізованого та децентралізованого керівництва, поєднання загальнофедеральних та територіальних (регіональних) інтересів.
4. Принцип розумного поєднання колегіальності і єдиноначальності в організації та діяльності органів виконавчої влади забезпечує облік колективної думки при вирішенні основних питань державно-управлінської діяльності. З цією метою широкий розвиток отримує система різного роду консультативних, координаційних, дорадчих рад, комісій, комітетів тощо, утворених при відповідних органах виконавчої влади. При цьому деякі виконавчі органи (наприклад, державні комітети) утворюються в якості колегіальних. Колегіальність корисна при виробленні управлінських рішень, а єдиноначальність - неодмінний атрибут власне державно-управлінської діяльності.
5. З попереднього принципу випливає наступний - відповідальність органів виконавчої влади в цілому і кожного державного службовця за доручену їм ділянку державно-управлінської роботи. Цей принцип закріплюється в положеннях про конкретні органи виконавчої влади. Так, Положенням про Міністерство природних ресурсів РФ на нього покладена відповідальність за управління державним фондом надр, використання та управління водним фондом. Міністр при цьому несе персональну відповідальність за виконання керованим ним міністерством покладених на нього завдань.
6. Принцип гласності роботи органів виконавчої влади передбачає широке оприлюднення, доведення до загального відома через засоби масової інформації найбільш значущих результатів своєї роботи, у тому числі нормативних правових актів. Єдине обмеження пов'язане з вмістом в названих актах відомостей, що становлять державну таємницю.
Головна мета виконавчої влади, обумовлена її соціальним призначенням і особливим становищем у системі поділу влади, полягає в якісному виконанні завдань і функцій державного управління. Таким чином, функції виконавчої влади визначаються цілями та функціями державного управління. Однак виконавча влада, будучи самостійною і незалежною від інших гілок державної влади, виконує і власні функції, що задають основні напрямки діяльності її органів, які реалізують особливі державно-владні повноваження. У даному випадку виконавча влада розглядається як політико-державне явище, як засіб забезпечення публічних інтересів.
Сутність функцій виконавчої влади виявляється і за допомогою аналізу результатів, які досягаються в процесі здійснення виконавчої влади. Даний підхід дозволяє виділити наступні основні функції сучасної виконавчої влади:
1) виконавча (правозастосовча), тобто функція виконання Конституції РФ, федеральних законів і законів суб'єктів РФ;
2) «правозахисна», тобто дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина. Органи виконавчої влади зобов'язані визнавати встановлені Конституцією України права і свободи людини і громадянина, дотримуватися, реалізовувати на практиці, а в разі необхідності - захищати їх;
3) соціально-економічна, тобто створення умов для розвитку господарського будівництва, соціально-культурного та адміністративно-політичного управління. Цю функцію можна назвати забезпечувальної, так як вона спрямована на забезпечення добробуту населення і задоволення публічних інтересів;
4) функція забезпечення законності та дотримання конституційного порядку в країні;
5) регулююча, в рамках якої здійснюються багато функцій державного управління: керівництво, контроль, координація, планування, облік, прогнозування і т.д.;
6) нормотворча, відповідно до якої органи виконавчої влади здійснюють у встановлених законом межах діяльність по прийняттю нормативних актів, багато з яких підлягають державній реєстрації в Міністерстві юстиції Російської Федерації;
7) охоронна (юрисдикційна), що означає, що органи виконавчої влади законодавчо наділені повноваженнями щодо застосування до юридичних і фізичних осіб заходів державного (адміністративного) примусу у випадку, якщо зазначеними особами порушуються норми законодавства. Ця функція виконавчої влади реалізується за допомогою встановлених законом адміністративно-процесуальних виробництв, в рамках яких контрольно-наглядові органи застосовують заходи попередження, припинення, покарання і відновлення.
Здійснення цих функцій відбувається в конкретних формах управлінської діяльності, які регламентуються правовими і організаційно-правовими актами з метою їх впорядкованості та результативності, а також організаційно-технічними формами та ресурсним забезпеченням (фінансовим, матеріально-технічним і іншим).
Форми управлінської діяльності є зовнішні і стійко фіксуються прояви впливів у процесі діяльності органів виконавчої влади, державного управління, адміністрацій органів МСУ з формування цілей та реалізації функцій і завдань державного управління.
За формами виконавчої діяльності можна в якійсь мірі судити що, і як треба робити. Серед форм управлінської діяльності звичайно виділяють:
1 - встановлення норм права (правотворчість або нормотворчість);
2 - застосування норм права (правозастосовча або правоохоронна діяльність, прийняття індивідуальних актів управління);
3 - здійснення організаційно-штатних дій;
4 - здійснення організаційно-технічних заходів;
5 - здійснення матеріально-технічного забезпечення цих дій.
Ці перераховані форми доцільніше об'єднати в дві форми:
• правову форму, за допомогою, якої закріплюються рішення і дії, що мають юридичний зміст і наслідки. У них містяться адміністративно-правові норми, що регулюють однотипні управлінські відносини в діяльності органів виконавчої влади, державного управління та адміністрацій органів МСУ;
• неправову форму (організаційно-технічну та матеріально-технічного забезпечення).
2. Суб'єкти адміністративного права. Загальна характеристика
Суб'єкти адміністративного права - це особи (індивіди та організації), які за законом можуть бути учасниками адміністративно-правових відносин і носіями адміністративних прав та обов'язків. Юридична можливість вступати в адміністративні правовідносини, бути носіями конкретних юридичних прав і обов'язків пов'язана з наявністю у них такого правового якості як адміністративна правосуб'єктність.
Адміністративна правосуб'єктність включає дві складові: адміністративну правоздатність - це здатність набувати суб'єктивні юридичні права і обов'язки адміністративно-правового характеру, тобто бути учасником адміністративно-правових відносин. Вона є частиною загальної правоздатності. Адміністративна дієздатність - це практична здатність власними діями набувати суб'єктивні юридичні права і обов'язки, здійснювати і припиняти їх, тобто реалізовувати свою адміністративну правоздатність в рамках конкретних адміністративних відносин. Різновидом адміністративної дієздатності є адміністративна деліктоздатність, тобто здатність особи нести адміністративну відповідальність за скоєні правопорушення (делікти).
Адміністративна правоздатність і адміністративна дієздатність колективних суб'єктів (організацій) наступають одночасно. У індивідів право-і дієздатність не збігаються: адміністративна правоздатність настає з моменту народження, дієздатність повна - з 18 років, а обмеження і в більш ранньому віці: найчастіше з 16 років.
Адміністративна правосуб'єктність становить основу адміністративно-правового статусу суб'єктів, який включає три основних елементи: права, обов'язки і відповідальність. Адміністративно-правовий статус характеризує вихідне правове становище суб'єктів. Він встановлюється Конституцією РФ, федеральними законами та іншими нормативними актами. У його юридичному оформленні значну роль відіграють органи виконавчої влади, у правових актах яких конкретизуються права та обов'язки, встановлені в загальному вигляді Конституцією і законами.
Суб'єктивні права і обов'язки, визначені у законодавстві і складають основний зміст правового статусу іменуються статутних. Їх не слід ототожнювати з тими конкретними правами і обов'язками, які складають зміст окремих правовідносин. Нестатутние права і обов'язки являють собою розвиток, деталізацію статутних.
Кожен вид суб'єктів адміністративного права - індивіди та організації (колективні суб'єкти) - мають своїм адміністративно-правовим статусом. Так, основні повноваження, права та обов'язки колективних суб'єктів закріплюються у відповідних нормативних актах, статутах і положеннях. В адміністративно-правовий статус колективних суб'єктів також є відмінності. Він залежить від того, чи є колективний суб'єкт частиною державної адміністрації чи ні, яким видом діяльності він займається; чи є він самостійною одиницею або включений у більш складну організаційну структуру. Адміністративно-правовий статус органів державної адміністрації визначається їх компетенцією, тобто сукупністю владних повноважень щодо певних предметів відання. У число елементів адміністративно-правового статусу державних органів нерідко включають їх цілі, завдання, функції, які отримали юридичне закріплення.
Адміністративно-правовий статус суб'єктів права може бути загальним і спеціальним. Загальний статус включає загальні, однакові для всіх суб'єктів права і обов'язки. Спеціальний статус також передбачає однакові, але вже для певної групи суб'єктів права та обов'язки, які випливають із закону та не залежать від вступу в конкретні правовідносини (наприклад, статус мешканців територій з особливим адміністративно-правовим режимом, статус суб'єктів дозвільної системи, статус біженців і т . д.).
Таким чином, суб'єкт адміністративного права - це особа (індивід чи організація), яка володіє певним адміністративно-правовим статусом і має можливість вступати в адміністративно-правові відносини з власної волі або в силу юридичного обов'язку, покладеної на нього правовою нормою. Как участники управленческих отношений, регулируемых нормами административного права, они наделены определенными правами и обязанностями в сфере государственного управления и способны их осуществлять. Субъекты административного права различаются по своему правовому статусу.
В своей совокупности они образуют определенную систему субъектов административного права, в рамках которой можно выделить такие их разновидности, как:
– индивидуальные субъекты:
– граждане;
– иностранные граждане и лица без гражданства;
– специфические индивидуальные субъекты – государственные служащие или должностные лица, действующие как официальные представители государственной власти;
Коллективные субъекты – группа людей, являющаяся организацией:
– государственные организации:
– органы исполнительной власти;
– государственные предприятия, учреждения и организации;
Негосударственные организации:
– общественные объединения (партии, союзы, движения и т.д.);
– некоммерческие организации, предприятия, учреждения;
– органы местного самоуправления, муниципальные предприятия, учреждения, организации.
3. Контрольные полномочия органов законодательной власти в сфере государственного управления
Парламентский контроль как правовой институт в РФ не предусмотрен Конституцией РФ.
Тем не менее, в силу своей первичности законодательная власть имеет возможность существенно влиять на организацию и деятельность органов исполнительной власти, поскольку они действуют на началах под законности. В чем проявляются контрольные полномочия представительных органов государственной власти?
На федеральном уровне они могут быть обнаружены во взаимоотношениях между Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ. Так, відповідно до ст. 114 Конституции РФ Правительство разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и отчет о его исполнении. В процессе их обсуждения Дума и осуществляет контроль за работой Правительства. Вторичной стадией такого контроля является рассмотрение федерального закона о бюджете Советом Федерации. В принципе можно признать, что контроль осуществляется при рассмотрении Государственной Думой любых законопроектов, вносимых в нее Правительством в порядке законодательной инициативы. Особо следует подчеркнуть, что порядок деятельности Правительства РФ определяется федеральным конституционным законом.
Проявлением контроля является обязательное согласование с Государственной Думой вопроса о назначении Председателя Правительства, отнесение к ведению Думы решения вопроса о доверии Правительству (Дума может выразить недоверие либо отказать в таковом).
Предусмотрена обязанность членов Правительства присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания по их приглашению и отвечать на поставленные вопросы. Члены Совета Федерации и депутаты Государственной Думы направляют Правительству запросы по различным аспектам его деятельности, а комиссии и комитеты палат Федерального Собрания – письменные обращения. В качестве неофициального проявления контроля за деятельностью субъектов федеральной исполнительной власти можно рассматривать также парламентские слушания.
Проявлением контрольных полномочий Федерального Собрания является деятельность Счетной палаты РФ – постоянно действующего органа государственного финансового контроля. Палата осуществляет контрольно-ревизионную и экспортно-аналитическую деятельность, по организации и проведению оперативного контроле за исполнением федерального бюджета, по финансовой экспертизе проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и т.д. Должностными лицами Палаты являются аудиторы, которые проводят комплексные ревизии и проверки.
По результатам контрольной деятельности Палата направляет исполнительным органам, руководителям проверяемых предприятий и учреждений представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности виновных должностных лиц. Проверяемым объектам (предприятий, учреждений), наносящим прямой непосредственный ущерб, даются обязательные для исполнения предписания. Неоднократность неисполнения или ненадлежащее исполнение предписаний может повлечь приостановление всех видов финансовых операций по их счетам. Таким образом, Счетная палата контролирует финансовую деятельность не только органов исполнительной власти, но и функционирующих в сфере государственного управления юридических лиц.
Аналогично изложенному регламентированы контрольные функции и полномочия органов представительной власти субъектов РФ. В некоторых случаях они в определенной степени даже шире, чем на федеральном уровне. Это характерно, например, для Республики Дагестан, где Государственный Совет является не только высшим законодательным, но и исполнительным органом власти.
Московская городская Дума осуществляет контроль за исполнением законов города. Органы исполнительной власти обязаны в двухнедельный срок по обращению Думы, депутатской комиссии, рабочей группы или фракции, а также депутата предоставлять запрашиваемую информацию и незамедлительно принимать меры для устранения нарушений и привлечения виновных к ответственности (ст. 48 Устава).
Висновок
Таким образом, административное законодательство является правовой основой построения и эффективного функционирования самой большой, самой активной, самой мощной подсистемы госаппарата – исполнительной власти.
Эта отрасль публичного права закрепляет права и обязанности граждан и иных невластных субъектов в отношениях с представителями исполнительной власти, организационные основы, систему госадминистрации, полномочия её структурных единиц, принципы, методы, формы их деятельности.
Административное право – самостоятельная отрасль правовой системы России и несет свои отличительные признаки с учетом своей направленности и стоящих перед ней задач
Административное право – одна из самых больших и сложных отраслей правовой системы России. Это определяется разнообразием задач, стоящих перед ней. Для каждой из сфер общества необходимы свои административно – правовые нормы, охватывающие их деятельность.
Нет ни одной сферы жизни общества, в которой не участвовала бы государственная администрация. А в ряде сфер – в обороне, государственной безопасности, охране общественного порядка, здравоохранении, народном образовании, транспорте, связи, энергетике – ее роль является решающей. Административное право – очень важная отрасль права, так как роль государственной администрации в России очень велика. От нее зависит эффективность управления и реализация гражданами многих прав.
Література
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (ред. от 09.03.2010) // Российская газета, №256. 31.12.2001
Альохін А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Адміністративне право Російської Федерації. М., 2001.
Бахрах Д.Н., Россинський Б.В., Старилов Ю.М. Адміністративне право: Підручник для вузів. – 3-е изд., пересмотр, и доп. – М., 2007.
Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.Г. Російське адміністративне право. М., 2000.
Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. – М., 1999.
Россинский Б.В. Адміністративне право. Навчально-практичний посібник. М., 2001.
Четвериков BC Административное право. – Ростов-на-Дону, 2004.