Іншими словами, можна сказати, що при зникненні колишнього партійного "господаря" відбулося "присвоєння" держави бюрократією. Парадоксальним чином у нас реалізувалася Марксова оцінка прусського держави як "приватної власності бюрократії".
Зрозуміло, сказане вище не слід розуміти як висування "колективного звинувачення" проти всіх працівників держапарату. У ньому є чимало чесних і навіть самовідданих адміністраторів, а також просто "робочих конячок", далеких від усього цього переділу власності. Мова йде про соціальний сенсі подій. А хто за сценою керував цим процесом і в якій мірі він є кримінальним, не будемо зараз судити. Як то кажуть, на це є "компетентні органи". Та й неясно, наскільки перспективною могла б стати подібна "полювання". У всякому разі, у масових розмірах і за наших "традиціях" вона безумовно не принесла б нічого доброго.
Взагалі представляється несправедливо односторонньою і легковагої наша давня традиція тотально негативної оцінки вітчизняної бюрократії - як дореволюційної, так і радянської. У її складі крім значного числа достатньо кваліфікованих і сумлінних працівників середньої ланки зустрічалися і люди зі справді реформаторськими орієнтаціями, особливо в часи, які обіцяли зміни. Інша справа, що такі "рожеві періоди" бували не надто довгими, і в силу цього традиції ліберального і усвідомлює свою соціальну відповідальність чиновництва не змогли отримати достатнього розвитку в нашій вбивала все живе політичній атмосфері. Але це вже не вина, а драма, причому не тільки держапарату, але й усього суспільства.
Отже, мабуть, можна констатувати, що в розвитку нашої державної служби існують зараз дві тенденції. З одного боку, це певне просування у напрямку її демократичної модернізації з урахуванням світового досвіду (правда, переважно не найсучаснішого, а скоріше позавчорашнього), з іншого - прагнення до оформлення незалежної від суспільного контролю бюрократичної корпорації з її особливим світом і системою цінностей. Тенденції ці повною мірою відбилися і в Законі. Щоправда, перш ніж Закон повною мірою почне діяти, має бути прийнятий ряд інших нормативних актів. Так що "поїзд ще не пішов".
Здається, законодавча легітимація в одному документі двох протилежних тенденцій не в останню чергу стала можливою внаслідок суперечливості обертаються населенням до держави суспільних очікувань. Адже, справді, з одного боку, люди хочуть, щоб чиновників було трохи менше, прав у них поменшало, відповідальності додалося, знайти на них "управу" стало б легше, а самі вони стали б максимально "чуйними" на людські потреби. Але з іншого - люди хочуть, щоб держава була б для своїх громадян турботливим опікуном, підтримувало їх матеріально, компенсувало наслідки їх власних помилок і взагалі "наставляло б на шлях істинний". Проте "безкоштовних сніданків не буває". Держава, яким би гарним воно не було (і яким би гарним воно саме себе не називало), змушує платити за свою справжню чи псевдотурботу про громадян. Власне, інакше й бути щось не може. Питання лише в ціні і ступеня втручання в приватне життя.
Треба сказати, подібна суперечливість притаманна не тільки нам. І в західних країнах сьогодні можна бачити подібні протиріччя в очікуваннях громадян, звернених до своїх урядів, правда, у меншій мірі. У загальному плані за цим стоїть відмінність між ліберальними і соціал-демократичними поглядами на роль держави. В одних країнах існує історично склався крен у бік лібералізму, в інших - у бік соціалізму. Періодична ж зміна правлячих партій не дозволяє "маятнику" відхилятися надто вже далеко в яку-небудь із сторін. У нас же, як і у всьому, на жаль, і тут немає обмежувача: або тоталітарне втручання в життя і долі людей, або такий ступінь індиферентності влади, яку в наш час не може собі дозволити навіть саме ліберальне із сучасних західних урядів.
Чиновництву така двоїстість суспільних очікувань надала додаткову свободу маневру, яку вони й використовували, в першу чергу, для встановлення вигідного соціального та нормативного статусу власної корпорації. І раніше бюрократія мала значними розпорядчими повноваженнями по відношенню до державної власності, тобто була як би її власником de facto. Тепер же її верхівка через закрите акціонування цілих галузей господарства, перш за все видобувних та енергетичних, а також через інші, більш складні за формою (але не по суті) механізми багато в чому як би легалізувала свої фактичні повноваження. А щоб забезпечити стійкість свого становища, верхівка повинна була "поділитися" з наближеними і так далі по ланцюжку. К. Маркс, який охарактеризував колись прусська держава як "приватну власність бюрократії", напевно, і уявити собі не міг подібних масштабів "приватизації держави".
При цьому, здається, одними каральними заходами проблеми не вирішити. Варто було б серйозно зайнятися і мораллю службовців. Наприклад, у США ще за часів президентства Л. Джонсона був прийнятий "Етичний кодекс службовця", що регламентує дуже широкий, по-моєму, навіть надмірно широкий спектр поведінки чиновників. Так, під регламентацію потрапляють не тільки гранична ціна прийнятих подарунків, але і збір грошей на користь опинилися в біді колег, і навіть візити в гості до підлеглих [4]. Але в цілому нам теж непогано було б зробити упор на подібного роду речі, а не на "табель про ранги".
Для справді відкритого суспільства зі сформованими, що працюють цивільними інститутами бюрократія не страшна. Вона знаходиться під громадським контролем і "зверху", і "знизу", і "збоку", досить "прозора" і чуйна на потреби громадян і їх груп, відкрито взаємодіє з різними групами тиску - лобі. Так що створення по-справжньому сучасної державної служби має йти рука об руку з формуванням громадянського суспільства. Але якщо громадянське суспільство формується, загалом, спонтанно, а держава може лише кілька цьому сприяти і вже у всякому разі не повинно заважати, то модернізацію держслужби ніяк не можна пускати на самоплив або займатися цим спорадично, від одного політичного випадку до іншого. Тут потрібні чітка концепція, завзятість і послідовність у її здійсненні. Інакше можна лише розгойдати і навіть перевернути "човен" держави, а не привести її в потрібну гавань.
За останні 5-6 років у житті нашого суспільства відбулося безліч змін. Одні з них носять "фасадний", інші - глибинний характер. Зокрема, досить радикально змінилися "правила гри" в економіці, та й взагалі в соціальному житті. Здавалося б, цьому має було супроводжувати і концептуальну зміну погляду на роль і функції державної машини. Адже начебто б очевидно, що в умовах ринку, різноманітності форм власності, свободи інформації, ідеологічного та культурного плюралізму, формується громадянського суспільства і держава повинна бути принципово іншим, ніж за колишньої, претендувала на ідейний монополізм і спиралася на адміністративно-командні відносини розпродільчо-дозвільної системі. Однак у силу ряду причин реформа держави, особливо у сфері виконавчої влади, значно відстала від реформ у багатьох інших сферах. Замість цього успадковану від колишнього суспільного устрою адміністративну машину - до речі, аж ніяк не у всіх відносинах погану, але створену і працювала в принципово іншій системі взаємин, - лише намагалися "на ходу" підлаштувати під вирішення нових завдань. Паралельно в екстреному порядку, як пожежної реакції на виклики нових потреб формувалися нові адміністративні ланки. При цьому колишні командно-номенклатурні скріпи явно ослабли, а адекватної заміни їм не виникло. Якоїсь єдиної концепції модернізації держапарату не було. Зміни відбувалися або ситуативно, або за принципом "перетягування каната", тобто у боротьбі найчастіше несумісних поглядів на розвиток держслужби. Це знайшло відображення і в першому в нашій історії Законі "Про основи державної служби Російської Федерації", прийнятому 31 липня 1995 і досить виразно відображає боротьбу двох підходів - корпоратівіст-ського і демократичного. У результаті якість роботи держапарату знизилося, а хаотичність, неефективність, а часто і контрпродуктивність його дій зросли. І не дивно.
По-перше, відбулося вимивання кваліфікації - апарат покинули кращі професійні кадри, а адекватної заміни не з'явилося. Дуже турбують у зв'язку з цим, зокрема, факт кадрового провалу по групі працівників середнього віку зі стажем від 6 до 15 років, тобто найбільш перспективних, а також та обставина, що в ряді міністерств і відомств частка працівників передпенсійного та пенсійного віку становить близько половини персоналу. При цьому кількість вакансій, які не вдається заповнити, деколи обчислюється сотнями.
По-друге, зі зникненням колишнього партійного "господаря" апарат не перетворився на слугу суспільства, тобто не відбулося повороту до звичайної для демократичних країн службі публічною. Швидше пішла боротьба за роль його нового "господаря". А це, зрозуміло, зробило апарат ще непрозорим і менш підконтрольним, що, у свою чергу, породило такі негативні наслідки, як зростання корупції та можливість легалізувати кастово-корпоративні устремління бюрократії. Остання знайшло відображення, зокрема, у відродженні в рамках згаданого Закону архаїчної "Табелі про ранги", та ще в ускладненому вигляді, і надання їй значення чи не головного інституту державної служби.
По-третє, втратили силу колишні норми адміністративної моралі, нехай далекі від досконалості і породжували масу людських і організаційних витрат, але все ж якось регулювали поведінку службовців і ставили певні бар'єри на шляху бюрократичних зловживань і свавілля. На їх місці виник моральний вакуум з притаманними йому вседозволеністю, цинізмом, корупцією ...
З іншого боку, треба відзначити і позитивні зміни, вірніше, виникнення правових передумов для таких змін. Вперше на законодавчому рівні закріплено можливість проведення кваліфікаційних іспитів, конкурсів на заміщення вакантних посад, зафіксовані деякі обмеження, гарантії та привілеї, пов'язані зі статусом державного службовця. Таким чином, заданий юридичний імпульс для формування сучасної держслужби.
І все ж, думається, можна без великого ризику помилки стверджувати, що в нинішньому стані наш апарат не відповідає сучасним і тим більш перспективним потребам суспільства і держави, є скоріше гальмом, ніж мотором перетворень.
Зараз стало модним підкреслювати особливу роль держави в нашій історії. І це дійсно так. Однак адепти такої точки зору якось випускають з уваги, що роль ця в основному негативна. Держава, як правило, пригнічувало суспільство. Чим більше сили воно набирало, тим менше свободи залишалося у людей. Як казав наш великий історик Ключевський, "держава пухло, народ хирів". Небагато виключення з цієї загальної закономірності зобов'язані своєю появою прогресивної ролі ліберальної бюрократії у реформаторські періоди нашої історії. Тому від стану, від якості держапарату, від орієнтації і кваліфікації працюючих у ньому людей в чималому ступені залежать доля і вектор розвитку наших реформ. Держслужба, як і багато що в нашому суспільстві, перебуває зараз на перехресті. І дуже важливо задати вірний імпульс її змін, зробити з неї передову силу перетворень. Це може багато чого визначити на десятиліття вперед. На жаль, перше п'ятиріччя реформ пройшло без адекватного розуміння важливості цієї обставини, за що суспільство заплатило високу і до кінця ще не ясну ціну.
Друга "п'ятирічка" почалася більше обнадійливо. Послання Президента Федеральним Зборам 1997 стимулювало рух у цьому напрямку. За розпорядженням Президента була утворена Комісія з державного будівництва, розроблена концепція адміністративної реформи. В аналогічному президентському Посланні 1998 р. її основні елементи були відтворені, тобто по суті їй було дано "зелене світло". Одним з головних її аспектів, природно, стала реформа держслужби, в якій основний акцент зроблений не на структурний, а на кадровий аспект перетворень. Однак процес реформування - справа не одного року, що не обіцяє негайних дивідендів і залежне від ряду факторів, в тому числі і політичного характеру. У наступному розділі курсової роботи і будуть проаналізовані основні принципи реформування російської державної служби.

2. Сутність і принципи реформування державної служби
Система адміністрації - атрибут будь-якої держави. Але відмінності між різними системами національної адміністрації бувають досить істотні, а коріння таких відмінностей найчастіше відводять далеко в історію країни. Зокрема, в одних державах домінують традиції централізму і суворої адміністративної ієрархічності, тобто система "замкнута" на столицю, класичний приклад - Франція. В інших традиційно превалюють регіональні, локалістскіе адміністративні установи, тобто система носить як би поліцентричний характер; такою була протягом більшої частини своєї історії і є зараз Німеччина. По-третє, адміністрація як би виростала з місцевого, комунального самоврядування; крайній приклад подібної моделі розвитку - США, помірний - Англія і Швейцарія.
Але не будемо вдаватися в аналіз усіх типологічних відмінностей. Для нашої теми важливо, що Росія традиційно управлялася різними модифікаціями "государевої" служби. Неодноразово змінювалися політичний устрій, навіть суспільно-економічні формації, але не глибинні основи адміністративної системи. Так, з введенням в 1722 р. "Табелі про ранги" принцип породи був потіснено принципом вислуги, хоча повністю і не замінено ім. Після 1917 р. на зміну їм прийшов принцип номенклатури, що теж цілком вписувалося в традиції "государевої" служби. І зараз, в пострадянські часи, ми по суті теж маємо справу ще з однією її модифікацією, причому виробляє досить дивне враження в кінці XX століття, коли в розвинених країнах у розвитку держслужби домінують зовсім інші тенденції: традиційна її ієрархічність хоч і зберігається, але грає все меншу роль, кількість адміністративних ступенів зменшується, розширюються можливості альтернативних шляхів висунення на досить високі пости. Та й взагалі набирає зараз силу інтелектуальний рух, амбітно іменує себе "адміністративної" або "постбюрократіческой" революцією, хоча і не задовольнило поки що повною мірою своїх домагань, але шукає шляхи кардинальної модернізації управління зовсім в іншій площині, ніж реставрація застарілої ще півтора століття тому чиновної драбини. Ми ж, як справедливо зазначив одного разу Президент, виступаючи в Російській Академії державної служби, "вже новою Росією багато в чому продовжуємо керувати та управляти по-старому", рівняючись на адміністративні ідеали позавчорашнього дня.
Згадана вище Комісія сформулювала систему принципів та заходів, загальна мета яких - вперше в історії Росії створити не "государеву", а публічну державну службу, яка відповідала б критеріям ефективності, професіоналізму та відповідності потребам формується громадянського суспільства. При цьому наголос був зроблений як на світовий досвід діючої практично у всіх розвинених країнах так званої merit system (системи заслуг і достоїнств), так і на довголітнє вивчення вітчизняної специфіки. Були виділені ряд принципів побудови нашої держслужби, до викладу яких ми і переходимо.

1. Принцип пріоритету професійних якостей
Цей, мабуть головний, "що має" принцип всієї конструкції включає в себе більш конкретні "подпрінціпи", тобто правила, що забезпечують його реалізацію на практиці, а саме:
1) Конкурс на заміщення всіх виникаючих у держапараті вакансій, крім:
а) політичних посад;
б) посад, на зайняття яких немає надлишку претендентів; в цьому випадку діє атестаційний порядок призначення. Це дозволить істотно розширити "ринок" кандидатів, до цих пір значною мірою відображає закон циркуляції між кількома адміністративними "судинами", залучити людей з внеаппаратні і позаполітичних сфер і тим самим влити в апарат таку необхідну "свіжу кров". У той же час це підштовхне до самовдосконалення претендують на службове просування працівників самої установи, яким за інших рівних умов, повинен віддаватися пріоритет. Іншими словами, при просуванні по сходах адміністративної кар'єри перевага повинна віддаватися наявності позитивного професійного досвіду роботи на аналогічних або попередніх щаблях, а проте повинен бути відкритий і канал для ротації кадрів, для "бокового входу" талановитих людей з внеаппаратні сфер (бізнес, наука, виробництво, військова служба) на досить високі посадові рівні, крім адміністративних щаблів. За деякими посадами конкурс може носити "напіввідкритий" характер, тобто до участі в ньому будуть допускатися лише люди, що вже знаходяться на державній службі або мають досвід роботи в цій сфері. Можливі й інші кадрові "фільтри", так що навряд чи є підстави побоюватися напливу кадрів, неприйнятних з державної точки зору.
2) Створення чітко і об'єктивно працюючої системи відбору та оцінки кадрів, спрямованої на залучення, заохочення, утримання та просування кращих, найдостойніших і, з іншого боку, на видалення кадрового "баласту". Для цього, з нашої точки зору, необхідна наявність наступних механізмів:
а) чітко прописаної та доступної для ознайомлення системи критеріїв відбору, заохочення і просування працівників за результатами кваліфікаційних іспитів та атестацій на основі їхньої кваліфікації і ділових якостей, а не вислуги років;
б) атестаційних комісій зі змішаним складом, тобто включають не тільки співробітників проводить атестацію установи, а й залучаються на ротаційній основі сторонніх членів - працівників кадрових служб інших установ, викладачів вузів, які готують кадри управлінців тощо;
в) апеляційних комісій для незгодних з оцінкою їхньої праці службовців, звернення до яких, втім, буде можливо тільки за серйозними, спеціально обумовленим підставах, щоб не заохочувати безпідставних скарг і конфліктів.
3) Контрактний механізм взаємовідносин службовця та держоргану, що дозволить надати цим відносинам велику для обох сторін визначеність допомогою чіткої фіксації їх прав і обов'язків, умов винагороди і привілеїв, при необхідності - спеціальних вимог та обмежень, обумовлених характером служби, а також інших елементів їх правовідносин . Контракти повинні укладатися на досить великий термін (скажімо, на 5 років), підлягати автоматичному продовженню і розривати лише за чітко обумовленим у них підстав, передбачених трудовим законодавством.
Деталі контрактної системи повинні бути опрацьовані в Кодексі державної служби. Таким чином, пропонована система повністю зберігає можливості довічної адміністративної кар'єри, в той же час надаючи їй більшу гнучкість і юридичну визначеність і підвищуючи рівень правової захищеності працівників. Остання обставина посилить позитивну трудову мотивацію службовців і тим самим буде "працювати" на затвердження пріоритету професійних достоїнств.
2. Принцип статусного розділення політичних і "кар'єрних" адміністративних посад
До політичних державних посад належать ті, призначення на які здійснюється за політичними критеріями, на позаконкурсній основі та відповідно до закріпленої Конституцією РФ і вищими законами суб'єктів Федерації кадрової номенклатурою Президента, інших федеральних і регіональних органів та посадових осіб. Звільнення з цих посад також проводиться за спрощеною процедурою і часто за суто політичним, а не кваліфікаційним або іншим діловим характеристикам. Таким чином, ці посади явно відрізняються за статусом від "кар'єрних" адміністративних посад. І все це - звичайна, нормальна практика.
Однак юридичні наслідки зняття з цих посад явно не опрацьовані в законодавстві, що часто породжує прагнення всіма силами втримати займане або зайняти аналогічне крісло, а часом, навпаки, ставить у вельми нелегке становище "без провини винуватого" висококваліфікованого людини, усуненого з політичних міркувань, які нерідко тотожні кон'юнктурним або суб'єктивним. Тому, враховуючи підвищений ризик подібних посад і величезну відповідальність їх займають, осіб, слід забезпечити їх "позолоченими парашутами", тобто вихідними пільгами у формі або довічної пенсії в розмірі 50-80% посадового окладу за залишеної посади (в залежності від тривалості роботи в ній і її оцінки особою або органом, які мають правом призначення і звільнення), або надати право здачі іспитів на досить високий класний чин , що дає в свою чергу право на зайняття відповідною постійною "кар'єрної" посади. До числа останніх відносяться всі посади в держапараті, крім встановлених законом політичних [5].
3. Принцип компенсуються обмежень
Поступаючи на державну службу або займаючи в ній посаду певного рівня, людина приймає на себе додаткові зобов'язання і обмеження в порівнянні зі статусом "звичайних" громадян. Наприклад, обмеження на політичну та комерційну діяльність, на громадянство, на використання коштів зарубіжних "спонсорів"; обмеження, пов'язані з секретністю, особливий порядок декларування доходів встановлені законодавчо. Обмеження на публічні виступи з питань службової діяльності, особливо з політичних "делікатним" питань, регулюються на напівформальному рівні або навіть на рівні норм адміністративної моралі. На жаль, у нас дуже часто і безкарно нехтують цими обмеженнями. Але так чи інакше, вони існують. Тому видається справедливим і прагматично доцільне компенсувати їх матеріально і морально, через певні привілеї. Інакше державна служба ще більше втрачає (для чесних людей) свою і без того не надто високу привабливість, що входить в явне протиріччя з першим принципом нашої концепції, а нечесним дає своєрідне моральне виправдання. Чинний Закон частково вирішує цю задачу через гарантію спецмедобслужіванія, а також пільговий порядок пенсійного забезпечення (останній, втім, наскільки ми знаємо, практично не діє через відсутність коштів).
Міг би бути корисним досвід заходів, прийнятих у цій сфері урядом М. Тетчер. Воно встановило контроль над "ефектом обертається двері", тобто міграцією працівників між держслужбою і комерційними структурами, а також над "ефектом шльопанців", тобто переходом колишніх високопоставлених співробітників держапарат після їхньої відставки в фірми тієї сфери, яку вони недавно курирували, в пов'язані з їх попередньою роботою банки тощо, оскільки ці "ефекти" стимулюють корупцію, призводять до витоку в сферу бізнесу державних секретів, підриву принципу рівності умов на конкурсах за отримання держзамовлень і пр. Тепер колишній держслужбовець, щоб здійснити подібні переміщення протягом 2 років після своєї відставки, повинен отримувати санкцію відповідного держоргану.
4. Принцип пріоритету прямих грошових виплат над "тіньовими" пільгами і привілеями
Не вдаючись в питання про абсолютні розміри виплачуваних державним службовцям сум, обмежимося проблемою необхідності "перевертання піраміди". Зараз у російській держслужбі співвідношення прямих і непрямих виплат і пільг становить для ряду категорій службовців, за різними оцінками, 1:4, 1:5 і навіть більше на користь непрямих. Можливо, це і дозволяє хоч якось утримати частину кваліфікованих кадрів. Але і збиток від такого успадкованого ще від сталінських часів способу розв'язання проблеми теж дуже великий і багатовимірний. Перш за все будь-яка тіньова привілей є різновид таємної угоди і тому містить в собі негативний моральний потенціал, а також потенціал для зловживань як з боку "дає", так і з боку "бере" (до того ж для "дає" відкриваються можливості свавілля). Крім того, тіньова привілей в силу своєї нібито "безкоштовності" за визначенням завжди використовується менш ефективно, ніж те, за що сплачується сповна. Згадаймо хоча б обридле ще з перебудовних часів, але до цих пір так і не вирішені проблеми державних дач і службових машин. І це лише вершина айсберга.
Тому представляється необхідним зробити таємне явним і перевернути співвідношення: істотно збільшити прямі грошові виплати і одночасно різко скоротити надаються за казенний рахунок пільги і привілеї. Зрозуміло, це не так просто: з одного боку, можна уявити суспільну реакцію на різке підвищення зарплат нашим аж ніяк не жалуемого в громадській думці чиновникам і всілякі політичні спекуляції на цьому, з іншого - дуже непросто перевести в режим рентабельності десятиліттями створювалася для обслуговування "спецпотреб" еліти інфраструктуру. Але, думається, справа того варта, бо заходи в цьому напрямку ефективно слугуватимуть перетворенню "государевої" служби в публічну і змінять ставлення суспільства до управлінського апарату. До того ж ми відкритим шляхом встановимо конкурентоспроможний на ринку праці рівень оплати чиновників, ніж стимулюємо приплив гідних кандидатів, збереження кращих кадрів і ефективну й інтенсивну їх роботу.
5. Принцип "виведення за штат" і переведення на госпрозрахунок значної частини функцій держслужби
Тут міститься значний резерв для скорочення і здешевлення держапарату, і відрадно, що перші кроки в цьому напрямку вже зроблені. Економічне пристосування держслужби до умов ринку передбачає як скорочення масштабів діяльності держави у сфері економіки, так і внесення в діяльність держорганів принципових структурних та організаційних змін. Найбільш значна за обсягом функція безпосереднього управління суспільним виробництвом повинна зберегтися лише по відношенню до обмеженої кількості не підлягають приватизації підприємств, що виконують такі публічні і соціальні функції, реалізація яких не може бути забезпечена на комерційних засадах, а також до природних монополій. У той же час численні щоб забезпечити і "технічні" служби і функції "відсікаються" від держслужби і виводяться за її межі з переведенням їх на комерційні початку. Виконують їхніх організаціям надається особливий статус напівнезалежних "агентств" або установ (на відміну від держорганів). Матеріальну основу їх існування становлять договірні відносини з держорганами з виконання держзамовлень (тут можливі елементи конкурсу). Статус же працівників цих установ, за винятком керівника і, можливо, головного бухгалтера, змінюється: вони більше не є держслужбовцями, а, отже, по відношенню до них діють загальні умови зайнятості, оплати праці та звільнення. Тарифна сітка, пенсійні та інші пільги зберігаються лише за працівниками власне апарату держорганів, число яких завдяки такій перебудові значно зменшується. Скажімо, в Англії за рахунок схожих реформ воно скоротилося приблизно на третину. За рахунок цього не тільки компенсується підвищення платні залишилися працівникам апарату, які займаються дійсно державними справами, але і досягається загальне зменшення сумарних витрат на держслужбу. До того ж скорочується "економічне поле" для корупції. Гарним прикладом руху в цьому напрямку може служити недавнє рішення про переведення на комерційні принципи систем Військторгу і воєнстрою.

6. Принцип прозорості
Державна служба в демократичному суспільстві повинна бути інститутом, відкритим для громадського контролю. Громадяни повинні знати, як і за якими правилами вона працює, мати доступ до необхідних їм нормативними матеріалами та відомостями, брати участь у процесі вирішення зачіпають їх інтереси питань. Це повинно бути забезпечено правовими засобами, адміністративної, а при необхідності і судовою практикою і в цілому є необхідним елементом дійсно публічної (а не "государевої") служби. Зруйнувавши міфологію про "таємниці державної машини", така відкритість крім усього іншого підніме авторитет держслужби в очах суспільства, захистить її від такого поширеного у нас огульного її паплюження, яке, як відомо, часто супроводжує закритості, дефіциту інформації. Зрозуміло, мова йде не про секретну або конфіденційної інформації, а про відкритість, що не завдає шкоди державним інтересам. Ми зараз не маємо можливості скільки-небудь докладно розглядати цю тему, а лише обмежимося відсиланням до досвіду США та ряду інших країн, де за останні півтора-два десятиліття прийнятий і проводиться в життя низку законів, що забезпечують таку відкритість у максимально можливих межах.
7. Принцип орієнтації на "клієнта"
Він тісно корелює з попереднім принципом, а його реалізація дозволить перемістити конституційний принцип державного захисту прав, свобод і законних інтересів людини з політико-декларативного на інструментальний рівень, зробити його одним з реальних пріоритетів діяльності чиновників. Слово "клієнт" у даному контексті вживається за аналогією з ринковими відносинами і знаходиться у смисловій опозиції слову "прохач", який передбачає безправність звертається. Зрозуміло, аналогія ця часткова і аж ніяк не передбачає розуміння її в солодкаво-рекламному сенсі "клієнт завжди правий". Важливий її загальний вектор: чиновник прямо або побічно служить громадянам. Це імператив громадянського суспільства на відміну від різних варіантів авторитаризму. Інструментально він найпростіше реалізується на рівні чиновників, безпосередньо мають справу з громадянами (тих, кого по-англійськи називають street level bureaucrats). Стосовно до них не становить складності безпосередньо включити цей критерій в оцінку їхньої праці, наприклад, через терміни розгляду справ, наявність і кількість скарг і т.п. Але і діяльність бюрократів, які працюють на інших рівнях, що вирішують завдання загального характеру, можна і потрібно оцінювати по соціальних наслідків їхніх дій і прийнятих ними рішень. У загальному контексті вдосконалення держслужби цей принцип тісно корелює з проблемами децентралізації, наближення до громадян рівня прийняття рішень, безпосередньо зачіпають їх інтереси, а також скорочення обсягу юрисдикції чиновників, особливо в питаннях, при вирішенні яких значний фактор особистого розсуду конкретного службовця ("можу дати, а можу і не дати "). У цілому ж це означає поворот держслужби до людей.

8. Принцип етичності
Ми надаємо дуже велике значення етичним регуляторам людської поведінки. Зараз, в поголовне захоплення жорсткими, гранично матеріалізованими ринковими відносинами, ми якось забули про позаекономічних, моральних мотивах людської поведінки, про те, що "не хлібом єдиним живе людина". У контексті обговорюваного питання щодо обмеження бюрократичного свавілля і зловживань це означає необхідність спеціальної уваги до морально-етичним якостям працюють в апараті людей, до проблем адміністративної моралі, яким, до речі, в західних країнах з розвиненою ринковою економікою надають великого і самостійного значення. Практичний підхід до вирішення даної проблеми ми бачимо в розробці і широкому обговоренні в колах працівників держапарату неформального Етичного кодексу службовця.
Необхідність створення саме Етичного, а не тільки нормативно-юридичного кодексу обумовлена ​​кількома причинами. По-перше, практично неможливо скласти вичерпний перелік приписів і заборон для службовців на рівні юридичних документів. По-друге, багато дій або утримання від тих чи інших дій за своєю природою не можуть регулюватися юридичними нормами, а регулюються неформальними (але від того не менш дієвими) нормами групової (в даному випадку адміністративної) моралі, а також індивідуальними нормами моральності. Етичні норми - це базові детермінанти соціальної поведінки людини, що постійно виявляють себе у величезній різноманітності конкретних поведінкових актів, лише почасти уловлюваних нормами права. По-третє, професійна етика держслужбовця володіє точною специфікою, як, втім, і будь-яка корпоративна етика. Тим часом багато службовці мають дуже туманне або спотворене уявлення про ці норми або ж ставляться до них зі зневагою. Ті ж, хто всерйоз прагне керуватися нормами службової моралі, піклується про свою репутацію, змушені виробляти як би власну версію Етичного кодексу шляхом проб і помилок. Тому видається вкрай важливим розробити такий документ, який, не носячи юридично зобов'язуючого характеру, ставив би тим не менш систему моральних орієнтирів, давав рекомендації щодо поведінки в тих чи інших "делікатних" ситуаціях і ясно позначав би область моральних "табу" для службовця. Здається, сам факт виникнення такого Кодексу та його обговорення в адміністративних колективах послужив би підвищенню рівня адміністративної моралі, в чому наш апарат так потребує.
Дух "суспільного служіння" повинен лягти в основу нового неформального кодексу адміністративної моралі. Про те, що це не утопія і не безпідставні мрії, нагадують нам як деякі епізоди нашої власної історії (наприклад, вельми швидкі позитивні зміни, що відбувалися в середовищі російського чиновництва в 60-і роки минулого століття - на початку реформ Олександра II), так і недавній досвід ряду західних країн.

3. Соціальні аспекти реформування державної служби:
зарубіжний досвід і Росія
Динамічний процес соціальних змін наприкінці XX століття принципово нових якостей і навичок від професійних державних службовців та керівників: вони повинні володіти сучасними засобами і заходами реформування державних організацій, мати здатність керувати інноваційними процесами, долати соціальну та організаційну інертність бюрократичних структур. Сучасний службовець державної адміністрації повинен мати високу професійну кваліфікацію, володіти високим рівнем політичної культури. Йому необхідні глибокі знання теорії політики, теорії управління, конфліктології, теорії прийняття рішень, соціального прогнозування. Крім цього, він повинен досконало вивчити техніку сучасного державного адміністрування, загальну теорію адміністративно-державного управління.
Таку професійну підготовку в країнах Західної Європи та Америки можна отримати в університетах або коледжах за спеціальністю «public administration». Як приклад можна навести Американський університет у Вашингтоні. Тут створена Школа державних справ (The school of public affairs). Школа має три кафедри: уряду, права і суспільства, державного управління. Студентам пропонуються програми з державного управління, політичних наук, права, управління державними фінансами, розвитку людських ресурсів. Підготовка докторів наук проходить за спеціальностями: політичні науки, державне управління, право. Всі програми об'єднані однією метою - розвинути в кожного студента здібності вченого, фахівця і лідера.
У Росії в 1992 р. Роскадри спільно з Навчально-методичним об'єднанням вузів по напрямку навчання «Менеджмент» розробили пакет документів про відкриття нової спеціальності 07.18 (в даний час 0610) «Державне та муніципальне управління». Комітет з вищій школі Міннауки Росії включив її до переліку спеціальностей вищої освіти і надав право кадровим центрам готувати фахівців даного профілю.
Перефразовуючи А. Барбюса, можна сказати, що професійне політичне утворення допоможе державним адміністраторам «перевести» ідеї і дії політиків з «державної» і «політичного» мови на мову цивільний. Саме тому державне адміністрування визнано всім цивілізованим світом як особливо важливою для суспільства діяльності, яка народилася на перетині політичної теорії та практики.
На відміну від «ідеальної моделі» бюрократії за Вебером, сучасна модель адміністративно-державної діяльності включає дуже складні характеристики. Постараємося виділити найголовніші з них:
- Застосування сучасних методів соціально-політичної та соціально-економічної діагностики, ідентифікації та розпізнавання образів, агрегування інформації та її комп'ютерної обробки (з використанням методів математичного моделювання соціальних процесів при розробці управлінських рішень на локальному, регіональному та національному рівнях);
- Прогнозування та облік у практичній діяльності позитивних і негативних тенденцій у розвитку суспільних явищ, розробка заходів щодо локалізації та усунення недоліків, визначення потреби в змінах і нововведеннях та здійснення практичних дій з їх реалізації;
- Аналізування, узагальнення та інтерпретування соціальних, політичних і економічних показників, що характеризують стан району, регіону, країни;
- Організація і проведення емпіричних досліджень з вивчення соціально-політичних і соціально-економічних процесів в області (регіоні, країні) для пошуку оптимальних управлінських рішень, прийняття таких рішень;
- Прогнозування розвитку соціально-політичних, соціально-економічних і організаційних процесів в об'єктах управління, проектування програм нововведень і здійснення цих програм;
- Застосування раціональних прийомів пошуку, обробки, зберігання і використання необхідної соціальної, політичної, економічної та наукової інформації.
Але на цьому розбіжності з «ідеальною моделлю бюрократії» за Вебером не закінчуються.
Будь-який, хто мав справу з державними службовцями, може підтвердити, що бюрократія не є байдужою, передбачуваною і певної, як вона описана в ідеальній моделі Вебера. У системі державної адміністрації, як і в будь-якій іншій організації, імпровізація, відступ від форми і прагнення «пустити пил в очі» при прийнятті рішень є звичайними речами. Державні службовці володіють психологією і рідко діють в стерильних умовах, які маються на увазі у Вебера.
Далі, бюрократія, за Вебером, служить високо стратифікованому авторитарного суспільства, - такому, в якому середній громадянин «не заперечує» бюрократу. Демократичні країни Європи і Америки наприкінці XX століття - це вже зовсім інше суспільство, в якому і звичайні громадяни, і законодавці, не соромлячись критикують державну адміністрацію або закликають створювати комісії з розслідування, для пояснення дій високопоставлених державних службовців.
Сьогодні державні чиновники на високих політичних посадах змушені прислухатися до настроїв громадськості та рахуватися з думками в парламенті. Вони не роблять - та й у дійсності не можуть надходити - тільки на підставі прецеденту чи паперових процедур. Експерти ООН з адміністративно-державної діяльності вважають, що адміністративно-державне управління має характеризуватися новим підходом. Принципове значення набуває більш широку участь громадськості у визначенні цілей розвитку, розробці планів та прийнятті рішень за державними програмами та проектами, а також по їх здійсненню. Для того, щоб адміністративно-державна діяльність була успішною, вона повинна приводити до змін в загальних настроях, будні і способі життя громадян.
Крім цього, структура державних служб до кінця XX століття зазнала суттєвих змін у багатьох країнах. До середини 70-х років основний упор в адміністративно-державному управлінні робився на ділові якості професійних державних службовців, їх політичну нейтральність і гарантований термін перебування на посаді. Проте з кінця 70-х важливе значення набуло політичної діяльності, а в ряді випадків і активної політичної ролі державних службовців (особливо тих, які займають високі пости в адміністративному керівництві і управлінні). На практиці це означає швидшу перестановку в рядах старших адміністраторів і надання політичного характеру певним посадам. У деяких країнах (США, Франція) співробітники цивільних служб стають членами партій і партійними функціонерами.
Наприкінці XX століття державне управління досягло дуже високого рівня спеціалізації. Сьогодні службовці державної адміністрації повинні діяти переважно самостійно у своїй вузькій галузі управління, коли їм дано лише найзагальніші політичні рішення від президента чи парламенту. Багато з прийнятих ними рішень повинні бути на основі такого детального знання своєї галузі державного адміністрування, якого немає у політичних лідерів. Часте збіг адміністративних і політичних функцій є, отже, результатом вимог сучасного державного управління, а не бажанням влади професійних державних службовців.
Професор Єльського університету Д. Йейтс вважає, що в наші дні при пануванні «бюрократичної демократії» в розвинених країнах світу вже не можна говорити про дійсний поділ влади. Бюрократія придбала, на його думку, законодавчі функції, оскільки вона є вирішальною силою при висуненні законодавчих пропозицій. Бюрократія грає також рель судової влади, особливо в сфері регулювання. При цьому бюрократія зберегла і свої виконавчі функції в сфері реалізації державної політики [6].
Американські політологи М. Роскіна, Р. Корд і У. Джонс вважають, що можна виділити шість основних напрямків діяльності «державного адміністрування»: виконання рішень, обслуговування, регулювання, ліцензування, збір інформації та комунальне господарство. П. Вуллі, автор книги «Американська бюрократія», вважає, що урядова бюрократія на будь-якому рівні виконує щонайменше дві з цих базисних функцій (хоча, зрозуміло, є бюро, які спеціалізуються тільки на одній функції, і є такі бюро, які виконують декілька функцій).
Первинна функція більшості урядових бюро може бути визначена просто як виконання і проведення в життя законів, які прийняті законодавством, і політики, що проголошується виконавчою владою. Це є, власне, адміністрування. Наприклад, Сполучені Штати проводять політику перекачування федеральних фондів штатах із тим, щоб оплатити вартість різноманітних програм добробуту. Департамент охорони здоров'я та медичної допомоги здійснює цю політику, вирішуючи скільки грошей призначається кожному штату і наглядайте за тим, щоб гроші були використані для призначених цілей.
Британія проводить політику вільного медичного забезпечення громадян. Її служба Національного охорони здоров'я здійснює цю політику, контролюючи медичну підготовку, видаючи патенти докторам, керуючи шпиталями і так далі. У Росії Міністерство охорони здоров'я стежить за розподілом коштів по окремих регіонах і областях, контролює медичну підготовку, здійснює нагляд за діяльністю установ охорони здоров'я.
Адміністрація є втілення суспільної політики, і оскільки вона виконує політичні рішення, вона також розробляє і принципи управління. Поряд зі своїми адміністративними обов'язками, департаменти часто створюють компанії з рекламування своєї роботи і переконання громадськості у вигодах щодо мети будь-якої програми. У багатьох країнах є постійні програми по освіті в таких сферах як пожежна профілактика, безпека руху та охорона природних багатств.
У Великобританії виконавчі влади та адміністратори наглядають за повсякденними діями своїх департаментів, і високі адміністративно-посадові особи допомагають розробляти пропоновані законопроекти, так само, як допомагають своїм міністрам відповідати на запити членів парламенту. Оскільки Великобританія (подібно Франції) має частково націоналізованої економікою, такі основні галузі як сталеливарні заводи, шахти, залізниці, телеграфні й телефонні лінії управляються урядово-контрольованими корпораціями, які виконують політичні рішення (зазвичай зберігаються за приватним сектором у Сполучених Штатах).
Що стосується другої функції урядової бюрократії - обслуговування, то багато урядових агентства спеціально створені для обслуговування населення (або специфічних груп населення). Наприклад, Бюро погоди в будь-якій країні є найкращим прикладом обслуговуючого агентства. Хоча ми, захопивши з собою парасольку в той день, коли Бюро погоди обіцяло опади, особливо не замислюємося про його службі, тим не менше, це є життєво важливим для фермерів або рибалок. Департамент сільського господарства Сполучених Штатів проводить дослідження в галузі контролю за шкідниками, землеустрою, племінного тваринництва, розподілу надлишків продукції серед бідних і постачає інформацією про харчування населення. У Британії і Росії охорону здоров'я в основному забезпечується урядом. У Швеції та Західної Німеччини уряд надає розширену допомогу у працевлаштуванні. У Росії уряд забезпечує також безкоштовну освіту на всіх рівнях для тих, хто може і бажає вчитися.
Регулюючі функції уряду призначені для підтримки добробуту населення. У Сполучених Штатах. Комісія з безпеки біржової діяльності, наприклад, захищає вкладників шляхом встановлення певного порядку для реєстрації нових емісій поряд з купівлею акцій та облігацій. Великобританія мала законодавство про зайнятість з 1819 р., що регулює робочі умови на фабриках (аналогічні закони існують у більшості промислово розвинених країн).
Таке законодавство проводиться в життя особливими агентствами. Департамент праці Сполучених Штатів, наприклад, наглядає за виборами в профспілки, щоб гарантувати їх правомірне проведення. Вибори нового кандидата в скандально відомий Об'єднаний Профспілка гірників показують, який успішний результат можуть дати регулюючі дії Департаменту праці. У Росії діють Комітет по зайнятості населення та Міністерство праці та зайнятості населення Російської Федерації, які стежать за дотриманням трудового законодавства і регулюють проблему зайнятості в країні.
У Німеччині контроль за виконанням федерального законодавства урядами земель здійснюється Бундесратом (вища палата національної законодавчої влади); федеральні адміністративні суди мають силою змусити земельні уряди підкорятися національним законам. У всіх цих прикладах регулюючі функції влади підтримуються потенціалом сили. У США, наприклад, агентства, що займаються питаннями регулювання, можуть видавати накази типу: «призупинити дію» або «припинити дію». Хоча правопорушники можуть опротестувати ці накази в суді, більшість віддає перевагу добровільно підкоритися.
Ліцензійна діяльність адміністрації тісно пов'язана з регулюванням. Вона дозволяє уряду встановити мінімальні стандарти та обмеження в певних областях. Наприклад, якщо ви хочете займатися приватною практикою, отримати права на водіння автомобіля, продавати нерухомість, викладати в суспільних школах, або працювати перукарем, ви повинні відповідати певним державним стандартам. У Сполучених Штатах та інших федеральних країнах ці стандарти зазвичай встановлюються кожним штатом або який-небудь федеральної одиницею. У країнах, таких як Франція чи Велика Британія, національні уряди встановлюють стандарти і критерії. Навіть у США, проте, деякі ліцензії видаються федеральними урядами. Наприклад, необхідна ліцензія для функціонування радіо-або телестанції.