Введення
З переходом у XXI століття, почалася нова фаза бурхливих дебатів і політичних потрясінь, пов'язаних з обговоренням проблем і перспектив розвитку Росії, що стало фундаментальним питанням у вітчизняній науковій літературі.
Зокрема, сьогодні багато нарікань на відсутність самостійності органів місцевого самоврядування, навіть у тих питаннях, які названі іманентними місцевому самоврядуванню самою Конституцією РФ. При такому положенні, представляється абсолютно справедливим існуючу думку про явною безрезультативності будь-яких спроб виділення яких-небудь «місцевих справ», принципово відмінних від державних. Місцеве самоврядування в Росії знаходиться в стані формування, результатом якого має стати втілення в життя функції децентралізації. Проте досягти цієї мети можливо лише при дотриманні і належному захисту прав населення муніципальних утворень, у тому числі права на громадську безпеку, для чого необхідне створення правоохоронних структур максимально наближених до населення. Захист прав населення муніципального освіти є невід'ємною рисою місцевого самоврядування як правового феномена, здатного найбільш повно враховувати інтереси жителів конкретних територій, активно взаємодіяти з населенням.
Роль місцевого самоврядування в охороні громадського порядку
Повноцінне місцеве самоврядування вимагає вирішення питань у сфері охорони громадського порядку. Конституція РФ в ст. 132, встановлює право органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати охорону громадського порядку. Дане конституційне положення розвивається у Федеральному законі, від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», визначається, як питання місцевого значення та віднесений до ведення муніципальних районів і міських округів. Федеральний закон, закріплюючи за органами місцевого самоврядування функції громадського порядку, відносить до ведення муніципальних утворень організацію та утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, а так само здійснення контролю за їх діяльністю.
При цьому органи місцевого самоврядування отримують можливість самостійно займатися охороною громадського порядку на своїй території власними силами. Отже, під муніципальними органами охорони громадського порядку слід розуміти правоохоронні органи, що створюються на території муніципальних утворень, що фінансуються з коштів місцевого бюджету, які покликані захищати в межах встановленої компетенції права і свободи громадян, інтереси населення, суспільства і держави від злочинних посягань.
З метою самостійного здійснення охорони громадського порядку, а так само прискорення процесу формування муніципальних органів охорони громадського порядку наведемо як приклад Указ Президента РФ від 17 вересня 1998 р. № 1115 «Про проведення в ряді муніципальних утворень експерименту з організації охорони громадського порядку органами місцевого самоврядування» 8. Результати проведеного експерименту говорять про те, що муніципальні освіти виявилися не готові до виконання поставленого завдання.
Певну складність представляє визначення повноважень аналізованих органів. У літературі наводяться дві відмінні один від одного моделі муніципальних правоохоронних органів.
Перша передбачає трирівневу структуру: міліція загальнофедеральних, міліція суб'єктів Російської Федерації і муніципальні органи охорони громадського порядку. У такому випадку на муніципальні органи охорони громадського порядку повинні бути покладені практично всі функції, які здійснюються сьогодні міліцією в містах і районах.
Друга модель має на увазі, що муніципальні органи громадського порядку діють не замість органів федеральної міліції на місцях, а поряд з ними, але при чіткому розмежуванні компетенції, належному контролі і в тісній взаємодії.
При такому положенні муніципальні органи правопорядку будуть виконувати лише деякі функції нині діючої міліції громадської безпеки. Структура муніципальних органів охорони громадського порядку в даному випадку буде відповідати важливість справ.
На практиці, функцію охорони громадського порядку здійснює міліція громадської безпеки, яка відповідно до Закону РРФСР «Про міліцію» від 18 квітня 1991 р. і Указом Президента РФ «Про міліцію громадської безпеки в РФ» від 12 лютого 1993 р. є складовою частиною міліції РФ і входить до структури МВС РФ. Остання обставина істотно обмежує право органів місцевого самоврядування у вирішенні питань охорони громадського порядку. Мова, йде про те, що ці органи позбавлені функції керівництва щодо місцевої міліції.
На наш погляд, становлення муніципальної міліції буде непростим процесом. У створенні, якої не зацікавлені багато, і в першу чергу - самі представники органів внутрішніх справ, вказуючи, що це спричинить перерозподіл повноважень між кримінальної та муніципальної міліцією.
Так як в майбутньому буде неможливо підпорядкувати собі муніципальну міліцію з метою покладання на неї обов'язків, часом не пов'язаних з охороною громадського порядку, що має місце сьогодні. З іншого боку, установа муніципальної міліції - це один з етапів реформування міліції в цілому, в ході якого частину функцій і повноважень передаються іншим установам. Тому, чергова реформа - це, загалом, втрата частини повноважень у такій непростій сфері, як охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки.
Статус глави муніципального освіти в статуті муніципального освіти
Визначення правового статусу глави муніципального освіти має не тільки теоретичне значення для науки муніципального права, але і практичне для муніципального будівництва в цілому.
Особливий інтерес викликає посилення владних повноважень глави муніципального освіти, дана тенденція спостерігається з 1991 року і цей процес триває.
Необхідно зазначити що поняття «глава муніципального освіти» введено Федеральним законом № 154-ФЗ «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації» в 1995 р. Раніше використовувався термін «глава місцевої адміністрації». Зміни відбулися, коли замість єдиної радянської державної системи в Росії були створені два рівні управління суспільством: державна влада і місцеве самоврядування.
Відповідно до ст. 12 Конституції РФ місцеве самоврядування було виведено із системи державної влади, органи місцевого самоврядування стали більшою мірою самостійні.
У результаті цього процесу глави муніципальних утворень зайняли ключову позицію в системі місцевого самоврядування, не просто очолюючи діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування, а уособлюючи владу на місцевому рівні.
При цьому вишикувалася і система правових заходів, яка забезпечує відповідальність голів муніципальних утворень. Такі зміни вимагають аналізу питань правового статусу глави муніципального освіти та визначенні прогалин у законодавстві.
Правовою основою закріплення посади глави муніципального освіти, його статусу і повноважень є Конституція Російської Федерації, Федеральний закон 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», Федеральний закон 2002 р. № 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації », закони суб'єктів Російської Федерації, статути муніципальних утворень.
Для вдосконалення правової основи діяльності глави муніципального освіти необхідно шляхом аналізу нормативних актів визначити оптимальну модель правового регулювання.
Аналіз показує, що для обрання глави муніципального освіти проводяться муніципальні вибори, де для підвищення ефективності виборів, вибори глави муніципального освіти суміщають з виборами депутатів представницького органу муніципального утворення.
У даній ситуації виникає необхідність вказати в статуті муніципального освіти заборону висунення своєї кандидатури однією особою одночасно і на посаду глави муніципального освіти, і в депутати представницького органу.
Важливим є питання про кількість та порядок відліку термінів можливого заміщення поспіль відповідної виборної посади. Аналіз ст. 44 Федерального закону 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» показує, що наявність виборної посади глави муніципального освіти, його статус та повноваження закріплюються і регулюються статутом муніципального освіти.
Цілком обгрунтовано в даній статті закону закріпити вимогу про наявність в статуті норм регулюючих кількість термінів можливого заміщення поспіль виборній посаді одним і тим же особою. Дана норма може бути диспозитивної або рамкової. Результатом правової невирішеність цього питання може стати зловживання владою місцевими керівниками.
Невирішеним залишається питання про відповідальність виконуючого обов'язки глави муніципального освіти. Відповідно до ст. 36 Федерального закону 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» у разі дострокового припинення повноважень глави муніципального освіти його повноваження тимчасово виконує посадова особа місцевого самоврядування, що визначається у відповідності до статуту муніципального освіти.
Рішенням в даній ситуації може стати закріплення у статуті муніципального освіти норми обмежує коло питань розв'язуваних виконуючим обов'язки глави муніципального освіти та визначити його відповідальність за прийняті рішення.
Місцеве самоврядування як невикористовуваний ресурс Російської Федерації
Ефективна стратегія керівництва країною, що реалізується в останні роки, дозволила подолати кризу, почалося поступальний розвиток країни. Проте місцеве самоврядування поки не зайняло у цьому русі помітного місця. Муніципальний ресурс до цих пір не оцінений по достоїнству. Сьогодні, на жаль, муніципали як єдиний суб'єкт виключені з процесу обговорення найважливіших рішень, в тому числі і тих, які безпосередньо стосуються їх обов'язків.
Багато чиновників відмовляються розглядати місцеве самоврядування як повноцінного партнера в здійсненні стратегії розвитку країни. А це може, у свою чергу, створити серйозну загрозу подальшому поступальному розвитку країни і в кінцевому підсумку стабільності держави. Крім цього, реформа місцевого самоврядування стикається з цілим рядом серйозних проблем, які перешкоджають злагодженої і ефективної роботи органів місцевого самоврядування і вимагають якнайшвидшого вирішення на федеральному рівні.
Які ж з проблеми місцевого самоврядування є найбільш важливими і вимагають першочергового вирішення?
За даними соціологічного дослідження, проведеного з лютого по квітень 2007 р. Єдиним загальноросійським об'єднанням муніципальних утворень за організаційної підтримки регіональних рад муніципальних утворень, думки респондентів з цього питання свідчать про те, що найважливішими проблемами реалізації місцевого самоврядування, опитані керівники вважають, пасивність населення і слабкість інституту підтримки місцевого самоврядування. Муніципали активно працюють у напрямку подолання пасивності і готові розповісти про найцікавіші напрацювання.
Що ж до створення інститутів підтримки місцевого самоврядування, то ця проблема видається значно більш складною. У першу чергу тому, що її рішення не під силу одному, окремо взятому муніципалітету і вимагає консолідації муніципального співтовариства. Існуючі регіональні та міжрегіональні асоціації, спілки та поради муніципальних утворень, загальноросійські організації і т.д. надають муніципальних утворень допомогу по цілому ряду напрямів.
Це обмін досвідом, організаційна підтримка органів місцевого самоврядування, методична, інформаційна, консультаційна, експертна допомога, лобіювання інтересів муніципальних утворень і т.д. Але цього недостатньо. Необхідно створити інституційні механізми, які могли б забезпечувати обмін думок між державною владою та органами місцевого самоврядування. Такими механізмами могли б стати «Муніципальна Рада» при Президентові РФ, «Муніципальна комісія» при Уряді РФ і «Муніципальна Рада» при Голові Державної Думи Російської Федерації.
Муніципальне співтовариство позбавлене можливості брати участь в обговоренні шляхів реалізації найважливіших рішень, не існує інституційних механізмів, що забезпечують обмін думок між державною владою та органами місцевого самоврядування. Загальновідомо, що кожному праву повинна кореспондувати обов'язок. Щоб право населення на місцеве самоврядування стало реальністю, необхідно серйозне дотримання обов'язків. І, перш за все, з боку держави.
Однак держава до цього часу не створило необхідних умов для реалізації цього права. Це призводить до цілого спектру системних конфліктів у взаєминах між державною владою та місцевим самоврядуванням, що в подальшому може створити загрозу і ризики стабільності, послідовності і наступності соціально-економічного розвитку регіонів і держави в цілому.
Про роль місцевої адміністрації в муніципальній освіті
Згідно зі ст. 12 Конституції РФ «У Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування». Положення про місцеве самоврядування містяться також у Федеральних законах, інших нормативних правових актах, в статутах муніципальних утворень.
В даний час в якості одного з основних елементів місцевого самоврядування виділяється місцева адміністрація, яка реалізує виконавчо - розпорядчі повноваження. Визначення функціональної ролі місцевої адміністрації представляє протягом останніх років предмет численних суперечок. У Федеральному законі від 28 серпня 1995 року № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» як обов'язкового передбачалася наявність тільки виборних органів місцевого самоврядування муніципальних утворень. Всі інші органи, окрім виборних, повинні були визначатися самостійно муніципальними утвореннями. Положення про те, що структура органів місцевої адміністрації визначається населенням самостійно підтвердив Конституційний Суд РФ в Постанові від 01 лютого 1996 № 3-П «У справі про перевірку конституційності ряду положень Статуту - Основного закону Читинської області».
В даний час згідно з чинним Федеральним законом від 06 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» наявність в структурі органів місцевого самоврядування місцевої адміністрації має бути обов'язковим. Також там передбачено досить детальне регулювання муніципальних правовідносин, пов'язаних, в тому числі, з організацією та діяльністю місцевої адміністрації.
Передбачається, що місцева адміністрація є одним з центрів адміністративного управління в муніципальному освіту. В якості практичного підтвердження даної позиції можна привести положення окремих статутів муніципальних утворень, які визначають правові, економічні та фінансові основи місцевого самоврядування, встановлюють основні форми участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Так, в статуті муніципального освіти «Злотоустовскій міський округ» сказано, що «Адміністрація Міського округу є виконавчо-розпорядчим органом, наділеним власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та повноваженнями щодо здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування Міського округу федеральними законами і законами Челябінській області ».
Вступаючи на посаду, глава місцевої адміністрації призначає заступників голови місцевої адміністрації (у тому числі і перших). Потім при голові місцевої адміністрації може бути сформована колегія адміністрації або консультативні громадські ради, які є дорадчим органом, який розглядає особливо важливі питання місцевого значення, а також перспективні та поточні питання з проблем розвитку муніципального освіти. Склад колегії або консультативних громадських рад затверджується розпорядженням голови місцевої адміністрації.
З урахуванням розміру муніципального освіти, матеріально-фінансових ресурсів глава місцевої адміністрації має право затвердити комітети, управління, відділи, інспекції, служби, комісії та інші структурні підрозділи, які здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у певній сфері управління муніципальним господарством.
В органах та структурних підрозділах місцевої адміністрації можуть створюватися: сектора (при чисельності, як правило, не менше двох штатних одиниць); відділи (при чисельності, як правило, не менше трьох штатних одиниць); управління (при чисельності, як правило, не менше десяти штатних одиниць). Вимога про мінімальну чисельності штатних одиниць у зазначених підрозділах встановлюється, як правило, у вирішенні представницького органу про структуру місцевої адміністрації.
Висновок
Суперечливість і незавершеність правової основи місцевої адміністрації, прогалини правового регулювання, відсутність необхідних основоположних законів і в той же час множинність підзаконних нормативних правових актів на федеральному, регіональному та місцевому рівнях, їх несістематізірованность породжують часто правову невизначеність і плутанину в організації та діяльності місцевої адміністрації.
Нормативні правові акти більшості суб'єктів РФ, які регулюють сферу місцевого самоврядування, відтворюють формулу Федерального закону 2003 року № 131, що порядок формування, строк повноважень, підконтрольність органів місцевого самоврядування, а також інші питання організації і діяльності цих органів визначаються статутом муніципального освіти. Відповідно, правовий статус глави муніципального освіти в кожному муніципальному освіті має свої особливості, зумовлені муніципальними правовими актами. При цьому уникнути прогалин у регулюванні на місцевому рівні відносин розглянутих вище, допоможе додаткова регламентація даних питань у федеральному законодавстві, в тому числі ст. 44 Федерального закону 2003 року № 131 «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Список літератури
1. Лапін В.А., Любовний В.Я. Реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний устрій Росії. - М.: Справа, 2008.
2. Ліборакіна М.І. Проблеми і перспективи місцевого самоврядування: незалежна експертиза реформи. Фонд «Ліберальна місія», Фонд «Інститут економіки міста. М., 2006.
3. Про хід реформи місцевого самоврядування. Департамент законодавства та моніторингу муніципальної реформи Конгресу муніципальних утворень. / Муніципальне право. № 1-2, 2005.
4. Парадіз А.Л. Місцеве самоврядування в політичній системі суспільства. Саратов. 2007.
5. Мальковской І.А. Трансформація держави та еволюція публічного адміністрування в умовах глобалізації (актуалізація європейського досвіду для Росії) / / Вісник Російського університету дружби народів. Серія: Політологія. 2006. № 8.
6. Дитятковський М.Ю. (2007) Розмежування окремих державних повноважень і повноважень щодо вирішення питань місцевого значення / / Правознавство. № 4.
7. Кутафін О.Е. Фадєєв В.І. (2007) Муніципальне право Російської Федерації / Під ред. О.Е. Кутафіна. М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2007.
8. Лобода Т.І. (2006) Реформа місцевого самоврядування в Росії / / Конституційне й муніципальне право. № 2.
9. Сергєєв А.О. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: проблеми правового регулювання в Російській Федерації: проблеми правового регулювання. / За ред. А.А. Сергєєва. М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2006.
З переходом у XXI століття, почалася нова фаза бурхливих дебатів і політичних потрясінь, пов'язаних з обговоренням проблем і перспектив розвитку Росії, що стало фундаментальним питанням у вітчизняній науковій літературі.
Зокрема, сьогодні багато нарікань на відсутність самостійності органів місцевого самоврядування, навіть у тих питаннях, які названі іманентними місцевому самоврядуванню самою Конституцією РФ. При такому положенні, представляється абсолютно справедливим існуючу думку про явною безрезультативності будь-яких спроб виділення яких-небудь «місцевих справ», принципово відмінних від державних. Місцеве самоврядування в Росії знаходиться в стані формування, результатом якого має стати втілення в життя функції децентралізації. Проте досягти цієї мети можливо лише при дотриманні і належному захисту прав населення муніципальних утворень, у тому числі права на громадську безпеку, для чого необхідне створення правоохоронних структур максимально наближених до населення. Захист прав населення муніципального освіти є невід'ємною рисою місцевого самоврядування як правового феномена, здатного найбільш повно враховувати інтереси жителів конкретних територій, активно взаємодіяти з населенням.
Роль місцевого самоврядування в охороні громадського порядку
Повноцінне місцеве самоврядування вимагає вирішення питань у сфері охорони громадського порядку. Конституція РФ в ст. 132, встановлює право органів місцевого самоврядування самостійно здійснювати охорону громадського порядку. Дане конституційне положення розвивається у Федеральному законі, від 6 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», визначається, як питання місцевого значення та віднесений до ведення муніципальних районів і міських округів. Федеральний закон, закріплюючи за органами місцевого самоврядування функції громадського порядку, відносить до ведення муніципальних утворень організацію та утримання муніципальних органів охорони громадського порядку, а так само здійснення контролю за їх діяльністю.
При цьому органи місцевого самоврядування отримують можливість самостійно займатися охороною громадського порядку на своїй території власними силами. Отже, під муніципальними органами охорони громадського порядку слід розуміти правоохоронні органи, що створюються на території муніципальних утворень, що фінансуються з коштів місцевого бюджету, які покликані захищати в межах встановленої компетенції права і свободи громадян, інтереси населення, суспільства і держави від злочинних посягань.
З метою самостійного здійснення охорони громадського порядку, а так само прискорення процесу формування муніципальних органів охорони громадського порядку наведемо як приклад Указ Президента РФ від 17 вересня 1998 р. № 1115 «Про проведення в ряді муніципальних утворень експерименту з організації охорони громадського порядку органами місцевого самоврядування» 8. Результати проведеного експерименту говорять про те, що муніципальні освіти виявилися не готові до виконання поставленого завдання.
Певну складність представляє визначення повноважень аналізованих органів. У літературі наводяться дві відмінні один від одного моделі муніципальних правоохоронних органів.
Перша передбачає трирівневу структуру: міліція загальнофедеральних, міліція суб'єктів Російської Федерації і муніципальні органи охорони громадського порядку. У такому випадку на муніципальні органи охорони громадського порядку повинні бути покладені практично всі функції, які здійснюються сьогодні міліцією в містах і районах.
Друга модель має на увазі, що муніципальні органи громадського порядку діють не замість органів федеральної міліції на місцях, а поряд з ними, але при чіткому розмежуванні компетенції, належному контролі і в тісній взаємодії.
При такому положенні муніципальні органи правопорядку будуть виконувати лише деякі функції нині діючої міліції громадської безпеки. Структура муніципальних органів охорони громадського порядку в даному випадку буде відповідати важливість справ.
На практиці, функцію охорони громадського порядку здійснює міліція громадської безпеки, яка відповідно до Закону РРФСР «Про міліцію» від 18 квітня 1991 р. і Указом Президента РФ «Про міліцію громадської безпеки в РФ» від 12 лютого 1993 р. є складовою частиною міліції РФ і входить до структури МВС РФ. Остання обставина істотно обмежує право органів місцевого самоврядування у вирішенні питань охорони громадського порядку. Мова, йде про те, що ці органи позбавлені функції керівництва щодо місцевої міліції.
На наш погляд, становлення муніципальної міліції буде непростим процесом. У створенні, якої не зацікавлені багато, і в першу чергу - самі представники органів внутрішніх справ, вказуючи, що це спричинить перерозподіл повноважень між кримінальної та муніципальної міліцією.
Так як в майбутньому буде неможливо підпорядкувати собі муніципальну міліцію з метою покладання на неї обов'язків, часом не пов'язаних з охороною громадського порядку, що має місце сьогодні. З іншого боку, установа муніципальної міліції - це один з етапів реформування міліції в цілому, в ході якого частину функцій і повноважень передаються іншим установам. Тому, чергова реформа - це, загалом, втрата частини повноважень у такій непростій сфері, як охорона громадського порядку та забезпечення громадської безпеки.
Статус глави муніципального освіти в статуті муніципального освіти
Визначення правового статусу глави муніципального освіти має не тільки теоретичне значення для науки муніципального права, але і практичне для муніципального будівництва в цілому.
Особливий інтерес викликає посилення владних повноважень глави муніципального освіти, дана тенденція спостерігається з 1991 року і цей процес триває.
Необхідно зазначити що поняття «глава муніципального освіти» введено Федеральним законом № 154-ФЗ «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації» в 1995 р. Раніше використовувався термін «глава місцевої адміністрації». Зміни відбулися, коли замість єдиної радянської державної системи в Росії були створені два рівні управління суспільством: державна влада і місцеве самоврядування.
Відповідно до ст. 12 Конституції РФ місцеве самоврядування було виведено із системи державної влади, органи місцевого самоврядування стали більшою мірою самостійні.
У результаті цього процесу глави муніципальних утворень зайняли ключову позицію в системі місцевого самоврядування, не просто очолюючи діяльність щодо здійснення місцевого самоврядування, а уособлюючи владу на місцевому рівні.
При цьому вишикувалася і система правових заходів, яка забезпечує відповідальність голів муніципальних утворень. Такі зміни вимагають аналізу питань правового статусу глави муніципального освіти та визначенні прогалин у законодавстві.
Правовою основою закріплення посади глави муніципального освіти, його статусу і повноважень є Конституція Російської Федерації, Федеральний закон 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», Федеральний закон 2002 р. № 67-ФЗ «Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації », закони суб'єктів Російської Федерації, статути муніципальних утворень.
Для вдосконалення правової основи діяльності глави муніципального освіти необхідно шляхом аналізу нормативних актів визначити оптимальну модель правового регулювання.
Аналіз показує, що для обрання глави муніципального освіти проводяться муніципальні вибори, де для підвищення ефективності виборів, вибори глави муніципального освіти суміщають з виборами депутатів представницького органу муніципального утворення.
У даній ситуації виникає необхідність вказати в статуті муніципального освіти заборону висунення своєї кандидатури однією особою одночасно і на посаду глави муніципального освіти, і в депутати представницького органу.
Важливим є питання про кількість та порядок відліку термінів можливого заміщення поспіль відповідної виборної посади. Аналіз ст. 44 Федерального закону 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» показує, що наявність виборної посади глави муніципального освіти, його статус та повноваження закріплюються і регулюються статутом муніципального освіти.
Цілком обгрунтовано в даній статті закону закріпити вимогу про наявність в статуті норм регулюючих кількість термінів можливого заміщення поспіль виборній посаді одним і тим же особою. Дана норма може бути диспозитивної або рамкової. Результатом правової невирішеність цього питання може стати зловживання владою місцевими керівниками.
Невирішеним залишається питання про відповідальність виконуючого обов'язки глави муніципального освіти. Відповідно до ст. 36 Федерального закону 2003 р. № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» у разі дострокового припинення повноважень глави муніципального освіти його повноваження тимчасово виконує посадова особа місцевого самоврядування, що визначається у відповідності до статуту муніципального освіти.
Рішенням в даній ситуації може стати закріплення у статуті муніципального освіти норми обмежує коло питань розв'язуваних виконуючим обов'язки глави муніципального освіти та визначити його відповідальність за прийняті рішення.
Місцеве самоврядування як невикористовуваний ресурс Російської Федерації
Ефективна стратегія керівництва країною, що реалізується в останні роки, дозволила подолати кризу, почалося поступальний розвиток країни. Проте місцеве самоврядування поки не зайняло у цьому русі помітного місця. Муніципальний ресурс до цих пір не оцінений по достоїнству. Сьогодні, на жаль, муніципали як єдиний суб'єкт виключені з процесу обговорення найважливіших рішень, в тому числі і тих, які безпосередньо стосуються їх обов'язків.
Багато чиновників відмовляються розглядати місцеве самоврядування як повноцінного партнера в здійсненні стратегії розвитку країни. А це може, у свою чергу, створити серйозну загрозу подальшому поступальному розвитку країни і в кінцевому підсумку стабільності держави. Крім цього, реформа місцевого самоврядування стикається з цілим рядом серйозних проблем, які перешкоджають злагодженої і ефективної роботи органів місцевого самоврядування і вимагають якнайшвидшого вирішення на федеральному рівні.
Які ж з проблеми місцевого самоврядування є найбільш важливими і вимагають першочергового вирішення?
За даними соціологічного дослідження, проведеного з лютого по квітень 2007 р. Єдиним загальноросійським об'єднанням муніципальних утворень за організаційної підтримки регіональних рад муніципальних утворень, думки респондентів з цього питання свідчать про те, що найважливішими проблемами реалізації місцевого самоврядування, опитані керівники вважають, пасивність населення і слабкість інституту підтримки місцевого самоврядування. Муніципали активно працюють у напрямку подолання пасивності і готові розповісти про найцікавіші напрацювання.
Що ж до створення інститутів підтримки місцевого самоврядування, то ця проблема видається значно більш складною. У першу чергу тому, що її рішення не під силу одному, окремо взятому муніципалітету і вимагає консолідації муніципального співтовариства. Існуючі регіональні та міжрегіональні асоціації, спілки та поради муніципальних утворень, загальноросійські організації і т.д. надають муніципальних утворень допомогу по цілому ряду напрямів.
Це обмін досвідом, організаційна підтримка органів місцевого самоврядування, методична, інформаційна, консультаційна, експертна допомога, лобіювання інтересів муніципальних утворень і т.д. Але цього недостатньо. Необхідно створити інституційні механізми, які могли б забезпечувати обмін думок між державною владою та органами місцевого самоврядування. Такими механізмами могли б стати «Муніципальна Рада» при Президентові РФ, «Муніципальна комісія» при Уряді РФ і «Муніципальна Рада» при Голові Державної Думи Російської Федерації.
Муніципальне співтовариство позбавлене можливості брати участь в обговоренні шляхів реалізації найважливіших рішень, не існує інституційних механізмів, що забезпечують обмін думок між державною владою та органами місцевого самоврядування. Загальновідомо, що кожному праву повинна кореспондувати обов'язок. Щоб право населення на місцеве самоврядування стало реальністю, необхідно серйозне дотримання обов'язків. І, перш за все, з боку держави.
Однак держава до цього часу не створило необхідних умов для реалізації цього права. Це призводить до цілого спектру системних конфліктів у взаєминах між державною владою та місцевим самоврядуванням, що в подальшому може створити загрозу і ризики стабільності, послідовності і наступності соціально-економічного розвитку регіонів і держави в цілому.
Про роль місцевої адміністрації в муніципальній освіті
Згідно зі ст. 12 Конституції РФ «У Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування». Положення про місцеве самоврядування містяться також у Федеральних законах, інших нормативних правових актах, в статутах муніципальних утворень.
В даний час в якості одного з основних елементів місцевого самоврядування виділяється місцева адміністрація, яка реалізує виконавчо - розпорядчі повноваження. Визначення функціональної ролі місцевої адміністрації представляє протягом останніх років предмет численних суперечок. У Федеральному законі від 28 серпня 1995 року № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» як обов'язкового передбачалася наявність тільки виборних органів місцевого самоврядування муніципальних утворень. Всі інші органи, окрім виборних, повинні були визначатися самостійно муніципальними утвореннями. Положення про те, що структура органів місцевої адміністрації визначається населенням самостійно підтвердив Конституційний Суд РФ в Постанові від 01 лютого 1996 № 3-П «У справі про перевірку конституційності ряду положень Статуту - Основного закону Читинської області».
В даний час згідно з чинним Федеральним законом від 06 жовтня 2003 року № 131-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» наявність в структурі органів місцевого самоврядування місцевої адміністрації має бути обов'язковим. Також там передбачено досить детальне регулювання муніципальних правовідносин, пов'язаних, в тому числі, з організацією та діяльністю місцевої адміністрації.
Передбачається, що місцева адміністрація є одним з центрів адміністративного управління в муніципальному освіту. В якості практичного підтвердження даної позиції можна привести положення окремих статутів муніципальних утворень, які визначають правові, економічні та фінансові основи місцевого самоврядування, встановлюють основні форми участі населення у здійсненні місцевого самоврядування. Так, в статуті муніципального освіти «Злотоустовскій міський округ» сказано, що «Адміністрація Міського округу є виконавчо-розпорядчим органом, наділеним власними повноваженнями у вирішенні питань місцевого значення та повноваженнями щодо здійснення окремих державних повноважень, переданих органам місцевого самоврядування Міського округу федеральними законами і законами Челябінській області ».
Вступаючи на посаду, глава місцевої адміністрації призначає заступників голови місцевої адміністрації (у тому числі і перших). Потім при голові місцевої адміністрації може бути сформована колегія адміністрації або консультативні громадські ради, які є дорадчим органом, який розглядає особливо важливі питання місцевого значення, а також перспективні та поточні питання з проблем розвитку муніципального освіти. Склад колегії або консультативних громадських рад затверджується розпорядженням голови місцевої адміністрації.
З урахуванням розміру муніципального освіти, матеріально-фінансових ресурсів глава місцевої адміністрації має право затвердити комітети, управління, відділи, інспекції, служби, комісії та інші структурні підрозділи, які здійснюють виконавчо-розпорядчу діяльність у певній сфері управління муніципальним господарством.
В органах та структурних підрозділах місцевої адміністрації можуть створюватися: сектора (при чисельності, як правило, не менше двох штатних одиниць); відділи (при чисельності, як правило, не менше трьох штатних одиниць); управління (при чисельності, як правило, не менше десяти штатних одиниць). Вимога про мінімальну чисельності штатних одиниць у зазначених підрозділах встановлюється, як правило, у вирішенні представницького органу про структуру місцевої адміністрації.
Висновок
Суперечливість і незавершеність правової основи місцевої адміністрації, прогалини правового регулювання, відсутність необхідних основоположних законів і в той же час множинність підзаконних нормативних правових актів на федеральному, регіональному та місцевому рівнях, їх несістематізірованность породжують часто правову невизначеність і плутанину в організації та діяльності місцевої адміністрації.
Нормативні правові акти більшості суб'єктів РФ, які регулюють сферу місцевого самоврядування, відтворюють формулу Федерального закону 2003 року № 131, що порядок формування, строк повноважень, підконтрольність органів місцевого самоврядування, а також інші питання організації і діяльності цих органів визначаються статутом муніципального освіти. Відповідно, правовий статус глави муніципального освіти в кожному муніципальному освіті має свої особливості, зумовлені муніципальними правовими актами. При цьому уникнути прогалин у регулюванні на місцевому рівні відносин розглянутих вище, допоможе додаткова регламентація даних питань у федеральному законодавстві, в тому числі ст. 44 Федерального закону 2003 року № 131 «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Список літератури
1. Лапін В.А., Любовний В.Я. Реформа місцевого самоврядування та адміністративно-територіальний устрій Росії. - М.: Справа, 2008.
2. Ліборакіна М.І. Проблеми і перспективи місцевого самоврядування: незалежна експертиза реформи. Фонд «Ліберальна місія», Фонд «Інститут економіки міста. М., 2006.
3. Про хід реформи місцевого самоврядування. Департамент законодавства та моніторингу муніципальної реформи Конгресу муніципальних утворень. / Муніципальне право. № 1-2, 2005.
4. Парадіз А.Л. Місцеве самоврядування в політичній системі суспільства. Саратов. 2007.
5. Мальковской І.А. Трансформація держави та еволюція публічного адміністрування в умовах глобалізації (актуалізація європейського досвіду для Росії) / / Вісник Російського університету дружби народів. Серія: Політологія. 2006. № 8.
6. Дитятковський М.Ю. (2007) Розмежування окремих державних повноважень і повноважень щодо вирішення питань місцевого значення / / Правознавство. № 4.
7. Кутафін О.Е. Фадєєв В.І. (2007) Муніципальне право Російської Федерації / Під ред. О.Е. Кутафіна. М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2007.
8. Лобода Т.І. (2006) Реформа місцевого самоврядування в Росії / / Конституційне й муніципальне право. № 2.
9. Сергєєв А.О. Місцеве самоврядування в Російській Федерації: проблеми правового регулювання в Російській Федерації: проблеми правового регулювання. / За ред. А.А. Сергєєва. М.: ТК Велбі, Вид-во Проспект, 2006.