Зміст
Введення
Глава 1. Теоретико-правові основи гарантій місцевого самоврядування
1. Гарантії прав місцевого самоврядування: поняття та особливості
2. Класифікація гарантій місцевого самоврядування
Глава 2. Юридичні гарантії місцевого самоврядування
1. Поняття і сутність юридичних гарантій місцевого самоврядування
2. Судова форма захисту прав місцевого самоврядування як юридична гарантія
Висновок
Список літератури
ВСТУП
Конституція Російської Федерації визнає і гарантує місцеве самоврядування (ст. 12). У ст. 133 Конституції РФ закріплено такі найважливіші гарантії місцевого самоврядування, як право на судовий захист, на компенсацію додаткових витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих органами державної влади, заборону на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральними законами. Гарантоване право населення країни на місцеве самоврядування створює відповідальність держави за забезпечення можливості його реалізації. Такий підхід передбачає вдосконалення законодавства, раціональне розмежування повноважень між різними рівнями влади, відповідність повноважень матеріально-фінансових ресурсів.
Однак практика здійснення місцевого самоврядування показує, що, незважаючи на вищевказані конституційні встановлення, в країні не створена система гарантій для рішення місцевим співтовариством питань місцевого значення в повному обсязі. Оцінюючи стан місцевого самоврядування в Росії, можна констатувати тяжке становище економіки та фінансів більшості муніципальних утворень, низький рівень розвитку муніципальної інфраструктури, гостроту соціальних проблем, відсутність єдиних підходів з боку державної влади при наданні фінансової підтримки органам місцевого самоврядування. У практичній діяльності місцевого самоврядування не рідкісні випадки, коли права населення, органів управління муніципальних утворень порушуються. Заходи, що вживаються останнім часом заходи по зміцненню вертикалі влади, можуть спричинити повернення до теорії місцевого самоврядування як до децентралізованого державного управління, здійснюваному на муніципальному рівні. Про цю тенденцію свідчать і деякі положення Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі - Закон про місцеве самоврядування 2003 року, в якому (на відміну від колишньої редакції) відсутній голова, присвячена гарантіям місцевого самоврядування. Фактично скасовано один з інститутів муніципальної галузі права, що конкретизує конституційний принцип гарантованості місцевого самоврядування. Проведені в країні адміністративна та муніципальна реформи спрямовані на розмежування повноважень між різними рівнями влади, але це не означає, що державні органи повинні втручатися у вирішення питань , що належать до повноважень органів місцевого самоврядування. Проте в країні існує проблема привласнення "не своїх" предметів ведення владними структурами суб'єктів Федерації відносно муніципальних утворень. Не вирішення цієї проблеми веде до зниження відповідальності органів місцевого самоврядування, відчуження громадян від влади, втрати у населення довіри до місцевого самоврядування як інституту народовладдя. Таким чином, вибір теми дослідження зумовлений проведеними в країні реформами, значимістю та актуальністю. В даний час з'явилася значна кількість наукових робіт, темою дослідження яких є аналіз чинного законодавства про місцеве самоврядування та практика його застосування. Істотний внесок в розвиток науки і галузі муніципального права внесли такі російські вчені, як С. А. Авакьян, П. В. Анісімов, М. С. Бондар, М. В. Баглай, С. М. Бочаров, Н. І. Грачов, В. Г. Ігнатов, В. Т. Кабиш, М. М. Козюк, OE Кутафін, В. В. Лазарєв, Ж. І. Овсепян, В. В. Пилін, Н. В. Постовий, AC Прудніков, Ю.М. Прусаков, В. Д. Сімухін, В. І. Фадєєв, К. Ф. Шеремет, Є. С. Шургіна, Б. С. Ебзеев, В. А. Юсупов та ін
Проте проблеми, пов'язані із забезпеченням та захистом прав місцевого самоврядування, спеціально не досліджувалися. Фактично, незважаючи на наявні наукові роботи, питання гарантій і захисту прав місцевого самоврядування до теперішнього часу не отримали самостійного і повного наукового висвітлення. Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційно закріпленого інституту гарантій місцевого самоврядування в умовах сучасної Росії. Предметом дослідження виступають положення Конституції Російської Федерації, міжнародне, федеральне і регіональне законодавство, муніципальні правові акти, що регулюють правовий інститут гарантій місцевого самоврядування та практика їх реалізації. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі системного аналізу, дослідити реалізацію інституту гарантій місцевого самоврядування.
Для досягнення зазначеної мети в ході дослідження передбачалося вирішити такі завдання:
- Розкрити зміст основних понять, що використовуються в правовому інституті гарантій місцевого самоврядування;
- Дати характеристику видам гарантій прав місцевого самоврядування та їх правовому регулюванню;
- Проаналізувати теорію судового захисту прав місцевого самоврядування.
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ГАРАНТІЙ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
1. Гарантії прав місцевого самоврядування: поняття та особливості
В умовах проведеної муніципальної реформи розуміння реальності гарантій прав місцевого самоврядування виходить на новий якісний рівень, має важливе теоретичне і практичне значення.
Гарантія в перекладі з французької garantir означає «забезпечувати». Тлумачний словник російської мови трактує гарантію як запорука, порука, в чому-небудь, забезпечення [10; 130]. Не можна сказати, що в сучасних наукових та інших джерелах гарантіям місцевого самоврядування не приділялося уваги. Навпаки вони досить широко висвітлювалися вченими-державознавець (Авсєєнко В.І., бабуня Р.В., Бондар М.С., Бочаров С.М., Кудін В.О., Кутафін OE, Прудніков AC, Симонов AM, Пилін У . В., Фадєєв В.І., Шугріна О.С. та ін) в різних виданнях. Проте глибокого системного аналізу реального стану справ із забезпеченням прав місцевого самоврядування не проводилося. Фактично висвітлення зводилися до коментування конституційних положень і діючого на той час Федерального закону від 28.02.1995 № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі - Закон про місцеве самоврядування 1995 року). Більшість вчених існуючі проблеми місцевого самоврядування у своїх роботах не відображали, у виданнях фактично були відсутні елементи критики. А між тим, з ініціативи адміністрації Президента Росії в 2000-2003 рр.. у країні була проведена велика робота з вивчення проблем реалізації чинного з 1995 р . вищевказаного закону та пошуку дієвих механізмів розвитку місцевого самоврядування, що відповідає об'єктивним реаліям.
Оновлений закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування сьогодні багато що розставляє по своїх місцях. Він спрямований на децентралізацію влади там, де це необхідно, і уточнення її відповідальності перед народом. У цілому - на те, щоб зробити життя більш передбачуваною і забезпеченою.
У сучасній літературі зустрічаються різні визначення гарантій прав місцевого самоврядування. Деякі автори вважають, що гарантії місцевого самоврядування - це умови і засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав місцевого самоврядування. На думку Фадєєва В.І., система гарантій прав місцевого самоврядування, що закріплюється муніципальним правом, охоплює всю сукупність умов і засобів, що забезпечують їх реалізацію та правовий захист [7; 329]. Цю думку поділяє і Шугріна Є.С. у своєму виданні [17; 323]. Група авторів на чолі з професором Бондарем Н.С. вважає, що гарантії місцевого самоврядування представляють собою систему засобів і інститутів, що забезпечують реальні можливості реалізації громадянами їх прав на місцеве самоврядування. Одночасно це також своєрідний механізм обмеження державної влади, яка завжди прагнути до посилення свого впливу на місцевому рівні, включаючи сферу місцевого самоврядування [1; 511]. У наукових роботах, присвячених конституційному принципу самостійності місцевого самоврядування гарантії представлені як система засобів і інститутів, що забезпечують реальні можливості реалізацій громадянами їх прав на місцеве самоврядування. Ткачова HA, кажучи про гарантії основ конституційного ладу, визначає їх як організаційно-правові умови і засоби, які забезпечують реальність, соціальну исполнимости приписів, що містяться в нормах цього інституту, а також їх охорону і захист у разі порушення [13; 16]. Як бачимо в наукових виданнях має місце тенденція використовувати поняття гарантій більш широко. Фадєєв В.І. до загальних принципів місцевого самоврядування відносить і державну гарантію місцевого самоврядування [14; 8]. Загальні принципи місцевого самоврядування - це закріплюються Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, обумовлені природою місцевого самоврядування корінні початку та ідеї, що лежать в основі організації та діяльності населення, формованих їм органів, самостійно здійснюють управління місцевими справами і обов'язкові для федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Федерації і муніципальних утворень [8; 101]. Зазначена позиція відповідає ст. 12 Конституції Російської Федерації, де говориться, що в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Схожій позиції дотримується і Шеремет К.Ф. За даним їм визначення, "загальні принципи організації місцевого самоврядування складають« правовий каркас »демократичної конституції місцевого самоврядування, заснованої на забезпеченні рівного права громадян на місцеве самоврядування, незалежно від того, на території якого суб'єкта Федерації вони проживають» [15; 48].
2. Класифікація гарантій місцевого самоврядування
Питання класифікації гарантій місцевого самоврядування мають, безсумнівно, як теоретичне, так і практичне (прикладне) значення. У теоретичному аспекті класифікація дозволяє забезпечити логічність і послідовність наукового дослідження. «У практичній площині, - пише М.В. Карасьова, - класифікація забезпечує науковий підхід у виборі форм і методів правового регулювання, у побудові наукового матеріалу і т.д. ». Більш того, «правильно складена класифікація, відобразивши закономірності розвитку класифікуються об'єктів, глибоко розкриває зв'язки між досліджуваними об'єктами і допомагає досліднику орієнтуватися в найскладніших ситуаціях, служить основою для узагальнюючих висновків і прогнозів» [6; 124].
У законодавстві не існує чіткого вирішення питання про класифікацію гарантій місцевого самоврядування. Підходи ж до класифікації гарантій місцевого самоврядування, наявні в юридичній літературі, навпаки, відрізняються великою різноманітністю. На характеристиці деяких з них хотілося б зупинитися докладніше.
Найбільш поширене поділ гарантій місцевого самоврядування на загальні та спеціальні (юридичні). Така класифікація дозволяє виділити з одного боку гарантії, безпосередньо пов'язані зі здійсненням місцевого самоврядування (спеціальні), а з іншого боку - пов'язані з ним, але не прямо, а опосередковано (загальні). Даний критерій зводиться до поділу гарантій місцевого самоврядування в залежності від форми і ступеня впливу на суспільні відносини, що виникають при реалізації права на місцеве самоврядування. Під загальними гарантіями розуміються економічні, політичні відносини, духовні засади і цінності суспільства, які служать передумовами стимулювання розвитку місцевого самоврядування, забезпечують певну стійкість і стабільність у діяльності органів місцевого самоврядування, створюють реальні можливості для найбільш повної реалізації норм, що встановлюють компетенцію органів місцевого самоврядування. До загальних гарантій найчастіше зараховують економічні, політичні, духовні гарантії, а до спеціальних - юридичні гарантії. Поділ гарантій на такі групи є досить поширеним і може бути застосовано не тільки по відношенню до місцевого самоврядування, але і в ряді інших випадків [5; 59-60]. До економічних гарантій належить склалася економічна система суспільства, в основі якої лежать принципи свободи економічної діяльності, підприємництва та праці, різноманітності і рівноправності форм власності, включаючи і муніципальну власність. Не менший вплив на місцеве самоврядування надає існуюча фінансова система. Склад фінансової системи непостійний і може змінюватися. Істотний вплив на це мають процеси, що протікають в суспільстві і державі. Зміни, що стосуються фінансової системи, не можуть не позначатися і на розвитку місцевого самоврядування. До політичних гарантій місцевого самоврядування відносять політико-правовий режим держави. В умовах демократичного режиму влада реалізується в інтересах народу демократичними, правовими методами, права і свободи людини і громадянина всебічно гарантовані і захищені, закон панує у всіх сферах суспільства. Окремі дослідники вважають, що про політичні гарантії можна говорити з великим сумнівом, тому що в Російській Федерації ще не вирішені остаточно питання поділу влади, не визначені повноваження Російської Федерації і її суб'єктів, які не вирішені ще багато питань формування російської державності. З цією думкою важко погодитися. Незважаючи на всі проблеми, відповідно до статті 2 Конституції Російської Федерації визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави. Далі в Конституції виділено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є його багатонаціональний народ. Система органів державної влади заснована на принципах поділу влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. У статті 13 Конституції Російської Федерації закріплюється ідеологічне та політичне різноманіття, багатопартійність. При цьому жодна ідеологія не може встановлюватися в якості державної чи обов'язкової. Всі зазначені положення Конституції Російської Федерації мають пряму дію і застосовуються на всій території Росії. Разом з тим, це не виключає можливості приходу до влади шляхом вільних виборів тих чи інших політичних сил, громадських об'єднань зі своєю ідеологією. Однак це не повинно вести до виключення з життя інших ідеологій, не повинно відбиватися на навчальних програмах, на державних і муніципальних засобах масової інформації, на підборі і розстановці державних і муніципальних службовців. Інші автори виділяють серед загальних гарантій місцевого самоврядування не політичні, а організаційно - політичні гарантії. Під ними вони розуміють демократичний характер політичного режиму в країні, що обумовлює не тільки надання населенню права на місцеве самоврядування, але і його всебічну підтримку і захист державою. Організаційний аспект гарантій особливо важливий в умовах становлення місцевого самоврядування. У Росії велике значення мало проведення з'їздів, нарад, конференцій та інших заходів, де відбувалася розробка концепцій нових законопроектів з питань місцевого самоврядування. Організаційною гарантією здійснення місцевого самоврядування стало і об'єднання муніципальних утворень. У різні роки були створені такі об'єднання як Союз російських міст, Союз малих міст Росії, Асоціація міст Північно-заходу, сибірських і далекосхідних міст. Спілки та асоціації муніципальних утворень чимало зробили для зміцнення і подальшого розвитку місцевого самоврядування у нас в країні. Під духовними гарантіями розуміється існує в суспільстві рівень розвитку культури, правосвідомості, духовних цінностей. Побудова системи місцевого самоврядування має базуватися на основі врахування існуючих традицій і звичаїв. Насадження чужих тій чи іншій культурі інститутів приречене на провал. Характеризуючи сучасний стан духовних гарантій, слід зазначити, що правова культура нашого населення поки ще низька. Більш того, нецілеспрямовану і хаотичний розвиток суспільних процесів, як вважає Д.М. Козак, породили правовий нігілізм. А якщо в правовій культурі суспільства є вади, істотні недоліки, то і виконання законів не може, закони часом наштовхуються на «неприйняття» їх людьми. У зв'язку з цим дуже часто можна спостерігати байдужість людей до вирішення питань місцевого значення, проведення виборів у різні органи влади. Особливе місце в системі гарантій місцевого самоврядування займають спеціальні (юридичні) гарантії. Про них докладніше мова піде в наступному розділі.
Введення
Глава 1. Теоретико-правові основи гарантій місцевого самоврядування
1. Гарантії прав місцевого самоврядування: поняття та особливості
2. Класифікація гарантій місцевого самоврядування
Глава 2. Юридичні гарантії місцевого самоврядування
1. Поняття і сутність юридичних гарантій місцевого самоврядування
2. Судова форма захисту прав місцевого самоврядування як юридична гарантія
Висновок
Список літератури
ВСТУП
Конституція Російської Федерації визнає і гарантує місцеве самоврядування (ст. 12). У ст. 133 Конституції РФ закріплено такі найважливіші гарантії місцевого самоврядування, як право на судовий захист, на компенсацію додаткових витрат, що виникають в результаті рішень, прийнятих органами державної влади, заборону на обмеження прав місцевого самоврядування, встановлених Конституцією Російської Федерації і федеральними законами. Гарантоване право населення країни на місцеве самоврядування створює відповідальність держави за забезпечення можливості його реалізації. Такий підхід передбачає вдосконалення законодавства, раціональне розмежування повноважень між різними рівнями влади, відповідність повноважень матеріально-фінансових ресурсів.
Однак практика здійснення місцевого самоврядування показує, що, незважаючи на вищевказані конституційні встановлення, в країні не створена система гарантій для рішення місцевим співтовариством питань місцевого значення в повному обсязі. Оцінюючи стан місцевого самоврядування в Росії, можна констатувати тяжке становище економіки та фінансів більшості муніципальних утворень, низький рівень розвитку муніципальної інфраструктури, гостроту соціальних проблем, відсутність єдиних підходів з боку державної влади при наданні фінансової підтримки органам місцевого самоврядування. У практичній діяльності місцевого самоврядування не рідкісні випадки, коли права населення, органів управління муніципальних утворень порушуються. Заходи, що вживаються останнім часом заходи по зміцненню вертикалі влади, можуть спричинити повернення до теорії місцевого самоврядування як до децентралізованого державного управління, здійснюваному на муніципальному рівні. Про цю тенденцію свідчать і деякі положення Федерального закону від 06.10.2003 № 131-ФЗ "Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації" (далі - Закон про місцеве самоврядування 2003 року, в якому (на відміну від колишньої редакції) відсутній голова, присвячена гарантіям місцевого самоврядування. Фактично скасовано один з інститутів муніципальної галузі права, що конкретизує конституційний принцип гарантованості місцевого самоврядування. Проведені в країні адміністративна та муніципальна реформи спрямовані на розмежування повноважень між різними рівнями влади, але це не означає, що державні органи повинні втручатися у вирішення питань , що належать до повноважень органів місцевого самоврядування. Проте в країні існує проблема привласнення "не своїх" предметів ведення владними структурами суб'єктів Федерації відносно муніципальних утворень. Не вирішення цієї проблеми веде до зниження відповідальності органів місцевого самоврядування, відчуження громадян від влади, втрати у населення довіри до місцевого самоврядування як інституту народовладдя. Таким чином, вибір теми дослідження зумовлений проведеними в країні реформами, значимістю та актуальністю. В даний час з'явилася значна кількість наукових робіт, темою дослідження яких є аналіз чинного законодавства про місцеве самоврядування та практика його застосування. Істотний внесок в розвиток науки і галузі муніципального права внесли такі російські вчені, як С. А. Авакьян, П. В. Анісімов, М. С. Бондар, М. В. Баглай, С. М. Бочаров, Н. І. Грачов, В. Г. Ігнатов, В. Т. Кабиш, М. М. Козюк, OE Кутафін, В. В. Лазарєв, Ж. І. Овсепян, В. В. Пилін, Н. В. Постовий, AC Прудніков, Ю.М. Прусаков, В. Д. Сімухін, В. І. Фадєєв, К. Ф. Шеремет, Є. С. Шургіна, Б. С. Ебзеев, В. А. Юсупов та ін
Проте проблеми, пов'язані із забезпеченням та захистом прав місцевого самоврядування, спеціально не досліджувалися. Фактично, незважаючи на наявні наукові роботи, питання гарантій і захисту прав місцевого самоврядування до теперішнього часу не отримали самостійного і повного наукового висвітлення. Об'єктом дослідження є суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційно закріпленого інституту гарантій місцевого самоврядування в умовах сучасної Росії. Предметом дослідження виступають положення Конституції Російської Федерації, міжнародне, федеральне і регіональне законодавство, муніципальні правові акти, що регулюють правовий інститут гарантій місцевого самоврядування та практика їх реалізації. Мета дослідження полягає в тому, щоб на основі системного аналізу, дослідити реалізацію інституту гарантій місцевого самоврядування.
Для досягнення зазначеної мети в ході дослідження передбачалося вирішити такі завдання:
- Розкрити зміст основних понять, що використовуються в правовому інституті гарантій місцевого самоврядування;
- Дати характеристику видам гарантій прав місцевого самоврядування та їх правовому регулюванню;
- Проаналізувати теорію судового захисту прав місцевого самоврядування.
Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВІ ОСНОВИ ГАРАНТІЙ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
1. Гарантії прав місцевого самоврядування: поняття та особливості
В умовах проведеної муніципальної реформи розуміння реальності гарантій прав місцевого самоврядування виходить на новий якісний рівень, має важливе теоретичне і практичне значення.
Гарантія в перекладі з французької garantir означає «забезпечувати». Тлумачний словник російської мови трактує гарантію як запорука, порука, в чому-небудь, забезпечення [10; 130]. Не можна сказати, що в сучасних наукових та інших джерелах гарантіям місцевого самоврядування не приділялося уваги. Навпаки вони досить широко висвітлювалися вченими-державознавець (Авсєєнко В.І., бабуня Р.В., Бондар М.С., Бочаров С.М., Кудін В.О., Кутафін OE, Прудніков AC, Симонов AM, Пилін У . В., Фадєєв В.І., Шугріна О.С. та ін) в різних виданнях. Проте глибокого системного аналізу реального стану справ із забезпеченням прав місцевого самоврядування не проводилося. Фактично висвітлення зводилися до коментування конституційних положень і діючого на той час Федерального закону від 28.02.1995 № 154-ФЗ «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (далі - Закон про місцеве самоврядування 1995 року). Більшість вчених існуючі проблеми місцевого самоврядування у своїх роботах не відображали, у виданнях фактично були відсутні елементи критики. А між тим, з ініціативи адміністрації Президента Росії в 2000-2003 рр.. у країні була проведена велика робота з вивчення проблем реалізації чинного з
Оновлений закон про загальні принципи організації місцевого самоврядування сьогодні багато що розставляє по своїх місцях. Він спрямований на децентралізацію влади там, де це необхідно, і уточнення її відповідальності перед народом. У цілому - на те, щоб зробити життя більш передбачуваною і забезпеченою.
У сучасній літературі зустрічаються різні визначення гарантій прав місцевого самоврядування. Деякі автори вважають, що гарантії місцевого самоврядування - це умови і засоби, що дозволяють забезпечити реалізацію та ефективний правовий захист прав місцевого самоврядування. На думку Фадєєва В.І., система гарантій прав місцевого самоврядування, що закріплюється муніципальним правом, охоплює всю сукупність умов і засобів, що забезпечують їх реалізацію та правовий захист [7; 329]. Цю думку поділяє і Шугріна Є.С. у своєму виданні [17; 323]. Група авторів на чолі з професором Бондарем Н.С. вважає, що гарантії місцевого самоврядування представляють собою систему засобів і інститутів, що забезпечують реальні можливості реалізації громадянами їх прав на місцеве самоврядування. Одночасно це також своєрідний механізм обмеження державної влади, яка завжди прагнути до посилення свого впливу на місцевому рівні, включаючи сферу місцевого самоврядування [1; 511]. У наукових роботах, присвячених конституційному принципу самостійності місцевого самоврядування гарантії представлені як система засобів і інститутів, що забезпечують реальні можливості реалізацій громадянами їх прав на місцеве самоврядування. Ткачова HA, кажучи про гарантії основ конституційного ладу, визначає їх як організаційно-правові умови і засоби, які забезпечують реальність, соціальну исполнимости приписів, що містяться в нормах цього інституту, а також їх охорону і захист у разі порушення [13; 16]. Як бачимо в наукових виданнях має місце тенденція використовувати поняття гарантій більш широко. Фадєєв В.І. до загальних принципів місцевого самоврядування відносить і державну гарантію місцевого самоврядування [14; 8]. Загальні принципи місцевого самоврядування - це закріплюються Конституцією Російської Федерації, федеральними законами, обумовлені природою місцевого самоврядування корінні початку та ідеї, що лежать в основі організації та діяльності населення, формованих їм органів, самостійно здійснюють управління місцевими справами і обов'язкові для федеральних органів державної влади, органів державної влади суб'єктів Федерації і муніципальних утворень [8; 101]. Зазначена позиція відповідає ст. 12 Конституції Російської Федерації, де говориться, що в Російській Федерації визнається і гарантується місцеве самоврядування. Схожій позиції дотримується і Шеремет К.Ф. За даним їм визначення, "загальні принципи організації місцевого самоврядування складають« правовий каркас »демократичної конституції місцевого самоврядування, заснованої на забезпеченні рівного права громадян на місцеве самоврядування, незалежно від того, на території якого суб'єкта Федерації вони проживають» [15; 48].
2. Класифікація гарантій місцевого самоврядування
Питання класифікації гарантій місцевого самоврядування мають, безсумнівно, як теоретичне, так і практичне (прикладне) значення. У теоретичному аспекті класифікація дозволяє забезпечити логічність і послідовність наукового дослідження. «У практичній площині, - пише М.В. Карасьова, - класифікація забезпечує науковий підхід у виборі форм і методів правового регулювання, у побудові наукового матеріалу і т.д. ». Більш того, «правильно складена класифікація, відобразивши закономірності розвитку класифікуються об'єктів, глибоко розкриває зв'язки між досліджуваними об'єктами і допомагає досліднику орієнтуватися в найскладніших ситуаціях, служить основою для узагальнюючих висновків і прогнозів» [6; 124].
У законодавстві не існує чіткого вирішення питання про класифікацію гарантій місцевого самоврядування. Підходи ж до класифікації гарантій місцевого самоврядування, наявні в юридичній літературі, навпаки, відрізняються великою різноманітністю. На характеристиці деяких з них хотілося б зупинитися докладніше.
Найбільш поширене поділ гарантій місцевого самоврядування на загальні та спеціальні (юридичні). Така класифікація дозволяє виділити з одного боку гарантії, безпосередньо пов'язані зі здійсненням місцевого самоврядування (спеціальні), а з іншого боку - пов'язані з ним, але не прямо, а опосередковано (загальні). Даний критерій зводиться до поділу гарантій місцевого самоврядування в залежності від форми і ступеня впливу на суспільні відносини, що виникають при реалізації права на місцеве самоврядування. Під загальними гарантіями розуміються економічні, політичні відносини, духовні засади і цінності суспільства, які служать передумовами стимулювання розвитку місцевого самоврядування, забезпечують певну стійкість і стабільність у діяльності органів місцевого самоврядування, створюють реальні можливості для найбільш повної реалізації норм, що встановлюють компетенцію органів місцевого самоврядування. До загальних гарантій найчастіше зараховують економічні, політичні, духовні гарантії, а до спеціальних - юридичні гарантії. Поділ гарантій на такі групи є досить поширеним і може бути застосовано не тільки по відношенню до місцевого самоврядування, але і в ряді інших випадків [5; 59-60]. До економічних гарантій належить склалася економічна система суспільства, в основі якої лежать принципи свободи економічної діяльності, підприємництва та праці, різноманітності і рівноправності форм власності, включаючи і муніципальну власність. Не менший вплив на місцеве самоврядування надає існуюча фінансова система. Склад фінансової системи непостійний і може змінюватися. Істотний вплив на це мають процеси, що протікають в суспільстві і державі. Зміни, що стосуються фінансової системи, не можуть не позначатися і на розвитку місцевого самоврядування. До політичних гарантій місцевого самоврядування відносять політико-правовий режим держави. В умовах демократичного режиму влада реалізується в інтересах народу демократичними, правовими методами, права і свободи людини і громадянина всебічно гарантовані і захищені, закон панує у всіх сферах суспільства. Окремі дослідники вважають, що про політичні гарантії можна говорити з великим сумнівом, тому що в Російській Федерації ще не вирішені остаточно питання поділу влади, не визначені повноваження Російської Федерації і її суб'єктів, які не вирішені ще багато питань формування російської державності. З цією думкою важко погодитися. Незважаючи на всі проблеми, відповідно до статті 2 Конституції Російської Федерації визнання, дотримання та захист прав і свобод людини і громадянина - обов'язок держави. Далі в Конституції виділено, що носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Російській Федерації є його багатонаціональний народ. Система органів державної влади заснована на принципах поділу влади, розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади Російської Федерації і органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. У статті 13 Конституції Російської Федерації закріплюється ідеологічне та політичне різноманіття, багатопартійність. При цьому жодна ідеологія не може встановлюватися в якості державної чи обов'язкової. Всі зазначені положення Конституції Російської Федерації мають пряму дію і застосовуються на всій території Росії. Разом з тим, це не виключає можливості приходу до влади шляхом вільних виборів тих чи інших політичних сил, громадських об'єднань зі своєю ідеологією. Однак це не повинно вести до виключення з життя інших ідеологій, не повинно відбиватися на навчальних програмах, на державних і муніципальних засобах масової інформації, на підборі і розстановці державних і муніципальних службовців. Інші автори виділяють серед загальних гарантій місцевого самоврядування не політичні, а організаційно - політичні гарантії. Під ними вони розуміють демократичний характер політичного режиму в країні, що обумовлює не тільки надання населенню права на місцеве самоврядування, але і його всебічну підтримку і захист державою. Організаційний аспект гарантій особливо важливий в умовах становлення місцевого самоврядування. У Росії велике значення мало проведення з'їздів, нарад, конференцій та інших заходів, де відбувалася розробка концепцій нових законопроектів з питань місцевого самоврядування. Організаційною гарантією здійснення місцевого самоврядування стало і об'єднання муніципальних утворень. У різні роки були створені такі об'єднання як Союз російських міст, Союз малих міст Росії, Асоціація міст Північно-заходу, сибірських і далекосхідних міст. Спілки та асоціації муніципальних утворень чимало зробили для зміцнення і подальшого розвитку місцевого самоврядування у нас в країні. Під духовними гарантіями розуміється існує в суспільстві рівень розвитку культури, правосвідомості, духовних цінностей. Побудова системи місцевого самоврядування має базуватися на основі врахування існуючих традицій і звичаїв. Насадження чужих тій чи іншій культурі інститутів приречене на провал. Характеризуючи сучасний стан духовних гарантій, слід зазначити, що правова культура нашого населення поки ще низька. Більш того, нецілеспрямовану і хаотичний розвиток суспільних процесів, як вважає Д.М. Козак, породили правовий нігілізм. А якщо в правовій культурі суспільства є вади, істотні недоліки, то і виконання законів не може, закони часом наштовхуються на «неприйняття» їх людьми. У зв'язку з цим дуже часто можна спостерігати байдужість людей до вирішення питань місцевого значення, проведення виборів у різні органи влади. Особливе місце в системі гарантій місцевого самоврядування займають спеціальні (юридичні) гарантії. Про них докладніше мова піде в наступному розділі.
РОЗДІЛ 2. ЮРИДИЧНІ ГАРАНТІЇ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ
1. Поняття і сутність юридичних гарантій місцевого самоврядування
Юридичні гарантії являють собою правові засоби забезпечення діяльності місцевого самоврядування. У законодавстві ще можна зустріти термін «правові гарантії місцевого самоврядування». Між загальними та спеціальними гарантіями існує тісний взаємозв'язок. Загальні гарантії є визначальними стосовно спеціальним, обумовлюють існування останніх. У той же час спеціальні засоби представляють правову форму вираження загальних гарантій. На думку Н.Л. Пешине, юридичні гарантії можна розділити на загальні та спеціальні. До загальних гарантій відносяться конституційні гарантії, гарантії, закріплені у федеральному законодавстві, і гарантії, закріплені в законодавстві суб'єктів Російської Федерації. Спеціальні ж гарантії - це додаткові заходи, що встановлюються з метою забезпечення здійснення місцевого самоврядування з урахуванням специфіки тієї чи іншої сфери суспільних відносин. У свою чергу спеціальні гарантії можуть бути закріплені як в Конституції Російської Федерації, федеральному законодавстві, так і в законодавстві суб'єктів Російської Федерації. Здається, що даний підхід вимагає деякого уточнення. Дотримуючись такої логіки, серед загальних гарантій можна було б виділити і гарантії, закріплені в статутах муніципальних утворень і нормативних актах органів місцевого самоврядування, які також містять правові засоби забезпечення діяльності місцевого самоврядування. Думки про те, що в статутах муніципальних утворень можуть міститися гарантії місцевого самоврядування, дотримуються і інші вчені. У статути муніципальних утворень включаються положення про організацію місцевого самоврядування, про компетенцію та порядок діяльності органів місцевого самоврядування. Отже, в них конкретизуються гарантії місцевого самоврядування, що містяться у федеральному законодавстві та законодавстві суб'єктів Російської Федерації. Юридичні гарантії за своїм характером можуть бути матеріальними і процесуальними. Наприклад, право на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади, закріплене в статті 133 Конституції Російської Федерації, є матеріальною гарантією. Процесуальної ж гарантією буде порядок компенсування цих витрат, визначений у федеральному законодавстві, де вказується, що розмір компенсації визначається одночасно з прийняттям відповідного рішення тими органами, які прийняли це рішення. Рішення органів державної влади, що тягнуть додаткові витрати органів місцевого самоврядування, реалізуються органами місцевого самоврядування в межах переданих їм як компенсації коштів. У залежності від цільового призначення спеціальні (юридичні) гарантії можна розділити на три групи:
1) Гарантії, що забезпечують фінансову і економічну самостійність місцевого самоврядування.
Самостійність місцевого самоврядування можлива лише за наявності відповідних матеріально-фінансових ресурсів, які повинні бути відповідні тим функціям і повноваженням, які законодавство закріплює за органами місцевого самоврядування.
Найважливішою загальною гарантією, що забезпечує самостійність місцевого самоврядування у вирішенні питань місцевого значення, виступає закріплюється законодавством фінансово-економічна база місцевого самоврядування.
Закон про місцеве самоврядування 2003 закріплює в якості обов'язкових атрибутів муніципального освіти муніципальну власність і місцевий бюджет. Органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальної власністю, яка визнається і рівним чином захищається державою поряд з іншими формами власності. Органи місцевого самоврядування мають право здійснювати з муніципальним майном будь-які угоди, дозволені законом. Органи місцевого самоврядування мають право створювати підприємства, установи, й організації для здійснення господарської діяльності, вирішувати питання їх реорганізації та ліквідації. Вони визначають цілі, умови та порядок діяльності муніципальних підприємств, установ і організацій, затверджують їх статути, призначають і звільняють керівників даних підприємств, установ і організацій. Відповідні органи державної влади зобов'язані фінансувати здійснення окремих державних повноважень, що законом можуть бути передані органам місцевого самоврядування. Крім того, вони зобов'язані компенсувати органам місцевого самоврядування додаткові витрати, викликані рішеннями, прийнятими федеральними органами державної влади та органами державної влади суб'єктів Російської Федерації. Фінансова самостійність місцевого самоврядування гарантується конституційним правом органів місцевого самоврядування самостійно формувати, затверджувати і виконувати місцевий бюджет;
2) Гарантії, що забезпечують організаційну самостійність місцевого самоврядування. До гарантій, які забезпечують організаційну самостійність місцевого самоврядування, належать закріплюються законодавством про місцеве самоврядування організаційні основи місцевого самоврядування, принципи визначення компетенції органів місцевого самоврядування.
Стаття 3 Конституції Російської Федерації встановлює, що народ здійснює свою владу безпосередньо, а також через органи державної влади та органи місцевого самоврядування. Отже, держава визнає місцеве самоврядування в якості самостійного рівня здійснення народом належної йому влади. Звідси випливає, що влада місцевого самоврядування має бути організаційно відособлена від державної влади і може діяти в певних межах автономно.
Гарантіями організаційного відокремлення і самостійності місцевого самоврядування в системі управління суспільством і державою є:
1. Закрепляемое статтею 12 Конституції Російської Федерації положення про те, що органи місцевого самоврядування не входять до системи органів державної влади. Це означає, що органи місцевого самоврядування не є ланками єдиної ієрархічної системи органів державної влади, побудованої на основі принципів суворої підзвітності нижчестоящих органів вищестоящим, керівництва вищих органів нижчестоящими органами (що було характерно для радянської організації влади на місцях).
2. Самостійність визначення населенням структури органів місцевого самоврядування гарантується Конституцією Російської федерації (ст. 131). Отже, населення має право безпосередньо (наприклад, шляхом референдуму), а також через виборні органи місцевого самоврядування визначати форми та шляхи реалізації місцевого самоврядування, його організаційну структуру та процедури діяльності.
Відповідно до статті 130 Конституції Російської Федерації місцеве самоврядування здійснюється громадянами шляхом референдуму, виборів, інших форм прямого волевиявлення, через виборні інші органи місцевого самоврядування. Статут муніципального освіти, що відображає особливості організації та здійснення місцевого самоврядування і який враховує історичні та інші місцеві традиції, приймається представницьким органом місцевого самоврядування або виноситься на місцевий референдум. У ньому вказуються: структура та порядок формування органів місцевого самоврядування; найменування виборних та інших органів місцевого самоврядування; термін повноважень депутатів представницьких органів місцевого самоврядування, виборних посадових осіб місцевого самоврядування; форми, порядок і гарантії безпосередньої участі населення у вирішенні питань місцевого значення.
Суб'єкти Російської Федерації, регулюючи діяльність органів місцевого самоврядування, не вправі передбачати обов'язкове формування будь-яких інших (крім виборних) органів місцевого самоврядування.
3. Організаційна самостійність місцевого самоврядування, його відокремлення в системі управління передбачає, що призначення посадових осіб місцевого самоврядування, утворення органів місцевого самоврядування, кадрова політика перебувають у віданні муніципальних утворень [2; 141].
4. Контроль державних органів за діяльністю органів місцевого самоврядування має відомі межі, обумовлені організаційною самостійністю муніципальних органів. Рішення органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування можуть бути скасовані органами і посадовими особами, їх прийняли, або визнані недійсними за рішенням суду.
5. Для самостійного вирішення місцевих питань і покладених на них завдань органи місцевого самоврядування наділяються власної компетенцією.
Федеральні закони, закони суб'єктів Російської Федерації, що встановлюють норми муніципального права, не можуть суперечити Конституції Російської Федерації, Закону про місцеве самоврядування 2003 року, обмежувати гарантовані їм права місцевого самоврядування. Закон закріплює предмети відання місцевого самоврядування, перераховуючи питання місцевого значення, які самостійно вирішуються органами місцевого самоврядування.
6. Гарантією організаційної самостійності місцевого самоврядування є право муніципальних утворень мати власну символіку (герби, емблеми, іншу символіку), яка відображає історичні, культурні, соціально-економічні, національні й інші місцеві традиції.
Зміна меж територій, в яких здійснюється місцеве самоврядування, згідно зі статтею 131 Конституції Російської Федерації допускається з урахуванням думки населення відповідних територій. При цьому суб'єкти Російської Федерації встановлюють законом гарантії врахування думки населення при вирішенні питань зміни кордонів муніципального освіти [9; 24];
3) Судова та інші правові форми захисту місцевого самоврядування.
Про судову формі захисту місцевого самоврядування мова піде в наступному параграфі.
У деяких роботах гарантії місцевого самоврядування поділяються на економічні, організаційні і юридичні. Але за змістом вони дуже схожі на види спеціальних (юридичних) гарантій.
У залежності від того, для кого надаються гарантії, поділяють гарантії прав населення, окремих громадян Російської Федерації, органів місцевого самоврядування та посадових осіб місцевого самоврядування [3; 97]. Можливо поділ гарантій місцевого самоврядування і в залежності від сфери їх дії на міжнародно-правові, внутрішньодержавні, регіональні. Виходячи з того, що гарантії місцевого самоврядування можуть міститися в статутах муніципальних утворень, можна також виділити гарантії, що діють на території муніципального освіти. Міжнародно-правові гарантії закріплюються в Європейській хартії місцевого самоврядування, яка була ратифікована в Російській Федерації Федеральним Законом від 11.04.1998 № 55-ФЗ «Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування». Відповідно до пункту 4 статті 15 Конституції Російської Федерації загальновизнані принципи і норми міжнародного права, міжнародні договори є складовою частиною правової системи нашої країни. При цьому конвенція поширює свою дію не тільки на територію Росії, але і на територію інших держав, її ратифікували. У ній формулюються такі основоположні питання місцевого самоврядування як сфера компетенції місцевого самоврядування, умови здійснення повноважень на місцевому рівні, правовий захист місцевого самоврядування і т.д. Внутрішньодержавні гарантії закріплюються в Конституції Російської Федерації та інших правових актах держави. Так, ряд гарантій місцевого самоврядування визначено в статтях 131, 132, 133 Конституції Російської Федерації, велика кількість гарантій міститься і в цілому ряді статей федеральних законів. Ці гарантії діють на території всієї Російської Федерації. Регіональними слід визнати гарантії, які дістали своє відображення в законодавстві суб'єктів Російської Федерації. Регіональні гарантії застосовні на території окремого суб'єкта федерації. У різних суб'єктах гарантії можуть відрізнятися один від одного [11; 112]. Підводячи підсумок, необхідно відзначити, що, незважаючи на умовний характер багатьох класифікацій, вони, тим не менш, дають досить повне уявлення про існуючі гарантії місцевого самоврядування.
2. Судова форма захисту прав місцевого самоврядування як юридична гарантія
Закон про місцеве самоврядування, що визначає стратегію удосконалення системи муніципальної влади, повинен вступити в силу в повному обсязі з 1 січня
ВИСНОВОК
На закінчення хотілося б навести основні висновки, зроблені в процесі вивчення обраної теми.
Прийняте в муніципальному праві розуміння системи гарантій місцевого самоврядування (загальні та спеціальні юридичні) в нових правових умовах слід розглядати у широкому і вузькому сенсі слова. Загальні гарантії місцевого самоврядування - основи, умови і засоби, обумовлені сформованими пануючими суспільними відносинами економічного, політичного і соціального характеру, спрямовані па забезпечення стійкості і стабільності в організації діяльності місцевого самоврядування, створення можливості для подальшого його розвитку та реалізації прав, які не пов'язані з конкретними юридичними механізмами функціонування місцевого самоврядування. Юридичні гарантії місцевого самоврядування - це тріада правових категорій: принципу, методу і правових засобів, закріплених у Конституції Російської Федерації, чинному законодавстві, статутах муніципальних утворень для забезпечення фактичного, тобто реального здійснення місцевого самоврядування, ефективного захисту його прав у разі їх порушення. Існуюча класифікація гарантій місцевого самоврядування слабо розроблена юридичною наукою, а проблеми реалізації гарантій вимагають підвищеної уваги і своєчасного правового вирішення. За різними критеріями юридичні гарантії місцевого самоврядування слід визначати як конституційні, галузеві, регіональні, локальні. Представляється можливим також поділ гарантій на: гарантії правого положення (статусу), гарантії реалізації, гарантії охорони та гарантії захисту, формальні і реальні гарантії, опосередковані та безпосередні. За критерієм суб'єктності гарантії місцевого самоврядування можуть відрізнятися в залежності від видів суб'єктів муніципального права (їх близько десяти). У Росії намітилися тенденції відходу від формально проголошених гарантій місцевого самоврядування, так як російська держава об'єктивно зацікавлена в розвитку інституту місцевого самоврядування. Нинішній етап гарантованості місцевого самоврядування концентрує в собі всі найскладніші політичні, соціально-економічні, духовні проблеми країни і відображає всю суперечливість і невизначеність багатьох процесів і рішень. Реалізація конституційної гарантії місцевого самоврядування на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади, навіть за наявності позитивного досвіду, не дозволяє говорити про вирішення цієї проблеми в масштабі Росії. Існуюча незавершеність в обсягах і терміни передачі державними органами повноважень муніципальних утворень, законодавча невизначеність у міжбюджетних відносинах муніципального рівня може спричинити суперечки між органами місцевого самоврядування різного рівня [16; 32].
Судова форма захисту прав місцевого самоврядування як правова гарантія забезпечується всіма видами судочинства (конституційним, цивільним, адміністративним і кримінальним). Звісно ж необхідним внести зміни до ЦПК Російської Федерації, що передбачають додаткові гарантії для забезпечення прав населення муніципального освіти, пов'язаних з прискореним та кваліфікованим розглядом справ на захист колективних позовів та колективних заяв (звернень) громадян.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
Нормативні акти
1. Конституція Російської Федерації / / Російська газета. 1993. 25 грудня.
2. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний закон від 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. від 21.07.2007) / / Російська газета. 2003. 8 жовтня.
3. Про ратифікацію Європейської Хартії місцевого самоврядування: Федеральний закон від 11.04.1998 № 55-ФЗ / / Російська газета. 1998. 15 квітня.
4. Європейська Хартія місцевого самоврядування / / Місцеве самоврядування в Російській Федерації: Збірник нормативних правових актів. М., 1998.
5. Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації: Федеральний закон від 28.08.1995 № 154-ФЗ (ред. від 26.11.1996) / / Відомості Верховної Ради України. 1995. № 35. Ст. 3506.
Навчальна література
1. Бондар М.С, Авсееенко В.І., Бочаров С.М. та ін Муніципальне право Російської Федерації. М., 2003.
2. Гневко В.А., Когут А.Є. Розвиток місцевого самоврядування та проблеми кадрового забезпечення. СПб., 2006.
3. Ємельянов Н.А. Місцеве самоврядування в Росії: генезис та тенденції розвитку. М., 2004.
4. Законодавчі основи місцевого самоврядування в Російській Федерації / Укл. В.А. Барежев, В.М. Колесніков. СПб., 2000.
5. Ігнатов В.Г. Становлення місцевого самоврядування в сучасній Росії: Навчальний посібник. Ростов н / Д., 2004.
6. Карасьова М.В. Фінансове правовідносини. М., 2001.
7. Кутафін О.Є, Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації: Підручник. М., 1997.
8. Кутафін OE, Фадєєв В.І. Муніципальне право Російської Федерації. М /. Юристь. 2002.
9. Муніципальне право Росії: Навчальний посібник / За ред. Ю.А. Дмитрієва. СПб., 2003.
10. Ожегов СІ. Словник російської мови: 70000 слів / За ред. Н.Ю. Шведової. М., 1989.
11. Саломаткін А.С. Місцеве самоврядування в Російській Федерації. Челябінськ, 2002.
12. Сергєєв А. Судовий захист прав місцевого самоврядування / / Законність. 2006. № 2.
13. Ткачова HA Проблеми гарантованості основ конституційного ладу. Автореф. дис. канд. юрид. наук. Ставрополь, 2004.
14. Фадєєв В. Система гарантій місцевого самоврядування / / Право і життя. 1995. № 5.
15. Шеремет К.Ф. Становлення правової бази місцевого самоврядування в Російській Федерації. М., 2000.
16. Широков О.М. Федеральне законодавство Росії про місцеве самоврядування. СПб., 2004.
17. Шугріна Є.С. Муніципальне право. М., 2006.