- Вищий представницький і законодавчий орган. Складається з двох палат - палати представників і сенату.
Палата представників є органом загальнонаціонального представництва. 435 її депутатів обираються на два роки в перший вівторок після першого понеділка листопада кожного парного року. Між штатами депутатські місця розподіляються пропорційно чисельності населення. Перерозподіл місць здійснюється раз на десять років за підсумками перепису населення. Виборчі округи по виборах в палату представників повинні мати рівну, по можливості, кількість населення.
В даний час квота представництва становить 520 тис. осіб. Найбільше представництво мають штати Каліфорнія (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пенсільванія (23) і Іллінойс (22). Ряд штатів - Аляска, Вермонт, Вайомінг, Делавер, Південна і Північна Дакота - мають по одному представнику. Це мінімальна норма представництва за Конституцією.
Крім повноправних членів у палату обираються по одному делегату від Федерального округу Колумбія, о-ва Гуам, Віргінських о-вів, Східного Самоа та Пуерто-Ріко. Вони мають право брати участь в роботі палати та її комітетів, але позбавлені права голосу.
Конституцією США встановлено наступні вимоги до кандидатів: член палати представників має досягти віку 25 років, бути громадянином США не менше семи років і жителем того штату, від якого він обирається.
Верхня палата - сенат .- є органом представництва штатів. Незалежно від чисельності населення кожен з 50 штатів представлений двома депутатами. Сенатори обираються на шість років в ті ж терміни, що і палата представників. Але на відміну від останньої кожні два роки склад сенату переобирається тільки на одну третину. Ця обставина надає сенату особливий статус постійно діючого органу. Особлива роль сенату визначається також тим, що за ним за Конституцією закріплено ряд самостійних повноважень. "За порадою і за згодою" сенату полягають міжнародні договори. З схвалення сенату президент виробляє призначення на посади федеральних суддів і посадових осіб федеральної адміністрації. Чимале значення має і невеликий, у порівнянні з палатою представників, склад сенату, що зумовлює його роль як елітарного інституту влади.
Конституцією США встановлено наступні вимоги до кандидатів: сенатор повинен досягти віку 30 років, бути громадянином США не менше 9 років і жителем того штату, від якого він обирається.
Робота конгресу нового скликання починається опівдні 3 січня на наступний рік після проведення виборів.
Засідає конгрес в Капітолії, м. Вашингтон, округ Колумбія.
Роль конгресу в політичному механізмі США визначається двома конституційними факторами: федеративним устроєм США і механізмом "поділу влади". Перший з них визначає предмети ведення конгресу. Другий - конкретні форми та обсяг реалізації владних повноважень конгресу.
КОНГРЕС США В СТРУКТУРІ федеративних відносин
З часу прийняття Конституції США 1787 р. в структурно-функціональних характеристиках американської федерації багато що змінилося. Спочатку до складу США входили 13 штатів. В даний час число їх зросло до 50. Змінився і реальний механізм федеративних відносин. Зараз він має мало спільного з тією моделлю, яка мислилася авторам Конституції США два століття тому.
В основі конституційної моделі лежить принцип дуалістичного федералізму. Формально, якщо слідувати логіці Конституції, федеральні органи та органи штатів незалежні. З моменту обрання президента і конгресу США - інститутів, які формуються на основі виборів, що проводяться по штатах, - зв'язок між ними обривається. Кожен з рівнів влади в межах наданих Конституцією прав суверенний. Таким мислився федералізм "Батькам-засновникам". Але реальний механізм федерації далекий від його першооснови. Життя переплітає федерацію і штати тисячами ниток, інтегруючи їх у єдине ціле.
Формально предмети ведення союзу і штатів розмежовані досить жорстко. Конституційної лінією, яка розділила їх, служить перелік питань, віднесених до компетенції конгресу. У їх число автори Конституції ввели: регулювання междуштатной і зовнішньої торгівлі, карбування монети та визначення її вартості, встановлення заходів і терезів, установа федеральних органів влади, набір і утримання армії і військово-морського флоту, ведення міжнародних справ, організацію поштових служб, регламентацію авторського права і питань надання громадянства, управління територіальними володіннями США.
Цей перелік доповнений принципом "маються на увазі" повноважень. Встановлений останнім пунктом 8-го розділу 1 статті він наділяє конгрес "правом видавати всі закони, які необхідні і доречні для приведення в дію перерахованих вище повноважень і всіх інших повноважень, наданих цією Конституцією уряду Сполучених Штатів".
У процесі розвитку федеративних відносин дана норма зіграла чи не вирішальну роль у розширенні прав конгресу. Вільне її тлумачення Верховним судом США затвердив за ним виключні права в галузі фінансів та авторського права, дозволило створити цілісний звід кримінального законодавства, карає за порушення федерального права.
Але найбільш широкого тлумачення піддалася норма про регулювання междуштатной торгівлі. Ще в 1824 р. у своєму рішенні Верховний суд США наголосив: "Торгівля ... - Це щось більше, ніж просто торгівля. Це - рух товарів і відносини ". Пізніше, в 1851 р. поняттю междуштатной торгівлі було дано фактично всеосяжне значення. Воно, на думку Верховного суду, повинно було охоплювати всі питання, що вимагають "єдиного правового регулювання". В даний час формула Конституції про регулювання междуштатной торгівлі лежить в основі масивного зводу законодавства, який охоплює питання торговельного та трудового права, охорони природи.
Принцип "маються на увазі" повноважень дозволив затвердити верховенство федерації і федерального законодавства у багатьох галузях соціально-економічного і політичного життя. Але межі його застосування не безмежні. В остаточному підсумку він повинен спиратися на "букву" Конституції, мати хоча б віддалене відношення до тих повноважень, які перераховані в самому тексті Основного закону. А той пробіл, який виникає в обгрунтуванні влади конгресу, заповнюється доктриною "властивих" йому повноважень. Вони, як стверджує Верховний суд США, невіддільні від самого поняття державного суверенітету.
Конституція США не обмежується встановленням сфери виняткового ведення конгресу. По-перше, встановлюється сфера "співпадаючих" прав федерації і штатів. До їх числа відносяться законотворчість і правозастосування в галузі цивільних прав, оподаткування, регламентації діяльності корпорацій, забезпечення "загального добробуту". Зазначені питання віднесені до відання і союзу, і штатів. Але паритетного їх участі в цих питаннях немає, тому що відповідно до доктрини "переважних прав" конгресу чинним визнається федеральне законодавство, а не вступило в протиріччя з ним законодавство штатів.
Далі, конституційний механізм розмежування предметів ведення доповнюється переліком тих питань, які не підлягають регламентації з боку федерації і штатів. І федерації, і штатів забороняється обкладати податком експорт, підвищувати дворянські титули, допускати рабовласництво, порушувати відповідні вимоги Білля про права. Крім того, федерації забороняється вводити прямі податки безвідносно до чисельності населення штатів, встановлювати дискримінаційні непрямі податки, надавати торгові привілеї, змінювати межі штатів без їх згоди.
Штати, у свою чергу, не має права укладати міжнародні договори і угоди з іншими штатами без згоди конгресу, карбувати монету, утримувати війська у мирний час, приймати закони, що порушують зобов'язання за договорами, а також федеральну Конституцію, закони і договори, прийняті чи укладені на її основі.
У самому тексті Конституції сфера компетенції штатів не закріплюється. За органами влади штатів зберігається "залишкова" компетенція, тобто ті питання, які не віднесені Основним законом і практикою його тлумачення до ведення федерації і не включені в число спеціальних обмежень і заборон (X поправка до Конституції).
Формально в питання ведення штатів втручатися конгрес не має права. У дійсності ж справа йде не зовсім так. На території штатів можуть вводитися війська у випадку внутрішніх заворушень і необхідності захисту федерального законодавства від самих штатів. У федеральних судах може бути порушено кримінальне переслідування посадових осіб штатів, винних у порушенні федерального права. Але найбільш потужної залишається "влада гаманця".
Згідно з Конституцією, "конгрес має право встановлювати і стягувати податки з доходів, яким би не було джерело їх надходжень" (XVI поправка). Використовуючи це право, конгрес у 1986 р. з прийняттям закону про реформу податкового права позбавив штати цілого ряду бюджетних джерел. Так, наприклад, в 1987 р. податкові надходження штатів з торгового обороту склали лише 5,2 млрд дол, що було майже в 2 рази менше тієї суми (10,2 млрд дол), яка була отримана ними 1985 р. збільшилося залежність штатів від програм надання допомоги, які приймає конгрес. Фінансова ж допомога з боку федерації супроводжується низкою умов, які дозволяють конгресу реально впливати на політику в штатах.
Визначивши обсяг повноважень конгресу по вертикалі (по лінії "федерація" - "штати"), розглянемо питання про роль конгресу в структурі політичної влади по горизонталі (по лінії "конгрес - президент - Верховний суд США").
КОНГРЕС У СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ
Загальна характеристика принципу поділу влади
В основу формування урядової влади покладений принцип поділу влади. Згідно з цим принципом, законодавча влада належить конгресу, виконавча - президенту, судова - Верховному і нижчестоящим федеральним судам.
За конституцією, всі три гілки влади формуються різним чином. Конгрес обирається безпосередньо населенням, президент - колегією вибірників, Верховний суд - спільно президентом і сенатом. Різні терміни їх повноважень. Представники обираються на два, сенатори - на шість, президент - на чотири роки; федеральні судді перебувають на посаді довічно. За логікою Конституції, такий порядок формування мав закріпити незалежне становище кожної з трьох гілок влади і затвердити за ними у визначених і жорстко окреслених рамках відповідну функціональну компетенцію. Однак розвиток пішов іншим шляхом. У самій Конституції були закладені норми, які трансформують традиційну схему поділу влади. У подальшому вони були наповнені новим змістом, що змінив ту модель, яка представлялася "батькам-засновникам". Це стосується як сфер діяльності, так і форм взаємин трьох гілок влади.
Власне, в даний час не може йти мова про будь-яке абсолютному поділ влади або про чіткий поділ їх компетенції. Конгрес втратив виключне право законодавствувати. За президентом і багатьма відомствами закріплене право на прийняття нормотворчих актів. Воно виводиться або з "властивих" президенту повноважень, або делегується самим конгресом.
По суті законотворчої є і діяльність судової влади. У правову систему конституційні та законодавчі норми переважно входять у вигляді прецедентів - судових рішень, в яких дано тлумачення конституційних і законодавчих норм і яким суди повинні дотримуватися при вирішенні подібних справ.
Не залишається недоторканою і сфера функціональної діяльності виконавчої влади. Так, наприклад, суди мають право видавати накази, які зобов'язують адміністративні органи виконати або утриматися від виконання тих чи інших дій. У свою чергу, конгрес, приймаючи резолюції або приватні біллі (див. нижче), здійснює в деякій мірі функції управління та розпорядження у відношенні як підлеглих, так і не підпорядкованих йому органів та осіб.
Подібне переплетення функцій служить меті більш повного пристосування механізму урядової влади до завдань і вимог, які поставлені розвитком суспільства.
Функціонування системи поділу влади доповнюється і багато в чому визначається дією системи "стримувань і противаг", особливих конституційних методів і форм, які дозволять нейтралізувати або стримати дії будь-якої з гілок влади. У руках конгресу найбільш ефективним засобом впливу була "влада гаманця". Президенту, в свою чергу, було надано право вето, яке конгрес міг подолати лише кваліфікованою більшістю голосів. Нарешті, Верховний суд США був наділений правом конституційного нагляду. Матеріальною основою його служило нормативне, у вигляді прецедентів, тлумачення Конституції США, а засобом практичної реалізації - право відмови в застосуванні тих законодавчих норм (і федерації, і штатів), які суперечили Конституції США, так, як вона представлялася суду.
Повноваження конгресу в галузі внутрішньої політики
Найбільш повно роль конгресу в системі поділу влади розкривається у тих функціях, якими наділений він за Конституцією. У рамках кілька спрощеної схеми вони можуть бути представлені в наступному вигляді: 1. Прийняття законодавства; 2. Бюджет і фінанси; 3. Формування апарату виконавчої та судової влади; 4. Контроль за діяльністю урядового апарату; 5. Здійснення квазісудових функцій; 6. Регулювання міжурядових відносин. До цього переліку слід додати ті функції, які не відображені в Конституції, але які багато в чому визначають роль конгресу. До подібних неконституційним функцій можуть бути віднесені представництво партій, соціальних верств і груп, громадських та професійних організацій; участь у формуванні громадської думки; визначення політичної лінії розвитку і т.д.
Законотворчість. За формою акти конгресу розрізняються на біллі (закони), резолюції та накази.
Біллі, які після схвалення їх президентом або подолання його вето стають законами (актами, статутами), поділяються на публічні біллі і приватні біллі. Перші є актами загальної дії. Другі - актами індивідуального застосування або локальної дії.
Конгрес приймає три види резолюцій: спільні, співпадаючі і прості. Спільні резолюції практично не відрізняються від биллей ні з порядку їх проходження, ні за характером їх регламентації. Нерідко зміни до чинних законів вносяться спільними резолюціями, і, навпаки, зміни в спільні резолюції - законами. Як і біллі, спільні резолюції передаються на підпис президента. У формі спільних резолюцій приймаються проекти конституційних поправок. У разі їх схвалення більшістю у дві третини голосів обох палат вони, без санкції президента, відсилаються законодавчим зборами штатів для ратифікації.
Співпадаючі резолюції стосуються головним чином діяльності обох палат, не мають нормативного характеру і не потребують санкції президента. Фактично сила співпадаючих резолюцій поширюється тільки на конгрес.
Прості резолюції приймаються кожної з палат окремо і в основному регламентують питання внутрішньої організації палат.
Накази приймаються також кожної палатою окремо і містять розпорядження, мають індивідуальне застосування.
У середньому за рік конгрес приймає до 700 і більше биллей і резолюцій із загального числа 3-5 тисяч внесених на його розгляд проектів.
Характеризуючи законотворчу діяльність конгресу, необхідно підкреслити: вона знаходиться під значним впливом президента. Він визначає багато в чому не тільки програму законодавчої діяльності, а й контролює весь процес законотворчості.
За деякими оцінками, за ініціативою президента або інших підлеглих йому органів та осіб у конгрес надходить до 30 відсотків усіх законопроектів. Формально виконавча влада позбавлена права законодавчої ініціативи. Внести до палати проект може лише сенатор або член палати представників. Проте результативність ініціатив президента від цього анітрохи не знижується. До 50% проектів, запропонованих виконавчою владою, конгрес схвалює.
Найбільш потужним засобом впливу президента, як і раніше, залишається право вето (відхиляється весь проект в цілому), яке конгрес може подолати лише при повторному схвалення законопроекту більшістю у дві третини голосів. Нерідко лише загроза застосування вето змушує законодавців більш уважно поставитися до запитів і зауважень з боку президента. Ця позиція має під собою достатні підстави. Конгресу вдається подолати не більше трьох відсотків від загального числа президентських вето.
Бюджет і фінанси. Формально, за Конституцією, президент позбавлений будь-яких повноважень у цій галузі. Тільки конгрес має право встановлювати і стягувати податки, мита, податі та акцизні збори. Позики від імені Сполучених Штатів може також укладати лише конгрес. Нарешті, "карбування монети" або емісія грошей та видача грошей із державної скарбниці можуть проводитися тільки за законом конгресу.
Проте вже з 1921 р. підготовка бюджету, а згодом і найбільш великих фінансових біллів була передоручена виконавчої влади. Фактично в цій області ініціатива перейшла до президента, хоча конгрес і зберіг за собою достатню вагу. Законодавці самостійно вирішують питання про збільшення, скорочення або недопущення асигнувань, запитуваних виконавчою владою. Нерідко самі визначають, на які цілі і в якому обсязі необхідні асигнування.
Бюджет, прийнятий у формі збігається резолюції, не має обов'язкової сили, але він служить основою для прийняття фінансових біллів.
Останні приймаються в двох формах. Спочатку приймається дозволяє білль, в якому передбачається здійснення певних проектів та їх фінансування. Проте ніякі виплати на підставі такого закону не виробляються. Для цього необхідно прийняття білля про асигнування, в якому казначейству дається розпорядження про виділення відповідних грошових сум. Обидва ці законопроекти передаються на підпис президента, який може накласти на них вето. Фінансовий рік у США починається 1 жовтня попереднього календарного року.
Розглядаючи питання про фінанси, необхідно сказати про "імпаундменте" - відмову президента витрачати гроші, виділені за законом конгресом. З 1974 року визначено наступний порядок вирішення подібних конфліктів. Президент має звернутися до конгресу із спеціальним посланням, в якому дається пояснення причин, що призвели відмова від використання або призупинення витрачання асигнованих коштів. Подолати "саботаж" президента конгрес може, прийнявши санкціонує асигнування білль.
Формування інших державних органів. Формально питання організації і структури виконавчої влади, повноважень управлінських органів повинні регламентуватися законодавством. Проте конгрес давно (з 1939 р.) поступився цим правом виконавчої влади. Реалізується воно президентом допомогою планів реорганізації. Ці факти, згідно з законом, повинні подаватися на затвердження конгресу, який може протягом 60 календарних днів їх відхилити. До 1977 р. повноваження президента щодо реорганізації виконавчої влади фактично не обмежувалися. Згодом за законом за ним збереглося право на реорганізацію переважно другорядних структур виконавчої влади. Що ж стосується великих реорганізаційних реформ (скасування міністерств і незалежних адміністративних агентств тощо), проводитися вони повинні за законом конгресу.
Згідно з Конституцією, призначення "послів ... суддів Верховного суду і всіх інших осіб, призначення яких Конституцією не передбачено в іншому порядку і посади яких встановлені законом "виробляються президентом за порадою і за згодою сенату (ст. II, розд.2). У загальній складності сенат стверджує кілька десятків тисяч кандидатів на посади цивільної та військової адміністрації. У більшості своїй вони затверджуються списком. Що ж стосується кандидатур на вищі посади в адміністрації і в Верховному суді, затвердження їх відбувається окремо, займаючи іноді кілька місяців. У цілому сенат підходить до затвердження призначень на ключові пости досить жорстко. Так, наприклад, в 1986 р. з 488 призначень на вищі посади сенат затвердив лише 411. 69 кандидатів не були затверджені, 8 самі зняли свої кандидатури.
Необхідно сказати декілька слів про екстраординарну процедуру призначення президента і віце-президента. За Конституцією, вони обираються колегією виборців, які обрані населенням. Проте в тому випадку, якщо жоден претендент не має абсолютної більшості голосів, обрання президента з числа трьох кандидатів, які набрали найбільше число голосів, здійснює палата представників. В аналогічній ситуації віце-президента з числа двох кандидатів, які набрали найбільше число голосів, обирає сенат.
Контроль за діяльністю урядового апарату. Традиційно найбільш дієвим засобом впливу була і залишається "влада гаманця". Нерідко лише загроза скорочення асигнувань змушує президента або окремі ланки виконавчої влади більш уважно прислухатися до вимог конгресу і враховувати можливу його реакцію на ті чи інші їх дії.
Настільки ж випробуваним засобом залишається право постійних і розслідувальних комітетів конгресу проводити розслідування діяльності урядових органів. Досить нагадати, що в результаті розслідування юридичного комітету палати представників в 1974 р. Р. Ніксон був змушений піти у відставку з поста президента. Не меншу популярність придбали розслідування діяльності ФБР, ЦРУ, афери "Іран - контрас".
До недавнього часу в арсеналі конгресу було й таке ефективний засіб, як законодавче вето. За допомогою його конгрес міг анулювати або призупинити дії актів виконавчої влади, приймаючи як співпадаючі резолюції, так і прості резолюції однієї з палат. Однак у 1983 р. Верховний суд США визнав його застосування неконституційним, нулліфіціровав положення трохи менше 200 законодавчих актів конгресу і позбавивши останнього дієвої форми контролю.
Квазісудові функції. До квазісудовим функцій конгресу належать: оцінка відповідності членів конгресу встановленим Конституцією цензам і суд імпічменту. Перше повноваження не має великого значення ні для діяльності самого конгресу, ні для визначення його фактичної ролі. Інша річ - імпічмент.
Імпічмент - особлива процедура, запозичена авторами Конституції з парламентської практики Англії. Суть його зводиться до наступного. Суб'єктами відповідальності є президент, віце-президент, судді і посадові особи виконавчої влади. Підстава притягнення до суду імпічменту - "зрада, хабарництво чи інше тяжкий злочин" (ст. II, розд. 4). Ініціатива порушення імпічменту належить палаті представників, здійснення суду - сенату. Однак імпічмент лише за назвою і певному подібності з судочинством може вважатися судом. По суті - це "політичний процес", мета якого усунути від посади винних у вчиненні злочину або проступків, що, втім, надалі не звільняє їх від звичайної судової відповідальності. В історії США сенат лише в 12 випадках виступав у ролі суду імпічменту. І тільки в чотирьох з них було винесено обвинувальний вердикт. Але й применшувати його значення не варто. У 1974 р. тільки загроза суду імпічменту змусила Р. Ніксона піти у відставку.
Міжурядові відносини. Питання про форми взаємовідносин між конгресом і урядами штатів розглянуто вище. Тут же необхідно доповнити його відомостями про те, як здійснюється зв'язок між ними. Ці питання Конституцією і законодавством не регламентовані. Однак практикою, в тому числі і судової, затверджені досить жорсткі правила.
Так, конгрес не має права вказувати або давати розпорядження урядам штатів. Навіть послання до штатів про ратифікацію конституційних поправок не створюють юридично обов'язкової вимоги щодо їх розгляду. У свою чергу, і органи штатів не вправі диктувати свою волю тим депутатам, які представляють в конгресі їх штати. Кожен з них має лобістів - своїх "прохачів" при Капітолії. Свої представництва мають і багато консультативні органи, що координують зусилля штатів, - Рада урядів штатів. Національна конференція легіслатур. Національна асоціація губернаторів, Національна громадянська ліга (до 1986 р. - Національна муніципальна ліга) і ін
Приймаючи законодавство і стверджуючи асигнування, конгрес визначає розвиток федеративних відносин по вертикалі. У той же час він контролює їх і по горизонталі. Відносини між окремими штатами повинні оформлятися на договірній основі, а угоди між штатами - схвалюватися конгресом. Без санкції останнього допускається висновок тільки тих угод, які "не збільшують політичну владу штатів і не загрожують верховенству уряду Сполучених Штатів".
Повноваження конгресу в області зовнішньої політики.
Питання війни і миру. За Конституцією, вирішення питання війни і миру покладено на конгрес. Він наділений правом "оголошувати війну, видавати каперські свідоцтва та дозволи на репресалії і встановлювати правила щодо захоплень на суші і морі" (ст. 1, разд.8). Право вирішувати питання про вступ у військові дії автори Конституції беззастережно віднесли до компетенції конгресу. Без його санкції президент міг ввести війська у військові дії тільки для відбиття раптового нападу на країну і при надзвичайному стані. Але до формального оголошення війни конгрес вдавався лише у п'яти випадках. У решті-а їх, за оцінками американських фахівців, було понад 200 - рішення про застосування військової сили приймалося президентом одноосібно.
Конституція наділила конгрес широкими контрольними повноваженнями, використавши які, він міг би обмежити владу президента. У ст. 1, розд. 8 зазначено: "Конгрес має право ... набирати і утримувати армії, а проте, ніякі грошові асигнування для цих цілей не повинні проводитися більш ніж на дворічний термін; створювати і утримувати флот; видавати правила по управлінню і організації сухопутних і морських сил ". Але до війни у В'єтнамі жоден з цих механізмів не застосовувався. І тільки після неї конгрес здійснив низку заходів, покликаних обмежити владу президента.
Центральне місце в сукупності заходів, прийнятих конгресом, займає Резолюція про військові повноваження 1973
Відповідно до неї президент може віддати наказ про початок військових дій "тільки у разі оголошення війни, спеціального дозволу у формі статуту і загальнонаціонального надзвичайного стану, що виникла в результаті нападу на США, їх територію або володіння, або на їхні збройні сили". Причому перш ніж застосувати військову силу, президент "в кожному можливому випадку" повинен консультуватися з конгресом. Якщо військові дії почалися, президент протягом 48 годин зобов'язаний представити конгресу доповідь в письмовому вигляді. Без санкції конгресу військові дії можуть тривати не більше 60 днів. У крайніх випадках "для забезпечення швидкого і безпечного виведення" американських збройних сил цей термін може бути продовжений ще на 30 днів. Однак, якщо конгрес прийме збігається або спільну резолюцію, в якій міститься вимога припинити військові дії, президент зобов'язаний підкоритися до закінчення як першого, так і другого терміну.
Резолюція 1973 дещо обмежує владу президента. Але перебільшувати її значення не слід. Попередні консультації президента з конгресом практично не проводяться. Під час бомбардувань Лівії 1986 р. "консультації" почалися в той час, коли літаки вже заходили "на мету". Доповіді президентів конгресу носили суто формальний характер. У ряді випадків були порушені вимоги про умови застосування збройних сил США: в 1980 р. в Ірані при спробі звільнити американських заручників, у 1983 р. - у ході інтервенції на Гренаду, в 1988 р. у військових акціях в Перській затоці, у грудні 1989 р. - в Панамі.
Укладення міжнародних договорів. Договори укладаються під безпосереднім контролем президента і передаються на схвалення сенату. Сам процес ратифікації договорів складається з двох самостійних стадій: на першій - сенат стверджує договори (дає пораду і згоду) більшістю у дві третини голосів присутніх сенаторів; на другий - президент визначає на власний розсуд, чи слід йому скористатися отриманим згодою і ратифікувати договір. Позиції сенату вагомі. Недарма В. Вільсон якось сказав: "Президент, який представляє сенату на затвердження договір, виступає в ролі слуги, який звертається до свого господаря з проханням дати йому пораду". З ім'ям В. Вільсона пов'язано і найбільшої поразки, яке коли-небудь терпів президент. Сенатори відхилили Версальський договір 1919 р., що передбачав участь США в Лізі націй. Нерідко при визначенні характеру договірних зобов'язань виконавча влада змушена враховувати можливу опозицію в сенаті.
Сенат може не лише відхилити договір, але і внести до нього поправки чи застереження або просто не розглядати його. Поправки вносять істотні зміни у договірні зобов'язання, що спричиняє необхідність додаткового узгодження між сторонами за договором. Застереження, не змінюючи тексту договору, змінюють в односторонньому порядку тільки зобов'язання США. Не поступаючись поправками за значимістю, по суті вони ставлять інші держави в нерівноправне становище. Крім застережень і поправок сенат у резолюції про схвалення договорів включає і так звані "розуміння" - заяви, в яких сенат дає визначення і тлумачення тих чи інших положень договірного акту.
На другій стадії ратифікації доля договорів перебуває в руках президента. Він може відмовитися від промульгації договору. У цьому випадку він не вступить в силу.
Міжнародні зобов'язання США виступають не тільки у формі договорів, але й у формі виконавчих угод, тобто тих угод, які укладаються виконавчою владою, але не передаються на схвалення сенату.
Розрізняється декілька видів виконавчих угод. Першу групу становлять виконавчі угоди, укладені на основі законів і договорів або "конституційних" повноважень самого президента. Договірні акти цього виду в утвердженні не потребують. У другу групу входять виконавчі угоди, які за характером які у них зобов'язань або відповідно до вимог самого конгресу, повинні отримати його санкцію.
Найбільшу питому вагу належить виконавчим угодами першої групи. Так, наприклад, на основі договору про створення НАТО було укладено близько 10 тис. різного роду актів. Особливе значення мають угоди, які президент укладає на основі своїх "конституційних" повноважень як керівника зовнішньої політики і головнокомандуючого. Такого роду міжнародні зобов'язання приймаються з ініціативи самого президента і не потребують санкції конгресу. До них належать угоди про встановлення дипломатичних відносин. У їх число входять угоди про перемир'я (наприклад, підписану в Парижі в січні 1973 р. Угода про припинення війни і відновлення миру у В'єтнамі), угоди з питань спільного військового виробництва, військових баз і т.д.
Нерідко президенти укладали виконавчі угоди, навіть не повідомляючи конгрес про вжиті заходи. Конгрес мирився з цим до 1972 р., коли був прийнятий закон Кейса. Відповідно до закону "будь-які міжнародні угоди, не укладені у формі договору", повинні передаватися конгресу не пізніше 60 днів після набрання ними чинності. У тому ж випадку, якщо передача такої угоди може завдати "шкоду державній безпеці Сполучених Штатів", воно повинно бути представлено лише комітетам із закордонних справ сенату і палати представників.
У другу групу включені виконавчі угоди, які повинні бути санкціоновані конгресом з характером які у них зобов'язань. У більшості випадків це угоди, виконання яких залежить від виділення асигнувань або прийняття конгресом відповідного закону, наприклад, про участь США у міжнародних організаціях. Інший характер носять виконавчі угоди, які президент повинен передати на схвалення конгресу, виконуючи встановлені законодавством вимоги. Так, наприклад, на підставі закону про створення агентства з контролю за озброєннями і роззброєння 1961 р. усі договірні зобов'язання, що передбачають роззброєння або скорочення збройних сил США, повинні передаватися конгресу для схвалення у формі договору або виконавчого угоди.
ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА КОНГРЕСУ
Голови і особи палат
Головою палати представників є спікер. Обирається він на початку першої сесії конгресу від партії більшості, хоча формально у його обранні бере участь вся палата в цілому. До обрання на посаду спікера член палати представників має пройти багато ступені ієрархії палати. З 1899 р. термін перебування на Капітолії спікерів перед їх обранням складає в середньому 24 роки. Спікер вважається третьою особою в державі після президента і голови Верховного суду США.
Функції спікера досить великі. Він керує ходом роботи палати і забезпечує дотримання встановлених процедурних правил. Йому належить право призначення в расследовательские і погоджувальні комітети. Він вирішує процедурні суперечки і забезпечує порядок у місці засідань палати. Одна з найважливіших його функцій - "право визнання". Від розсуду спікера може залежати, отримає чи не отримає депутат слово, буде чи не буде йому надано право внести будь-яке пропозицію.
Під керівництвом спікера працюють посадові особи палати - клерк палати представників, секретарі (клерки), пристав, воротар, поштмейстер і експерт з парламентській практиці. Останній відіграє особливу роль у діяльності палати. Він дає юридичні та технічні поради спікеру та членам палати, консультує при виникненні суперечностей щодо тлумачення та застосування тих чи інших процедурних правил. Зазначені посадові особи, які не є депутатами, призначаються палатою на початку першої сесії. Кожен з них має підпорядкований йому апарат.
Головою сенату є, згідно Конституції, віце-президент. Він може вести засідання палати, однак, позбавлений права голосу, якщо тільки голоси сенаторів не розділилися порівну (ст. 1, розд. 3). На практиці віце-президент рідко користується наданим йому правом. Фактично функції голови палати здійснює тимчасовий голова (голова pro tempore), що обирається сенатом на час відсутності віце-президента. Ним може стати тільки особа, яка належить, як спікер, до партії більшості.
Функції голови в цілому аналогічні функціям спікера. Але є певні відмінності. Так, наприклад, голова сенату не має права здійснювати "право визнання" довільно.
Партійна структура конгресу
Після виборів 1988 р. в 101-му конгресі склалася наступна розстановка політичних сил. У палаті представників 262 депутатських місця належать демократичної, 173 - республіканської партії. У сенаті співвідношення сил таке: 55 демократів і 45 республіканців.
Про партійної організації конгресу законодавство і регламенти палат, як правило, мовчать. Лише в окремих їх нормах є зауваження щодо ролі тих чи інших партійних структур. А між тим партіям на Капітолії належить помітна роль.
Партійна організація кожної з палат конгресу структурно представлена наступним чином: лідери більшості і меншості, "батоги", політичні комітети і конференції (кокуси) партій.
Палата представників. У палаті представників лідер більшості обирається таємним голосуванням (за бюлетенями) на конференції (кокуси) партії, що має більшість депутатських місць. В ієрархії палати він - друга особа після спікера, хоча і не є її посадовою особою. Функції лідера більшості в жодному з актів не визначені. Але роль його досить вагома. Він відповідає за планування партійної стратегії, єдність фракції в законодавчій діяльності, за зв'язки з громадськістю і пресою. Через нього в основному здійснюються контакти виконавчої влади з керівництвом палати.
Лідер більшості має великі можливості впливу на депутатів. Від його позиції багато в чому залежить призначення в престижні комітети, сприяння у проведенні виборчих кампаній, підтримка ініціатив депутата. Особливе становище лідера більшості підкреслюється також тією обставиною, що в дебатах йому першому надається слово. Крім цього, він має, у порівнянні з рядовими членами палати, більш високу платню, додаткові службові приміщення, більший штат підлеглого йому апарату.
Ті ж функції і той же статус має лідер меншості палати, з однією лише різницею, що в ієрархії своєї партії він - перша особа. В останні роки роль лідера меншості помітно підвищилася. Пов'язано це з тим, що республіканська партія, залишаючись у меншості у конгресі, зберігає за собою третій раз поспіль (з 1980 р.) пост президента.
У виконанні завдань, поставлених перед лідерами більшості і меншості, особлива роль належить "батогів" - виборним партійним функціонерам. Вони здійснюють функції сполучної ланки між керівництвом і рядовими членами фракцій. "Батоги", їх помічники та заступники прагнуть домогтися єдності депутатів, відповідно, від демократичної і республіканської партії головним чином організаційними заходами. У їхньому арсеналі такі форми впливу, як обіцянки, погрози та обіцянки. Вони стежать за присутністю і голосуванням своїх "підопічних" у палаті. Готують для них "шпаргалки", нагадуючи про те, які засідання їм слід відвідати і яку позицію зайняти у тій чи іншого питання. Нерідко "батоги" зустрічають конгресменів у дверях палати і жестами підказують, як їм голосувати. Піднятий догори великий палець руки означає "так", опущений вниз - "ні".
Політичні комітети демократичної партії в палаті представників включають: кермовий і політичний комітет; комітет з проведення виборчих кампаній, комітет з кадрів.
Рульовий і політичний комітет утворений в кількості 31 члена. Очолює його спікер палати. 12 членів комітету обираються від регіональних груп конгресменів, II входять до складу комітету з посади, 8 - призначаються спікером. До завдань комітету входить визначення персонального складу постійних комітетів від фракції, формування платформи законодавчої діяльності, консультування спікера і - в окремих випадках - обговорення того чи іншого законопроекту.
Більше коротко про двох інших комітетах. Комітет з проведення виборчих кампаній (52 члена) надає підтримку тим конгресменам, які балотуються в палату на наступний термін. Комітет з кадрів (5 членів) здійснює контроль за підбором кандидатів в апарат комітетів і депутатів.
У республіканські політичні комітети входять: політичний комітет (32 члена) - займається розробкою стратегії, альтернативних проектів програм та забезпеченням єдності партійних лав опозиції;
дослідницький комітет (22 члена) - координує проведення наукової та довідково-інформаційної роботи;
комітет комітетів (15 членів) - визначає персональний склад постійних комітетів від опозиції;
комітет з проведення виборчих кампаній (21 член);
комітет з кадрів (8 членів).
Останні два комітети мають такі ж завдання, як і однойменні комітети демократичної партії.
Вищими партійними органами палати є загальні збори (кокус) демократичної і конференція республіканської партії. В їх завдання входить формування спільної позиції фракції, обрання лідерів і політичних комітетів партії, схвалення кандидатур до складу постійних комітетів палати.
Сенат. Організація партійних органів верхньої палати багато в чому збігається з тією, яка існує в палаті представників. Вона також включає такі структурні елементи, як лідери більшості і меншості, "батоги", політичні комітети та конференції. Багато в чому аналогічні їх функції. Відмінності ж стосуються в основному ролі лідерів більшості і організації політичних комітетів партій.
Лідер більшості сенату - перша особа в ієрархії палати, хоча він, як і лідер більшості палати представників, є лише посадовою особою партії. Особливу його стан пояснюється не лише відносною слабкістю тимчасового голови, а й поєднанням ряду ключових партійних посад. Лідер більшості є одночасно головою двох комітетів - рульового і політичного, і головою конференції демократичної партії.
І демократична, і республіканська партії мають у сенаті по три комітети.
Комітети демократичної партії включають: політичний комітет (9 членів) - розробляє позиції фракції з тих чи інших питань і рекомендує порядок проходження актів у сенаті; рульової комітет (22 члена) - визначає персональний склад постійних комітетів сенату;
комітет з проведення виборчих кампаній (15 членів) - надає підтримку сенаторам, які балотуються на наступний термін.
Республіканська партія має такі комітети: політичний комітет (23 члена) - розробляє альтернативи політичній платформі і проектам демократичної партії, визначає позицію фракції з тих чи інших питань порядку законодавчої роботи сенату;
комітет комітетів (17 членів) - визначає персональний склад постійних комітетів від опозиції;
комітет з проведення виборчих кампаній (15 членів) має ті ж завдання, що і однойменний комітет демократичної партії.
Укладаючи огляд структури і функцій партійних органів конгресу, необхідно підкреслити ряд істотних обставин. Перше - партійні органи позбавлені будь-яких юридично закріплених механізмів впливу на депутатів від партії. Друге - самі фракції далекі від єдності. Вони розколюються як по регіональному представництву, так і з політичної орієнтації членів конгресу. Так, наприклад, в 1981 р. у складі демократичної партії був утворений Консервативний демократичний форум - блок конгресменів, які підтримували економічні програми республіканської адміністрації Р. Рейгана. Третє - фракції палат слабко пов'язані між собою і з центральними органами партії. Зазначені фактори доповнюють і багато в чому визначають дійсну картину функціонування партій на Капітолії.
Комітетська система конгресу
У систему комітетів конгресу входять постійні комітети палат, об'єднані, расследовательские, спеціальні та погоджувальні комітети.
Постійні комітети палат. Постійним комітетам палат, створеним за відповідними напрямами законодавчої діяльності, належить надзвичайно важлива роль у функціонуванні конгресу. Не випадково багато фахівців називають їх вольовими центрами політики на Капітолії. Понад 100 років тому В. Вільсон наступним чином визначив роль комітетів: "Конгрес на сесії - це виставковий конгрес; конгрес в комітетах - це робочий конгрес". Ця оцінка не втратила своєї актуальності і в наші дні.
Палата представників має 22, сенат - 16 постійних комітетів.
У палаті представників утворені такі комітети: сільського господарства (8); з асигнувань (13); збройних сил (7); по банках, фінансів і міському розвитку (8); бюджетний (8); у справах Федерального округу Колумбія (3); освіти і праці (8); енергетики і торгівлі (6); закордонних справ (8); по урядовій діяльності (7); адміністрації палати (6); внутрішніх справ (6); юридичний (7); торгового флоту та рибальства (6 ); поштового відомства і цивільної служби (7); громадських робіт і транспорту (6); правил (2); науки, астронавтики і технологічного прогресу (7); малого бізнесу (6); стандартів належної поведінки (0); у справах ветеранів (5) та шляхів і засобів (6).
Сенат має такі постійні комітети: сільського господарства, продовольства і лісових ресурсів (6); асигнувань (13); збройних сил (6); банків, житлового будівництва і міського розвитку (4); бюджетний (0); торгівлі, науки і транспорту ( 8); енергетики і природних ресурсів (5); навколишнього середовища та громадських робіт (5); з фінансів (7); зовнішніх відносин (7); урядової діяльності (5); юридичний (6); праці та людських ресурсів (6) ; правил та адміністрації (0); "малого бізнесу (6); у справах ветеранів (0).
Регламенти палат досить чітко фіксують предметну компетенцію кожного з комітетів, виділяючи ті питання, які потрапляють під їх юрисдикцію.
Так, наприклад, предметна компетенція юридичного комітету сенату окреслена наступним чином: "Усі проекти законодавчих актів, послання, петиції, прохання та інші матеріали, що мають відношення до наступних питань:
1. Формування виборчих округів по виборах в палату представників;
2. Банкрутство, заколоти, шпигунство і підробка цінних паперів;
3. Цивільні права і свободи;
4. Поправки до Конституції;
5. Федеральні суди і судді;
6. Урядова інформація;
7. Святкові дні та свята;
8. Імміграція і натуралізація;
9. Загальні аспекти междуштатних угод;
10. Загальні аспекти судового процесу, цивільного та кримінального;
II. Місцеві суди на територіях і у володіннях Сполучених Штатів;
12. Заходи щодо позовів, пред'явлених до Сполучених Штатів;
13. Федеральні виправні установи;
14. Патентна служба;
15. Патенти, авторське право і торгові знаки;
16. Захист торгівлі і торгових відносин від незаконних обмежень і монополізму;
17. Перегляд і кодифікація законодавства Сполучених Штатів;
18. Кордони штатів і території ". (Правило XXV Постійних правил сенату).
Загальний перелік таким же чином оформлених предметів відання комітетів охоплює в кожній з палат більше 200 питань.
З цих питань комітети не тільки дають висновки і подають доповіді по проектах палатам, але й проводять аналіз практики застосування чинного законодавства. Правила сенату так формулюють це завдання:
"Для надання допомоги сенату: (1) в аналізі, оцінці, узагальненні практики дії, застосування і виконання законів конгресу; і (2) у розробці, обговоренні та прийнятті тих змін законів і доповнень до законодавства, які представляться належними і необхідними, - кожен постійний комітет (крім комітетів з асигнувань і по бюджету) проводять аналіз і вивчення на довготривалій основі практики дії, застосування і виконання цих законів або окремих їх положень з питань, які входять у предметну компетенцію кожного з комітетів. Комітети можуть проводити необхідні роботи з аналізу, оцінки та узагальнення практики самостійно або доручати їх виконання за договорами іншим організаціям, або вимагати проведення цих робіт урядовими органами, напрямними в подібному випадку за їх результатами свої доповіді сенату ". (Правило XXVI Постійних правил сенату).
Постійні комітети палат наділені широкими правами. Вони "мають право проводити такі слухання, засідати і здійснювати свою діяльність у такий час і в тих місцях у період сесії, між сесіями і засіданнями ... по порядку або іншим чином викликати тих свідків або вимагати надання тієї кореспонденції, документів, книг і паперів, а також приймати під присягою такі свідчення і виробляти такі витрати (за сумою, що не перевищують 10 000 дол на кожен комітет на період роботи конгресу), як це буде визнано необхідним самим комітетом. Кожен подібний комітет може проводити розслідування з будь-якого питання, що попадає під його юрисдикцію, і доповідати про слухання, що проводилися за їх результатами "(Правило XXVI Постійних правил сенату).
Особливе значення мають проведені комітетами слухання. Вони дозволяють виявити не тільки можливі позиції і опозицію з тих чи інших питань, але і формувати в необхідному напрямі думку. Наприклад, комітет з асигнувань палати представників 98-го конгресу провів за два роки 720 слухань в комітеті і в підкомітетах, заслухав 10215 свідків, опублікував 225 томів матеріалів загальним обсягом 202 767 друкованих сторінок.
Чисельний склад комітетів у сенаті і палаті представників визначається різним чином. У сенаті він встановлений Постійними правилами (регламентом). У палаті представників він визначається заново кожним новим складом палати. Але неодмінною залишається вимога збереження за партією більшої кількості місць у кожному з комітетів. Конкретне ж співвідношення (квота представництва) партій визначається за згодою між лідерами фракцій.
У сенаті чисельний склад комітетів коливається від 10 (комітет правил і адміністрації) до 28 (комітет з асигнувань) членів. Сенатор і конгресмен, за загальним правилом, не може бути членом більш ніж двох постійних комітетів палати.
Визначення персонального складу постійних комітетів здійснюється наступним чином. Після виборів сенатори і конгресмени представляють у відповідні (див. вище) політичні комітети свої побажання у письмовому вигляді із зазначенням стажу перебування і характеру роботи в конгресі. На цій основі ("система старшинства") політичні комітети відбирають кандидатів на пост голови (лідера меншості) і членів комітету від партії. Відібрані кандидатури передаються на схвалення конференції партії і затверджуються в межах встановлених квот на одному з перших після виборів засідань палати.
Найбільш впливовими і з цієї причини найбільш привабливими для депутатів є фінансові комітети і комітети правил палат. Перші - дають можливість впливати на федеральну адміністрацію та органи влади штатів. Другі - координувати законодавчу діяльність палати. Так, наприклад, комітет правил палати представників визначає порядок проходження законопроектів, умови проведення дебатів, надання конгресменам більш-менш значущих пільг (розподіл службових приміщень тощо).
Голови постійних комітетів обираються, як і раніше, з урахуванням головним чином їх послужного списку (тривалості перебування в стінах Капітолію). В останні роки їх роль дещо знизилася. Але і зараз у справах комітетів вирішальне слово в чому належить саме їм. Вони скликають і ведуть засідання, визначають порядок, здійснюють контроль за розподілом фондів, доповідають палаті за результатами обговорення в комітеті проектів.
Під керівництвом голови функціонує допоміжний апарат комітету. У його завдання входить відбір, аналіз та узагальнення матеріалів та інформації, підготовка та проведення слухань, оформлення і публікація документів комітету. У 1988 фінансовому році в одній тільки палаті представників в апараті постійних комітетів працював 941 чоловік.
Постійні комітети відіграють величезну роль у процесі законотворчості. Від їх рішення багато в чому залежать долі внесених в конгрес проектів, про що досить красномовно свідчать такі факти. Приблизно 90 відсотків усіх законопроектів залишаються нерозглянутими конгресом у зв'язку з небажанням або відмовою постійних комітетів дати їм подальший хід. Приблизно в тому ж співвідношенні законопроекти, схвалені комітетом, приймаються палатами практично без змін.
В останні роки роль постійних комітетів дещо знизилася. Пов'язано це з усе зростаючим значенням підкомітетів. Утворюються вони в рамках практично кожного з комітетів і все частіше беруть на себе функції, які раніше були покладені на комітети. Пояснюється це як великою завантаженістю самих комітетів, так і потребою більш спеціалізованого обговорення і розгляду законопроектів.
Найбільш, як, втім, і найменш значні акти комітети відсилають в підкомітети, які можуть: 1) залишити їх без розгляду; 2) провести слухання, 3) схвалити проекти; 4) схвалити проекти, але запропонувати до них поправки, 5) підготувати альтернативні проекти; 6) дати негативні висновки щодо законопроектів (останнє має місце вкрай рідко).
Про результати своєї роботи підкомітет доповідає своєму комітету, який за ним приймає рішення. До палатам підкомітети звертатися не можуть.
Очолює підкомітет голова, який обирається від фракції більшості комітету. До складу підкомітету входить, як правило, від 3 до 5 чоловік. Так само, як і постійні комітети, вони мають допоміжний апарат та службові приміщення.
Більше коротко розглянемо інші види комітетів конгресу.
Законодавство і регламенти палат не визначають порядок утворення розслідувальних і спеціальних комітетів. Встановлений він прецедентами кожної з палат окремо.
Метою їх створення є розслідування або вивчення якогось питання, переважно практики застосування законодавства, соціальних проблем та правопорушень у діяльності урядових органів, громадських організацій і членів конгресу.
Чисельний склад комітетів визначається палатами в залежності від того, які завдання перед ними поставлені. Призначення до складу комітетів виробляють голови палат. У резолюції палати регламентуються повноваження і терміни діяльності утворених спеціальних і розслідувальних комітетів. У ряді випадків створювалися спеціальні об'єднані комітети палат конгресу.
Зазначеним комітетам надано право засідати в будь-який час і в будь-якому місці Сполучених Штатів, незалежно від того, засідає в цей час конгрес чи ні. Вони мають право викликати свідків та вимагати надання необхідної документації. Слухання у комітетах, як правило, проводяться відкрито. За відмову відповідати на запитання членів комітету викликані на слухання особи можуть бути оштрафовані на суму до 1000 дол або піддані тюремного ув'язнення на строк до одного року. Доповіді спеціальних і розслідувальних комітетів заслуховуються утворили їх палатами. Після заслуховування доповідей спеціальні комітети, як правило, розформовуються.
У комітетську систему конгресу входять також об'єднані комітети конгресу, спеціалізовані, постійно діючі органи, створені на паритетних засадах обома палатами на основі відповідного закону або спільної резолюції палат. В даний час в конгресі функціонує чотири об'єднаних комітету - з економіки, оподаткування, із діяльності Бібліотеки конгресу і урядового друку. За своїм значенням ці комітети далеко не рівнозначні. Реальні повноваження, порівнянні з тими, якими володіють постійні комітети палат, мають тільки два комітети - з оподаткування та економіці. До їх складу входять: у перший-по 5, у другій - по 10 сенаторів і конгресменів. Функції голови після кожної сесії конгресу по черзі переходять до представника сенату чи палати представників.
Самостійну різновид об'єднаних комітетів представляють погоджувальні комітети. Створюються вони у кожному окремому випадку за необхідності узгодження текстів законопроектів чи резолюцій, прийнятих обома палатами. Про роль погоджувальних комітетів можна судити з такого факту. Близько 15% усіх законів, прийнятих конгресом, проходять узгодження між палатами. формуються вони головами палат, вибір яких, як правило, падає на "найстаріших" законодавців, що володіють необхідними в цих випадках особистими зв'язками та досвідом подібної діяльності.
Нерідко до комітетської системі конгресу відносять комітети всієї палати. Але скоріше це форма роботи палати, ніж організаційна її структура. Тому це питання ми розглянемо нижче.
ПРОЦЕДУРА ДІЯЛЬНОСТІ КОНГРЕСУ
Порядок діяльності конгресу регламентується Конституцією США, окремими законодавчими актами, Постійними правилами сенату 1789 р. в редакції 1979 р., Постійними правилами палати представників 1991 р. (приймаються кожні два роки з обранням нового складу палати), а також звичаями і прецедентами палат.
Організаційні форми роботи конгресу
Л. Сесійний форма роботи конгресу, Перша сесія конгресу починається 3 січня наступного після виборів року. Надалі хід сесії визначається самим конгресом, але з тією суттєвою застереженням, що під час її проведення жодна з палат не може без згоди іншої відкласти свої засідання більше ніж на триденний термін або проводити їх в іншому місці, ніж те, де засідають обидві палати (Конст., ст. 1, розд. 5). При надзвичайний стан право скликання обох палат або однієї з них належить президентові США (Конст., ст. II, розд. 3).
Переривається сесія прийняттям рішення про перенесення засідань на певний термін або на невизначений час. Останнє рішення фактично означає закінчення сесії, є оголошенням парламентських канікул.
Засідання палат проводяться відкрито, але допускається проведення закритих засідань. Так, наприклад, в сенаті засідання проводяться "за закритими дверима" за рішенням більшості палати, якщо пропозиція про це внесено сенатором і підтримана принаймні ще одним членом палати. Засідання палат вважаються правомочними при наявності кворуму, який становить більшість членів палати (Конст., ст. 1, розд. 5). За відсутності кворуму палати можуть примусово забезпечити явку відсутніх членів, віддавши відповідні розпорядження приставам палат.
У залах палат обладнані спеціальні галереї - окремо для публіки і для представників преси. Пряма трансляція із залів палат здійснюється по каналах кабельного телебачення Сі-Спен і Сі-Спен-2. Загальний обсяг мовлення близько 2 тис. годин на рік.
Сесія палат складається із законодавчих днів зі строго встановленого порядку їх проведення. Згідно Постійним правилами сенату, щоденний порядок роботи палати складається з наступних стадій. Засідання відкриває молитва капелана сенату. Слідом за цим головуючий займає своє місце і за умови наявності кворуму приступає до читання і виправленню неточностей у записах журналу за минулий законодавчий день. По завершенні зазначеної процедури сенат приступає до наступної стадії - "ранковим питань", які включають розгляд послань президента, доповідей та повідомлень голів департаментів (міністерств) та інших повідомлень сенату, а також тих законопроектів, резолюцій та інших матеріалів, які залишилися нерозглянутими "на столі голови "з попереднього дня. Завершує стадію "ранкових питань" внесення наступних документів: петицій і прохань, доповідей постійних комітетів, законопроектів, спільних резолюцій та інших резолюцій сенату. Право представити їх сенату у зазначеній вище черговості належить тільки сенаторам. Слідом за цим, після полудня, сенат переходить до останньої стадії - розгляду порядку денного за "Календаря законопроектів і резолюцій" або за "Календаря питань, представлених в сенат на затвердження виконавчою владою". Розпорядок дня палати представників має в цілому малозначні відмінності. Так, наприклад, палатою встановлені особливі дні засідань для обговорення приватних біллів і законопроектів з питань про Федеральному окрузі Колумбія. Палата представників має чотири календаря. "Союзний календар" включає публічні біллі, прямо або побічно пов'язані з асигнуваннями. Вони володіють привілеєм бути поставленими на обговорення практично в будь-який час засідань палати. "Календар палати" містить публічні біллі, не пов'язані з асигнуваннями. У "Приватний календар" заносяться приватні біллі. "Календар згоди" включає малозначущі і не викликають будь-яких заперечень законопроекти. Обговорення їх проходить за спрощеною процедурою.
Формально законопроекти, резолюції та інші документи підлягають розгляду в тій черговості, у якій вони були внесені в календар. Однак на практиці вона коригується правилами "Порядку перевагу". Встановлені на основі звичаїв, прецедентів і деяких положень регламентів, вони дозволяють керівництву палат проводити необхідні і знімати з порядку неугодні законопроекти.
Громіздкий порядок ведення справ визначив особливі форми його спрощення. Наприклад, в сенаті використовується механізм продовження засідання на наступні календарні дні. Тим самим законодавчий день розтягується на кілька днів, що дозволяє сенату, в порушення правил, продовжити розгляд незакінчених справ. У цих же цілях в палаті представників, як, втім, і в сенаті, застосовується, за згодою двох третин депутатів, процедура припинення дії правил. Вона дозволяє уникнути втрати часу на обговорення малозначних питань і спростити порядок розгляду справ. Багато процедурні правила просто обходяться по "одностайній згоді" сенаторів і членів палати представників.
Дебати регламентуються правилами палат наступним чином. У сенаті сенатор, який бажає виступити, повинен встати і звернутися до головуючого по дозвіл. Голова надає слово тому із сенаторів, хто першим звернувся до нього. У ході дебатів без дозволу сенату ніхто не має права виступати протягом календарного дня більше двох разів. Правила сенату фактично не обмежують тривалість дебатів. Не вимагають вони й того, щоб виступи стосувалися тільки обговорюваного питання. Виступаючий може говорити на будь-яку тему, читати будь-який текст - з Біблії, газет, журналів. Сенатор не може бути позбавлений слова, якщо їм не порушений регламент. Перервати хід дебатів може рішення про припинення дебатів. Але процедура прийняття його досить складна. Петиція про припинення дебатів має бути підписана не менш ніж 16 сенаторами. На голосування вона ставиться через один календарний день. Для прийняття рішення необхідна згода принаймні трьох п'ятих присутніх сенаторів (при повному складі - 60 з 100 сенаторів). Якщо пропозиція не прийнято, час дебатів залишається необмеженим. Питання, продовжуючи залишатися в календарі, відсувається обговоренням інших справ. Якщо ж рішення про припинення дебатів вступило в силу, кожен виступ з обговорюваного питання обмежується однією годиною. Час дебатів розподіляється порівну між партіями більшості і меншості в палаті. Після закінчення 100 годин обговорення питання ставиться на голосування.
На відміну від сенату в палаті представників виступають у дебатах не можуть відхилятися від обговорюваного питання. Тривалість їх виступів не повинна перевищувати однієї години з основного питання, при обговоренні поправок - 5 хвилин. Час дебатів розподіляється порівну між партіями більшості і меншості в палаті. Дебати перериваються, якщо палатою прийнято рішення про перехід до голосування.
Проходження законопроектів і резолюцій завершується прийняттям рішень по суті. Рішення приймаються простою більшістю голосів, але в окремих випадках, передбачених Конституцією або правилами палат, необхідна кваліфікована більшість у дві третини або три п'ятих голосів депутатів. У конгресі застосовуються п'ять способів голосування. При голосуванні голосом результати визначаються головуючим у силі вигуків членів палати. При голосуванні поділом члени палати піднімаються з місць і перераховуються, відповідно, секретарем сенату чи клерком палати представників. При голосуванні лічильниками депутати проходять між лічильниками, призначеними з членів палати, і перераховуються. Особливі вимоги встановлені щодо голосування за допомогою поіменної переклички. Проводиться воно у випадках, передбачених Конституцією або регламентом, а також на вимогу 1 / 5 присутніх членів палати. Голоси, подані за ("так") або проти ("ні"), заносяться в журнал палати. Нерідко поіменне голосування проводиться за допомогою електронної системи підрахунку голосів. Таємне голосування (бюлетенями) проводиться тільки у випадку обрання президента в порядку екстраординарної процедури, при виборах лідерів партійними фракціями і при виборах голів постійних комітетів палат.
Б, Комітетська форма роботи конгресу. Порядок діяльності постійних комітетів палат регламентується правилами сенату і палати представників, а також правилами самих комітетів.
Постійні комітети палат проводять засідання не рідше одного разу на місяць. Позачергові засідання можуть бути скликані або головою комітету, або - в разі його заперечень - в порядку особливої процедури. Так, наприклад, в сенаті вимога про проведення засідання може бути висунуто принаймні трьома членами комітету. Якщо протягом трьох днів голова не прийме рішення про проведення засідання за сім днів з дня подачі заяви, сенатори складають повідомлення із зазначенням мети, дня і години його проведення. У тому випадку, якщо під ним будуть зібрані підписи більшості членів комітету, засідання проводиться у вказаний у повідомленні час.
Засідання комітету правомочні за наявності кворуму, який, за загальним правилом, складають одна третина членів комітету.
Питання, що надійшли до комітету, проходять три етапи. На першому комітет розглядає їх попередньо, встановлюючи ступінь важливості і в зв'язку з цим порядок їх розгляду. Потім, нерідко після доповіді підкомітету, слід розгляд справи по суті, в ході якого проводяться слухання. Викликані щодо порядку свідки і особи, які пропонують свої експертні оцінки, дають свідчення. Комітет переглядає документацію, аудіо-та відеозапису, що мають відношення до обговорюваного питання. В обох палатах є пересувні відеосистеми, телемонітори, які можуть бути встановлені на першу вимогу.
Як правило, слухання проводяться відкрито. Нерідко транслюються по телебаченню. У випадках, окремо передбачених регламентами палат, слухання проводяться "за закритими дверима". Так, наприклад, в сенаті закриті засідання комітетів проводяться при необхідності збереження в таємниці інформації, що відноситься до державної безпеки; відомостей, які можуть завдати шкоди честі та гідності осіб; даних, що становлять комерційну таємницю і т.д. Остання стадія - обговорення, прийняття рішення по суті і затвердження доповіді комітету з обговорюваного питання.
У текст доповіді комітету включаються думки меншості, а також особливі думки членів комітету. Крім рекомендації про прийняття або відхилення проекту доповідь повинна містити оцінку можливих бюджетних витрат, загального числа потрапляють під його дію підприємств та осіб, економічного його впливу та впливу на недоторканність особистого життя ("прайвесі").
В. Комітет всієї палати.
Різновидом сесійного форми роботи конгресу є розгляд питань у комітеті всієї палати. У палаті представників ця форма застосовується при обговоренні фінансових біллів і найбільш значних законопроектів. У сенаті комітет усієї палати засідає тільки при розгляді договорів.
Порядок роботи комітету всієї палати має, тоді до регламенту палати, значні відмінності. Так, наприклад, в палаті представників кворум при роботі комітету всієї палати складають 100, а не 218 конгресменів, як це має місце при звичайному засіданні. Поіменне голосування в ньому не проводиться. Законопроекти тільки вивчаються. Стадії обговорення питань у комітеті всієї палати наступні: загальні дебати, читання законопроекту та обговорення поправок, прийняття рішення про передачу його в палату представників з рекомендацією схвалити або відхилити законопроект. Головує в комітеті всієї палати не спікер, а призначений ним член палати.
Законодавчий процес
Процес внесення законопроектів досить простий. У палаті представників текст законопроекту опускається в спеціальний ящик - "хопер", який стоїть на столі у клерка палати. У сенаті, з дозволу голови палати, ця процедура під час "ранкового засідання" супроводжується короткою промовою сенатора. Не пропонуючи проекту закону по суті, сенатори і конгресмени можуть обмежитися внесенням до палати петиції про розгляд відповідного законодавства. У цьому випадку розробка законопроекту доручається постійному комітету або свої послуги надають всілякі лобістські організації, зацікавлені в тому чи іншому рішенні питання.
Після офіційного внесення проекту він роздруковується на спеціальному типографському бланку, в якому зазначаються порядковий номер і коротку назву законопроекту, а також члени палати, які представили і підтримали проект (у палаті представників їх повинно бути не більше 25 чоловік). Текст друкується на аркушах, кожен рядок яких має порядковий номер. Зроблено це для того, щоб полегшити процес обговорення і внесення в проект поправок. Тексти законопроектів зберігаються в кімнатах зберігання документації. Інформація про них публікується в офіційному віснику конгресу - "Конгрешнл рекорд".
Усі законопроекти повинні пройти три читання. Проводяться вони в різні дні, якщо тільки інший порядок не визначений палатою одноголосно. При першому читанні, як правило, зачитується тільки назва проекту і вирішується питання про відсилання його в комітет. Постійний комітет при необхідності направляє проект у підкомітет, визначаючи подальший порядок його розгляду. На цій стадії доля проекту - цілком у руках комітету, так як палати рідко використовують право повернути законопроект назад у палату.
Законопроект доповідається палаті головою або, за його дорученням, членом комітету від більшості. Палата включає законопроект у відповідний календар, але при необхідності може розглянути його негайно.
Перед обговоренням в палаті проект зачитується повністю (друге читання). Під час обговорення (дебатів) депутатам надано право пропонувати до законопроекту поправки.
Правила палат містять окремі вимоги, що обмежують внесення поправок, як "торпедують" законопроекти, так і невиправдано затримують за часом їх розгляд. Так, наприклад, в регламенті сенату встановлено заборону на внесення поправок, що суперечать законопроекту в цілому. Право внести поправки в обох палатах може бути надано тільки членам тих комітетів, які мають предметної компетенцією щодо законопроекту.
Поправка, на вимогу голови або члена палати, повинна бути представлена в письмовому вигляді. У випадку, якщо вона включає кілька питань, її обговорення може проводитися роздільно з включених до неї питань.
Поправки включаються до тексту проекту у разі схвалення їх більшістю голосів присутніх членів палати. До голосування депутат, який запропонував поправку, може її відкликати.
Коли законопроект призначається до третього читання, внесення поправок у текст його не допускається, якщо інше палата не встановить одноголосно. До голосування по законопроекту в цілому він може бути знову відісланий до постійний комітет, який, як і при першому його розгляді, не має права вносити в його текст поправки (він може тільки їх запропонувати). Після отпечатанія і третього читання законопроект ставиться на голосування.
Розглянутий порядок проходження через палату законопроектів дотримується далеко не завжди. З метою його прискорення палати нерідко, в порушення загальних правил, обмежують читання прочитанням тільки назв законопроектів, спрощують процедури обговорення, внесення поправок і голосування. Подібне, як правило, відбувається в кінці сесії конгресу, коли за один, два дні конгрес приймає десятки законопроектів, ставлячи їх на голосування без якої б то не було порядку в міру їх надходження з комітетів.
Законопроект, схвалений однією палатою, спрямовується на розглядом іншу палату, де проходить ті ж стадії розгляду та обговорення. Якщо в його текст не внесені поправки, то після підписання головами палат (першим підписує спікер) він передається президенту. Якщо поправки до нього внесені, то палата, яка представила законопроект, може або погодитися з ними, або, відхиливши їх, звернутися до іншої палаті з пропозицією скликати узгоджувальний комітет. Рішення комітету доповідається спочатку тій палаті, яка внесла поправки в проект. Прийнятий в ідентичній формі законопроект після його підписання направляється президенту.
Президент може відхилити подані йому на підпис законопроекти, відсилаючи їх зі своїми запереченнями в ту з палат, яка висунула законопроект (право вето). Для подолання вето кожна палата (спочатку та, в яку повернуто законопроект) повинна прийняти його повторно більшістю у дві третини голосів. Голосування в цьому випадку проводиться поіменно з занесенням в журнал палати даних про те, як голосували законодавці. У разі успішного результату голосування законопроект набирає чинності без підпису президента. Набирає він в силу також тоді, коли президент не дасть свого висновку протягом 10, не рахуючи недільних, днів, якщо тільки в цей час конгрес не перерве свою сесію. В останньому випадку законопроект відкидається фактично і не підлягає перегляду в зазначеному вище порядку.
Закони вступають в силу з моменту підписання президентом або подолання його вето, якщо тільки в самому тексті закону не встановлено інший строк набрання чинності.
Безпосередньо після набрання чинності закони публікуються в серії "Паблік ло" і мають відповідне цифрове позначення. У першій його частині зазначається порядковий номер конгресу (в даний час 102-й конгрес). У другій - порядковий номер самого статуту або резолюції.
В кінці року всі акти конгресу зводяться воєдино і публікуються в хронологічному порядку їх прийняття в "Повному зібранні статутів Сполучених Штатів".
Крім зазначених двох офіційних видань законодавство конгресу публікується в "Зводі законів Сполучених штатів", в якому законодавчі норми (а не самі закони) зводяться з предметів їх регулювання. Інкорпорація законодавчих норм здійснюється по 50 титулів (розділів) Зводу, які, у свою чергу, поділяються на глави і параграфи.
Структурно Звід представлений наступним чином: 1. Загальні положення. 2. Конгрес. 3. Президент. 4. Прапор і друк, місце знаходження уряду і штати. 5. Урядові органи та державні службовці. 6. Офіційно визнані і не визнані (незаконні) цінні папери. 7. Сільське господарство. 8. Іноземці та громадянство. 9. Арбітраж. 10. Збройні сили. II. Банкрутство. 12. Банки та банківська справа. 13. Перепис. 14. Берегова охорона. 15. Комерційні відносини і торгівля. 16. Консервація об'єктів природи. 17. Авторське право. 18. Злочини і кримінальний процес. 19. Мита. 20. Освіта. 21. Продукти харчування та медикаменти. 22. Міжнародні відносини і зв'язки. 23. Шосейні дороги. 24. Лікарні, притулки і місця поховання. 25. Індіанці. 26. Податковий кодекс. 27. Спиртні напої. 28. Судова влада і цивільний процес. 29. Праця. 30. Землі, корисні копалини і видобуток корисних копалин. 31. Грошовий обіг і фінанси. 32. Національна гвардія. 33. Навігація і судноплавні води. 34. Флот. 35. Патенти. 36. Патріотичні суспільства і правила, які застосовуються в них. 37. Платня і грошові виплати у збройних силах і ряді інших служб. 38. Пенсії та пільги ветеранам. 39. Поштова служба. 40. Державні будівлі, майно та громадські роботи. 41. Державні контракти. 42. Охорона здоров'я та добробут. 43. Державні землі. 44. Державне друкування та документи. 45. Залізниці. 46. Судноплавство. 47. Телеграф, телефон і радіотелеграф. 48. Території та основні володіння. 49. Транспорт. 50. Війна і національна оборона.
Інкорпорації не піддані Конституція США і ряд що передували їй, актів - Декларація незалежності 1776 р., Статті Конфедерації 1781 р. і Акт про Північно-західних територіях 1787 Але вони публікуються в Зводі в розділі "Органічні закони США".
У цілому, а це визнають і самі американці, подібна структура Зводу законів не повною мірою відповідає сучасному розвитку американського права. Але наявність подібної систематизації при всіх її недосконалості разом з тим має гідності. Перш за все - це зручність і доступність поводження з законодавчим матеріалом. Важливо також те, то вона дозволяє виявляти суперечності та прогалини в законодавчому регулюванні і негайно їх усувати.
Перевидається Звід законів раз на шість років. Останнє видання було в 1989 р. Щорічно публікуються "Додатки до Зводу", в яких у тих же предметних рамках фіксуються зміни, внесені поточним законодавством за рік.
Інші види процедур конгресу
Процедура прийняття фінансових законопроектів. Процедура прийняття фінансових законопроектів не багатьом відрізняється від порядку проходження законопроектів, але коректується наступними положеннями. Законопроекти про
державні доходи (податки і т.д.) можуть бути запропоновані тільки палатою представників. Сенат має право лише відхилити їх або внести до їх тексти поправки. На відміну від інших законопроектів фінансові законопроекти можуть бути представлені тільки у формі біллів. У палаті представників вони володіють привілеєм бути поставленими на обговорення практично в будь-який час засідань. Особливу роль у проходженні фінансових біллів грають фінансові комітети палат. Так, наприклад, в сенаті всі інші комітети не мають право вносити пропозиції про збільшення асигнувань, якщо тільки вони не мають на меті виконання вимог чинних законів або договорів, а також актів та резолюцій, раніше прийнятих на тій же сесії конгресу.
Особливо слід виділити порядок затвердження бюджету. Встановлений законом про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом 1985 р. він встановлює наступні етапи його проходження. До першого понеділка після 3 січня президент направляє конгресу проект бюджету на наступний фінансовий рік. Конгрес відсилає його в Бюджетне управління конгресу, яке до 15 лютого має подати звіт по ньому бюджетним комітетам палат. З цього моменту до розробки бюджету підключаються постійні комітети палат, яким ставиться в обов'язок до 26 лютого подати свої висновки та пропозиції. До 1 квітня бюджетні комітети готують проект збігається резолюції по бюджету, і до 16 квітня конгрес приймає її. Надалі йде розробка законопроектів про асигнування на наступний фінансовий рік, що починається з 1 жовтня того ж календарного року.
Процедура затвердження договорів. Процедура схвалення договорів багатьма своїми рисами нагадує законодавчий процес. Перед голосуванням у сенаті договір повинен пройти три читання у різні дні. Перше читання служить для ознайомлення сенату з договором. На цій стадії допускаються пропозиції тільки про відсилання договору в постійні комітети, про надрукування його тексту і про скасування раніше прийнятого розпорядження про його розгляд на закритому засіданні сенату. Усі договори відсилаються в постійний комітет з зовнішніх відносин, якщо тільки сенат в порядку одностайної згоди не вирішить інакше. Комітет після обговорення договору приймає рішення, доповідаючи про нього палаті. Нерідкі випадки, коли комітет просто відмовляється прийняти рішення, відкладаючи розгляд договору на невизначений термін.
Договори, передані комітетом у палату, включаються в "Календар питань, представлених сенату на затвердження виконавчою владою". З цього моменту формально юрисдикція комітету над договором втрачається. Фактично ж керівництво комітету продовжує керувати проходженням його через палату, володіючи, зокрема, переважним правом на виступи в дебатах.
Сенат приступає до обговорення договору, якщо він знаходиться в палаті не менше одного дня. Договір зачитується вдруге і, якщо немає дебатів, ставиться на голосування. У тому випадку, якщо пропонуються поправки і застереження, в першу чергу доповідаються ті з них, які запропоновані постійним комітетом із зовнішніх відносин.
Поправки до договору приймаються сенатом або окремо, або в сукупності. Потім приймаються застереження, які включаються в додаток до резолюції про схвалення. Поправки і застереження приймаються простою більшістю голосів. Далі договір виноситься на схвалення сенату і вважається затвердженим, якщо за нього подано дві третини голосів присутніх сенаторів. Обговорення договорів проходять публічно, але при необхідності засідання проводяться таємно. В останньому випадку сенатори і посадові особи палати беруть на себе зобов'язання зберігати інформацію в таємниці. Порушення його може спричинити виключення сенатора зі складу палати.
Перенесення розгляду договору на сесію нового конгресу не допускається, але в межах терміну того ж конгресу розгляд договорів, не завершене на одній сесії, поновлюється на наступному з того моменту, на якому воно було перервано.
Процедура схвалення призначень на посади. Запропоновані президентом призначення передаються сенатом у відповідний комітет. Регламент сенату не визначає предметну компетенцію комітетів у цьому питанні. Однак прецедентами встановлено, наприклад, те, що при призначенні суддів матеріали надсилаються до юридичного комітету, при призначенні дипломатів - в комітет з зовнішніх відносин і т.д. Перевести справ в постійні комітети проводиться без проведення дебатів, головою палати одноосібно. Однак, у разі порушення предметної компетенції сенат більшістю голосів може змінити рішення голови і направити питання в інший комітет. Отримавши від палати матеріали, постійний комітет передає їх нерідко в свій підкомітет. Останній розглядає питання на відкритому засіданні, виносить рішення і повертає матеріали комітету зі своїми рекомендаціями. Комітет, у свою чергу, обговорює доповідь підкомітету і приймає рішення, яке доповідає сенату.
Призначення розглядаються сенатом у тому порядку, в якому вони були занесені в "Календар питань, представлених сенату на затвердження виконавчою владою". Заміщення незначних посад розглядається цілими списками.
У тому випадку, якщо сенат не виніс рішення з обговорюваного питання в ході сесії, на наступній сесії він не розглядається, якщо президентом не буде знову внесено подання. Такий же порядок передбачений при перенесенні засідань сенату на термін, що перевищує 30 днів.
Екстраординарна процедура обрання президента. Згідно XII поправці до Конституції, якщо жоден з претендентів не набере абсолютної більшості голосів колегії вибірників, президент з числа трьох претендентів, які набрали найбільше число голосів, обирається палатою представників. Голосування в цьому випадку проводиться по штатах, причому представництво від кожного штату має, незалежно від числа депутатів, тільки один голос. Кворум складають члени палати представників принаймні від двох третин штатів. Голосування проводиться за бюлетенями. Обраним з кандидатів стає той, хто набере більшість голосів усіх штатів.
Процедура імпічменту. З ініціативою імпічменту виступає палата представників. Переслідування з імпічменту проводиться у петиції, послання президента і т.п. Але внести резолюцію про порушення справи можуть тільки члени палати. Отримані палатою представників матеріали надсилаються до юридичний або в спеціальний комітет, який з'ясовує ступінь обгрунтованості обвинувачення і доповідає палаті, чи є підстави проводити розслідування. У випадку, якщо комітет не вважав за можливе продовжити розслідування справи, воно, за згодою палати, припиняється. У тому випадку, якщо палата винесе резолюцію про порушення справи, матеріали, як правило, надсилаються в юридичний комітет, який формулює статті імпічменту. Статті імпічменту в разі затвердження палатою (простою більшістю голосів) передаються сенату для розгляду справи по суті.
Сенат не може відхилити статті імпічменту і повинен прийняти справу до свого розгляду. Для виконання обов'язків "суддів" сенатори приводяться до присяги або дають завірення. При розгляді справи за звинуваченням президента веде засідання голова Верховного суду США. "Правила розгляду справ в порядку імпічменту" передбачають необхідність пред'явлення доказів, допиту свідків і заслуховування думок сторін. Завершує суд імпічменту - голосування по пунктах звинувачення, пред'явленими палатою представників. Для визнання винним необхідна згода щонайменше двох третин сенатів.
ЧЛЕНИ КОНГРЕСУ США
Соціально-політичний портрет членів конгресу досить однорідний. Це, як правило, заможні, у віці від 50 до 60 років особи, в основному чоловіки, білі, протестанти, для яких політика - справа і покликання життя. Багато з них пройшли справжню школу політики - від низових виборних до вищих представницьких органів штатів. У конгресі переважають юристи (в сенаті більше 50%). Високий відсоток бізнесменів, викладачів, партійних функціонерів та журналістів. Як правило, до 90% всіх депутатів, які беруть участь у виборах, переобирається знову.
Правовий статус депутатів визначається такими політико-правовими принципами, як незалежність, неприпустимість суміщення посад і рівноправність усіх членів конгресу.
Принцип незалежності. Формально депутати не повинні підкорятися волі виборців, партійних органів і органів влади штатів. Але на ділі все інакше.
Член конгресу повинен постійно діяти з оглядкою на своїх виборців: враховувати не тільки можливу реакцію у своїх округах на ті чи інші акти конгресу, а й домагатися прийняття рішень (фінансові програми надання допомоги, інвестиції, контракти і т. п.), яких чекають від нього виборці.
У меншій мірі відчувається залежність членів від партійних фракцій конгресу. Формально останні позбавлені будь-яких форм впливу на депутатів. Позиції членів конгресу визначено в основному не партійною приналежністю їх, а складною розстановкою політичних сил, де розмежування йде не по лінії "республіканська - демократична партії", а по лінії "консерватори - центр - ліберали". Але й скидати з рахунків вплив фракцій на депутатів також не варто. Від них залежить не тільки підтримка прохань депутата в питаннях, зазначених вище, а й фактичний статус самих депутатів у конгресі (призначення в престижні комітети, надання слова в дебатах і т.п.).
Не допускається тиск на членів конгресу і з боку державних органів штатів. Але не враховувати їх вимоги депутати також не можуть, маючи на увазі загрозу можливої опозиції на майбутніх виборах.
Принцип незалежності депутатів включає також ті парламентські привілеї, які закріплені в ст. 1, розд. 6 Конституції: "Сенатори і представники ... крім тих випадків, коли ... винні у зраді, тяжкому злочині і порушенні громадського порядку, не можуть бути піддані арешту під час перебування на сесії, прямування на сесію і повернення з неї, і ні за які виступи, або участь у дебатах їх не можуть допитати в будь-якому іншому місці ". У зв'язку з вище наведеної норми слід підкреслити наступне. Імунітет від арешту фактично не діє. Формула Конституції охоплює практично всі види протиправної поведінки. Тому дієвої залишається тільки друга частина розд. 6. Але і в цьому зв'язку необхідно зазначити: свобода слова в конгресі має цілком певні рамки. Конституційні гарантії поширюються тільки на сферу "правомірною законодавчої діяльності".
Принцип несумісність суміщення посад встановлений ст. 1, розд. 6 Конституції (другий абзац): "Ні сенатор, ні представник не може бути призначений протягом терміну, на який він обраний, на яку-небудь цивільну посаду, утворену Сполученими Штатами, яка створена або утримання за якою збільшено за той же термін; і жодна особа, яка перебуває на посаді, утвореної Сполученими Штатами, не може бути членом будь-якої палати, поки перебуває на ній ".
Зазначена норма була встановлена в розвиток принципу поділу влади, але вона служить і цілям забезпечення незалежного становища членів конгресу. Окремими законодавчими актами дію її поширено на корпорації, що знаходяться у власності держави або під контролем освічених федеральним урядом органів.
Принцип рівноправності депутатів виражений у праві обирати і бути обраним на посади в палаті і до складу комітетів, у праві законодавчої ініціативи, в праві участі в дебатах і в голосуванні. Формально всі депутати наділені рівними правами. Але необхідно врахувати ряд механізмів, що забезпечують привілейоване становище тим депутатам, які займають ключові посади або тривалий час перебувають у конгресі (система "старшинства").
Законодавство, регламенти і прецеденти палат закріплюють такі обов'язки членів конгресу.
Перед вступом на посаду, кожний депутат приймає присягу (дає завірення) у такій формі: "Я урочисто присягаюся (або запевняю), що буду підтримувати і захищати Конституцію Сполучених Штатів від всіх її ворогів, зовнішніх і внутрішніх; що буду істинно вірний і відданий їй; що я приймаю це зобов'язання вільно, без будь-яких питаннях застережень і думки ухилитися від його виконання; що я буду гідно і сумлінно виконувати обов'язки за посадою, до якої я приступаю, нехай допоможе мені в цьому Бог "(титул 5 Зводу законів США, § 3331).
Слід зазначити, що члени конгресу не можуть брати участь у законодавчій діяльності до тих пір, поки не приймуть присягу. Що ж стосується формули про гідне і сумлінному виконанні обов'язків за посадою, вона розкривається у відповідних вимогах, встановлених як регламентами, так і прецедентами палат.
Так, наприклад, Постійні правила сенату закріплюють наступні п'ять правил, порушення яких розглядається як протиріччя встановленим вимогам:
"1. Сенатор ... не повинен отримувати будь-яку винагороду або допускати надходження на його фінансові рахунки яких-небудь грошових коштів, яким би не було джерело їх надходжень, якщо подібне отримання або надходження грошових коштів не належним чином вплинуть на його діяльність як сенатора ...
2. Жоден сенатор ... не повинен брати участь в будь-якому сторонньому підприємстві, або в сторонньої професійної діяльності, або вступати на службу, за якою виплачується платню, якщо це суперечить вимогам сумлінного виконання покладених на нього обов'язків за посадою ...
3. Жоден сенатор ... не повинен свідомо використовувати своє посадове становище, надаючи сприяння внесенню або підтримки у розробці та прийнятті законодавства, якщо при цьому основною метою є виключно фінансове його благополуччя, добробут її сім'ї чи фінансове благополуччя обмеженого кола осіб або підприємств, до яких належить він, його родина, або контрольовані ним, або членами його сім'ї підприємства.
4. Жоден сенатор ... не повинен (а) вступати на службу в яку-небудь фірму, компанію, асоціацію або корпорацію з метою надання за винагороду своїх професійних послуг як сенатора; (б) дозволяти використовувати своє ім'я подібної фірмі, компанії, асоціації або корпорації; (в) займатися будь-якою діяльністю за винагороду у встановлені години роботи в сенаті ...
5. Жоден сенатор ... не повинен перебувати на службі або бути членом ради будь-якої державної або підконтрольною державі корпорації, фінансової установи або підприємницької організації "(Правило XLV Постійних правил сенату).
Досить розроблені вимоги до поведінки депутатів у конгресі. Законодавці зобов'язані бути присутніми на засіданнях своїх палат. В іншому випадку - при відсутності кворуму - їх явка буде забезпечена силою. Вони не мають права ухилятися від голосування, якщо тільки сама палата, заслухавши їх пояснення, не дасть на це згоди. При поіменному голосуванні відповідь допускається тільки у формі "так" і "ні" без застережень і мотивації рішення. Член конгресу в своїх виступах не вправі висловлюватися в образливому тоні або допускати образливі висловлювання на адресу інших депутатів і штатів, переривати інші виступи шумом і криком.
Давно відпрацьовані і форми звернення депутатів один до одного. Починаючи свій виступ, член конгресу дякує голові за надане йому слово. При зверненні до іншому депутату неодмінною є формула: "сенатор (конгресмен)" або "шановний сенатор (конгресмен)".
Особливо слід виділити фінансові обмеження. "Сторонні доходи" членів конгресу не повинні перевищувати 15% від основного їх платні. Втім, слід підкреслити, що в поняття "сторонніх доходів" не входить винагорода, отримана членом конгресу у вигляді компенсації за дійсно надані їм особисто послуги; авторські гонорари; доходи, отримані від продажу творчих або художніх творів; грошові надходження від продажу акцій, якщо ціна їх відповідає обгрунтованим і справедливим ринковими цінами; доходи від сімейних підприємств і дивіденди по акціях.
Ставки авторських гонорарів членів конгресу не повинні перевищувати діючих на момент укладення договорів загальних розцінок. За кожен виступ, мова чи статтю член конгресу може отримати винагороду в сумі не більше 2 тис. дол Заборонено, з деякими застереженнями, отримання подарунків від яких би то не було осіб.
Щорічно члени конгресу надають детальні фінансові декларації, в яких вказують всі джерела отриманих ними доходів.
Відповідальність депутатів за ті чи інші провини виражається в наступних формах: осуд, догану, позбавлення статусу "старшинства", виключення зі складу комітету та виключення зі складу палати. Останнє покарання застосовується за рішенням не менше двох третин членів палати (Конст., ст. 1, розд. 5).
Вакансії в палаті у зазначеному вище випадку, а також у випадку смерті або відставки заповнюються таким чином. У палаті представників проводяться додаткові вибори. У сенаті - призначення на вакантне місце виробляється губернатором штату.
Платня й інші матеріальні пільги депутатів конгресу різноманітні. До 1990 р. сенатори і члени палати представників мали платню в розмірі 89500 дол щорічно. В даний час ця сума піднята до 120 тис. дол на рік. Крім офіційно - за законом - встановленого платні депутати мають різні компенсаційні виплати та привілеї. Так, наприклад, протягом сесії оплачуються дорожні витрати на 15 поїздок членів конгресу в свої округи. Велике значення має поштова привілей законодавців. Безкоштовна розсилка матеріалів поштою дає можливість успішно рекламувати перед виборцями свою діяльність і тим самим формувати напередодні виборів сприятлива громадська думка. Крім поштового привілеї законодавці мають право на безкоштовне користування телефонним і телеграфним зв'язком. Безкоштовно надається їм Звід законів США і різноманітні довідкові видання. Щодня членам конгресу доставляються випуски "Конгрешнл рекорд" - офіційного бюлетеня, информирующего про роботу конгресу за минулий законодавчий день (виходить з друку не пізніше 8 годин ранку).
Крім того, члени конгресу мають право на страхування життя на суму 45 тис. дол і право на страхування здоров'я (40% внесків в останньому випадку оплачується з бюджету). Члени конгресу мають право на отримання безкоштовної першої медичної допомоги. Нарешті, депутатам оплачуються витрати на меблювання та технічне обладнання (в тому числі і ЕОМ) їхніх офісів.
Слід також відзначити ряд інших пільг і привілеїв матеріального властивості. На Капітолії є плавальний басейн, спортивний зал і сауна. Члени конгресу користуються спеціально призначеними для них перукарнями, столовими та кафетеріями. У деяких закладах побутового обслуговування розцінки за послуги нижче общедействующіх.
Члени конгресу мають службові приміщення як у Вашингтоні, так і в тому виборчому окрузі, який вони представляють. Сенатори, що представляють штати з населенням менше 2 млн, мають службові приміщення площею до 4 800 кв. футів (1 кв. фут дорівнює 929 кв. см.) Максимальна площа службових приміщень сенаторів - 8000 кв. футів (сенатори від штатів з населенням понад 17 млн).
Кожен член конгресу має власний штат співробітників. У палаті представників у штаті конгресмена-18 співробітників. У штаті сенатора-від 20 до 30 осіб.
При наймі співробітників у штат члени конгресу не повинні допускати дискримінації в залежності від раси, кольору шкіри, національного походження, статі, релігії, віку або фізичних вад. Прийом до штату родичів заборонений.
В основному штат членів конгресу рекрутується з молодих людей, які виявляють схильність до політики. До завдань апарату входить забезпечення дуже багатосторонньої діяльності законодавця при підготовці законопроектів і добірці матеріалів для слухань, веденні документації і підтримці зв'язку члена конгресу з виборчим округом.
Максимальна ставка помічника сенатора - 39 909 дол на рік.
ДОПОМІЖНІ ОРГАНИ КОНГРЕСУ
Конгрес США має розгалужену систему допоміжних органів, що забезпечують реалізацію контрольних функцій конгресу, а також науково-дослідницький та довідково-інформаційне обслуговування законодавчої діяльності.
Генеральне звітне управління (ГОУ) утворено в 1921 р. Очолює його генеральний контролер, який призначається президентом на 15-річний термін. У штаті ГОУ - понад 5 тис. чоловік, в основному фахівців у галузі фінансів, економіки і права. До завдань управління входить фінансовий контроль за діяльністю виконавчих органів влади та здійсненням затверджених конгресом програм. Про результати своїх розслідувань управління безпосередньо доповідає конгресу. Крім контрольних функцій ГОУ веде дослідницькі роботи з оцінки ефективності пропонованих президентом і прийнятих конгресом програм.
Управління технологічних оцінок (УТО) створене в 1972 р. Очолює його раду, до якої входять директор УТО, шість сенаторів і шість членів палати представників. У штаті управління близько 200 чоловік, але щороку за договорами до його роботи залучаються понад 2 тис. експертів. У завдання УТО входить: надання допомоги комітетам при розробці відповідних законопроектів та фінансуються з бюджету програм, проведення довготривалих науково-дослідних робіт з різних напрямків науки і техніки.
Бюджетне управління конгресу (БУК) створено в 1974 р. У штаті управління близько 250 чоловік. У завдання БУК входить розробка щорічних доповідей по бюджету бюджетним комітетам палат. Воно розробляє також 5-річні прогнози економічного впливу розроблюваних конгресом фінансових біллів і резолюцій. На початку кожного фінансового року представляє 5-річний прогноз надходжень податків до бюджету і поточних витрат уряду. На вимогу бюджетних та інших комітетів конгресу управління здійснює дослідження та з інших питань бюджетної політики. Про роль управління можна судити з такого факту. При розробці бюджету на 1983 фінансовий рік президент визнав за необхідне в основу бюджету покласти розрахунки, виконані БУК, а не представлені підлеглим йому апаратом.
Науково-дослідницька служба конгресу (Ніско) функціонує в рамках Бібліотеки конгресу з 1914 р. За дорученням членів конгресу і постійних комітетів палат проводить наступні види робіт: аналітичні довідки, консультації, висновки щодо законопроектів і переклади. Крім цього, Ніско сприяє у проведенні слухань у конгресі, проводить семінари для членів конгресу і координує програми науково-дослідних робіт. Формується вона на непартійній основі (без урахування партійної приналежності, як, втім, і всі інші допоміжні органи конгресу). У 1989 р. в Ніско було зайнято 896 осіб, з них 860 - на повній ставці. Структурно служба складається з чотирьох підрозділів: аналітичних досліджень в галузі політики; документації та законодавчих матеріалів; довідково-інформаційної служби; адміністративних служб. У 1987 фінансовому році Ніско представив інформацію на 443 400 запитів членів і комітетів конгресу.
У ряду допоміжних органів конгресу слід вказати також Законодавча рада та Рада із законодавчого перегляду. У штаті першого - 52, другого - 18 чоловік. У функції цих органів входить збір, аналіз та узагальнення інформації з правових питань, розробка перспективних планів законодавчих робіт, консультації, розробка законопроектів і т.д.
У число допоміжних органів конгресу входять також Бібліотека конгресу і Бібліотека права конгресу. Бібліотека конгресу створена в 1800 р. В даний час вона володіє найбільшими бібліотечними фондами світу.
Найбільшою в світі є і Бібліотека права конгресу. У її фондах - 1 млн 900 тис. одиниць зберігання. Бібліотека права обслуговує конгрес, Верховний суд США, органи виконавчої влади. У 1987 фінансовому році її співробітники підготували 825 досліджень, перекладів і бібліографічних довідників загальним обсягом 12825 сторінок. Представлена інформація на 672165 запитів членів і комітетів конгресу. У науково-дослідній роботі Бібліотека права конгресу орієнтується в основному на вивчення зарубіжного та міжнародного права. У штаті - 102 людини.
У загальній складності чисельність службовців, зайнятих безпосередньо в конгресі або в його допоміжних органах, перевищує 30 тис. осіб. Розміри виділених асигнувань на діяльність конгресу в даний час досягли 2 млрд дол на рік.
Палата представників є органом загальнонаціонального представництва. 435 її депутатів обираються на два роки в перший вівторок після першого понеділка листопада кожного парного року. Між штатами депутатські місця розподіляються пропорційно чисельності населення. Перерозподіл місць здійснюється раз на десять років за підсумками перепису населення. Виборчі округи по виборах в палату представників повинні мати рівну, по можливості, кількість населення.
В даний час квота представництва становить 520 тис. осіб. Найбільше представництво мають штати Каліфорнія (45), Нью-Йорк (34), Техас (27), Пенсільванія (23) і Іллінойс (22). Ряд штатів - Аляска, Вермонт, Вайомінг, Делавер, Південна і Північна Дакота - мають по одному представнику. Це мінімальна норма представництва за Конституцією.
Крім повноправних членів у палату обираються по одному делегату від Федерального округу Колумбія, о-ва Гуам, Віргінських о-вів, Східного Самоа та Пуерто-Ріко. Вони мають право брати участь в роботі палати та її комітетів, але позбавлені права голосу.
Конституцією США встановлено наступні вимоги до кандидатів: член палати представників має досягти віку 25 років, бути громадянином США не менше семи років і жителем того штату, від якого він обирається.
Верхня палата - сенат .- є органом представництва штатів. Незалежно від чисельності населення кожен з 50 штатів представлений двома депутатами. Сенатори обираються на шість років в ті ж терміни, що і палата представників. Але на відміну від останньої кожні два роки склад сенату переобирається тільки на одну третину. Ця обставина надає сенату особливий статус постійно діючого органу. Особлива роль сенату визначається також тим, що за ним за Конституцією закріплено ряд самостійних повноважень. "За порадою і за згодою" сенату полягають міжнародні договори. З схвалення сенату президент виробляє призначення на посади федеральних суддів і посадових осіб федеральної адміністрації. Чимале значення має і невеликий, у порівнянні з палатою представників, склад сенату, що зумовлює його роль як елітарного інституту влади.
Конституцією США встановлено наступні вимоги до кандидатів: сенатор повинен досягти віку 30 років, бути громадянином США не менше 9 років і жителем того штату, від якого він обирається.
Робота конгресу нового скликання починається опівдні 3 січня на наступний рік після проведення виборів.
Засідає конгрес в Капітолії, м. Вашингтон, округ Колумбія.
Роль конгресу в політичному механізмі США визначається двома конституційними факторами: федеративним устроєм США і механізмом "поділу влади". Перший з них визначає предмети ведення конгресу. Другий - конкретні форми та обсяг реалізації владних повноважень конгресу.
КОНГРЕС США В СТРУКТУРІ федеративних відносин
З часу прийняття Конституції США 1787 р. в структурно-функціональних характеристиках американської федерації багато що змінилося. Спочатку до складу США входили 13 штатів. В даний час число їх зросло до 50. Змінився і реальний механізм федеративних відносин. Зараз він має мало спільного з тією моделлю, яка мислилася авторам Конституції США два століття тому.
В основі конституційної моделі лежить принцип дуалістичного федералізму. Формально, якщо слідувати логіці Конституції, федеральні органи та органи штатів незалежні. З моменту обрання президента і конгресу США - інститутів, які формуються на основі виборів, що проводяться по штатах, - зв'язок між ними обривається. Кожен з рівнів влади в межах наданих Конституцією прав суверенний. Таким мислився федералізм "Батькам-засновникам". Але реальний механізм федерації далекий від його першооснови. Життя переплітає федерацію і штати тисячами ниток, інтегруючи їх у єдине ціле.
Формально предмети ведення союзу і штатів розмежовані досить жорстко. Конституційної лінією, яка розділила їх, служить перелік питань, віднесених до компетенції конгресу. У їх число автори Конституції ввели: регулювання междуштатной і зовнішньої торгівлі, карбування монети та визначення її вартості, встановлення заходів і терезів, установа федеральних органів влади, набір і утримання армії і військово-морського флоту, ведення міжнародних справ, організацію поштових служб, регламентацію авторського права і питань надання громадянства, управління територіальними володіннями США.
Цей перелік доповнений принципом "маються на увазі" повноважень. Встановлений останнім пунктом 8-го розділу 1 статті він наділяє конгрес "правом видавати всі закони, які необхідні і доречні для приведення в дію перерахованих вище повноважень і всіх інших повноважень, наданих цією Конституцією уряду Сполучених Штатів".
У процесі розвитку федеративних відносин дана норма зіграла чи не вирішальну роль у розширенні прав конгресу. Вільне її тлумачення Верховним судом США затвердив за ним виключні права в галузі фінансів та авторського права, дозволило створити цілісний звід кримінального законодавства, карає за порушення федерального права.
Але найбільш широкого тлумачення піддалася норма про регулювання междуштатной торгівлі. Ще в 1824 р. у своєму рішенні Верховний суд США наголосив: "Торгівля ... - Це щось більше, ніж просто торгівля. Це - рух товарів і відносини ". Пізніше, в 1851 р. поняттю междуштатной торгівлі було дано фактично всеосяжне значення. Воно, на думку Верховного суду, повинно було охоплювати всі питання, що вимагають "єдиного правового регулювання". В даний час формула Конституції про регулювання междуштатной торгівлі лежить в основі масивного зводу законодавства, який охоплює питання торговельного та трудового права, охорони природи.
Принцип "маються на увазі" повноважень дозволив затвердити верховенство федерації і федерального законодавства у багатьох галузях соціально-економічного і політичного життя. Але межі його застосування не безмежні. В остаточному підсумку він повинен спиратися на "букву" Конституції, мати хоча б віддалене відношення до тих повноважень, які перераховані в самому тексті Основного закону. А той пробіл, який виникає в обгрунтуванні влади конгресу, заповнюється доктриною "властивих" йому повноважень. Вони, як стверджує Верховний суд США, невіддільні від самого поняття державного суверенітету.
Конституція США не обмежується встановленням сфери виняткового ведення конгресу. По-перше, встановлюється сфера "співпадаючих" прав федерації і штатів. До їх числа відносяться законотворчість і правозастосування в галузі цивільних прав, оподаткування, регламентації діяльності корпорацій, забезпечення "загального добробуту". Зазначені питання віднесені до відання і союзу, і штатів. Але паритетного їх участі в цих питаннях немає, тому що відповідно до доктрини "переважних прав" конгресу чинним визнається федеральне законодавство, а не вступило в протиріччя з ним законодавство штатів.
Далі, конституційний механізм розмежування предметів ведення доповнюється переліком тих питань, які не підлягають регламентації з боку федерації і штатів. І федерації, і штатів забороняється обкладати податком експорт, підвищувати дворянські титули, допускати рабовласництво, порушувати відповідні вимоги Білля про права. Крім того, федерації забороняється вводити прямі податки безвідносно до чисельності населення штатів, встановлювати дискримінаційні непрямі податки, надавати торгові привілеї, змінювати межі штатів без їх згоди.
Штати, у свою чергу, не має права укладати міжнародні договори і угоди з іншими штатами без згоди конгресу, карбувати монету, утримувати війська у мирний час, приймати закони, що порушують зобов'язання за договорами, а також федеральну Конституцію, закони і договори, прийняті чи укладені на її основі.
У самому тексті Конституції сфера компетенції штатів не закріплюється. За органами влади штатів зберігається "залишкова" компетенція, тобто ті питання, які не віднесені Основним законом і практикою його тлумачення до ведення федерації і не включені в число спеціальних обмежень і заборон (X поправка до Конституції).
Формально в питання ведення штатів втручатися конгрес не має права. У дійсності ж справа йде не зовсім так. На території штатів можуть вводитися війська у випадку внутрішніх заворушень і необхідності захисту федерального законодавства від самих штатів. У федеральних судах може бути порушено кримінальне переслідування посадових осіб штатів, винних у порушенні федерального права. Але найбільш потужної залишається "влада гаманця".
Згідно з Конституцією, "конгрес має право встановлювати і стягувати податки з доходів, яким би не було джерело їх надходжень" (XVI поправка). Використовуючи це право, конгрес у 1986 р. з прийняттям закону про реформу податкового права позбавив штати цілого ряду бюджетних джерел. Так, наприклад, в 1987 р. податкові надходження штатів з торгового обороту склали лише 5,2 млрд дол, що було майже в 2 рази менше тієї суми (10,2 млрд дол), яка була отримана ними 1985 р. збільшилося залежність штатів від програм надання допомоги, які приймає конгрес. Фінансова ж допомога з боку федерації супроводжується низкою умов, які дозволяють конгресу реально впливати на політику в штатах.
Визначивши обсяг повноважень конгресу по вертикалі (по лінії "федерація" - "штати"), розглянемо питання про роль конгресу в структурі політичної влади по горизонталі (по лінії "конгрес - президент - Верховний суд США").
КОНГРЕС У СИСТЕМІ РОЗПОДІЛУ ВЛАДИ
Загальна характеристика принципу поділу влади
В основу формування урядової влади покладений принцип поділу влади. Згідно з цим принципом, законодавча влада належить конгресу, виконавча - президенту, судова - Верховному і нижчестоящим федеральним судам.
За конституцією, всі три гілки влади формуються різним чином. Конгрес обирається безпосередньо населенням, президент - колегією вибірників, Верховний суд - спільно президентом і сенатом. Різні терміни їх повноважень. Представники обираються на два, сенатори - на шість, президент - на чотири роки; федеральні судді перебувають на посаді довічно. За логікою Конституції, такий порядок формування мав закріпити незалежне становище кожної з трьох гілок влади і затвердити за ними у визначених і жорстко окреслених рамках відповідну функціональну компетенцію. Однак розвиток пішов іншим шляхом. У самій Конституції були закладені норми, які трансформують традиційну схему поділу влади. У подальшому вони були наповнені новим змістом, що змінив ту модель, яка представлялася "батькам-засновникам". Це стосується як сфер діяльності, так і форм взаємин трьох гілок влади.
Власне, в даний час не може йти мова про будь-яке абсолютному поділ влади або про чіткий поділ їх компетенції. Конгрес втратив виключне право законодавствувати. За президентом і багатьма відомствами закріплене право на прийняття нормотворчих актів. Воно виводиться або з "властивих" президенту повноважень, або делегується самим конгресом.
По суті законотворчої є і діяльність судової влади. У правову систему конституційні та законодавчі норми переважно входять у вигляді прецедентів - судових рішень, в яких дано тлумачення конституційних і законодавчих норм і яким суди повинні дотримуватися при вирішенні подібних справ.
Не залишається недоторканою і сфера функціональної діяльності виконавчої влади. Так, наприклад, суди мають право видавати накази, які зобов'язують адміністративні органи виконати або утриматися від виконання тих чи інших дій. У свою чергу, конгрес, приймаючи резолюції або приватні біллі (див. нижче), здійснює в деякій мірі функції управління та розпорядження у відношенні як підлеглих, так і не підпорядкованих йому органів та осіб.
Подібне переплетення функцій служить меті більш повного пристосування механізму урядової влади до завдань і вимог, які поставлені розвитком суспільства.
Функціонування системи поділу влади доповнюється і багато в чому визначається дією системи "стримувань і противаг", особливих конституційних методів і форм, які дозволять нейтралізувати або стримати дії будь-якої з гілок влади. У руках конгресу найбільш ефективним засобом впливу була "влада гаманця". Президенту, в свою чергу, було надано право вето, яке конгрес міг подолати лише кваліфікованою більшістю голосів. Нарешті, Верховний суд США був наділений правом конституційного нагляду. Матеріальною основою його служило нормативне, у вигляді прецедентів, тлумачення Конституції США, а засобом практичної реалізації - право відмови в застосуванні тих законодавчих норм (і федерації, і штатів), які суперечили Конституції США, так, як вона представлялася суду.
Повноваження конгресу в галузі внутрішньої політики
Найбільш повно роль конгресу в системі поділу влади розкривається у тих функціях, якими наділений він за Конституцією. У рамках кілька спрощеної схеми вони можуть бути представлені в наступному вигляді: 1. Прийняття законодавства; 2. Бюджет і фінанси; 3. Формування апарату виконавчої та судової влади; 4. Контроль за діяльністю урядового апарату; 5. Здійснення квазісудових функцій; 6. Регулювання міжурядових відносин. До цього переліку слід додати ті функції, які не відображені в Конституції, але які багато в чому визначають роль конгресу. До подібних неконституційним функцій можуть бути віднесені представництво партій, соціальних верств і груп, громадських та професійних організацій; участь у формуванні громадської думки; визначення політичної лінії розвитку і т.д.
Законотворчість. За формою акти конгресу розрізняються на біллі (закони), резолюції та накази.
Біллі, які після схвалення їх президентом або подолання його вето стають законами (актами, статутами), поділяються на публічні біллі і приватні біллі. Перші є актами загальної дії. Другі - актами індивідуального застосування або локальної дії.
Конгрес приймає три види резолюцій: спільні, співпадаючі і прості. Спільні резолюції практично не відрізняються від биллей ні з порядку їх проходження, ні за характером їх регламентації. Нерідко зміни до чинних законів вносяться спільними резолюціями, і, навпаки, зміни в спільні резолюції - законами. Як і біллі, спільні резолюції передаються на підпис президента. У формі спільних резолюцій приймаються проекти конституційних поправок. У разі їх схвалення більшістю у дві третини голосів обох палат вони, без санкції президента, відсилаються законодавчим зборами штатів для ратифікації.
Співпадаючі резолюції стосуються головним чином діяльності обох палат, не мають нормативного характеру і не потребують санкції президента. Фактично сила співпадаючих резолюцій поширюється тільки на конгрес.
Прості резолюції приймаються кожної з палат окремо і в основному регламентують питання внутрішньої організації палат.
Накази приймаються також кожної палатою окремо і містять розпорядження, мають індивідуальне застосування.
У середньому за рік конгрес приймає до 700 і більше биллей і резолюцій із загального числа 3-5 тисяч внесених на його розгляд проектів.
Характеризуючи законотворчу діяльність конгресу, необхідно підкреслити: вона знаходиться під значним впливом президента. Він визначає багато в чому не тільки програму законодавчої діяльності, а й контролює весь процес законотворчості.
За деякими оцінками, за ініціативою президента або інших підлеглих йому органів та осіб у конгрес надходить до 30 відсотків усіх законопроектів. Формально виконавча влада позбавлена права законодавчої ініціативи. Внести до палати проект може лише сенатор або член палати представників. Проте результативність ініціатив президента від цього анітрохи не знижується. До 50% проектів, запропонованих виконавчою владою, конгрес схвалює.
Найбільш потужним засобом впливу президента, як і раніше, залишається право вето (відхиляється весь проект в цілому), яке конгрес може подолати лише при повторному схвалення законопроекту більшістю у дві третини голосів. Нерідко лише загроза застосування вето змушує законодавців більш уважно поставитися до запитів і зауважень з боку президента. Ця позиція має під собою достатні підстави. Конгресу вдається подолати не більше трьох відсотків від загального числа президентських вето.
Бюджет і фінанси. Формально, за Конституцією, президент позбавлений будь-яких повноважень у цій галузі. Тільки конгрес має право встановлювати і стягувати податки, мита, податі та акцизні збори. Позики від імені Сполучених Штатів може також укладати лише конгрес. Нарешті, "карбування монети" або емісія грошей та видача грошей із державної скарбниці можуть проводитися тільки за законом конгресу.
Проте вже з 1921 р. підготовка бюджету, а згодом і найбільш великих фінансових біллів була передоручена виконавчої влади. Фактично в цій області ініціатива перейшла до президента, хоча конгрес і зберіг за собою достатню вагу. Законодавці самостійно вирішують питання про збільшення, скорочення або недопущення асигнувань, запитуваних виконавчою владою. Нерідко самі визначають, на які цілі і в якому обсязі необхідні асигнування.
Бюджет, прийнятий у формі збігається резолюції, не має обов'язкової сили, але він служить основою для прийняття фінансових біллів.
Останні приймаються в двох формах. Спочатку приймається дозволяє білль, в якому передбачається здійснення певних проектів та їх фінансування. Проте ніякі виплати на підставі такого закону не виробляються. Для цього необхідно прийняття білля про асигнування, в якому казначейству дається розпорядження про виділення відповідних грошових сум. Обидва ці законопроекти передаються на підпис президента, який може накласти на них вето. Фінансовий рік у США починається 1 жовтня попереднього календарного року.
Розглядаючи питання про фінанси, необхідно сказати про "імпаундменте" - відмову президента витрачати гроші, виділені за законом конгресом. З 1974 року визначено наступний порядок вирішення подібних конфліктів. Президент має звернутися до конгресу із спеціальним посланням, в якому дається пояснення причин, що призвели відмова від використання або призупинення витрачання асигнованих коштів. Подолати "саботаж" президента конгрес може, прийнявши санкціонує асигнування білль.
Формування інших державних органів. Формально питання організації і структури виконавчої влади, повноважень управлінських органів повинні регламентуватися законодавством. Проте конгрес давно (з 1939 р.) поступився цим правом виконавчої влади. Реалізується воно президентом допомогою планів реорганізації. Ці факти, згідно з законом, повинні подаватися на затвердження конгресу, який може протягом 60 календарних днів їх відхилити. До 1977 р. повноваження президента щодо реорганізації виконавчої влади фактично не обмежувалися. Згодом за законом за ним збереглося право на реорганізацію переважно другорядних структур виконавчої влади. Що ж стосується великих реорганізаційних реформ (скасування міністерств і незалежних адміністративних агентств тощо), проводитися вони повинні за законом конгресу.
Згідно з Конституцією, призначення "послів ... суддів Верховного суду і всіх інших осіб, призначення яких Конституцією не передбачено в іншому порядку і посади яких встановлені законом "виробляються президентом за порадою і за згодою сенату (ст. II, розд.2). У загальній складності сенат стверджує кілька десятків тисяч кандидатів на посади цивільної та військової адміністрації. У більшості своїй вони затверджуються списком. Що ж стосується кандидатур на вищі посади в адміністрації і в Верховному суді, затвердження їх відбувається окремо, займаючи іноді кілька місяців. У цілому сенат підходить до затвердження призначень на ключові пости досить жорстко. Так, наприклад, в 1986 р. з 488 призначень на вищі посади сенат затвердив лише 411. 69 кандидатів не були затверджені, 8 самі зняли свої кандидатури.
Необхідно сказати декілька слів про екстраординарну процедуру призначення президента і віце-президента. За Конституцією, вони обираються колегією виборців, які обрані населенням. Проте в тому випадку, якщо жоден претендент не має абсолютної більшості голосів, обрання президента з числа трьох кандидатів, які набрали найбільше число голосів, здійснює палата представників. В аналогічній ситуації віце-президента з числа двох кандидатів, які набрали найбільше число голосів, обирає сенат.
Контроль за діяльністю урядового апарату. Традиційно найбільш дієвим засобом впливу була і залишається "влада гаманця". Нерідко лише загроза скорочення асигнувань змушує президента або окремі ланки виконавчої влади більш уважно прислухатися до вимог конгресу і враховувати можливу його реакцію на ті чи інші їх дії.
Настільки ж випробуваним засобом залишається право постійних і розслідувальних комітетів конгресу проводити розслідування діяльності урядових органів. Досить нагадати, що в результаті розслідування юридичного комітету палати представників в 1974 р. Р. Ніксон був змушений піти у відставку з поста президента. Не меншу популярність придбали розслідування діяльності ФБР, ЦРУ, афери "Іран - контрас".
До недавнього часу в арсеналі конгресу було й таке ефективний засіб, як законодавче вето. За допомогою його конгрес міг анулювати або призупинити дії актів виконавчої влади, приймаючи як співпадаючі резолюції, так і прості резолюції однієї з палат. Однак у 1983 р. Верховний суд США визнав його застосування неконституційним, нулліфіціровав положення трохи менше 200 законодавчих актів конгресу і позбавивши останнього дієвої форми контролю.
Квазісудові функції. До квазісудовим функцій конгресу належать: оцінка відповідності членів конгресу встановленим Конституцією цензам і суд імпічменту. Перше повноваження не має великого значення ні для діяльності самого конгресу, ні для визначення його фактичної ролі. Інша річ - імпічмент.
Імпічмент - особлива процедура, запозичена авторами Конституції з парламентської практики Англії. Суть його зводиться до наступного. Суб'єктами відповідальності є президент, віце-президент, судді і посадові особи виконавчої влади. Підстава притягнення до суду імпічменту - "зрада, хабарництво чи інше тяжкий злочин" (ст. II, розд. 4). Ініціатива порушення імпічменту належить палаті представників, здійснення суду - сенату. Однак імпічмент лише за назвою і певному подібності з судочинством може вважатися судом. По суті - це "політичний процес", мета якого усунути від посади винних у вчиненні злочину або проступків, що, втім, надалі не звільняє їх від звичайної судової відповідальності. В історії США сенат лише в 12 випадках виступав у ролі суду імпічменту. І тільки в чотирьох з них було винесено обвинувальний вердикт. Але й применшувати його значення не варто. У 1974 р. тільки загроза суду імпічменту змусила Р. Ніксона піти у відставку.
Міжурядові відносини. Питання про форми взаємовідносин між конгресом і урядами штатів розглянуто вище. Тут же необхідно доповнити його відомостями про те, як здійснюється зв'язок між ними. Ці питання Конституцією і законодавством не регламентовані. Однак практикою, в тому числі і судової, затверджені досить жорсткі правила.
Так, конгрес не має права вказувати або давати розпорядження урядам штатів. Навіть послання до штатів про ратифікацію конституційних поправок не створюють юридично обов'язкової вимоги щодо їх розгляду. У свою чергу, і органи штатів не вправі диктувати свою волю тим депутатам, які представляють в конгресі їх штати. Кожен з них має лобістів - своїх "прохачів" при Капітолії. Свої представництва мають і багато консультативні органи, що координують зусилля штатів, - Рада урядів штатів. Національна конференція легіслатур. Національна асоціація губернаторів, Національна громадянська ліга (до 1986 р. - Національна муніципальна ліга) і ін
Приймаючи законодавство і стверджуючи асигнування, конгрес визначає розвиток федеративних відносин по вертикалі. У той же час він контролює їх і по горизонталі. Відносини між окремими штатами повинні оформлятися на договірній основі, а угоди між штатами - схвалюватися конгресом. Без санкції останнього допускається висновок тільки тих угод, які "не збільшують політичну владу штатів і не загрожують верховенству уряду Сполучених Штатів".
Повноваження конгресу в області зовнішньої політики.
Питання війни і миру. За Конституцією, вирішення питання війни і миру покладено на конгрес. Він наділений правом "оголошувати війну, видавати каперські свідоцтва та дозволи на репресалії і встановлювати правила щодо захоплень на суші і морі" (ст. 1, разд.8). Право вирішувати питання про вступ у військові дії автори Конституції беззастережно віднесли до компетенції конгресу. Без його санкції президент міг ввести війська у військові дії тільки для відбиття раптового нападу на країну і при надзвичайному стані. Але до формального оголошення війни конгрес вдавався лише у п'яти випадках. У решті-а їх, за оцінками американських фахівців, було понад 200 - рішення про застосування військової сили приймалося президентом одноосібно.
Конституція наділила конгрес широкими контрольними повноваженнями, використавши які, він міг би обмежити владу президента. У ст. 1, розд. 8 зазначено: "Конгрес має право ... набирати і утримувати армії, а проте, ніякі грошові асигнування для цих цілей не повинні проводитися більш ніж на дворічний термін; створювати і утримувати флот; видавати правила по управлінню і організації сухопутних і морських сил ". Але до війни у В'єтнамі жоден з цих механізмів не застосовувався. І тільки після неї конгрес здійснив низку заходів, покликаних обмежити владу президента.
Центральне місце в сукупності заходів, прийнятих конгресом, займає Резолюція про військові повноваження 1973
Відповідно до неї президент може віддати наказ про початок військових дій "тільки у разі оголошення війни, спеціального дозволу у формі статуту і загальнонаціонального надзвичайного стану, що виникла в результаті нападу на США, їх територію або володіння, або на їхні збройні сили". Причому перш ніж застосувати військову силу, президент "в кожному можливому випадку" повинен консультуватися з конгресом. Якщо військові дії почалися, президент протягом 48 годин зобов'язаний представити конгресу доповідь в письмовому вигляді. Без санкції конгресу військові дії можуть тривати не більше 60 днів. У крайніх випадках "для забезпечення швидкого і безпечного виведення" американських збройних сил цей термін може бути продовжений ще на 30 днів. Однак, якщо конгрес прийме збігається або спільну резолюцію, в якій міститься вимога припинити військові дії, президент зобов'язаний підкоритися до закінчення як першого, так і другого терміну.
Резолюція 1973 дещо обмежує владу президента. Але перебільшувати її значення не слід. Попередні консультації президента з конгресом практично не проводяться. Під час бомбардувань Лівії 1986 р. "консультації" почалися в той час, коли літаки вже заходили "на мету". Доповіді президентів конгресу носили суто формальний характер. У ряді випадків були порушені вимоги про умови застосування збройних сил США: в 1980 р. в Ірані при спробі звільнити американських заручників, у 1983 р. - у ході інтервенції на Гренаду, в 1988 р. у військових акціях в Перській затоці, у грудні 1989 р. - в Панамі.
Укладення міжнародних договорів. Договори укладаються під безпосереднім контролем президента і передаються на схвалення сенату. Сам процес ратифікації договорів складається з двох самостійних стадій: на першій - сенат стверджує договори (дає пораду і згоду) більшістю у дві третини голосів присутніх сенаторів; на другий - президент визначає на власний розсуд, чи слід йому скористатися отриманим згодою і ратифікувати договір. Позиції сенату вагомі. Недарма В. Вільсон якось сказав: "Президент, який представляє сенату на затвердження договір, виступає в ролі слуги, який звертається до свого господаря з проханням дати йому пораду". З ім'ям В. Вільсона пов'язано і найбільшої поразки, яке коли-небудь терпів президент. Сенатори відхилили Версальський договір 1919 р., що передбачав участь США в Лізі націй. Нерідко при визначенні характеру договірних зобов'язань виконавча влада змушена враховувати можливу опозицію в сенаті.
Сенат може не лише відхилити договір, але і внести до нього поправки чи застереження або просто не розглядати його. Поправки вносять істотні зміни у договірні зобов'язання, що спричиняє необхідність додаткового узгодження між сторонами за договором. Застереження, не змінюючи тексту договору, змінюють в односторонньому порядку тільки зобов'язання США. Не поступаючись поправками за значимістю, по суті вони ставлять інші держави в нерівноправне становище. Крім застережень і поправок сенат у резолюції про схвалення договорів включає і так звані "розуміння" - заяви, в яких сенат дає визначення і тлумачення тих чи інших положень договірного акту.
На другій стадії ратифікації доля договорів перебуває в руках президента. Він може відмовитися від промульгації договору. У цьому випадку він не вступить в силу.
Міжнародні зобов'язання США виступають не тільки у формі договорів, але й у формі виконавчих угод, тобто тих угод, які укладаються виконавчою владою, але не передаються на схвалення сенату.
Розрізняється декілька видів виконавчих угод. Першу групу становлять виконавчі угоди, укладені на основі законів і договорів або "конституційних" повноважень самого президента. Договірні акти цього виду в утвердженні не потребують. У другу групу входять виконавчі угоди, які за характером які у них зобов'язань або відповідно до вимог самого конгресу, повинні отримати його санкцію.
Найбільшу питому вагу належить виконавчим угодами першої групи. Так, наприклад, на основі договору про створення НАТО було укладено близько 10 тис. різного роду актів. Особливе значення мають угоди, які президент укладає на основі своїх "конституційних" повноважень як керівника зовнішньої політики і головнокомандуючого. Такого роду міжнародні зобов'язання приймаються з ініціативи самого президента і не потребують санкції конгресу. До них належать угоди про встановлення дипломатичних відносин. У їх число входять угоди про перемир'я (наприклад, підписану в Парижі в січні 1973 р. Угода про припинення війни і відновлення миру у В'єтнамі), угоди з питань спільного військового виробництва, військових баз і т.д.
Нерідко президенти укладали виконавчі угоди, навіть не повідомляючи конгрес про вжиті заходи. Конгрес мирився з цим до 1972 р., коли був прийнятий закон Кейса. Відповідно до закону "будь-які міжнародні угоди, не укладені у формі договору", повинні передаватися конгресу не пізніше 60 днів після набрання ними чинності. У тому ж випадку, якщо передача такої угоди може завдати "шкоду державній безпеці Сполучених Штатів", воно повинно бути представлено лише комітетам із закордонних справ сенату і палати представників.
У другу групу включені виконавчі угоди, які повинні бути санкціоновані конгресом з характером які у них зобов'язань. У більшості випадків це угоди, виконання яких залежить від виділення асигнувань або прийняття конгресом відповідного закону, наприклад, про участь США у міжнародних організаціях. Інший характер носять виконавчі угоди, які президент повинен передати на схвалення конгресу, виконуючи встановлені законодавством вимоги. Так, наприклад, на підставі закону про створення агентства з контролю за озброєннями і роззброєння 1961 р. усі договірні зобов'язання, що передбачають роззброєння або скорочення збройних сил США, повинні передаватися конгресу для схвалення у формі договору або виконавчого угоди.
ОРГАНІЗАЦІЙНА СТРУКТУРА КОНГРЕСУ
Голови і особи палат
Головою палати представників є спікер. Обирається він на початку першої сесії конгресу від партії більшості, хоча формально у його обранні бере участь вся палата в цілому. До обрання на посаду спікера член палати представників має пройти багато ступені ієрархії палати. З 1899 р. термін перебування на Капітолії спікерів перед їх обранням складає в середньому 24 роки. Спікер вважається третьою особою в державі після президента і голови Верховного суду США.
Функції спікера досить великі. Він керує ходом роботи палати і забезпечує дотримання встановлених процедурних правил. Йому належить право призначення в расследовательские і погоджувальні комітети. Він вирішує процедурні суперечки і забезпечує порядок у місці засідань палати. Одна з найважливіших його функцій - "право визнання". Від розсуду спікера може залежати, отримає чи не отримає депутат слово, буде чи не буде йому надано право внести будь-яке пропозицію.
Під керівництвом спікера працюють посадові особи палати - клерк палати представників, секретарі (клерки), пристав, воротар, поштмейстер і експерт з парламентській практиці. Останній відіграє особливу роль у діяльності палати. Він дає юридичні та технічні поради спікеру та членам палати, консультує при виникненні суперечностей щодо тлумачення та застосування тих чи інших процедурних правил. Зазначені посадові особи, які не є депутатами, призначаються палатою на початку першої сесії. Кожен з них має підпорядкований йому апарат.
Головою сенату є, згідно Конституції, віце-президент. Він може вести засідання палати, однак, позбавлений права голосу, якщо тільки голоси сенаторів не розділилися порівну (ст. 1, розд. 3). На практиці віце-президент рідко користується наданим йому правом. Фактично функції голови палати здійснює тимчасовий голова (голова pro tempore), що обирається сенатом на час відсутності віце-президента. Ним може стати тільки особа, яка належить, як спікер, до партії більшості.
Функції голови в цілому аналогічні функціям спікера. Але є певні відмінності. Так, наприклад, голова сенату не має права здійснювати "право визнання" довільно.
Партійна структура конгресу
Після виборів 1988 р. в 101-му конгресі склалася наступна розстановка політичних сил. У палаті представників 262 депутатських місця належать демократичної, 173 - республіканської партії. У сенаті співвідношення сил таке: 55 демократів і 45 республіканців.
Про партійної організації конгресу законодавство і регламенти палат, як правило, мовчать. Лише в окремих їх нормах є зауваження щодо ролі тих чи інших партійних структур. А між тим партіям на Капітолії належить помітна роль.
Партійна організація кожної з палат конгресу структурно представлена наступним чином: лідери більшості і меншості, "батоги", політичні комітети і конференції (кокуси) партій.
Палата представників. У палаті представників лідер більшості обирається таємним голосуванням (за бюлетенями) на конференції (кокуси) партії, що має більшість депутатських місць. В ієрархії палати він - друга особа після спікера, хоча і не є її посадовою особою. Функції лідера більшості в жодному з актів не визначені. Але роль його досить вагома. Він відповідає за планування партійної стратегії, єдність фракції в законодавчій діяльності, за зв'язки з громадськістю і пресою. Через нього в основному здійснюються контакти виконавчої влади з керівництвом палати.
Лідер більшості має великі можливості впливу на депутатів. Від його позиції багато в чому залежить призначення в престижні комітети, сприяння у проведенні виборчих кампаній, підтримка ініціатив депутата. Особливе становище лідера більшості підкреслюється також тією обставиною, що в дебатах йому першому надається слово. Крім цього, він має, у порівнянні з рядовими членами палати, більш високу платню, додаткові службові приміщення, більший штат підлеглого йому апарату.
Ті ж функції і той же статус має лідер меншості палати, з однією лише різницею, що в ієрархії своєї партії він - перша особа. В останні роки роль лідера меншості помітно підвищилася. Пов'язано це з тим, що республіканська партія, залишаючись у меншості у конгресі, зберігає за собою третій раз поспіль (з 1980 р.) пост президента.
У виконанні завдань, поставлених перед лідерами більшості і меншості, особлива роль належить "батогів" - виборним партійним функціонерам. Вони здійснюють функції сполучної ланки між керівництвом і рядовими членами фракцій. "Батоги", їх помічники та заступники прагнуть домогтися єдності депутатів, відповідно, від демократичної і республіканської партії головним чином організаційними заходами. У їхньому арсеналі такі форми впливу, як обіцянки, погрози та обіцянки. Вони стежать за присутністю і голосуванням своїх "підопічних" у палаті. Готують для них "шпаргалки", нагадуючи про те, які засідання їм слід відвідати і яку позицію зайняти у тій чи іншого питання. Нерідко "батоги" зустрічають конгресменів у дверях палати і жестами підказують, як їм голосувати. Піднятий догори великий палець руки означає "так", опущений вниз - "ні".
Політичні комітети демократичної партії в палаті представників включають: кермовий і політичний комітет; комітет з проведення виборчих кампаній, комітет з кадрів.
Рульовий і політичний комітет утворений в кількості 31 члена. Очолює його спікер палати. 12 членів комітету обираються від регіональних груп конгресменів, II входять до складу комітету з посади, 8 - призначаються спікером. До завдань комітету входить визначення персонального складу постійних комітетів від фракції, формування платформи законодавчої діяльності, консультування спікера і - в окремих випадках - обговорення того чи іншого законопроекту.
Більше коротко про двох інших комітетах. Комітет з проведення виборчих кампаній (52 члена) надає підтримку тим конгресменам, які балотуються в палату на наступний термін. Комітет з кадрів (5 членів) здійснює контроль за підбором кандидатів в апарат комітетів і депутатів.
У республіканські політичні комітети входять: політичний комітет (32 члена) - займається розробкою стратегії, альтернативних проектів програм та забезпеченням єдності партійних лав опозиції;
дослідницький комітет (22 члена) - координує проведення наукової та довідково-інформаційної роботи;
комітет комітетів (15 членів) - визначає персональний склад постійних комітетів від опозиції;
комітет з проведення виборчих кампаній (21 член);
комітет з кадрів (8 членів).
Останні два комітети мають такі ж завдання, як і однойменні комітети демократичної партії.
Вищими партійними органами палати є загальні збори (кокус) демократичної і конференція республіканської партії. В їх завдання входить формування спільної позиції фракції, обрання лідерів і політичних комітетів партії, схвалення кандидатур до складу постійних комітетів палати.
Сенат. Організація партійних органів верхньої палати багато в чому збігається з тією, яка існує в палаті представників. Вона також включає такі структурні елементи, як лідери більшості і меншості, "батоги", політичні комітети та конференції. Багато в чому аналогічні їх функції. Відмінності ж стосуються в основному ролі лідерів більшості і організації політичних комітетів партій.
Лідер більшості сенату - перша особа в ієрархії палати, хоча він, як і лідер більшості палати представників, є лише посадовою особою партії. Особливу його стан пояснюється не лише відносною слабкістю тимчасового голови, а й поєднанням ряду ключових партійних посад. Лідер більшості є одночасно головою двох комітетів - рульового і політичного, і головою конференції демократичної партії.
І демократична, і республіканська партії мають у сенаті по три комітети.
Комітети демократичної партії включають: політичний комітет (9 членів) - розробляє позиції фракції з тих чи інших питань і рекомендує порядок проходження актів у сенаті; рульової комітет (22 члена) - визначає персональний склад постійних комітетів сенату;
комітет з проведення виборчих кампаній (15 членів) - надає підтримку сенаторам, які балотуються на наступний термін.
Республіканська партія має такі комітети: політичний комітет (23 члена) - розробляє альтернативи політичній платформі і проектам демократичної партії, визначає позицію фракції з тих чи інших питань порядку законодавчої роботи сенату;
комітет комітетів (17 членів) - визначає персональний склад постійних комітетів від опозиції;
комітет з проведення виборчих кампаній (15 членів) має ті ж завдання, що і однойменний комітет демократичної партії.
Укладаючи огляд структури і функцій партійних органів конгресу, необхідно підкреслити ряд істотних обставин. Перше - партійні органи позбавлені будь-яких юридично закріплених механізмів впливу на депутатів від партії. Друге - самі фракції далекі від єдності. Вони розколюються як по регіональному представництву, так і з політичної орієнтації членів конгресу. Так, наприклад, в 1981 р. у складі демократичної партії був утворений Консервативний демократичний форум - блок конгресменів, які підтримували економічні програми республіканської адміністрації Р. Рейгана. Третє - фракції палат слабко пов'язані між собою і з центральними органами партії. Зазначені фактори доповнюють і багато в чому визначають дійсну картину функціонування партій на Капітолії.
Комітетська система конгресу
У систему комітетів конгресу входять постійні комітети палат, об'єднані, расследовательские, спеціальні та погоджувальні комітети.
Постійні комітети палат. Постійним комітетам палат, створеним за відповідними напрямами законодавчої діяльності, належить надзвичайно важлива роль у функціонуванні конгресу. Не випадково багато фахівців називають їх вольовими центрами політики на Капітолії. Понад 100 років тому В. Вільсон наступним чином визначив роль комітетів: "Конгрес на сесії - це виставковий конгрес; конгрес в комітетах - це робочий конгрес". Ця оцінка не втратила своєї актуальності і в наші дні.
Палата представників має 22, сенат - 16 постійних комітетів.
У палаті представників утворені такі комітети: сільського господарства (8); з асигнувань (13); збройних сил (7); по банках, фінансів і міському розвитку (8); бюджетний (8); у справах Федерального округу Колумбія (3); освіти і праці (8); енергетики і торгівлі (6); закордонних справ (8); по урядовій діяльності (7); адміністрації палати (6); внутрішніх справ (6); юридичний (7); торгового флоту та рибальства (6 ); поштового відомства і цивільної служби (7); громадських робіт і транспорту (6); правил (2); науки, астронавтики і технологічного прогресу (7); малого бізнесу (6); стандартів належної поведінки (0); у справах ветеранів (5) та шляхів і засобів (6).
Сенат має такі постійні комітети: сільського господарства, продовольства і лісових ресурсів (6); асигнувань (13); збройних сил (6); банків, житлового будівництва і міського розвитку (4); бюджетний (0); торгівлі, науки і транспорту ( 8); енергетики і природних ресурсів (5); навколишнього середовища та громадських робіт (5); з фінансів (7); зовнішніх відносин (7); урядової діяльності (5); юридичний (6); праці та людських ресурсів (6) ; правил та адміністрації (0); "малого бізнесу (6); у справах ветеранів (0).
Регламенти палат досить чітко фіксують предметну компетенцію кожного з комітетів, виділяючи ті питання, які потрапляють під їх юрисдикцію.
Так, наприклад, предметна компетенція юридичного комітету сенату окреслена наступним чином: "Усі проекти законодавчих актів, послання, петиції, прохання та інші матеріали, що мають відношення до наступних питань:
1. Формування виборчих округів по виборах в палату представників;
2. Банкрутство, заколоти, шпигунство і підробка цінних паперів;
3. Цивільні права і свободи;
4. Поправки до Конституції;
5. Федеральні суди і судді;
6. Урядова інформація;
7. Святкові дні та свята;
8. Імміграція і натуралізація;
9. Загальні аспекти междуштатних угод;
10. Загальні аспекти судового процесу, цивільного та кримінального;
II. Місцеві суди на територіях і у володіннях Сполучених Штатів;
12. Заходи щодо позовів, пред'явлених до Сполучених Штатів;
13. Федеральні виправні установи;
14. Патентна служба;
15. Патенти, авторське право і торгові знаки;
16. Захист торгівлі і торгових відносин від незаконних обмежень і монополізму;
17. Перегляд і кодифікація законодавства Сполучених Штатів;
18. Кордони штатів і території ". (Правило XXV Постійних правил сенату).
Загальний перелік таким же чином оформлених предметів відання комітетів охоплює в кожній з палат більше 200 питань.
З цих питань комітети не тільки дають висновки і подають доповіді по проектах палатам, але й проводять аналіз практики застосування чинного законодавства. Правила сенату так формулюють це завдання:
"Для надання допомоги сенату: (1) в аналізі, оцінці, узагальненні практики дії, застосування і виконання законів конгресу; і (2) у розробці, обговоренні та прийнятті тих змін законів і доповнень до законодавства, які представляться належними і необхідними, - кожен постійний комітет (крім комітетів з асигнувань і по бюджету) проводять аналіз і вивчення на довготривалій основі практики дії, застосування і виконання цих законів або окремих їх положень з питань, які входять у предметну компетенцію кожного з комітетів. Комітети можуть проводити необхідні роботи з аналізу, оцінки та узагальнення практики самостійно або доручати їх виконання за договорами іншим організаціям, або вимагати проведення цих робіт урядовими органами, напрямними в подібному випадку за їх результатами свої доповіді сенату ". (Правило XXVI Постійних правил сенату).
Постійні комітети палат наділені широкими правами. Вони "мають право проводити такі слухання, засідати і здійснювати свою діяльність у такий час і в тих місцях у період сесії, між сесіями і засіданнями ... по порядку або іншим чином викликати тих свідків або вимагати надання тієї кореспонденції, документів, книг і паперів, а також приймати під присягою такі свідчення і виробляти такі витрати (за сумою, що не перевищують 10 000 дол на кожен комітет на період роботи конгресу), як це буде визнано необхідним самим комітетом. Кожен подібний комітет може проводити розслідування з будь-якого питання, що попадає під його юрисдикцію, і доповідати про слухання, що проводилися за їх результатами "(Правило XXVI Постійних правил сенату).
Особливе значення мають проведені комітетами слухання. Вони дозволяють виявити не тільки можливі позиції і опозицію з тих чи інших питань, але і формувати в необхідному напрямі думку. Наприклад, комітет з асигнувань палати представників 98-го конгресу провів за два роки 720 слухань в комітеті і в підкомітетах, заслухав 10215 свідків, опублікував 225 томів матеріалів загальним обсягом 202 767 друкованих сторінок.
Чисельний склад комітетів у сенаті і палаті представників визначається різним чином. У сенаті він встановлений Постійними правилами (регламентом). У палаті представників він визначається заново кожним новим складом палати. Але неодмінною залишається вимога збереження за партією більшої кількості місць у кожному з комітетів. Конкретне ж співвідношення (квота представництва) партій визначається за згодою між лідерами фракцій.
У сенаті чисельний склад комітетів коливається від 10 (комітет правил і адміністрації) до 28 (комітет з асигнувань) членів. Сенатор і конгресмен, за загальним правилом, не може бути членом більш ніж двох постійних комітетів палати.
Визначення персонального складу постійних комітетів здійснюється наступним чином. Після виборів сенатори і конгресмени представляють у відповідні (див. вище) політичні комітети свої побажання у письмовому вигляді із зазначенням стажу перебування і характеру роботи в конгресі. На цій основі ("система старшинства") політичні комітети відбирають кандидатів на пост голови (лідера меншості) і членів комітету від партії. Відібрані кандидатури передаються на схвалення конференції партії і затверджуються в межах встановлених квот на одному з перших після виборів засідань палати.
Найбільш впливовими і з цієї причини найбільш привабливими для депутатів є фінансові комітети і комітети правил палат. Перші - дають можливість впливати на федеральну адміністрацію та органи влади штатів. Другі - координувати законодавчу діяльність палати. Так, наприклад, комітет правил палати представників визначає порядок проходження законопроектів, умови проведення дебатів, надання конгресменам більш-менш значущих пільг (розподіл службових приміщень тощо).
Голови постійних комітетів обираються, як і раніше, з урахуванням головним чином їх послужного списку (тривалості перебування в стінах Капітолію). В останні роки їх роль дещо знизилася. Але і зараз у справах комітетів вирішальне слово в чому належить саме їм. Вони скликають і ведуть засідання, визначають порядок, здійснюють контроль за розподілом фондів, доповідають палаті за результатами обговорення в комітеті проектів.
Під керівництвом голови функціонує допоміжний апарат комітету. У його завдання входить відбір, аналіз та узагальнення матеріалів та інформації, підготовка та проведення слухань, оформлення і публікація документів комітету. У 1988 фінансовому році в одній тільки палаті представників в апараті постійних комітетів працював 941 чоловік.
Постійні комітети відіграють величезну роль у процесі законотворчості. Від їх рішення багато в чому залежать долі внесених в конгрес проектів, про що досить красномовно свідчать такі факти. Приблизно 90 відсотків усіх законопроектів залишаються нерозглянутими конгресом у зв'язку з небажанням або відмовою постійних комітетів дати їм подальший хід. Приблизно в тому ж співвідношенні законопроекти, схвалені комітетом, приймаються палатами практично без змін.
В останні роки роль постійних комітетів дещо знизилася. Пов'язано це з усе зростаючим значенням підкомітетів. Утворюються вони в рамках практично кожного з комітетів і все частіше беруть на себе функції, які раніше були покладені на комітети. Пояснюється це як великою завантаженістю самих комітетів, так і потребою більш спеціалізованого обговорення і розгляду законопроектів.
Найбільш, як, втім, і найменш значні акти комітети відсилають в підкомітети, які можуть: 1) залишити їх без розгляду; 2) провести слухання, 3) схвалити проекти; 4) схвалити проекти, але запропонувати до них поправки, 5) підготувати альтернативні проекти; 6) дати негативні висновки щодо законопроектів (останнє має місце вкрай рідко).
Про результати своєї роботи підкомітет доповідає своєму комітету, який за ним приймає рішення. До палатам підкомітети звертатися не можуть.
Очолює підкомітет голова, який обирається від фракції більшості комітету. До складу підкомітету входить, як правило, від 3 до 5 чоловік. Так само, як і постійні комітети, вони мають допоміжний апарат та службові приміщення.
Більше коротко розглянемо інші види комітетів конгресу.
Законодавство і регламенти палат не визначають порядок утворення розслідувальних і спеціальних комітетів. Встановлений він прецедентами кожної з палат окремо.
Метою їх створення є розслідування або вивчення якогось питання, переважно практики застосування законодавства, соціальних проблем та правопорушень у діяльності урядових органів, громадських організацій і членів конгресу.
Чисельний склад комітетів визначається палатами в залежності від того, які завдання перед ними поставлені. Призначення до складу комітетів виробляють голови палат. У резолюції палати регламентуються повноваження і терміни діяльності утворених спеціальних і розслідувальних комітетів. У ряді випадків створювалися спеціальні об'єднані комітети палат конгресу.
Зазначеним комітетам надано право засідати в будь-який час і в будь-якому місці Сполучених Штатів, незалежно від того, засідає в цей час конгрес чи ні. Вони мають право викликати свідків та вимагати надання необхідної документації. Слухання у комітетах, як правило, проводяться відкрито. За відмову відповідати на запитання членів комітету викликані на слухання особи можуть бути оштрафовані на суму до 1000 дол або піддані тюремного ув'язнення на строк до одного року. Доповіді спеціальних і розслідувальних комітетів заслуховуються утворили їх палатами. Після заслуховування доповідей спеціальні комітети, як правило, розформовуються.
У комітетську систему конгресу входять також об'єднані комітети конгресу, спеціалізовані, постійно діючі органи, створені на паритетних засадах обома палатами на основі відповідного закону або спільної резолюції палат. В даний час в конгресі функціонує чотири об'єднаних комітету - з економіки, оподаткування, із діяльності Бібліотеки конгресу і урядового друку. За своїм значенням ці комітети далеко не рівнозначні. Реальні повноваження, порівнянні з тими, якими володіють постійні комітети палат, мають тільки два комітети - з оподаткування та економіці. До їх складу входять: у перший-по 5, у другій - по 10 сенаторів і конгресменів. Функції голови після кожної сесії конгресу по черзі переходять до представника сенату чи палати представників.
Самостійну різновид об'єднаних комітетів представляють погоджувальні комітети. Створюються вони у кожному окремому випадку за необхідності узгодження текстів законопроектів чи резолюцій, прийнятих обома палатами. Про роль погоджувальних комітетів можна судити з такого факту. Близько 15% усіх законів, прийнятих конгресом, проходять узгодження між палатами. формуються вони головами палат, вибір яких, як правило, падає на "найстаріших" законодавців, що володіють необхідними в цих випадках особистими зв'язками та досвідом подібної діяльності.
Нерідко до комітетської системі конгресу відносять комітети всієї палати. Але скоріше це форма роботи палати, ніж організаційна її структура. Тому це питання ми розглянемо нижче.
ПРОЦЕДУРА ДІЯЛЬНОСТІ КОНГРЕСУ
Порядок діяльності конгресу регламентується Конституцією США, окремими законодавчими актами, Постійними правилами сенату 1789 р. в редакції 1979 р., Постійними правилами палати представників 1991 р. (приймаються кожні два роки з обранням нового складу палати), а також звичаями і прецедентами палат.
Організаційні форми роботи конгресу
Л. Сесійний форма роботи конгресу, Перша сесія конгресу починається 3 січня наступного після виборів року. Надалі хід сесії визначається самим конгресом, але з тією суттєвою застереженням, що під час її проведення жодна з палат не може без згоди іншої відкласти свої засідання більше ніж на триденний термін або проводити їх в іншому місці, ніж те, де засідають обидві палати (Конст., ст. 1, розд. 5). При надзвичайний стан право скликання обох палат або однієї з них належить президентові США (Конст., ст. II, розд. 3).
Переривається сесія прийняттям рішення про перенесення засідань на певний термін або на невизначений час. Останнє рішення фактично означає закінчення сесії, є оголошенням парламентських канікул.
Засідання палат проводяться відкрито, але допускається проведення закритих засідань. Так, наприклад, в сенаті засідання проводяться "за закритими дверима" за рішенням більшості палати, якщо пропозиція про це внесено сенатором і підтримана принаймні ще одним членом палати. Засідання палат вважаються правомочними при наявності кворуму, який становить більшість членів палати (Конст., ст. 1, розд. 5). За відсутності кворуму палати можуть примусово забезпечити явку відсутніх членів, віддавши відповідні розпорядження приставам палат.
У залах палат обладнані спеціальні галереї - окремо для публіки і для представників преси. Пряма трансляція із залів палат здійснюється по каналах кабельного телебачення Сі-Спен і Сі-Спен-2. Загальний обсяг мовлення близько 2 тис. годин на рік.
Сесія палат складається із законодавчих днів зі строго встановленого порядку їх проведення. Згідно Постійним правилами сенату, щоденний порядок роботи палати складається з наступних стадій. Засідання відкриває молитва капелана сенату. Слідом за цим головуючий займає своє місце і за умови наявності кворуму приступає до читання і виправленню неточностей у записах журналу за минулий законодавчий день. По завершенні зазначеної процедури сенат приступає до наступної стадії - "ранковим питань", які включають розгляд послань президента, доповідей та повідомлень голів департаментів (міністерств) та інших повідомлень сенату, а також тих законопроектів, резолюцій та інших матеріалів, які залишилися нерозглянутими "на столі голови "з попереднього дня. Завершує стадію "ранкових питань" внесення наступних документів: петицій і прохань, доповідей постійних комітетів, законопроектів, спільних резолюцій та інших резолюцій сенату. Право представити їх сенату у зазначеній вище черговості належить тільки сенаторам. Слідом за цим, після полудня, сенат переходить до останньої стадії - розгляду порядку денного за "Календаря законопроектів і резолюцій" або за "Календаря питань, представлених в сенат на затвердження виконавчою владою". Розпорядок дня палати представників має в цілому малозначні відмінності. Так, наприклад, палатою встановлені особливі дні засідань для обговорення приватних біллів і законопроектів з питань про Федеральному окрузі Колумбія. Палата представників має чотири календаря. "Союзний календар" включає публічні біллі, прямо або побічно пов'язані з асигнуваннями. Вони володіють привілеєм бути поставленими на обговорення практично в будь-який час засідань палати. "Календар палати" містить публічні біллі, не пов'язані з асигнуваннями. У "Приватний календар" заносяться приватні біллі. "Календар згоди" включає малозначущі і не викликають будь-яких заперечень законопроекти. Обговорення їх проходить за спрощеною процедурою.
Формально законопроекти, резолюції та інші документи підлягають розгляду в тій черговості, у якій вони були внесені в календар. Однак на практиці вона коригується правилами "Порядку перевагу". Встановлені на основі звичаїв, прецедентів і деяких положень регламентів, вони дозволяють керівництву палат проводити необхідні і знімати з порядку неугодні законопроекти.
Громіздкий порядок ведення справ визначив особливі форми його спрощення. Наприклад, в сенаті використовується механізм продовження засідання на наступні календарні дні. Тим самим законодавчий день розтягується на кілька днів, що дозволяє сенату, в порушення правил, продовжити розгляд незакінчених справ. У цих же цілях в палаті представників, як, втім, і в сенаті, застосовується, за згодою двох третин депутатів, процедура припинення дії правил. Вона дозволяє уникнути втрати часу на обговорення малозначних питань і спростити порядок розгляду справ. Багато процедурні правила просто обходяться по "одностайній згоді" сенаторів і членів палати представників.
Дебати регламентуються правилами палат наступним чином. У сенаті сенатор, який бажає виступити, повинен встати і звернутися до головуючого по дозвіл. Голова надає слово тому із сенаторів, хто першим звернувся до нього. У ході дебатів без дозволу сенату ніхто не має права виступати протягом календарного дня більше двох разів. Правила сенату фактично не обмежують тривалість дебатів. Не вимагають вони й того, щоб виступи стосувалися тільки обговорюваного питання. Виступаючий може говорити на будь-яку тему, читати будь-який текст - з Біблії, газет, журналів. Сенатор не може бути позбавлений слова, якщо їм не порушений регламент. Перервати хід дебатів може рішення про припинення дебатів. Але процедура прийняття його досить складна. Петиція про припинення дебатів має бути підписана не менш ніж 16 сенаторами. На голосування вона ставиться через один календарний день. Для прийняття рішення необхідна згода принаймні трьох п'ятих присутніх сенаторів (при повному складі - 60 з 100 сенаторів). Якщо пропозиція не прийнято, час дебатів залишається необмеженим. Питання, продовжуючи залишатися в календарі, відсувається обговоренням інших справ. Якщо ж рішення про припинення дебатів вступило в силу, кожен виступ з обговорюваного питання обмежується однією годиною. Час дебатів розподіляється порівну між партіями більшості і меншості в палаті. Після закінчення 100 годин обговорення питання ставиться на голосування.
На відміну від сенату в палаті представників виступають у дебатах не можуть відхилятися від обговорюваного питання. Тривалість їх виступів не повинна перевищувати однієї години з основного питання, при обговоренні поправок - 5 хвилин. Час дебатів розподіляється порівну між партіями більшості і меншості в палаті. Дебати перериваються, якщо палатою прийнято рішення про перехід до голосування.
Проходження законопроектів і резолюцій завершується прийняттям рішень по суті. Рішення приймаються простою більшістю голосів, але в окремих випадках, передбачених Конституцією або правилами палат, необхідна кваліфікована більшість у дві третини або три п'ятих голосів депутатів. У конгресі застосовуються п'ять способів голосування. При голосуванні голосом результати визначаються головуючим у силі вигуків членів палати. При голосуванні поділом члени палати піднімаються з місць і перераховуються, відповідно, секретарем сенату чи клерком палати представників. При голосуванні лічильниками депутати проходять між лічильниками, призначеними з членів палати, і перераховуються. Особливі вимоги встановлені щодо голосування за допомогою поіменної переклички. Проводиться воно у випадках, передбачених Конституцією або регламентом, а також на вимогу 1 / 5 присутніх членів палати. Голоси, подані за ("так") або проти ("ні"), заносяться в журнал палати. Нерідко поіменне голосування проводиться за допомогою електронної системи підрахунку голосів. Таємне голосування (бюлетенями) проводиться тільки у випадку обрання президента в порядку екстраординарної процедури, при виборах лідерів партійними фракціями і при виборах голів постійних комітетів палат.
Б, Комітетська форма роботи конгресу. Порядок діяльності постійних комітетів палат регламентується правилами сенату і палати представників, а також правилами самих комітетів.
Постійні комітети палат проводять засідання не рідше одного разу на місяць. Позачергові засідання можуть бути скликані або головою комітету, або - в разі його заперечень - в порядку особливої процедури. Так, наприклад, в сенаті вимога про проведення засідання може бути висунуто принаймні трьома членами комітету. Якщо протягом трьох днів голова не прийме рішення про проведення засідання за сім днів з дня подачі заяви, сенатори складають повідомлення із зазначенням мети, дня і години його проведення. У тому випадку, якщо під ним будуть зібрані підписи більшості членів комітету, засідання проводиться у вказаний у повідомленні час.
Засідання комітету правомочні за наявності кворуму, який, за загальним правилом, складають одна третина членів комітету.
Питання, що надійшли до комітету, проходять три етапи. На першому комітет розглядає їх попередньо, встановлюючи ступінь важливості і в зв'язку з цим порядок їх розгляду. Потім, нерідко після доповіді підкомітету, слід розгляд справи по суті, в ході якого проводяться слухання. Викликані щодо порядку свідки і особи, які пропонують свої експертні оцінки, дають свідчення. Комітет переглядає документацію, аудіо-та відеозапису, що мають відношення до обговорюваного питання. В обох палатах є пересувні відеосистеми, телемонітори, які можуть бути встановлені на першу вимогу.
Як правило, слухання проводяться відкрито. Нерідко транслюються по телебаченню. У випадках, окремо передбачених регламентами палат, слухання проводяться "за закритими дверима". Так, наприклад, в сенаті закриті засідання комітетів проводяться при необхідності збереження в таємниці інформації, що відноситься до державної безпеки; відомостей, які можуть завдати шкоди честі та гідності осіб; даних, що становлять комерційну таємницю і т.д. Остання стадія - обговорення, прийняття рішення по суті і затвердження доповіді комітету з обговорюваного питання.
У текст доповіді комітету включаються думки меншості, а також особливі думки членів комітету. Крім рекомендації про прийняття або відхилення проекту доповідь повинна містити оцінку можливих бюджетних витрат, загального числа потрапляють під його дію підприємств та осіб, економічного його впливу та впливу на недоторканність особистого життя ("прайвесі").
В. Комітет всієї палати.
Різновидом сесійного форми роботи конгресу є розгляд питань у комітеті всієї палати. У палаті представників ця форма застосовується при обговоренні фінансових біллів і найбільш значних законопроектів. У сенаті комітет усієї палати засідає тільки при розгляді договорів.
Порядок роботи комітету всієї палати має, тоді до регламенту палати, значні відмінності. Так, наприклад, в палаті представників кворум при роботі комітету всієї палати складають 100, а не 218 конгресменів, як це має місце при звичайному засіданні. Поіменне голосування в ньому не проводиться. Законопроекти тільки вивчаються. Стадії обговорення питань у комітеті всієї палати наступні: загальні дебати, читання законопроекту та обговорення поправок, прийняття рішення про передачу його в палату представників з рекомендацією схвалити або відхилити законопроект. Головує в комітеті всієї палати не спікер, а призначений ним член палати.
Законодавчий процес
Процес внесення законопроектів досить простий. У палаті представників текст законопроекту опускається в спеціальний ящик - "хопер", який стоїть на столі у клерка палати. У сенаті, з дозволу голови палати, ця процедура під час "ранкового засідання" супроводжується короткою промовою сенатора. Не пропонуючи проекту закону по суті, сенатори і конгресмени можуть обмежитися внесенням до палати петиції про розгляд відповідного законодавства. У цьому випадку розробка законопроекту доручається постійному комітету або свої послуги надають всілякі лобістські організації, зацікавлені в тому чи іншому рішенні питання.
Після офіційного внесення проекту він роздруковується на спеціальному типографському бланку, в якому зазначаються порядковий номер і коротку назву законопроекту, а також члени палати, які представили і підтримали проект (у палаті представників їх повинно бути не більше 25 чоловік). Текст друкується на аркушах, кожен рядок яких має порядковий номер. Зроблено це для того, щоб полегшити процес обговорення і внесення в проект поправок. Тексти законопроектів зберігаються в кімнатах зберігання документації. Інформація про них публікується в офіційному віснику конгресу - "Конгрешнл рекорд".
Усі законопроекти повинні пройти три читання. Проводяться вони в різні дні, якщо тільки інший порядок не визначений палатою одноголосно. При першому читанні, як правило, зачитується тільки назва проекту і вирішується питання про відсилання його в комітет. Постійний комітет при необхідності направляє проект у підкомітет, визначаючи подальший порядок його розгляду. На цій стадії доля проекту - цілком у руках комітету, так як палати рідко використовують право повернути законопроект назад у палату.
Законопроект доповідається палаті головою або, за його дорученням, членом комітету від більшості. Палата включає законопроект у відповідний календар, але при необхідності може розглянути його негайно.
Перед обговоренням в палаті проект зачитується повністю (друге читання). Під час обговорення (дебатів) депутатам надано право пропонувати до законопроекту поправки.
Правила палат містять окремі вимоги, що обмежують внесення поправок, як "торпедують" законопроекти, так і невиправдано затримують за часом їх розгляд. Так, наприклад, в регламенті сенату встановлено заборону на внесення поправок, що суперечать законопроекту в цілому. Право внести поправки в обох палатах може бути надано тільки членам тих комітетів, які мають предметної компетенцією щодо законопроекту.
Поправка, на вимогу голови або члена палати, повинна бути представлена в письмовому вигляді. У випадку, якщо вона включає кілька питань, її обговорення може проводитися роздільно з включених до неї питань.
Поправки включаються до тексту проекту у разі схвалення їх більшістю голосів присутніх членів палати. До голосування депутат, який запропонував поправку, може її відкликати.
Коли законопроект призначається до третього читання, внесення поправок у текст його не допускається, якщо інше палата не встановить одноголосно. До голосування по законопроекту в цілому він може бути знову відісланий до постійний комітет, який, як і при першому його розгляді, не має права вносити в його текст поправки (він може тільки їх запропонувати). Після отпечатанія і третього читання законопроект ставиться на голосування.
Розглянутий порядок проходження через палату законопроектів дотримується далеко не завжди. З метою його прискорення палати нерідко, в порушення загальних правил, обмежують читання прочитанням тільки назв законопроектів, спрощують процедури обговорення, внесення поправок і голосування. Подібне, як правило, відбувається в кінці сесії конгресу, коли за один, два дні конгрес приймає десятки законопроектів, ставлячи їх на голосування без якої б то не було порядку в міру їх надходження з комітетів.
Законопроект, схвалений однією палатою, спрямовується на розглядом іншу палату, де проходить ті ж стадії розгляду та обговорення. Якщо в його текст не внесені поправки, то після підписання головами палат (першим підписує спікер) він передається президенту. Якщо поправки до нього внесені, то палата, яка представила законопроект, може або погодитися з ними, або, відхиливши їх, звернутися до іншої палаті з пропозицією скликати узгоджувальний комітет. Рішення комітету доповідається спочатку тій палаті, яка внесла поправки в проект. Прийнятий в ідентичній формі законопроект після його підписання направляється президенту.
Президент може відхилити подані йому на підпис законопроекти, відсилаючи їх зі своїми запереченнями в ту з палат, яка висунула законопроект (право вето). Для подолання вето кожна палата (спочатку та, в яку повернуто законопроект) повинна прийняти його повторно більшістю у дві третини голосів. Голосування в цьому випадку проводиться поіменно з занесенням в журнал палати даних про те, як голосували законодавці. У разі успішного результату голосування законопроект набирає чинності без підпису президента. Набирає він в силу також тоді, коли президент не дасть свого висновку протягом 10, не рахуючи недільних, днів, якщо тільки в цей час конгрес не перерве свою сесію. В останньому випадку законопроект відкидається фактично і не підлягає перегляду в зазначеному вище порядку.
Закони вступають в силу з моменту підписання президентом або подолання його вето, якщо тільки в самому тексті закону не встановлено інший строк набрання чинності.
Безпосередньо після набрання чинності закони публікуються в серії "Паблік ло" і мають відповідне цифрове позначення. У першій його частині зазначається порядковий номер конгресу (в даний час 102-й конгрес). У другій - порядковий номер самого статуту або резолюції.
В кінці року всі акти конгресу зводяться воєдино і публікуються в хронологічному порядку їх прийняття в "Повному зібранні статутів Сполучених Штатів".
Крім зазначених двох офіційних видань законодавство конгресу публікується в "Зводі законів Сполучених штатів", в якому законодавчі норми (а не самі закони) зводяться з предметів їх регулювання. Інкорпорація законодавчих норм здійснюється по 50 титулів (розділів) Зводу, які, у свою чергу, поділяються на глави і параграфи.
Структурно Звід представлений наступним чином: 1. Загальні положення. 2. Конгрес. 3. Президент. 4. Прапор і друк, місце знаходження уряду і штати. 5. Урядові органи та державні службовці. 6. Офіційно визнані і не визнані (незаконні) цінні папери. 7. Сільське господарство. 8. Іноземці та громадянство. 9. Арбітраж. 10. Збройні сили. II. Банкрутство. 12. Банки та банківська справа. 13. Перепис. 14. Берегова охорона. 15. Комерційні відносини і торгівля. 16. Консервація об'єктів природи. 17. Авторське право. 18. Злочини і кримінальний процес. 19. Мита. 20. Освіта. 21. Продукти харчування та медикаменти. 22. Міжнародні відносини і зв'язки. 23. Шосейні дороги. 24. Лікарні, притулки і місця поховання. 25. Індіанці. 26. Податковий кодекс. 27. Спиртні напої. 28. Судова влада і цивільний процес. 29. Праця. 30. Землі, корисні копалини і видобуток корисних копалин. 31. Грошовий обіг і фінанси. 32. Національна гвардія. 33. Навігація і судноплавні води. 34. Флот. 35. Патенти. 36. Патріотичні суспільства і правила, які застосовуються в них. 37. Платня і грошові виплати у збройних силах і ряді інших служб. 38. Пенсії та пільги ветеранам. 39. Поштова служба. 40. Державні будівлі, майно та громадські роботи. 41. Державні контракти. 42. Охорона здоров'я та добробут. 43. Державні землі. 44. Державне друкування та документи. 45. Залізниці. 46. Судноплавство. 47. Телеграф, телефон і радіотелеграф. 48. Території та основні володіння. 49. Транспорт. 50. Війна і національна оборона.
Інкорпорації не піддані Конституція США і ряд що передували їй, актів - Декларація незалежності 1776 р., Статті Конфедерації 1781 р. і Акт про Північно-західних територіях 1787 Але вони публікуються в Зводі в розділі "Органічні закони США".
У цілому, а це визнають і самі американці, подібна структура Зводу законів не повною мірою відповідає сучасному розвитку американського права. Але наявність подібної систематизації при всіх її недосконалості разом з тим має гідності. Перш за все - це зручність і доступність поводження з законодавчим матеріалом. Важливо також те, то вона дозволяє виявляти суперечності та прогалини в законодавчому регулюванні і негайно їх усувати.
Перевидається Звід законів раз на шість років. Останнє видання було в 1989 р. Щорічно публікуються "Додатки до Зводу", в яких у тих же предметних рамках фіксуються зміни, внесені поточним законодавством за рік.
Інші види процедур конгресу
Процедура прийняття фінансових законопроектів. Процедура прийняття фінансових законопроектів не багатьом відрізняється від порядку проходження законопроектів, але коректується наступними положеннями. Законопроекти про
державні доходи (податки і т.д.) можуть бути запропоновані тільки палатою представників. Сенат має право лише відхилити їх або внести до їх тексти поправки. На відміну від інших законопроектів фінансові законопроекти можуть бути представлені тільки у формі біллів. У палаті представників вони володіють привілеєм бути поставленими на обговорення практично в будь-який час засідань. Особливу роль у проходженні фінансових біллів грають фінансові комітети палат. Так, наприклад, в сенаті всі інші комітети не мають право вносити пропозиції про збільшення асигнувань, якщо тільки вони не мають на меті виконання вимог чинних законів або договорів, а також актів та резолюцій, раніше прийнятих на тій же сесії конгресу.
Особливо слід виділити порядок затвердження бюджету. Встановлений законом про збалансований бюджет і надзвичайний контроль за дефіцитом 1985 р. він встановлює наступні етапи його проходження. До першого понеділка після 3 січня президент направляє конгресу проект бюджету на наступний фінансовий рік. Конгрес відсилає його в Бюджетне управління конгресу, яке до 15 лютого має подати звіт по ньому бюджетним комітетам палат. З цього моменту до розробки бюджету підключаються постійні комітети палат, яким ставиться в обов'язок до 26 лютого подати свої висновки та пропозиції. До 1 квітня бюджетні комітети готують проект збігається резолюції по бюджету, і до 16 квітня конгрес приймає її. Надалі йде розробка законопроектів про асигнування на наступний фінансовий рік, що починається з 1 жовтня того ж календарного року.
Процедура затвердження договорів. Процедура схвалення договорів багатьма своїми рисами нагадує законодавчий процес. Перед голосуванням у сенаті договір повинен пройти три читання у різні дні. Перше читання служить для ознайомлення сенату з договором. На цій стадії допускаються пропозиції тільки про відсилання договору в постійні комітети, про надрукування його тексту і про скасування раніше прийнятого розпорядження про його розгляд на закритому засіданні сенату. Усі договори відсилаються в постійний комітет з зовнішніх відносин, якщо тільки сенат в порядку одностайної згоди не вирішить інакше. Комітет після обговорення договору приймає рішення, доповідаючи про нього палаті. Нерідкі випадки, коли комітет просто відмовляється прийняти рішення, відкладаючи розгляд договору на невизначений термін.
Договори, передані комітетом у палату, включаються в "Календар питань, представлених сенату на затвердження виконавчою владою". З цього моменту формально юрисдикція комітету над договором втрачається. Фактично ж керівництво комітету продовжує керувати проходженням його через палату, володіючи, зокрема, переважним правом на виступи в дебатах.
Сенат приступає до обговорення договору, якщо він знаходиться в палаті не менше одного дня. Договір зачитується вдруге і, якщо немає дебатів, ставиться на голосування. У тому випадку, якщо пропонуються поправки і застереження, в першу чергу доповідаються ті з них, які запропоновані постійним комітетом із зовнішніх відносин.
Поправки до договору приймаються сенатом або окремо, або в сукупності. Потім приймаються застереження, які включаються в додаток до резолюції про схвалення. Поправки і застереження приймаються простою більшістю голосів. Далі договір виноситься на схвалення сенату і вважається затвердженим, якщо за нього подано дві третини голосів присутніх сенаторів. Обговорення договорів проходять публічно, але при необхідності засідання проводяться таємно. В останньому випадку сенатори і посадові особи палати беруть на себе зобов'язання зберігати інформацію в таємниці. Порушення його може спричинити виключення сенатора зі складу палати.
Перенесення розгляду договору на сесію нового конгресу не допускається, але в межах терміну того ж конгресу розгляд договорів, не завершене на одній сесії, поновлюється на наступному з того моменту, на якому воно було перервано.
Процедура схвалення призначень на посади. Запропоновані президентом призначення передаються сенатом у відповідний комітет. Регламент сенату не визначає предметну компетенцію комітетів у цьому питанні. Однак прецедентами встановлено, наприклад, те, що при призначенні суддів матеріали надсилаються до юридичного комітету, при призначенні дипломатів - в комітет з зовнішніх відносин і т.д. Перевести справ в постійні комітети проводиться без проведення дебатів, головою палати одноосібно. Однак, у разі порушення предметної компетенції сенат більшістю голосів може змінити рішення голови і направити питання в інший комітет. Отримавши від палати матеріали, постійний комітет передає їх нерідко в свій підкомітет. Останній розглядає питання на відкритому засіданні, виносить рішення і повертає матеріали комітету зі своїми рекомендаціями. Комітет, у свою чергу, обговорює доповідь підкомітету і приймає рішення, яке доповідає сенату.
Призначення розглядаються сенатом у тому порядку, в якому вони були занесені в "Календар питань, представлених сенату на затвердження виконавчою владою". Заміщення незначних посад розглядається цілими списками.
У тому випадку, якщо сенат не виніс рішення з обговорюваного питання в ході сесії, на наступній сесії він не розглядається, якщо президентом не буде знову внесено подання. Такий же порядок передбачений при перенесенні засідань сенату на термін, що перевищує 30 днів.
Екстраординарна процедура обрання президента. Згідно XII поправці до Конституції, якщо жоден з претендентів не набере абсолютної більшості голосів колегії вибірників, президент з числа трьох претендентів, які набрали найбільше число голосів, обирається палатою представників. Голосування в цьому випадку проводиться по штатах, причому представництво від кожного штату має, незалежно від числа депутатів, тільки один голос. Кворум складають члени палати представників принаймні від двох третин штатів. Голосування проводиться за бюлетенями. Обраним з кандидатів стає той, хто набере більшість голосів усіх штатів.
Процедура імпічменту. З ініціативою імпічменту виступає палата представників. Переслідування з імпічменту проводиться у петиції, послання президента і т.п. Але внести резолюцію про порушення справи можуть тільки члени палати. Отримані палатою представників матеріали надсилаються до юридичний або в спеціальний комітет, який з'ясовує ступінь обгрунтованості обвинувачення і доповідає палаті, чи є підстави проводити розслідування. У випадку, якщо комітет не вважав за можливе продовжити розслідування справи, воно, за згодою палати, припиняється. У тому випадку, якщо палата винесе резолюцію про порушення справи, матеріали, як правило, надсилаються в юридичний комітет, який формулює статті імпічменту. Статті імпічменту в разі затвердження палатою (простою більшістю голосів) передаються сенату для розгляду справи по суті.
Сенат не може відхилити статті імпічменту і повинен прийняти справу до свого розгляду. Для виконання обов'язків "суддів" сенатори приводяться до присяги або дають завірення. При розгляді справи за звинуваченням президента веде засідання голова Верховного суду США. "Правила розгляду справ в порядку імпічменту" передбачають необхідність пред'явлення доказів, допиту свідків і заслуховування думок сторін. Завершує суд імпічменту - голосування по пунктах звинувачення, пред'явленими палатою представників. Для визнання винним необхідна згода щонайменше двох третин сенатів.
ЧЛЕНИ КОНГРЕСУ США
Соціально-політичний портрет членів конгресу досить однорідний. Це, як правило, заможні, у віці від 50 до 60 років особи, в основному чоловіки, білі, протестанти, для яких політика - справа і покликання життя. Багато з них пройшли справжню школу політики - від низових виборних до вищих представницьких органів штатів. У конгресі переважають юристи (в сенаті більше 50%). Високий відсоток бізнесменів, викладачів, партійних функціонерів та журналістів. Як правило, до 90% всіх депутатів, які беруть участь у виборах, переобирається знову.
Правовий статус депутатів визначається такими політико-правовими принципами, як незалежність, неприпустимість суміщення посад і рівноправність усіх членів конгресу.
Принцип незалежності. Формально депутати не повинні підкорятися волі виборців, партійних органів і органів влади штатів. Але на ділі все інакше.
Член конгресу повинен постійно діяти з оглядкою на своїх виборців: враховувати не тільки можливу реакцію у своїх округах на ті чи інші акти конгресу, а й домагатися прийняття рішень (фінансові програми надання допомоги, інвестиції, контракти і т. п.), яких чекають від нього виборці.
У меншій мірі відчувається залежність членів від партійних фракцій конгресу. Формально останні позбавлені будь-яких форм впливу на депутатів. Позиції членів конгресу визначено в основному не партійною приналежністю їх, а складною розстановкою політичних сил, де розмежування йде не по лінії "республіканська - демократична партії", а по лінії "консерватори - центр - ліберали". Але й скидати з рахунків вплив фракцій на депутатів також не варто. Від них залежить не тільки підтримка прохань депутата в питаннях, зазначених вище, а й фактичний статус самих депутатів у конгресі (призначення в престижні комітети, надання слова в дебатах і т.п.).
Не допускається тиск на членів конгресу і з боку державних органів штатів. Але не враховувати їх вимоги депутати також не можуть, маючи на увазі загрозу можливої опозиції на майбутніх виборах.
Принцип незалежності депутатів включає також ті парламентські привілеї, які закріплені в ст. 1, розд. 6 Конституції: "Сенатори і представники ... крім тих випадків, коли ... винні у зраді, тяжкому злочині і порушенні громадського порядку, не можуть бути піддані арешту під час перебування на сесії, прямування на сесію і повернення з неї, і ні за які виступи, або участь у дебатах їх не можуть допитати в будь-якому іншому місці ". У зв'язку з вище наведеної норми слід підкреслити наступне. Імунітет від арешту фактично не діє. Формула Конституції охоплює практично всі види протиправної поведінки. Тому дієвої залишається тільки друга частина розд. 6. Але і в цьому зв'язку необхідно зазначити: свобода слова в конгресі має цілком певні рамки. Конституційні гарантії поширюються тільки на сферу "правомірною законодавчої діяльності".
Принцип несумісність суміщення посад встановлений ст. 1, розд. 6 Конституції (другий абзац): "Ні сенатор, ні представник не може бути призначений протягом терміну, на який він обраний, на яку-небудь цивільну посаду, утворену Сполученими Штатами, яка створена або утримання за якою збільшено за той же термін; і жодна особа, яка перебуває на посаді, утвореної Сполученими Штатами, не може бути членом будь-якої палати, поки перебуває на ній ".
Зазначена норма була встановлена в розвиток принципу поділу влади, але вона служить і цілям забезпечення незалежного становища членів конгресу. Окремими законодавчими актами дію її поширено на корпорації, що знаходяться у власності держави або під контролем освічених федеральним урядом органів.
Принцип рівноправності депутатів виражений у праві обирати і бути обраним на посади в палаті і до складу комітетів, у праві законодавчої ініціативи, в праві участі в дебатах і в голосуванні. Формально всі депутати наділені рівними правами. Але необхідно врахувати ряд механізмів, що забезпечують привілейоване становище тим депутатам, які займають ключові посади або тривалий час перебувають у конгресі (система "старшинства").
Законодавство, регламенти і прецеденти палат закріплюють такі обов'язки членів конгресу.
Перед вступом на посаду, кожний депутат приймає присягу (дає завірення) у такій формі: "Я урочисто присягаюся (або запевняю), що буду підтримувати і захищати Конституцію Сполучених Штатів від всіх її ворогів, зовнішніх і внутрішніх; що буду істинно вірний і відданий їй; що я приймаю це зобов'язання вільно, без будь-яких питаннях застережень і думки ухилитися від його виконання; що я буду гідно і сумлінно виконувати обов'язки за посадою, до якої я приступаю, нехай допоможе мені в цьому Бог "(титул 5 Зводу законів США, § 3331).
Слід зазначити, що члени конгресу не можуть брати участь у законодавчій діяльності до тих пір, поки не приймуть присягу. Що ж стосується формули про гідне і сумлінному виконанні обов'язків за посадою, вона розкривається у відповідних вимогах, встановлених як регламентами, так і прецедентами палат.
Так, наприклад, Постійні правила сенату закріплюють наступні п'ять правил, порушення яких розглядається як протиріччя встановленим вимогам:
"1. Сенатор ... не повинен отримувати будь-яку винагороду або допускати надходження на його фінансові рахунки яких-небудь грошових коштів, яким би не було джерело їх надходжень, якщо подібне отримання або надходження грошових коштів не належним чином вплинуть на його діяльність як сенатора ...
2. Жоден сенатор ... не повинен брати участь в будь-якому сторонньому підприємстві, або в сторонньої професійної діяльності, або вступати на службу, за якою виплачується платню, якщо це суперечить вимогам сумлінного виконання покладених на нього обов'язків за посадою ...
3. Жоден сенатор ... не повинен свідомо використовувати своє посадове становище, надаючи сприяння внесенню або підтримки у розробці та прийнятті законодавства, якщо при цьому основною метою є виключно фінансове його благополуччя, добробут її сім'ї чи фінансове благополуччя обмеженого кола осіб або підприємств, до яких належить він, його родина, або контрольовані ним, або членами його сім'ї підприємства.
4. Жоден сенатор ... не повинен (а) вступати на службу в яку-небудь фірму, компанію, асоціацію або корпорацію з метою надання за винагороду своїх професійних послуг як сенатора; (б) дозволяти використовувати своє ім'я подібної фірмі, компанії, асоціації або корпорації; (в) займатися будь-якою діяльністю за винагороду у встановлені години роботи в сенаті ...
5. Жоден сенатор ... не повинен перебувати на службі або бути членом ради будь-якої державної або підконтрольною державі корпорації, фінансової установи або підприємницької організації "(Правило XLV Постійних правил сенату).
Досить розроблені вимоги до поведінки депутатів у конгресі. Законодавці зобов'язані бути присутніми на засіданнях своїх палат. В іншому випадку - при відсутності кворуму - їх явка буде забезпечена силою. Вони не мають права ухилятися від голосування, якщо тільки сама палата, заслухавши їх пояснення, не дасть на це згоди. При поіменному голосуванні відповідь допускається тільки у формі "так" і "ні" без застережень і мотивації рішення. Член конгресу в своїх виступах не вправі висловлюватися в образливому тоні або допускати образливі висловлювання на адресу інших депутатів і штатів, переривати інші виступи шумом і криком.
Давно відпрацьовані і форми звернення депутатів один до одного. Починаючи свій виступ, член конгресу дякує голові за надане йому слово. При зверненні до іншому депутату неодмінною є формула: "сенатор (конгресмен)" або "шановний сенатор (конгресмен)".
Особливо слід виділити фінансові обмеження. "Сторонні доходи" членів конгресу не повинні перевищувати 15% від основного їх платні. Втім, слід підкреслити, що в поняття "сторонніх доходів" не входить винагорода, отримана членом конгресу у вигляді компенсації за дійсно надані їм особисто послуги; авторські гонорари; доходи, отримані від продажу творчих або художніх творів; грошові надходження від продажу акцій, якщо ціна їх відповідає обгрунтованим і справедливим ринковими цінами; доходи від сімейних підприємств і дивіденди по акціях.
Ставки авторських гонорарів членів конгресу не повинні перевищувати діючих на момент укладення договорів загальних розцінок. За кожен виступ, мова чи статтю член конгресу може отримати винагороду в сумі не більше 2 тис. дол Заборонено, з деякими застереженнями, отримання подарунків від яких би то не було осіб.
Щорічно члени конгресу надають детальні фінансові декларації, в яких вказують всі джерела отриманих ними доходів.
Відповідальність депутатів за ті чи інші провини виражається в наступних формах: осуд, догану, позбавлення статусу "старшинства", виключення зі складу комітету та виключення зі складу палати. Останнє покарання застосовується за рішенням не менше двох третин членів палати (Конст., ст. 1, розд. 5).
Вакансії в палаті у зазначеному вище випадку, а також у випадку смерті або відставки заповнюються таким чином. У палаті представників проводяться додаткові вибори. У сенаті - призначення на вакантне місце виробляється губернатором штату.
Платня й інші матеріальні пільги депутатів конгресу різноманітні. До 1990 р. сенатори і члени палати представників мали платню в розмірі 89500 дол щорічно. В даний час ця сума піднята до 120 тис. дол на рік. Крім офіційно - за законом - встановленого платні депутати мають різні компенсаційні виплати та привілеї. Так, наприклад, протягом сесії оплачуються дорожні витрати на 15 поїздок членів конгресу в свої округи. Велике значення має поштова привілей законодавців. Безкоштовна розсилка матеріалів поштою дає можливість успішно рекламувати перед виборцями свою діяльність і тим самим формувати напередодні виборів сприятлива громадська думка. Крім поштового привілеї законодавці мають право на безкоштовне користування телефонним і телеграфним зв'язком. Безкоштовно надається їм Звід законів США і різноманітні довідкові видання. Щодня членам конгресу доставляються випуски "Конгрешнл рекорд" - офіційного бюлетеня, информирующего про роботу конгресу за минулий законодавчий день (виходить з друку не пізніше 8 годин ранку).
Крім того, члени конгресу мають право на страхування життя на суму 45 тис. дол і право на страхування здоров'я (40% внесків в останньому випадку оплачується з бюджету). Члени конгресу мають право на отримання безкоштовної першої медичної допомоги. Нарешті, депутатам оплачуються витрати на меблювання та технічне обладнання (в тому числі і ЕОМ) їхніх офісів.
Слід також відзначити ряд інших пільг і привілеїв матеріального властивості. На Капітолії є плавальний басейн, спортивний зал і сауна. Члени конгресу користуються спеціально призначеними для них перукарнями, столовими та кафетеріями. У деяких закладах побутового обслуговування розцінки за послуги нижче общедействующіх.
Члени конгресу мають службові приміщення як у Вашингтоні, так і в тому виборчому окрузі, який вони представляють. Сенатори, що представляють штати з населенням менше 2 млн, мають службові приміщення площею до 4 800 кв. футів (1 кв. фут дорівнює 929 кв. см.) Максимальна площа службових приміщень сенаторів - 8000 кв. футів (сенатори від штатів з населенням понад 17 млн).
Кожен член конгресу має власний штат співробітників. У палаті представників у штаті конгресмена-18 співробітників. У штаті сенатора-від 20 до 30 осіб.
При наймі співробітників у штат члени конгресу не повинні допускати дискримінації в залежності від раси, кольору шкіри, національного походження, статі, релігії, віку або фізичних вад. Прийом до штату родичів заборонений.
В основному штат членів конгресу рекрутується з молодих людей, які виявляють схильність до політики. До завдань апарату входить забезпечення дуже багатосторонньої діяльності законодавця при підготовці законопроектів і добірці матеріалів для слухань, веденні документації і підтримці зв'язку члена конгресу з виборчим округом.
Максимальна ставка помічника сенатора - 39 909 дол на рік.
ДОПОМІЖНІ ОРГАНИ КОНГРЕСУ
Конгрес США має розгалужену систему допоміжних органів, що забезпечують реалізацію контрольних функцій конгресу, а також науково-дослідницький та довідково-інформаційне обслуговування законодавчої діяльності.
Генеральне звітне управління (ГОУ) утворено в 1921 р. Очолює його генеральний контролер, який призначається президентом на 15-річний термін. У штаті ГОУ - понад 5 тис. чоловік, в основному фахівців у галузі фінансів, економіки і права. До завдань управління входить фінансовий контроль за діяльністю виконавчих органів влади та здійсненням затверджених конгресом програм. Про результати своїх розслідувань управління безпосередньо доповідає конгресу. Крім контрольних функцій ГОУ веде дослідницькі роботи з оцінки ефективності пропонованих президентом і прийнятих конгресом програм.
Управління технологічних оцінок (УТО) створене в 1972 р. Очолює його раду, до якої входять директор УТО, шість сенаторів і шість членів палати представників. У штаті управління близько 200 чоловік, але щороку за договорами до його роботи залучаються понад 2 тис. експертів. У завдання УТО входить: надання допомоги комітетам при розробці відповідних законопроектів та фінансуються з бюджету програм, проведення довготривалих науково-дослідних робіт з різних напрямків науки і техніки.
Бюджетне управління конгресу (БУК) створено в 1974 р. У штаті управління близько 250 чоловік. У завдання БУК входить розробка щорічних доповідей по бюджету бюджетним комітетам палат. Воно розробляє також 5-річні прогнози економічного впливу розроблюваних конгресом фінансових біллів і резолюцій. На початку кожного фінансового року представляє 5-річний прогноз надходжень податків до бюджету і поточних витрат уряду. На вимогу бюджетних та інших комітетів конгресу управління здійснює дослідження та з інших питань бюджетної політики. Про роль управління можна судити з такого факту. При розробці бюджету на 1983 фінансовий рік президент визнав за необхідне в основу бюджету покласти розрахунки, виконані БУК, а не представлені підлеглим йому апаратом.
Науково-дослідницька служба конгресу (Ніско) функціонує в рамках Бібліотеки конгресу з 1914 р. За дорученням членів конгресу і постійних комітетів палат проводить наступні види робіт: аналітичні довідки, консультації, висновки щодо законопроектів і переклади. Крім цього, Ніско сприяє у проведенні слухань у конгресі, проводить семінари для членів конгресу і координує програми науково-дослідних робіт. Формується вона на непартійній основі (без урахування партійної приналежності, як, втім, і всі інші допоміжні органи конгресу). У 1989 р. в Ніско було зайнято 896 осіб, з них 860 - на повній ставці. Структурно служба складається з чотирьох підрозділів: аналітичних досліджень в галузі політики; документації та законодавчих матеріалів; довідково-інформаційної служби; адміністративних служб. У 1987 фінансовому році Ніско представив інформацію на 443 400 запитів членів і комітетів конгресу.
У ряду допоміжних органів конгресу слід вказати також Законодавча рада та Рада із законодавчого перегляду. У штаті першого - 52, другого - 18 чоловік. У функції цих органів входить збір, аналіз та узагальнення інформації з правових питань, розробка перспективних планів законодавчих робіт, консультації, розробка законопроектів і т.д.
У число допоміжних органів конгресу входять також Бібліотека конгресу і Бібліотека права конгресу. Бібліотека конгресу створена в 1800 р. В даний час вона володіє найбільшими бібліотечними фондами світу.
Найбільшою в світі є і Бібліотека права конгресу. У її фондах - 1 млн 900 тис. одиниць зберігання. Бібліотека права обслуговує конгрес, Верховний суд США, органи виконавчої влади. У 1987 фінансовому році її співробітники підготували 825 досліджень, перекладів і бібліографічних довідників загальним обсягом 12825 сторінок. Представлена інформація на 672165 запитів членів і комітетів конгресу. У науково-дослідній роботі Бібліотека права конгресу орієнтується в основному на вивчення зарубіжного та міжнародного права. У штаті - 102 людини.
У загальній складності чисельність службовців, зайнятих безпосередньо в конгресі або в його допоміжних органах, перевищує 30 тис. осіб. Розміри виділених асигнувань на діяльність конгресу в даний час досягли 2 млрд дол на рік.