Тема лекції: Прийняття рішення представницьким органом муніципального освіти
У зв'язку з неможливістю здійснювати процес прийняття рішень безпосередньо всіма жителями виникла потреба в запровадженні інституту представництва. Представницький орган місцевого самоврядування - це орган, обраний населенням муніципального освіти, який має право представляти його інтереси і приймати від її імені рішення, які діють на території муніципального освіти.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює, що представницький орган муніципального освіти є правомочним лише за обрання не менше двох третин від встановленої кількості депутатів. Дана норма забезпечує колегіальність у роботі представницького органу муніципального утворення. У тому випадку, якщо муніципальні вибори на частини території муніципального освіти не відбулися або були визнані недійсними, і дві третини від встановленої чисельності депутатів не були обрані, призначаються довибори до представницького органу муніципального утворення.
Згідно з Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) у поселеннях із чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, менше 100 осіб, представницький орган не формується, а його функції здійснюються сходом громадян .
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» закріплює два способи формування представницького органу муніципального району:
1) може обиратися на муніципальних виборах,
2) може складатися з голів поселень і депутатів представницьких органів поселень, що входять до складу муніципального району.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) встановлює мінімальну чисельність депутатів представницьких органів поселень, у тому числі міських округів наступним чином:
від 1000 до 10 000 чоловік 10 депутатів і більше
від 10 000 до 30 000 чоловік 15 депутатів і більше
від 30 000 до 100 000 чоловік 20 депутатів і більше
від 100 000 до 500 000 чоловік 25 депутатів і більше
понад 500 000 чоловік 35 депутатів і більше
Слід зазначити, що Закон 1995 р. не регламентував чисельність депутатів представницьких органів муніципальних утворень, встановлюючи, що вона визначається статутами муніципальних утворень. До теперішнього часу чисельність депутатів представницьких органів місцевого самоврядування залежала від розміру муніципального освіти, історичних, регіональних, національних та інших традицій і становила від 5 до 60 чоловік.
Згідно з Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) представницький орган муніципального освіти володіє правами юридичної особи. Відповідно до статті 48 Цивільного кодексу Російської Федерації юридичною особою визнається організація, яка має у власності, господарському віданні або оперативному управлінні відособлене майно і відповідає за своїми зобов'язаннями за це майно, може від свого імені набувати і здійснювати майнові та особисті немайнові права, нести обов'язки , бути позивачем і відповідачем у суді.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює перелік питань виключної компетенції представницького органу муніципального утворення. Питання виняткового ведення представницького органу - це питання, які потребують проведення референдумів, опитувань громадської думки, публічних обговорень у засобах масової інформації, на зборах і сходах громадян, і які має право вирішувати тільки представницькі органи місцевого самоврядування і не має права вирішувати ніякої інший орган. Саме ці питання визначають провідну роль представницького органу в системі органів місцевого самоврядування. У виключній компетенції представницького органу муніципального утворення знаходяться наступні питання:
1) прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень.
У старій редакції закону дане повноваження було закріплено в більш широкій формулюванні: прийняття загальнообов'язкових правил з предметів ведення муніципального освіти, передбачених статутом муніципального освіти. У даному випадку малася на увазі вся система місцевих нормативних актів, серед яких чільне місце займав статут муніципального освіти. Формулювання цього Закону більш чітка і конкретна, що дозволяє підкреслити значення статуту муніципального освіти як найважливішого муніципального правового акту.
Статут муніципального освіти є нормативно-установчим актом, основним правовим документом муніципального освіти, що закріплює організаційні, фінансово-економічні та інші основи місцевого самоврядування на території муніципального освіти. Слід зазначити, що на відміну від Закону 1995 р. справжній Закон не передбачає можливості прийняття статуту муніципального освіти на місцевому референдумі. Отже, повноваження з прийняття статуту та внесення до нього змін і доповнень належать виключно представницькому органу муніципального освіти.
Разом з тим Закон 2003 р. надає можливість жителям брати участь в обговоренні проекту статуту муніципального освіти, а також проектів муніципальних правових актів про внесення змін і доповнень до статуту через публічні слухання.
2) затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання.
Дане повноваження представницького органу було віднесено до виключних і в Законі 1995 року (ст. 15). Вирішення питань місцевого значення вимагає певних фінансових витрат, і ці витрати, за винятком непередбачених випадків, повинні бути передбачені в місцевому бюджеті. Представницький орган муніципального освіти не тільки приймає місцевий бюджет, але і по завершенню фінансового року затверджують звіт про його виконання, який виконавчі органи подають в обов'язковому порядку. Формування і виконання місцевого бюджету має велике значення для жителів муніципального освіти, які згідно з цим Законом тепер має право брати участь в цьому процесі через публічні слухання.
3) встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори.
Вирішення даного питання також було винятковим повноваженням представницького органу місцевого самоврядування та відповідно до Закону 1995 року (ст. 15). Питання встановлення, зміни та скасування місцевих податків і зборів безпосередньо зачіпають фінансові, тобто найбільш суттєві, інтереси жителів муніципальних утворень, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, розташованих на території муніципального освіти.
Відповідно до нової редакції Податкового кодексу Російської Федерації місцевими податками визнаються податки, які встановлюються Податковим кодексом Російської Федерації і нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування. Податковий кодекс Російської Федерації від 9 липня 2004 р. (ст. 12) встановлює лише два місцеві податки: 1) земельний податок; 2) податок на майно фізичних осіб.
4) прийняття планів і програм розвитку муніципального освіти, затвердження звітів про їх виконання.
Саме представницькі органи місцевого самоврядування визначають основні напрямки розвитку муніципального освіти в різних сферах і галузях муніципальної діяльності: соціально-побутового обслуговування населення, комунального господарства, житлового будівництва, використання земель тощо Під ці напрямки представницький орган виділяє кошти з місцевого бюджету. Відповідно виконавчі органи місцевого самоврядування надають у представницький орган звіти про виконання планів і програм розвитку муніципального освіти та витрачання фінансових коштів.
Плани і програми розвитку муніципального освіти мають велике соціально-економічне значення, саме тому Закон 2003 р. вперше надає можливість жителям муніципального освіти приймати участь в обговоренні їх проектів на публічних слуханнях.
5) визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності.
Закон 1995 р. (ст. 15) також відносив до виключної компетенції представницького органу місцевого самоврядування встановлення порядку управління і розпорядження муніципальної власністю. Муніципальна власність як економічна основа місцевого самоврядування являє собою складну систему відносин, що складаються в результаті володіння, користування і розпорядження економічними і фінансовими об'єктами муніципального освіти. Вирішення питань оперативного управління та розпорядження об'єктами муніципальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування. Представницький орган муніципального освіти виконує більш важливу, стратегічну функцію: визначає порядок управління і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності, а вже відповідно з даним порядком будують свою діяльність всі інші органи місцевого самоврядування.
6) визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств і установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ.
Рішення про створення, реорганізацію або ліквідацію муніципальних підприємств і установ, а також встановлення тарифів на їх послуги здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування. Представницький орган муніципального освіти в даному випадку визначає порядок прийняття таких рішень.
Слід зазначити, що відповідно до Закону 1995 р. (ст. 31) такими повноваженнями представницький орган місцевого самоврядування володів і раніше, але вони не були віднесені до виключної компетенції. Ці повноваження отримали своє відображення і в статутах муніципальних утворень.
7) визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці.
Закон 1995 р. (ст. 10) також надавав право муніципальним утворенням на об'єднання та здійснення міжмуніципальної співпраці. Закон 2003 р. рішення даного питання закріплює за представницьким органом як виключного повноваження. Саме представницькі органи муніципальних утворень розглядають і вирішують питання про необхідність об'єднання один з одним та про форми даного об'єднання. Так, для вирішення спільних господарських питань представницькі органи отримують право засновувати міжмуніципальний господарські товариства, а з метою організації міжмуніципальної співпраці право створювати некомерційні організації муніципальних утворень.
8) визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
Під матеріально-технічним і організаційним забезпеченням може розумітися рішення дуже широкого кола питань, наприклад, забезпечення органів місцевого самоврядування необхідними приміщеннями, обладнанням, оргтехнікою, транспортом, надання необхідних інформаційних, методичних та довідкових матеріалів і т.п. Тому доцільність включення даного повноваження до переліку виключних повноважень представницького органу муніципального утворення викликає певні сумніви.
9) контроль за виконанням органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.
Форми організаційного контролю представницького органу місцевого самоврядування можуть визначатися у статутах муніципальних утворень або інших муніципальних правових актах. Порядок здійснення контрольної діяльності встановлюється Регламентом міської Думи. Зокрема, в ньому визначено об'єкти контролю - діяльність адміністрації міста, її структурних підрозділів і посадових осіб, виконання рішень Думи та інші. Контроль здійснюється у формі запитів, заслуховування інформації, звітів структурних підрозділів адміністрації міста про роботу та інших формах.
Крім організаційного контролю представницького органу муніципального утворення також має право здійснювати і фінансовий контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування (Статут р. Саратова від 18 грудня 2005 р.). Статут р. Самари від 30 квітня 1996 р. в цілях здійснення контролю надає Думі право створювати спеціальні комісії, запрошувати незалежних експертів, призначати аудиторські та інші перевірки, проводити публічні слухання.
10) прийняття рішення про видалення глави муніципального освіти у відставку.
Слід зазначити, що звуження даного переліку виняткових повноважень представницького органу муніципального освіти не допускається. Крім наведеного вище переліку виняткових повноважень представницького органу муніципального утворення також здійснює інші повноваження, які закріплюються статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації і федеральним законодавством.
Наприклад, Статут Балашихинського району Московської області містить наступний перелік інших повноважень Ради депутатів:
1) затверджує генеральні плани, проекти планування та забудови району відповідно до порядку, встановленого законодавством Московської області;
2) встановлює порядок володіння, користування, розпорядження і управління муніципальними землями;
3) встановлює порядок контролю за використанням і охороною земель, бере участь у встановленому законом порядку в розгляді (узгодженні) питань про розміщення на території району об'єктів, за винятком об'єктів, розміщення яких проводиться без узгодження місцевої громади;
4) визначає порядок організації додаткової соціальної підтримки населення понад встановлену законодавством та державними програмами за рахунок власних і залучених коштів району;
5) встановлює правила побутового та торговельного обслуговування населення району;
6) затверджує положення про порядок присвоєння почесних звань;
7) визначає порядок передачі окремих повноважень органів місцевого самоврядування району органам територіального громадського самоврядування;
8) приймає регламент і вирішує питання внутрішнього розпорядку своєї діяльності і т.д.
Відповідно до статті Статуту Домодєдовського району Московської області до інших повноважень Ради депутатів району, в тому числі, відноситься: розгляд актів прокурорського реагування на рішення Ради; дача дозволу на безоплатну передачу об'єктів муніципальної власності у державну власність Московської області або федеральну власність; прийняття рішення про приватизацію об'єктів , що знаходяться в муніципальній власності, внесення законопроектів до Московської обласну Думу в порядку законодавчої ініціативи; прийняття рішень з виконання депутатських наказів і про визнання звернень депутатів Ради депутатів депутатськими запитами і т.п.
Статут р. Саратова від 18 грудня 2005 р. (ст. 24) до інших повноважень Міської Думи відносить:
1) фінансовий контроль;
2) обрання голови міста і його заступника;
3) організація органів місцевого самоврядування міста, галузевих (функціональних) і територіальних органів адміністрації міста з правами юридичної особи та затвердження положень про них за поданням голови адміністрації міста;
4) прийняття рішень про вибори до органів місцевого самоврядування міста у відповідності з федеральним законодавством і законодавством Саратовської області;
5) формування виборчої комісії міста відповідно до чинного законодавства;
6) визначення відповідно до чинного законодавства порядку надання, вилучення, використання земельних ділянок і розпорядження земельними ділянками;
7) прийняття концепції розвитку, затвердження генерального плану міста, правил землекористування та забудови на території міста;
8) внесення до органів державної влади Саратовської області законодавчих ініціатив, оформлених у вигляді рішень міської Думи;
9) визначення порядку формування, виконання та контролю за виконанням муніципального замовлення;
10) прийняття рішень про притягнення жителів міста до соціально значущих для міста робіт;
11) прийняття рішень про здійснення муніципальних запозичень в порядку, встановленому чинним законодавством;
12) узгодження призначень заступників голови адміністрації міста, голів адміністрацій районів міста, керівника фінансового органу і головного архітектора міста.
Структура представницького органу місцевого самоврядування - внутрішня будова органу, яка за законодавством визначається населенням муніципального освіти самостійно. До структурних елементів представницького органу місцевого самоврядування, як правило, належать:
1) керівна ланка (голова);
2) функціонально-галузеві підрозділи (постійні і тимчасові комісії);
3) територіальні структури (депутатські групи) чи політичні фракції;
4) робочий апарат.
Голова організовує роботу представницького органу: скликає і веде засідання; контролює і забезпечує виконання регламенту; підписує рішення, протоколи засідань; організовує виконання рішень представницького органу; координує діяльність постійних та інших комісій; вирішує інші питання, які йому можуть бути доручені представницьким органом або покладені чинним законодавством.
Постійні комісії як функціонально-галузеве структурний підрозділ представницького органу місцевого самоврядування займають особливе місце в структурі органу. До завдань постійних комісій представницького органу місцевого самоврядування належать наступні питання:
а) розробка пропозицій для розгляду на засіданнях представницького органу;
б) підготовка висновків та проектів рішень з питань ведення представницького органу;
в) сприяння органам місцевого самоврядування та депутатам у їх роботі по здійсненню рішень представницького органу;
г) контроль у межах повноважень представницького органу за діяльністю міської адміністрації, її структурних територіальних підрозділів, а також за роботою підприємств, установ та організацій щодо виконання рішень представницького органу.
Робочий апарат складається з відділів та осіб, які сприяють роботі представницького органу. Як правило, в нього входять загальний відділ, організаційний відділ, юридична служба, аналітична служба, відділ по роботі з виборцями і т.п.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) передбачив особливий порядок внесення до представницького органу муніципального утворення проектів муніципальних правових актів, що стосуються системи місцевих податків і зборів, а також пов'язаних із здійсненням витрат з коштів місцевого бюджету. Такі проекти вносяться лише з ініціативи голови місцевої адміністрації або за наявності його укладення. У тому випадку, якщо ці умови не виконані, дані проекти не можуть розглядатися представницьким органом муніципального освіти.
Можливо, таке обмеження пов'язане з тим, що зміна системи місцевих податків і зборів або запланованих видатків місцевого бюджету неминуче позначиться на виконанні місцевого бюджету, яке здійснює місцева адміністрація. Подібне нововведення покликане зміцнити взаємозв'язок між органами і посадовими особами місцевого самоврядування у фінансовій сфері.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює процедуру підписання муніципальних правових актів та механізм подолання вето глави муніципального освіти. Глава муніципального освіти підписує і відповідає за оприлюднення прийнятих представницьким органом нормативних правових актів, незалежно від того, очолює чи він представницький орган або місцеву адміністрацію.
У другому випадку це є так званим «правом вето», тобто своїм рішенням може відхилити прийнятий представницьким органом нормативний правовий акт. При цьому він зобов'язаний протягом 10 днів представити у представницький орган мотивоване обгрунтування відхилення правового акта або пропозиції щодо його зміни чи доповнення. Норми коментарів статті встановлюють необхідну кількість голосів депутатів представницького органу для подолання вето глави муніципального освіти (не менше двох третин від встановленої кількості депутатів), а також терміни його підписання (протягом 7 днів) після подолання вето.
Відповідно до Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) витрати на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення передбачаються у місцевому бюджеті окремим рядком.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) забороняє управління та (або) розпорядження представницьким органом або окремими депутатами в якій би то не було формі засобами місцевого бюджету в процесі його виконання . Виконання місцевого бюджету відноситься до компетенції місцевої адміністрації, і втручання в цей процес представницьких органів муніципального освіти не допускається. Депутати представницького органу можуть розпоряджатися тільки коштами, спрямованими на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення.
Норми, що обмежують фінансові витрати на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення, трапляються і в деяких статутах муніципальних утворень. Наприклад, у Статуті р. Самари йдеться про те, що будь-яке рішення міської Думи про підвищення оплати праці депутатам, які працюють на постійній основі, або про надання депутатам пільг і привілеїв фінансового (майнового) характеру, може мати силу лише для депутатів наступного скликання.
Повноваження представницького органу муніципального утворення за загальним правилом припиняються із закінченням терміну повноважень (з дня обрання двох третин нового складу представницького органу). Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) містить перелік випадків, в яких повноваження представницького органу муніципального утворення можуть бути припинені достроково:
1) розпуск представницького органу муніципального утворення законодавчими органами державної влади суб'єкта РФ;
2) саморозпуск (порядок саморозпуску визначається у статуті муніципального освіти, наприклад, Статут м. Саратова закріплює, що рішення про саморозпуск приймається більшістю у дві третини голосів від встановленої чисельності депутатів; Статут р. Самари для прийняття рішення про саморозпуск вимагає набрати три чверті від встановленого числа депутатів);
3) набуття чинності рішення відповідного суду про неправомочність складу депутатів, у тому числі у зв'язку зі складанням депутатами своїх повноважень (таке судове рішення має грунтуватися на конкретних фактах, встановлених в ході судового розгляду);
4) перетворення муніципального освіти.
Слід зазначити, що Закон 2003 р. містить закритий перелік підстав дострокового припинення повноважень представницького органу муніципального утворення, який не може бути самостійно розширений або звужений органами місцевого самоврядування.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює, що з припиненням повноважень представницького органу муніципального утворення, у тому числі і дострокових, припиняються повноваження обраних до його складу депутатів. Подібна норма міститься також і в статутах муніципальних утворень.
Згідно з Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) дострокові муніципальні вибори до представницького органу муніципального утворення, що складається з депутатів, обраних населенням безпосередньо, проводяться у строки, зазначені у чинному федеральному законодавстві. Як правило, нові вибори проводяться не пізніше ніж через 3 місяці з дня вступу в силу рішення про дострокове припинення повноважень. Такий тривалий термін необхідний для підготовки і проведення нових виборів.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) розглядає випадок, коли достроково припиняються повноваження представницького органу муніципального району, сформованого з представників виборних органів поселень, що входять до складу даного району. У цьому випадку представницькі органи відповідних поселень на протязі одного місяця повинні сформувати новий склад представницького органу муніципального району. Слід зазначити, що подібна російська муніципальна практика поки відсутня.
Представницький орган є суворо обов'язковим елементом у системі органів місцевого самоврядування. Здійснюючи управлінську діяльність, представницький орган тісно взаємодіє з виконавчими та іншими органами місцевого самоврядування.
У зв'язку з неможливістю здійснювати процес прийняття рішень безпосередньо всіма жителями виникла потреба в запровадженні інституту представництва. Представницький орган місцевого самоврядування - це орган, обраний населенням муніципального освіти, який має право представляти його інтереси і приймати від її імені рішення, які діють на території муніципального освіти.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює, що представницький орган муніципального освіти є правомочним лише за обрання не менше двох третин від встановленої кількості депутатів. Дана норма забезпечує колегіальність у роботі представницького органу муніципального утворення. У тому випадку, якщо муніципальні вибори на частини території муніципального освіти не відбулися або були визнані недійсними, і дві третини від встановленої чисельності депутатів не були обрані, призначаються довибори до представницького органу муніципального утворення.
Згідно з Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) у поселеннях із чисельністю жителів, що володіють виборчим правом, менше 100 осіб, представницький орган не формується, а його функції здійснюються сходом громадян .
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» закріплює два способи формування представницького органу муніципального району:
1) може обиратися на муніципальних виборах,
2) може складатися з голів поселень і депутатів представницьких органів поселень, що входять до складу муніципального району.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) встановлює мінімальну чисельність депутатів представницьких органів поселень, у тому числі міських округів наступним чином:
Число жителів Кількість депутатів
менше 1000 чоловік 7 депутатів і більшевід 1000 до 10 000 чоловік 10 депутатів і більше
від 10 000 до 30 000 чоловік 15 депутатів і більше
від 30 000 до 100 000 чоловік 20 депутатів і більше
від 100 000 до 500 000 чоловік 25 депутатів і більше
понад 500 000 чоловік 35 депутатів і більше
Слід зазначити, що Закон 1995 р. не регламентував чисельність депутатів представницьких органів муніципальних утворень, встановлюючи, що вона визначається статутами муніципальних утворень. До теперішнього часу чисельність депутатів представницьких органів місцевого самоврядування залежала від розміру муніципального освіти, історичних, регіональних, національних та інших традицій і становила від 5 до 60 чоловік.
Згідно з Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) представницький орган муніципального освіти володіє правами юридичної особи. Відповідно до статті 48 Цивільного кодексу Російської Федерації юридичною особою визнається організація, яка має у власності, господарському віданні або оперативному управлінні відособлене майно і відповідає за своїми зобов'язаннями за це майно, може від свого імені набувати і здійснювати майнові та особисті немайнові права, нести обов'язки , бути позивачем і відповідачем у суді.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює перелік питань виключної компетенції представницького органу муніципального утворення. Питання виняткового ведення представницького органу - це питання, які потребують проведення референдумів, опитувань громадської думки, публічних обговорень у засобах масової інформації, на зборах і сходах громадян, і які має право вирішувати тільки представницькі органи місцевого самоврядування і не має права вирішувати ніякої інший орган. Саме ці питання визначають провідну роль представницького органу в системі органів місцевого самоврядування. У виключній компетенції представницького органу муніципального утворення знаходяться наступні питання:
1) прийняття статуту муніципального освіти і внесення до нього змін і доповнень.
У старій редакції закону дане повноваження було закріплено в більш широкій формулюванні: прийняття загальнообов'язкових правил з предметів ведення муніципального освіти, передбачених статутом муніципального освіти. У даному випадку малася на увазі вся система місцевих нормативних актів, серед яких чільне місце займав статут муніципального освіти. Формулювання цього Закону більш чітка і конкретна, що дозволяє підкреслити значення статуту муніципального освіти як найважливішого муніципального правового акту.
Статут муніципального освіти є нормативно-установчим актом, основним правовим документом муніципального освіти, що закріплює організаційні, фінансово-економічні та інші основи місцевого самоврядування на території муніципального освіти. Слід зазначити, що на відміну від Закону 1995 р. справжній Закон не передбачає можливості прийняття статуту муніципального освіти на місцевому референдумі. Отже, повноваження з прийняття статуту та внесення до нього змін і доповнень належать виключно представницькому органу муніципального освіти.
Разом з тим Закон 2003 р. надає можливість жителям брати участь в обговоренні проекту статуту муніципального освіти, а також проектів муніципальних правових актів про внесення змін і доповнень до статуту через публічні слухання.
2) затвердження місцевого бюджету та звіту про його виконання.
Дане повноваження представницького органу було віднесено до виключних і в Законі 1995 року (ст. 15). Вирішення питань місцевого значення вимагає певних фінансових витрат, і ці витрати, за винятком непередбачених випадків, повинні бути передбачені в місцевому бюджеті. Представницький орган муніципального освіти не тільки приймає місцевий бюджет, але і по завершенню фінансового року затверджують звіт про його виконання, який виконавчі органи подають в обов'язковому порядку. Формування і виконання місцевого бюджету має велике значення для жителів муніципального освіти, які згідно з цим Законом тепер має право брати участь в цьому процесі через публічні слухання.
3) встановлення, зміна та скасування місцевих податків і зборів відповідно до законодавства Російської Федерації про податки і збори.
Вирішення даного питання також було винятковим повноваженням представницького органу місцевого самоврядування та відповідно до Закону 1995 року (ст. 15). Питання встановлення, зміни та скасування місцевих податків і зборів безпосередньо зачіпають фінансові, тобто найбільш суттєві, інтереси жителів муніципальних утворень, органів місцевого самоврядування, підприємств, установ і організацій, розташованих на території муніципального освіти.
Відповідно до нової редакції Податкового кодексу Російської Федерації місцевими податками визнаються податки, які встановлюються Податковим кодексом Російської Федерації і нормативними правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування. Податковий кодекс Російської Федерації від 9 липня 2004 р. (ст. 12) встановлює лише два місцеві податки: 1) земельний податок; 2) податок на майно фізичних осіб.
4) прийняття планів і програм розвитку муніципального освіти, затвердження звітів про їх виконання.
Саме представницькі органи місцевого самоврядування визначають основні напрямки розвитку муніципального освіти в різних сферах і галузях муніципальної діяльності: соціально-побутового обслуговування населення, комунального господарства, житлового будівництва, використання земель тощо Під ці напрямки представницький орган виділяє кошти з місцевого бюджету. Відповідно виконавчі органи місцевого самоврядування надають у представницький орган звіти про виконання планів і програм розвитку муніципального освіти та витрачання фінансових коштів.
Плани і програми розвитку муніципального освіти мають велике соціально-економічне значення, саме тому Закон 2003 р. вперше надає можливість жителям муніципального освіти приймати участь в обговоренні їх проектів на публічних слуханнях.
5) визначення порядку управління та розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності.
Закон 1995 р. (ст. 15) також відносив до виключної компетенції представницького органу місцевого самоврядування встановлення порядку управління і розпорядження муніципальної власністю. Муніципальна власність як економічна основа місцевого самоврядування являє собою складну систему відносин, що складаються в результаті володіння, користування і розпорядження економічними і фінансовими об'єктами муніципального освіти. Вирішення питань оперативного управління та розпорядження об'єктами муніципальної власності здійснюють виконавчі органи місцевого самоврядування. Представницький орган муніципального освіти виконує більш важливу, стратегічну функцію: визначає порядок управління і розпорядження майном, що перебуває в муніципальній власності, а вже відповідно з даним порядком будують свою діяльність всі інші органи місцевого самоврядування.
6) визначення порядку прийняття рішень про створення, реорганізації та ліквідації муніципальних підприємств і установ, а також про встановлення тарифів на послуги муніципальних підприємств та установ.
Рішення про створення, реорганізацію або ліквідацію муніципальних підприємств і установ, а також встановлення тарифів на їх послуги здійснюється виконавчими органами місцевого самоврядування. Представницький орган муніципального освіти в даному випадку визначає порядок прийняття таких рішень.
Слід зазначити, що відповідно до Закону 1995 р. (ст. 31) такими повноваженнями представницький орган місцевого самоврядування володів і раніше, але вони не були віднесені до виключної компетенції. Ці повноваження отримали своє відображення і в статутах муніципальних утворень.
7) визначення порядку участі муніципального освіти в організаціях міжмуніципальної співпраці.
Закон 1995 р. (ст. 10) також надавав право муніципальним утворенням на об'єднання та здійснення міжмуніципальної співпраці. Закон 2003 р. рішення даного питання закріплює за представницьким органом як виключного повноваження. Саме представницькі органи муніципальних утворень розглядають і вирішують питання про необхідність об'єднання один з одним та про форми даного об'єднання. Так, для вирішення спільних господарських питань представницькі органи отримують право засновувати міжмуніципальний господарські товариства, а з метою організації міжмуніципальної співпраці право створювати некомерційні організації муніципальних утворень.
8) визначення порядку матеріально-технічного та організаційного забезпечення діяльності органів місцевого самоврядування.
Під матеріально-технічним і організаційним забезпеченням може розумітися рішення дуже широкого кола питань, наприклад, забезпечення органів місцевого самоврядування необхідними приміщеннями, обладнанням, оргтехнікою, транспортом, надання необхідних інформаційних, методичних та довідкових матеріалів і т.п. Тому доцільність включення даного повноваження до переліку виключних повноважень представницького органу муніципального утворення викликає певні сумніви.
9) контроль за виконанням органами місцевого самоврядування та посадовими особами місцевого самоврядування повноважень щодо вирішення питань місцевого значення.
Форми організаційного контролю представницького органу місцевого самоврядування можуть визначатися у статутах муніципальних утворень або інших муніципальних правових актах. Порядок здійснення контрольної діяльності встановлюється Регламентом міської Думи. Зокрема, в ньому визначено об'єкти контролю - діяльність адміністрації міста, її структурних підрозділів і посадових осіб, виконання рішень Думи та інші. Контроль здійснюється у формі запитів, заслуховування інформації, звітів структурних підрозділів адміністрації міста про роботу та інших формах.
Крім організаційного контролю представницького органу муніципального утворення також має право здійснювати і фінансовий контроль за діяльністю органів і посадових осіб місцевого самоврядування (Статут р. Саратова від 18 грудня 2005 р.). Статут р. Самари від 30 квітня 1996 р. в цілях здійснення контролю надає Думі право створювати спеціальні комісії, запрошувати незалежних експертів, призначати аудиторські та інші перевірки, проводити публічні слухання.
10) прийняття рішення про видалення глави муніципального освіти у відставку.
Слід зазначити, що звуження даного переліку виняткових повноважень представницького органу муніципального освіти не допускається. Крім наведеного вище переліку виняткових повноважень представницького органу муніципального утворення також здійснює інші повноваження, які закріплюються статутом муніципального освіти відповідно до законів суб'єктів Російської Федерації і федеральним законодавством.
Наприклад, Статут Балашихинського району Московської області містить наступний перелік інших повноважень Ради депутатів:
1) затверджує генеральні плани, проекти планування та забудови району відповідно до порядку, встановленого законодавством Московської області;
2) встановлює порядок володіння, користування, розпорядження і управління муніципальними землями;
3) встановлює порядок контролю за використанням і охороною земель, бере участь у встановленому законом порядку в розгляді (узгодженні) питань про розміщення на території району об'єктів, за винятком об'єктів, розміщення яких проводиться без узгодження місцевої громади;
4) визначає порядок організації додаткової соціальної підтримки населення понад встановлену законодавством та державними програмами за рахунок власних і залучених коштів району;
5) встановлює правила побутового та торговельного обслуговування населення району;
6) затверджує положення про порядок присвоєння почесних звань;
7) визначає порядок передачі окремих повноважень органів місцевого самоврядування району органам територіального громадського самоврядування;
8) приймає регламент і вирішує питання внутрішнього розпорядку своєї діяльності і т.д.
Відповідно до статті Статуту Домодєдовського району Московської області до інших повноважень Ради депутатів району, в тому числі, відноситься: розгляд актів прокурорського реагування на рішення Ради; дача дозволу на безоплатну передачу об'єктів муніципальної власності у державну власність Московської області або федеральну власність; прийняття рішення про приватизацію об'єктів , що знаходяться в муніципальній власності, внесення законопроектів до Московської обласну Думу в порядку законодавчої ініціативи; прийняття рішень з виконання депутатських наказів і про визнання звернень депутатів Ради депутатів депутатськими запитами і т.п.
Статут р. Саратова від 18 грудня 2005 р. (ст. 24) до інших повноважень Міської Думи відносить:
1) фінансовий контроль;
2) обрання голови міста і його заступника;
3) організація органів місцевого самоврядування міста, галузевих (функціональних) і територіальних органів адміністрації міста з правами юридичної особи та затвердження положень про них за поданням голови адміністрації міста;
4) прийняття рішень про вибори до органів місцевого самоврядування міста у відповідності з федеральним законодавством і законодавством Саратовської області;
5) формування виборчої комісії міста відповідно до чинного законодавства;
6) визначення відповідно до чинного законодавства порядку надання, вилучення, використання земельних ділянок і розпорядження земельними ділянками;
7) прийняття концепції розвитку, затвердження генерального плану міста, правил землекористування та забудови на території міста;
8) внесення до органів державної влади Саратовської області законодавчих ініціатив, оформлених у вигляді рішень міської Думи;
9) визначення порядку формування, виконання та контролю за виконанням муніципального замовлення;
10) прийняття рішень про притягнення жителів міста до соціально значущих для міста робіт;
11) прийняття рішень про здійснення муніципальних запозичень в порядку, встановленому чинним законодавством;
12) узгодження призначень заступників голови адміністрації міста, голів адміністрацій районів міста, керівника фінансового органу і головного архітектора міста.
Структура представницького органу місцевого самоврядування - внутрішня будова органу, яка за законодавством визначається населенням муніципального освіти самостійно. До структурних елементів представницького органу місцевого самоврядування, як правило, належать:
1) керівна ланка (голова);
2) функціонально-галузеві підрозділи (постійні і тимчасові комісії);
3) територіальні структури (депутатські групи) чи політичні фракції;
4) робочий апарат.
Голова організовує роботу представницького органу: скликає і веде засідання; контролює і забезпечує виконання регламенту; підписує рішення, протоколи засідань; організовує виконання рішень представницького органу; координує діяльність постійних та інших комісій; вирішує інші питання, які йому можуть бути доручені представницьким органом або покладені чинним законодавством.
Постійні комісії як функціонально-галузеве структурний підрозділ представницького органу місцевого самоврядування займають особливе місце в структурі органу. До завдань постійних комісій представницького органу місцевого самоврядування належать наступні питання:
а) розробка пропозицій для розгляду на засіданнях представницького органу;
б) підготовка висновків та проектів рішень з питань ведення представницького органу;
в) сприяння органам місцевого самоврядування та депутатам у їх роботі по здійсненню рішень представницького органу;
г) контроль у межах повноважень представницького органу за діяльністю міської адміністрації, її структурних територіальних підрозділів, а також за роботою підприємств, установ та організацій щодо виконання рішень представницького органу.
Робочий апарат складається з відділів та осіб, які сприяють роботі представницького органу. Як правило, в нього входять загальний відділ, організаційний відділ, юридична служба, аналітична служба, відділ по роботі з виборцями і т.п.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) передбачив особливий порядок внесення до представницького органу муніципального утворення проектів муніципальних правових актів, що стосуються системи місцевих податків і зборів, а також пов'язаних із здійсненням витрат з коштів місцевого бюджету. Такі проекти вносяться лише з ініціативи голови місцевої адміністрації або за наявності його укладення. У тому випадку, якщо ці умови не виконані, дані проекти не можуть розглядатися представницьким органом муніципального освіти.
Можливо, таке обмеження пов'язане з тим, що зміна системи місцевих податків і зборів або запланованих видатків місцевого бюджету неминуче позначиться на виконанні місцевого бюджету, яке здійснює місцева адміністрація. Подібне нововведення покликане зміцнити взаємозв'язок між органами і посадовими особами місцевого самоврядування у фінансовій сфері.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює процедуру підписання муніципальних правових актів та механізм подолання вето глави муніципального освіти. Глава муніципального освіти підписує і відповідає за оприлюднення прийнятих представницьким органом нормативних правових актів, незалежно від того, очолює чи він представницький орган або місцеву адміністрацію.
У другому випадку це є так званим «правом вето», тобто своїм рішенням може відхилити прийнятий представницьким органом нормативний правовий акт. При цьому він зобов'язаний протягом 10 днів представити у представницький орган мотивоване обгрунтування відхилення правового акта або пропозиції щодо його зміни чи доповнення. Норми коментарів статті встановлюють необхідну кількість голосів депутатів представницького органу для подолання вето глави муніципального освіти (не менше двох третин від встановленої кількості депутатів), а також терміни його підписання (протягом 7 днів) після подолання вето.
Відповідно до Федерального закону від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) витрати на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення передбачаються у місцевому бюджеті окремим рядком.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) забороняє управління та (або) розпорядження представницьким органом або окремими депутатами в якій би то не було формі засобами місцевого бюджету в процесі його виконання . Виконання місцевого бюджету відноситься до компетенції місцевої адміністрації, і втручання в цей процес представницьких органів муніципального освіти не допускається. Депутати представницького органу можуть розпоряджатися тільки коштами, спрямованими на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення.
Норми, що обмежують фінансові витрати на забезпечення діяльності представницького органу муніципального утворення, трапляються і в деяких статутах муніципальних утворень. Наприклад, у Статуті р. Самари йдеться про те, що будь-яке рішення міської Думи про підвищення оплати праці депутатам, які працюють на постійній основі, або про надання депутатам пільг і привілеїв фінансового (майнового) характеру, може мати силу лише для депутатів наступного скликання.
Повноваження представницького органу муніципального утворення за загальним правилом припиняються із закінченням терміну повноважень (з дня обрання двох третин нового складу представницького органу). Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) містить перелік випадків, в яких повноваження представницького органу муніципального утворення можуть бути припинені достроково:
1) розпуск представницького органу муніципального утворення законодавчими органами державної влади суб'єкта РФ;
2) саморозпуск (порядок саморозпуску визначається у статуті муніципального освіти, наприклад, Статут м. Саратова закріплює, що рішення про саморозпуск приймається більшістю у дві третини голосів від встановленої чисельності депутатів; Статут р. Самари для прийняття рішення про саморозпуск вимагає набрати три чверті від встановленого числа депутатів);
3) набуття чинності рішення відповідного суду про неправомочність складу депутатів, у тому числі у зв'язку зі складанням депутатами своїх повноважень (таке судове рішення має грунтуватися на конкретних фактах, встановлених в ході судового розгляду);
4) перетворення муніципального освіти.
Слід зазначити, що Закон 2003 р. містить закритий перелік підстав дострокового припинення повноважень представницького органу муніципального утворення, який не може бути самостійно розширений або звужений органами місцевого самоврядування.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) закріплює, що з припиненням повноважень представницького органу муніципального утворення, у тому числі і дострокових, припиняються повноваження обраних до його складу депутатів. Подібна норма міститься також і в статутах муніципальних утворень.
Згідно з Федеральним законом від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) дострокові муніципальні вибори до представницького органу муніципального утворення, що складається з депутатів, обраних населенням безпосередньо, проводяться у строки, зазначені у чинному федеральному законодавстві. Як правило, нові вибори проводяться не пізніше ніж через 3 місяці з дня вступу в силу рішення про дострокове припинення повноважень. Такий тривалий термін необхідний для підготовки і проведення нових виборів.
Федеральний закон від 6 жовтня 2003 р. «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (ст. 35) розглядає випадок, коли достроково припиняються повноваження представницького органу муніципального району, сформованого з представників виборних органів поселень, що входять до складу даного району. У цьому випадку представницькі органи відповідних поселень на протязі одного місяця повинні сформувати новий склад представницького органу муніципального району. Слід зазначити, що подібна російська муніципальна практика поки відсутня.
Представницький орган є суворо обов'язковим елементом у системі органів місцевого самоврядування. Здійснюючи управлінську діяльність, представницький орган тісно взаємодіє з виконавчими та іншими органами місцевого самоврядування.