Території муніципальних утворень

Введення

Традиційно виділяють три основні елементи, що складають основу місцевого самоврядування. Це територіальна, організаційна та фінансово-економічна складові.

Наявність території є одним з необхідних елементів статусу муніципального освіти, оскільки місцеве самоврядування здійснюється лише в його межах.

Ряд вчених і практиків вважає, що вже саме поняття муніципального освіти, що міститься у Федеральному законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування», містить в собі протиріччя, що виражається у визначенні останнього через категорію «території», оскільки територія - це «обмежене земельне простір» , тобто поняття географічне.

Можна вважати, що дана точка зору неспроможна в першу чергу тому, що акцент у визначенні муніципального освіти зроблений на властивості території, такі як населення, наявність муніципальної власності, місцевого бюджету та виборних органів місцевого самоврядування. З цього випливає, що не всяка територія має статус муніципального освіти, а тільки має конкретними, визначеними в законі ознаками.

Термін «муніципальне утворення» вперше в російському законодавстві з'являється у ч. 1 ЦК РФ і служить для позначення населеної територіальної одиниці, яка є суб'єктом відносин, регульованих цивільним законодавством. При цьому у Цивільному кодексі України визначення йому не дається.

У подальшому, при розробці проекту Федерального закону 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації», цей термін використовується у більш широкому сенсі і позначає базові суб'єкт і об'єкт відносин, пов'язані з реалізацією права на місцеве самоврядування.

Отже, мета роботи - охарактеризувати три типи муніципального освіти: поселення, муніципальний район, міський округ. Для цього проведемо аналіз Федерального Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».

1. Території муніципальних утворень: поселення, муніципального району, міського округу

За час дії Закону РФ 1991 р. і Федерального закону 1995 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» у Російській Федерації зареєстровано в якості муніципальних утворень:

- 427 міст обласного (республіканського, крайового та окружного) значення з 590 (72%);

- 1596 районів з 1856 (83%);

- 160 міст районного значення з 499 (33%);

- 453 селищ з 1900 (28%);

- 8407 сільських округів з 24 275 (34%);

- А також 197 міських району та

- 291 населений пункт ^1.

З наведених даних випливає, що найбільш численною групою є суб'єкти РФ, в яких самоврядування отримали міста обласного значення та прирівняні до них, а також всі райони суб'єкта Федерації.

Протягом часу спостерігалися зміни у підходах органів державної влади суб'єктів РФ до встановлення територіальних основ місцевого самоврядування, але разом з тим принципово суб'єкти РФ в частині вирішення цього питання розділилися на декілька відносно стійких груп:

- Муніципальні освіти на рівні районів - у 6 суб'єктах РФ;

- Муніципальні освіти на рівні районів та великих міст - в 37 суб'єктах РФ;

- Муніципальні освіти на рівні сільрад, селищ і малих міст - у 5 суб'єктах РФ;

- Муніципальні освіти на рівні адміністративних районів, міст і сільських округів - в 23 суб'єктах РФ;

- На рівні міських районів і округів - у 2 суб'єктах РФ;

- На рівні міст і сільських округів - в 11 суб'єктах РФ;

- Не визначені території муніципальних утворень або тільки окремі території є муніципальними утвореннями - у 5 суб'єктах РФ ^2.

При цьому ніяких розпоряджень з боку федерального законодавця про принципи формування тієї чи іншої територіальної основи місцевого самоврядування в суб'єкті РФ не було, і суб'єкти РФ були абсолютно вільні у її виборі. Причому аналіз показує, що в більшості випадків моделі територіальної організації обрані неоптимальним чином: там, де необхідно було укрупнення територій муніципальних утворень, вони «подрібнювались», і навпаки.

Питання визначення територіальної основи місцевого самоврядування протягом останніх років є темою гострих дискусій, в результаті яких сформувалися дві точки зору. Прихильники першої вважають, що місцеве самоврядування повинне здійснюватися на найбільш низькому рівні: у селищах і сільських округах. Великі міста і райони - це рівень державного управління ^3.

Прихильники другої точки зору вважають, що муніципальне утворення має окреслюватися рамками великого міста і районної ланки, залишаючи за населенням право на здійснення місцевого самоврядування в інших населених пунктах ^4.

Основний аргумент прихильників даного підходу полягає в тому, що місцеве самоврядування не має сенсу без наявності фінансової та економічної бази. В даний час за даними статистики в Російській Федерації велика частина муніципальних утворень існує за рахунок дотацій та субвенцій з бюджетів суб'єктів Федерації. Ось тільки 3 приклади. У Курганській області з 24 муніципальних утворень дотаційних - 24, у Володимирській області з 26 муніципальних утворень дотаційних - 23, в Саратовській області з 39 муніципальних утворень фінансово спроможні 3 (м. Саратов, Енгельському об'єднане муніципальне утворення і Балаковської МО).

На наш погляд, це переконливо доводить, що муніципальним освітою з усіма належними атрибутами повинен стати велике місто або район, що має налагоджені господарські зв'язки і розвинену інфраструктуру.

Таким чином, сучасне внутрішній устрій суб'єктів Федерації відрізняється різноманітністю. В основному реалізовані варіанти освіти муніципальних утворень або в окремих поселеннях - містах районного значення, селищах і сільських округах, або, навпаки, в містах обласного значення та районах.

Відмінності між цими двома варіантами полягають в тому, що в першому випадку державні повноваження виконують органи не муніципальні, а територіальні державні.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. в частині встановлення територіальної основи місцевого самоврядування базується на понятті «поселення». Відповідно до Конституції РФ «місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях». Якщо буквально слідувати нормі цієї статті, а під поселеннями розуміти населені пункти, то кожен населений пункт повинен отримати статус муніципального освіти, що представляється недоцільним і не відповідає вітчизняним і зарубіжним традиціям і практиці.

Тому має сенс розкрити, ніж зміст поняття «поселення» в Закон 2003 р. відрізняється від змісту поняття «муніципальне освіту» в попередньому однойменному Законі. Неважко помітити, що на перший план виходять місце компактного проживання людей (фактично єдність території та населення) і традиційне спільне вирішення ними питань місцевого значення, в чому і полягає сенс місцевого самоврядування. Інші атрибути муніципального освіти (власність, бюджет) відповідно до положень нового Закону виникають як наслідок наявного статусу.

Закон передбачає 5 видів муніципальних утворень: 2 види поселень - сільське і міське; муніципальний район; міський округ; внутрішньоміське територія міста федерального значення.

В окрему категорію муніципальних утворень виділені міські округи - міські поселення, наділені компетенцією як поселень, так і муніципальних районів. Їхні території формуються так само, як і території інших міських поселень, але вони не входять до складу територій муніципальних районів. При цьому наділення міського поселення статусом міського округу здійснюється законом суб'єкта РФ за наявності сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійного вирішення органами місцевого самоврядування міського поселення всіх питань місцевого значення та виконання ними окремих переданих державних повноважень, а також за наявності сформованої соціальної, транспортної та іншої інфраструктури, необхідної для самостійної реалізації своєї компетенції органами місцевого самоврядування прилеглого муніципального району. Міськими округами є також міста-наукові містечка і закриті адміністративно-територіальні утворення.

Територія суб'єкта РФ при застосуванні цього Закону повинна бути розділена на території поселень, міських округів і межселенних територій. Входження в територію поселення земель не залежить від форм власності та цільового призначення.

Міста федерального значення Москва і Санкт-Петербург, ЗАТЕ, наукові містечка та прикордонні території будуть мати особливості організації місцевого самоврядування.

Новий Закон містить норму про здійснення місцевого самоврядування на всій території Росії, причому застереження з приводу можливості обмеження прав громадян на здійснення місцевого самоврядування стосується не територій, а цілей, в яких це обмеження допускається. Таким чином, вся територія Російської Федерації повинна бути "покрита" муніципальними утвореннями. Це суттєво, тому що теоретично можлива модель територіальної організації місцевого самоврядування, при якій в межі муніципальних утворень включаються населені пункти з невеликою прилеглою територією, а вся інша територія залишається під управлінням органів державної влади.

Законодавець обмежує компетенцію суб'єктів РФ, які раніше самостійно визначали критерії встановлення територій муніципального освіти з урахуванням думки населення відповідної території, а також історичних та інших місцевих традицій. Наприклад, Закон Красноярського краю «Про адміністративно-територіальний устрій в Красноярському краї» закріплює, що межі муніципальних утворень збігаються з межами територій адміністративно-територіальних одиниць.

Новий Закон вперше на федеральному рівні закріплює докладний перелік вимог до встановлення і зміни меж муніципальних утворень.

2. Межі муніципальних утворень

Стаття 11 Закону зафіксувала вимоги, відповідно до яких встановлюються і змінюються межі муніципальних утворень.

Доцільно звернути увагу на положення Федерального закону про необхідність обліку пішохідної доступності при визначенні меж поселення, яке, на жаль, сформульовано нечітко. Формулювання подп. 11 п. 1 ст. 11 допускає як віднесення викладеного вимоги виключно до сільських поселень, так і тлумачення про віднесення його до всіх видів поселень, з вилученням вимоги обліку пішохідної доступності щодо території всередині міського населеного пункту (адміністративного центру міського округу).

Представляється, що друге з викладених тлумачень більш прийнятно, тому що кореспондується з іншими нормами Закону, зокрема з положеннями п. 1 ст. 2 і подп. 5 п. 1 ст. 11, які встановили, що до складу міського поселення входять місто чи селище «з прилеглою територією» (цей термін традиційно використовується для позначення території, розміри якої можна порівняти з розмірами об'єкта, до якого ця територія прилягає).

Для адекватного розуміння аналізованої норми подп. 11 п. 1 ст. 11 слід також мати на увазі, що термін «з урахуванням» традиційно використовується при описі законодавчих положень, щодо яких немає категоричної заборони на відхилення від описуваних приписів. Наприклад, конституційне положення про необхідність врахування думки населення при зміні кордонів територій, у яких здійснюється місцеве самоврядування, передбачає обов'язковість виявлення думки населення, але допускає можливість прийняття рішення (відмови від прийняття рішення), не відповідає думку населення окремих територій.

При вирішенні питання про встановлення меж муніципального освіти - поселення, що складається з кількох населених пунктів, необхідно прагнути до зазначеної пішохідної доступності. Ймовірно, граничну відстань при цьому має бути 15 км. Ця цифра не тільки орієнтована на швидкість руху усередненого пішохода за усередненою дорозі, але і відповідає законодавчим вимогам до одного з історичних попередників муніципального освіти - сільського поселення-волості дореволюційної Росії, щодо якої було встановлено, що її територія повинна відстояти від адміністративного центру не більше ніж на 12 верст ^5.

Разом з тим якщо який-небудь населений пункт розташований на більшій відстані від адміністративного центру, але є вагомі підстави для включення його до складу поселення, то представляється допустимим включення такого населеного пункту до складу поселення. До підстав можна віднести, наприклад, ситуацію, коли значна частина жителів населеного пункту працює на підприємстві, розташованому в адміністративному центрі, між населеним пунктом і адміністративним центром є постійно діюча зв'язок громадським транспортом, забезпечення життєдіяльності мешканців населених пунктів здійснюється єдиним комплексом об'єктів інфраструктури і т. п.

Однак при прийнятті такого рішення потрібна серйозна аргументація причин, по яких у процесі реалізації вимоги обліку пішохідної доступності, наявність такої доступності забезпечено стосовно не всіх населених пунктів відповідного поселення.

Слід підкреслити, що подібна ситуація повинна розглядатися не як правило, а як виняток.

Влада завжди пов'язана з територією. Від того, де розташована територія і який її розмір, залежить значною мірою і те, хто і як буде здійснювати владу, а в кінцевому підсумку - задоволеність громадянами діяльністю влади. Тому при визначенні кордонів муніципальних утворень необхідно враховувати різні фактори.

Оскільки територія РФ розрізняється не тільки географічно, Федеральний закон встановлює як певні особливості організації місцевого самоврядування на територіях з низькою або високою щільністю населення, а також у важкодоступних місцевостях.

До територій з низькою щільністю населення відносяться території суб'єктів Російської Федерації, окремих муніципальних районів у суб'єктах Російської Федерації, щільність населення сільських поселень у яких більш ніж у три рази нижче середньої щільності населення сільських поселень в Російській Федерації, а до територій з високою щільністю населення - відповідно в три рази вище.

Віднесення суб'єктів РФ, окремих муніципальних районів до територій з низькою і високою щільністю населення здійснюється Урядом Російської Федерації (в даний час діє розпорядження Уряду РФ від 25 травня 2004 р. № 707-р). Важкодоступні території встановлюються органами державної влади суб'єктів Російської Федерації.

3. Зміна меж поселення, муніципального району, міського округу

Оскільки межі територій муніципальних утворень встановлюються законами суб'єкта РФ (ст. 10 Федерального закону), то і їх зміна, відповідно, здійснюється законом суб'єкта РФ.

Стаття 12 Закону встановлює також перелік осіб, за ініціативою яких і проводиться зміна меж:

населення,

органи місцевого самоврядування,

органи державної влади суб'єкта РФ,

федеральні органи державної влади.

Зміна кордонів муніципальних районів і поселень, що не волоче віднесення територій окремих входять до їх складу поселень і (або) населених пунктів до територій інших відповідних муніципальних утворень, здійснюється з урахуванням думки.

Однак вимагає згоди населення, виражена шляхом голосування, зміна кордонів муніципальних районів або поселень, яке тягне за собою віднесення територій окремих входять до їх складу поселень і (або) населених пунктів до територій відповідно інших муніципальних районів і (або) поселень.

Федеральний закон (п. 6 ч. 1 ст. 11) встановлює чисельність населення сільського поселення з приміткою - «як правило», тобто чисельність населення може бути і менше зазначеної. Розвиваючи, уточнюючи цю норму, ч. 5 ст. 12 Федерального закону підкреслює, що зменшення чисельності населення менш ніж на 50% не є достатньою підставою для ініціювання процедури зміни кордонів муніципального освіти, ініціювання органами місцевого самоврядування, державної влади суб'єкта РФ або федеральними органами державної влади. Для висування ними розглянутої ініціативи мають бути й інші аргументи. Однак для ініціювання процедури зміни кордонів муніципального освіти населенням ніяких обмежень не встановлено.

Слід зазначити, що встановлення мінімальної чисельності населення муніципального освіти, тобто встановлення, що при чисельності жителів території, меншою певної кількості, ця територія не може бути муніципальним освітою - сільським поселенням, зачіпає права і свободи людини і громадянина, зокрема право обирати і бути обраним. З огляду на ст. 55 Конституції РФ подібного роду норми можуть встановлюватися тільки федеральним законом. Відсутність у Законі «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування» такого роду установлень виключає можливість їх внесення і в закони суб'єктів Російської Федерації.

4. Перетворення муніципальних утворень

Стаття 13 Закону дає визначення перетворення муніципального освіти через перелік видів, у яких перетворення може бути здійснено. Тому інші дії щодо муніципальних утворень можуть проводитися тільки з урахуванням встановлених вимог.

Так, перетворення муніципального району в міський округ Федеральним законом не передбачено. У разі якщо таке завдання поставлене, вона може бути вирішена шляхом скасування району як муніципального освіти та створення нового муніципального освіти - міського округу.

Включення до складу міського округу двох і більше міських населених пунктів Федеральним законом заборонено. Однак у випадку виникнення об'єктивної доцільності можливо перетворення міського населеного пункту в сільський населений пункт, а також скасування міського населеного пункту з включенням його території до складу території іншого міського населеного пункту.

Оскільки перетворення різних муніципальних утворень зачіпає різний обсяг прав проживаючого населення, законодавчо встановлені різні вимоги до думки громадян. В одних випадках потрібно врахування думки, який може бути виражений рішенням представницького органу місцевого самоврядування, в інших - згода, виражена шляхом голосування.

Законодавець встановлює чотири випадки, коли необхідна згода населення на перетворення муніципальних утворень:

1) передача населеної території (населеного пункту або поселення) зі складу одного муніципального освіти до складу іншого муніципального освіти - необхідна згода населення переданої території;

2) об'єднання двох і більше муніципальних утворень - поселень - необхідна згода населення кожного з об'єднуваних поселень;

3) поділ поселення на два і більше нових поселень - необхідна згода населення кожного з передбачуваних до створення поселень;

4) перетворення міського поселення у складі муніципального району в міський округ чи міського округу в міське поселення у складі муніципального району - необхідна згода населення міської поселення і муніципального району, зі складу якого виходить (до складу якого включається) міське поселення.

Необхідно особливу увагу звернути на випадки об'єднання та поділу поселень. Наприклад, розглянемо ситуацію, коли передбачалося об'єднати три поселення в одне, але на голосуванні жителі двох поселень підтримали об'єднання, а мешканці третього висловилися проти об'єднання. Такі підсумки голосування не можна інтерпретувати як отримання згоди на об'єднання двох поселень в одне, оскільки таке питання на голосування не виносилося. Разом з тим дані підсумки голосування не перешкоджають проведенню голосування про об'єднання двох поселень в одне.

Окремої уваги заслуговує питання допустимості проведення голосування у випадках, коли Законом встановлено, що думка населення виражається представницьким органом місцевого самоврядування. Оскільки голосування проводиться на підставі законодавства про місцеві референдуми, групою громадян може бути проявлена ​​і ініціатива про голосування щодо перетворення муніципального освіти. При дотриманні всіх вимог до висування ініціативи голосування має бути призначено. Однак у цьому випадку рішення, прийняте на голосуванні, буде мати не статусом згоди або незгоди на перетворення, приймати рішення всупереч яким органи державної влади не мають права, а статусом виявленого думки населення, яке повинно бути враховано в сукупності з думками населений інших територій, задіяних у відповідному перетворенні. При цьому в принципі можлива ситуація, коли рішення буде прийнято всупереч думці населення будь-якої території.

Висновок

Протягом довгого часу спостерігалися зміни у підходах органів державної влади суб'єктів РФ до встановлення територіальних основ місцевого самоврядування, але разом з тим принципово суб'єкти РФ в частині вирішення цього питання розділилися на декілька відносно стійких груп.

Питання визначення територіальної основи місцевого самоврядування протягом останніх років є темою гострих дискусій, в результаті яких сформувалися дві точки зору. Прихильники першої вважають, що місцеве самоврядування повинне здійснюватися на найбільш низькому рівні: у селищах і сільських округах. Великі міста і райони - це рівень державного управління.

Прихильники другої точки зору вважають, що муніципальне утворення має окреслюватися рамками великого міста і районної ланки, залишаючи за населенням право на здійснення місцевого самоврядування в інших населених пунктах.

Закон про місцеве самоврядування 2003 р. в частині встановлення територіальної основи місцевого самоврядування базується на понятті «поселення». Відповідно до Конституції РФ «місцеве самоврядування здійснюється в міських, сільських поселеннях та на інших територіях».

Закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» передбачає 5 видів муніципальних утворень: 2 види поселень - сільське і міське; муніципальний район; міський округ; внутрішньоміське територія міста федерального значення.

В окрему категорію муніципальних утворень виділені міські округи - міські поселення, наділені компетенцією як поселень, так і муніципальних районів. Їхні території формуються так само, як і території інших міських поселень, але вони не входять до складу територій муніципальних районів.

Список літератури

1. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування: закон четвертий / / Журнал російського права. 2004. № 1.

2. Васильєв В.І. Місцеве самоврядування. - М.: Думка, 2002. - 266 с.

3. Коментар до Федеральному Закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» / За ред. Велієв Д. С., Лисенко В.В., Капітанца Ю.В., Кулушевой М.А., Преснякова М.В. - М.: Просвещение, 2005. - 251.

4. Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. Муніципальне право РФ. - М.: Зерцало, 2004. - 593 с.

5. Мельников С.І. Правові проблеми місцевого самоврядування в умовах фінансової федералізму / / Законодавство і економіка. 2003. № 1.

6. Постовий Н.В. Місцеве право / / Інформаційно-аналітичний журнал. 2001. № 3.

7. Шкатулла В.І. Коментар до Федеральному Закону «Про загальні принципи місцевого самоврядування в РФ». - М.: ЗАТ Юстіцінформ, 2005. - 168 с.