У вітчизняному суспільствознавстві поняття "парламентаризм" трактується по-різному, хоча в загальному мова йде про парламентську системі організації та функціонування верховної державної влади при поділі її законодавчих і виконавчих функцій. У вузькому сенсі слова під парламентаризмом розуміється верховенство, привілейоване становище парламенту, відповідальність уряду перед ним. У широкому сенсі - його суттєва роль, тобто нормальне функціонування як представницького і законодавчого органу, який має також контрольними повноваженнями. Ми поділяємо думку А. Оболонського про значимість для самої суті парламентаризму і законотворення політико-правової орієнтації на культуру діалогу, пошук конструктивного компромісу. Представляється справедливим судження І. Кривогуз про парламентаризм як про здатність представницького органу вільно обговорювати і приймати політичні рішення у вигляді законів. Причому мається на увазі, що мова йде про демократично легітимізованим народному представницькому органі, що діє в системі поділу влади.
Демократично послідовно здійснюваний принцип поділу влади (законодавчої, виконавчої, судової) передбачає верховенство законів, самостійність, а також баланс повноважень усіх гілок влади, наявність системи їх взаємних стримувань і противаг. Це виключає перенесення центру владних відносин, всієї повноти влади на одну з них, а також необхідність правового, конституційного забезпечення того, щоб дотримувалися поділ влади і були відповідні процедури [I].
Причому якщо перехід від тоталітаризму й авторитаризму до демократії стимулював саме поділ, а то й відгородження влади один від одного, то світова практика показує важливість саме взаємодії влади [2-4].
Парламентаризм в Росії
Очевидно, першорядне значення при його розгляді має характеристика нашого парламенту - Федеральних Зборів Російської Федерації та його конституційної основи, що є базою і для поділу влади в Росії.
Тут і далі слід обмежитися головним чином вельми лаконічними, узагальненими характеристиками. Це диктується тим, що вже існують маса матеріалів, що описують, які досліджують, що характеризують, оцінюють сучасний російський парламент, опублікований всебічний і глибокий аналіз його формування, структури, механізмів діяльності, законотворчості (у першому скликанні) [5].
У Конституції РФ 1993 року закріплюється здійснення державної влади в Росії на основі поділу влади (законодавчої, виконавчої, судової), а також самостійність відповідних органів влади. Згідно з Конституцією, російський парламент - Федеральних Зборів РФ - це представницький і законодавчий орган.
Конституція істотно скоротила правомочності парламенту, майже повністю позбавивши його контрольних функцій, обмежила і законотворчі. Та й закріплені за ним права фактично урізалися, тим більше що для реалізації багатьох з них не було законодавчої бази. Цьому служила і передбачена структура парламенту;
Однак позитивним є те, що в новому російському парламенті не реалізувалися негативні "спокуси" парламентаризму: Федеральне Збори РФ не стало ні винятковим владним центром, джерелом і осередком всіх інших державних властей, на що претендував його попередник (Верховна Рада), ні "говорильнею", має лише непряме відношення до реального законодавству.
Ми не можемо погодитися з думками про те, ніби Конституція РФ (1993 р.) робить російський парламент недієздатним. Крім того. Державна Дума виявилася в стані розширити свої повноваження, в тому числі й контрольні, набувши таким чином, всупереч Конституції, зокрема, і право на депутатський запит [5,6]. Це право активно використовувалося членами Держдуми. У 1994 році було 40 запитів, у 1995-му - 172, у 1996-му - близько 600, за весняну сесію 1997 року - 951, у тому числі 537 - уряду РФ, 167 - Генеральній прокуратурі, 195 - керівникам федеральних відомств. При цьому 70% відповідей з уряду підписані його головою або заступниками голови. Нині у набрав чинності новому Регламенті нижньої палати передбачений "парламентський запит" від депутата чи парламентського об'єднання, який приймається на пленарному засіданні Держдуми, підтверджується її спеціальною постановою, містить не тільки постановку проблеми, але і пропозиція конкретних заходів для її вирішення [7,8 ].
Вельми показовою також характеристика того, що відбувається, дана першим заступником спікера Держдуми, хоча, мабуть, і перебільшено оптимістична, але відображає діючу тенденцію: "Тихою сапою Держдума першого і другого скликання з 1994-го по 1998 рік прийняла близько двох тисяч федеральних законів, якими сьогодні не врегульовано хіба що північне оленярство. Податки регулюються законами, бюджет затверджується тільки законом, митні правила - законом, приватизація регулюється законом, перелік об'єктів, що приватизуються затверджується законом ... Дума в кожен закон вписує статтю про свій контроль "[9, с.22 ].
Разом з тим дієздатність Держдуми багато в чому залежить від неї самої. Вона надмірно політизується, і це негативно позначається на всій її діяльності. Держдума порушує власний регламент, даремно витрачає значну частину часу, особливо пленарних засідань (одна хвилина коштує 1,7 тис. руб). Поряд з необхідними діями щодо захисту свого владного статусу вона схильна невиправдано і різко конфліктувати з виконавчою владою, займатися демонстраціями своєї владності. В основній сфері діяльності Держдуми по законодавству позначається велика невпорядкованість у поєднанні з політизованим популіз-мом. У результаті в законодавстві переважає число, притому недостатнє, а не вміння.
Наприклад, за програмою Держдуми на осінній сесії 1997 року передбачалося розглянути 502 законопроекти. Протягом вересня - листопада було розглянуто і прийнято в різних читаннях всього 135 законопроектів. При цьому з 30, прийнятих у трьох читаннях, доведених, здавалося б, до рівня законів, 12 були надалі відхилені: 7 - Радою Федерації та 5 - Президентом. У підсумку за весь 1997 рік було обговорено 417 законопроектів, прийнято 245 законів, але підписані Президентом і стали законами лише 154.
У Держдуми чимало досягнень щодо здійснення кодифікації, розробці базових законів. Але в загальному її діяльність виявляється абсолютно недостатньою, особливо з урахуванням? необхідність кардинального оновлення правової бази сфер суспільного життя, зокрема економічних відносин, кодифікації законо-
тва [5, с. 209; 10,11]. Держдума не забезпечує своїм законотворчістю і реалізацію ряду кардинальних положень Конституції РФ з прав людини. У країні гостро відчувається недостатність законодавчого оснащення повсякденній діяльності в самих різних галузях суспільного життя. У результаті посилюється регулювання її президентськими указами, що позначається і на практиці. Реалізації принципу поділу влади.
За багатьма ознаками російським парламентаріям бракує професіоналізму, в першу чергу політичного. Це, зокрема, виразилося і в позиції Думи по відношенню до війни в Чечні, і до розвитку в країні фашистських тенденцій, і в "реакції" - байдужості членів Ради Федерації до націоналістичних, антисемітським випадам губернатора М. Кондратенко, в тому числі на засіданні парламенту. Нерідко далеко не професійно використовується парламентська трибуна, свобода слова депутата, та й можливості його діяльності як члена парламенту. Сумно відомі "історії" з численними помічниками депутатів, заяви про масову корумпованості думців, їх намагання законодавчо закріпити для себе величезні, необгрунтовані привілеї.
Наприклад, пенсія депутата Держдуми становить 3,5 тис. рублів на місяць (на 200 руб. Більше, ніж у колишнього президента СРСР М. Горбачова); між тим федеральний міністр, виходячи на пенсію, може розраховувати на 1825 руб.; "За особливі заслуги "космонавтам, деяким народним артистам та ін спеціальним указом президента може бути призначена пенсія, яка становить 388 крб. плюс 10 мінімальних окладів. На балансі Думи знаходяться понад 500 готельних номерів і квартир, майже в два рази більше, ніж депутатів - немосквичів; на житло витрачається понад половини виділяються їй грошей. У депутатів (на рівні федеральних міністрів) щомісячне грошове винагороду 6 тис. руб., Визначене з урахуванням посадових окладів, надбавок та інших виплат. Однак, за даними перевірки Рахункової палати, з урахуванням всіх річних виплат (преміальних, відпускних, лікувальних, кормових, проїзних і пр.) середньомісячний сукупний заробіток депутата складає суму, еквівалентну 24 тис. руб. Запит редакції "Аргументи і факти" про декларування депутатами їх доходів вже другий рік без відповіді знаходиться в Держдумі [12, 13].
З непрофесіоналізмом пов'язані взагалі багато огріхів і в законотворчих діях Держдуми, прагнення їх політизувати, відповідно використовувати парламентські слухання, приймати не мають юридичної сили постанови, займатися безперспективними потугами на оголошення імпічменту президентові та ін Тим часом голова Комітету з законодавством А. Лук 'янов намагається представити мітингово -постановленческую діяльність думців як законотворчу. З приводу прийнятих ними постанов - "півтори тисячі-з політичних питань" - він заявляє, що тим самим "викладається політична позиція депутатів, відображаючи характер Думи як представницького органу. Ось що таке, законодавчий процес". .
На відміну від Держдуми члени Ради Федерації часом відстоюють інтереси не всієї Росії, а лише окремих її частин, але менш політизовані, більш прагматичні й врівноважені. Відповідаючи на запитання, в чому різниця в умонастроях верхньої та нижньої палат парламенту, голова Ради Федерації Є. Строєв зазначав, що "губернатори ближче стоять до життя, пролоббйровать у нас важче. Ще одна відмінність в тому, що в Ради Федерації немає яскравої політичного забарвлення , ми не політизуємо закони, жоден з них не можна провести, тільки спираючись на колір прапора "[7].
Все сказане свідчить про те, що парламент сучасної Росії ще далекий від досконалості. Однак керівництво Держдуми бачить позитивну динаміку в порівнянні з дореволюційної думської практикою. За оцінкою В. Рижкова, "нинішній парламент на кілька голів професійніше, ніж ті чотири Думи. Тоді ніхто не хотів діалогу. Тупа радикальна нетерпимість" [9]. Посилюється взаємодія, узгодження, конструктивну співпрацю між обома палатами парламенту,
хоча нерідко результати роботи Держдуми бракуються в Раді Федерації 1. "Ми дивимося на Державну Думу як на свого побратима, не намагаємося протиставляти себе їй, щоразу знаходячи спільну мову з конкретних законів. Працюємо і узгоджуємо позиції ще на рівні підготовки законопроектів", - підкреслює Строєв [14].
Дебати в парламенті - один з компонентів, що реалізують його представництво, яка починається з делегування виборцями своїх повноважень депутатам. До парламенту, обраному в Росії в 1995 році, у громадськості виникли значні претензії, сумніви в його легітимності. Виявилося, що при голосуванні за партійними списками за депутатський корпус Держдуми не віддали свої голоси 49,5% виборців, які брали участь у виборах. Таким чином, в обраній за партійною приналежністю частини Думи майже половина виборців виявилася не представленої. Зате пройшли туди партіям дісталися "вакантні" місця, їх зайняли депутати, яким по суті справи ніхто своїх повноважень не делегував.
Отже, вже в ході виборів показність Федеральних Зборів РФ, вживаючи відому марксову формулювання, можна охарактеризувати як "здійснювану шляхом нездійснення". У результаті вона не реалізується належним чином через дебати і іншу парламентську діяльність, в якій стикаються, змагаються, досягають згоди представники різних інтересів. У сучасній Росії парламент - це "котел", "тигель", в якому, згідно з влучним визначенням колишнього помічника президента з правових питань М. Краснова, відбувається переплавлення різних інтересів у загальний інтерес, і він оформляється у законі. Цей процес не може спрацьовувати належним чином [15]. Здається, багато в чому тому, що не-всі необхідні інгредієнти (інтереси суспільства) потрапляють в "котел", деякі опиняються там в явному переборі, а продукт (закон) виходить неякісним.
Не краща ситуація і з іншими компонентами показності нинішнього російського парламенту, він вже в силу того, хто в ньому представлений (а хто і не представлений або уявно представлений), не "типовий" для російського суспільства, не уособлює як би його в мініатюрі. Відповідно якщо парламент Росії і виявляється символом, то лише для частини суспільства.
Все це знаходить відображення і у ставленні суспільства до парламенту., При всіх широкомовних заявах членів Держдуми, що вона виступає від імені народу і захищає його інтереси, за даними репрезентативних опитувань у жовтні та грудні 1997 року лише 11% виборців бачать в Думі свого заступника. Якщо в цьому відношенні Раді Федерації вірять 27%, то мова йде про те, що в ньому дійсно відстоюються інтереси їхніх регіонів. Але протягом усього 1997 року довіра до Держдуми і Ради Федерації висловлювали лише 10-12% виборців [16].
Разом з тим настільки масове недовіру відносилося лише до сучасних російським органам представницької влади, а не до таких взагалі, хоча. Мабуть, і в останньому варіанті позначалося сприйняття життєвих реалій. При репрезентативному опитуванні у квітні 1997 року майже 50% респондентів погодилися з тим, що наявність таких органів влади важливо, лише 20% вважали - "не важливо", 30% не визначили свого ставлення [17].
Негаразди в частині показності російського парламенту в значній мірі зумовлене нинішньою виборчою системою. Як бачимо, її велика позитивна продуктивність в порівнянні з "радянським" минулим ще не вирішує низки важливих проблем. Та й у реальної виборчої практиці залишаються різного роду порушення виборчого закону, що заважають вільному і осмисленому делегуванню виборцями своїх прав. Існуюче поєднання мажоритарної і пропорційної виборчих систем (при всій виправданості кожної з них,
обумовленої і реальною ситуацією в країні, і її перспективами) викликає, як відомо, гостру критику, суперечки. За наявними розрахунками, якщо при використанні пропорційної системи в парламенті представлені лише 50,5% брали участь у голосуванні виборців, то при мажоритарній системі такий показник знижується до 30-20%. До того ж, якщо у першому випадку в числі депутатів виявилися "невідомо хто", то в другому - люди, відомі своїм багатством, силою, а часом і кримінальним минулим.
У дискусіях про виборчу систему, її реформу висуваються (з використанням і зарубіжного досвіду) нерідко протилежні і, головне, протиставлювані пропозиції, в тому числі у вищих ешелонах влади. Всі вони грунтовно і, як правило, логічно аргументуються, що не усуває в багатьох випадках їх явною політизованості, а нерідко і своєкорисливих розрахунків. Далеко не завжди за ними бачиться справжнє прагнення забезпечити розвиток російського парламентаризму, реальне представницьке "народоправство", що реалізує "волю народу".
Багато в чому це пов'язано з реаліями становлення в Росії багатопартійної системи. Без неї неможливо розвиток парламентаризму та оптимальної виборчої системи.
Однак у країні не склалася реальна багатопартійна система, її скоріше можна було б охарактеризувати як "множествопартійную", та й взагалі лише з натяжкою як партійну. По справедливому судженню відомих фахівців у галузі соціології та політології А. Галкіна і Ю. Красіна, "... велику кількість партій на російській політичній арені відображає не різноманіття соціальних інтересів, які ще не устоялися. Це не політичний плюралізм, властивий зрілому демократичному суспільству. Їх множинність висловлює невпорядкованість, плинність і безсистемність політичних відносин "[18].
Найчастіше новостворені партії виявляються групами, що не мають скільки-небудь достатньої чисельності, розгалуженої організації, вони не вкорінюються на периферії країни. На час парламентських виборів 1995 року 54% громадян Росії не довіряли всім партіям, рухам, течіям. У ряді громадських і політичних структур політичні партії та рухи по довірі до них займали останнє місце [19].
Причини і фактори, що обумовлюють такий стан справ, численні:
об'єктивні і суб'єктивні, у тому числі пов'язані не тільки з особливостями лідерів, членів формуються партій, але також з позиціями можновладців, властиві лише Росії з її специфічним історичним минулим і сьогоденням і властиві всім посткомуністичним країнам (і не тільки їм) [18-22 ]. Загалом, в результаті в Росії, за характеристикою дослідника і публіциста, в недавньому минулому одного із засновників і перших лідерів Соціал-демократичної партії Росії Б. Орлова, «партійна" семирічка "завершується розмовами, а чи потрібні Росії політичні партії взагалі?» [ 23].
У свою чергу слабкість політичних партій призводить до того, що дієвий механізм здійснення сподівань народу і (по зворотному зв'язку) підтримки суспільством курсу, що проводиться парламентом, підміняється впливом численних груп інтересів, тиску і лобіювання. Вони деформують функціонування виборчої системи, маючи величезні можливості в ході виборчої кампанії обробляти масову свідомість і не нести ніякої політичної відповідальності за. свої обіцянки перед виборцями. У той же час асоціація, що є справжніми інститутами громадянського суспільства, в Росії не дають розвиватися [20]. -
Негативні фактори позначаються, і на законотворчій діяльності. Її процедура далека від досконалості, багато депутатів не схильні займатися буденної і повсякденною роботою з підготовки законів, крім того, не введена в правові рамки лобістська діяльність. "Але головне, - вважає Краснов, - у
парламенті засідає багато людей, які заперечують фундаментальні конституційні цінності "[15]. Справа доходить до того, що при розгляді законопроектів у ході голосування масово використовуються чужі картки, вотирование відбувається за відсутності кворуму, але виправдовується думським керівництвом. Часто до кінця сесії закони вотіруются за кілька хвилин, що заздалегідь передбачається.
Таким чином, в Росії процедура формування парламенту і його діяльності до цих пір не отримала адекватного сформованій ситуації рішення. Це негативно позначається і на ключове для становлення парламентаризму проблеми - розподіл гілок державної влади. У силу нашої уявної багатопартійності, плачевною за результатами виборів виборчої системи, в силу того, який парламент, неможлива процедура, за якою в тій же напівпрезидентської Франції формується уряд на основі парламентської більшості, яка затверджується президентом. Вимога створити уряд народної довіри - це політична демагогія [23, 24]. Отже, не може належним чином реалізуватися і центральна ідея поділу влади - захист, вільне і ефективне здійснення прав та інтересів народу, порушується "зворотній зв'язок" між владою і народом.
Однак подивимося конкретніше, як все ж таки реалізується в сучасній Росії поділ гілок державної влади, закріплене ст. 10 Конституції РФ 1993 року.
Поділ влади
Ключовим, мабуть, є питання, наскільки здійснюються і поєднуються в нашій країні в перехідний період до демократії розмежування компетенції, ефективна сістема'сдержек і противаг, взаємодія гілок влади, ефективність державної влади в цілому. Притому в напівпрезидентської республіці, якою є Росія.
Увага буде зосереджена на центральній, федеральної влади, хоча в суб'єктах федерації є певні варіанти поділу влади і вельми важливо здійснення поділу влади по вертикалі. Відповідно розгляд почнемо з президентської влади.
Світові процеси розвитку, як свідчать порівняльне політологічне дослідження, говорять про те, що природу президентської влади не можна "жорстко" прив'язати лише до одного з елементів тріади поділу влади ... слід виходити з взаємопроникнення різних гілок влади [З]. До того ж якщо, згідно з концепцією поділу влади, президентська влада зазвичай розглядається як виконавча, то по російській Конституції 1993 року Президент - глава держави, а виконавчу владу здійснює уряд РФ.
Повноваження Президента Росії за Конституцією РФ непомірно великі й багатогранні. Вони включають такі положення, які допускають можливість для нього виходити далеко за рамки Конституції, бо він є її "гарантом", монополізувати право на кардинальні стратегічні доленосні для країни рішення, бо його прерогатива - "визначення основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики". Тим самим він вправі "підминати" під себе і законодавчу, і виконавчу владу, використовуючи щодо останньої свої права вирішувати кадрові питання. Провозглашаемая Конституцією самостійність органів законодавчої і особливо виконавчої влади стає дуже проблематичною.
Президент володіє значною виконавчої, виконавчо-розпорядчої владою. Він не лише активний співучасник парламентської законотворчості, але і має право видавати укази до створення відповідних законів, в яких існує нагальна суспільна необхідність. Правда, ряд інших засобів здійснення влади, привласнених Президенту Росії, можна порівняти з правами президентів інших, демократичних, країн. Однак у загальному для здійснення відповідного Конституції поділу влади в Росії необхідні певні обмеження влади президента і його оточення [25, 26].
Використовуючи недоліки Конституції в чіткому визначенні повноважень інститутів влади, Президент Росії ще більше розширює свої права. Так, поряд з урядом протягом довгого часу паралельно з ним, а то й практично над ним функціонує Адміністрація Президента, Раду безпеки та інші структури. Наочним прикладом може служити також прагнення особисто вирішувати питання про правомочність або виправданості законодавчих дій парламенту і на цій підставі не підписувати закони.
По суті справи для того, щоб не підписувати багато законів, є чимало об'єктивних причин. Однак не тільки вони пояснюють, чому за два роки роботи Держдуми (1996, 1997) з 500 прийнятих законів президент підписав лише 305, а за весну 1998 року було прийнято понад 150 законів, у тому числі близько 40 повторно, а підписані президентом менше 80, у тому числі 39 законів про ратифікацію міжнародних договорів та угод, внесених самим президентом і урядом. Справа ще й у тому, що далеко не завжди президентське "непідписання" грунтовно мотивована, трапляється, що закони відкидаються без їх розгляду; приблизно 20% прийнятих Думою законів підписуються після їх доопрацювання або подолання "вето" президента [27-30].
Подолану "вето" свідчить не стільки про правоту однієї зі сторін, помилковості позиції іншої, скільки про співвідношення їх сил в даний момент, а головне, про нерозвиненою здатності до діалогу і компромісу обох сторін. Так, у жовтні 1997 року Держдума відразу в другому і третьому читанні прийняла поправку депутата В. Варенникова (КПРФ) до закону "Про ветеранів". Вона означала, що звання ветерана праці отримує будь-який громадянин Росії, який на час виходу на пенсію за віком має 40-річний трудовий стаж. На нього, а не лише на особливо відзначилися трудівників поширюються всі пільги. Крім девальвірованія звання це означало додаткові бюджетні витрати в 14-15 трлн руб. Президент наклав "вето", Дума його подолала, але грошей на пільги не було і раніше, не стало їх і більше. У свій актив Дума включає також подолання "вето" на закони про іпотеку, про оціночну діяльність, про пільги на проїзд для дітей, які потребують санаторно-курортному лікуванні. Здається, що нинішній стан справи з "ветовій" протиборством Президента і Держдуми, навіть при всій справедливості тих чи інших рішень мало сприяє (якщо не шкодить) законо-творчому авторитету Думи і авторитету верховної влади Президента.
Роль верховного арбітра, який стоїть над розділеними владою, яка властива напівпрезидентської республіки, підривається самим президентом, його надмірним вторгненням в сферу діяльності виконавчої влади, аж до прийняття на себе керівництва нею, відповідальності за її діяльність. Якщо глава держави і повинен бути відповідальним за все, що відбувається в країні, то, очевидно, лише в кінцевому рахунку, не підміняючи інші владні органи. Активна дія, його контроль за діяльністю уряду, їм особисто формованого, дуже важливий, турбота про правильному функціонуванні конституційно встановленого поділу влади - його обов'язок як гаранта конституції. Проте все це здійснюється найчастіше далеко не кращим чином. Необхідна при поділі влади система стримувань і противаг нерідко формується президентом не стільки для більш ефективного функціонування державного організму, скільки з відомого принципу "розділяй і володарюй".
Прав А. Салмін, застерігає від того, щоб при розгляді російського президентства ототожнювати його «з особистістю президента ... Б. Єльцина чи з "владним центром" »[26, с.7]. Але не можна не бачити й того, що президентство Єльцина визначається не тільки конституційно-інноваційним пристроєм сучасної Росії, але, як і поділ влади, воно відчуває вплив політичного стилю й особистості Єльцина.
Заслуговують на увагу спроба визначити, що відбувається в Росії з точки зору "режимної системи", '"де влада сконцентрована в руках виконавчих інститутів при нестійкості їх відносин із законодавчою владою, громадськими рухами і соціоекономічними елітами", а також аналіз ситуації в країні та її перспектив шляхом розгляду "російського політичного режиму" [20, 31] 2.
У силу розмежування компетенції, повноважень окремих органів влади, закріплених Конституцією, істотно обмежуються права парламенту. Статус Ради Федерації визначено таким чином, що за способом свого формування він порушує принцип поділу влади і вимоги до професіоналізму парламентської діяльності. До його складу увійшли і глави виконавчої влади суб'єктів федерації, для яких діяльність на постійній основі в Раді Федерації, як правило, просто неможлива. Він по суті справи не є парламентською палатою. Правда, досить компетентна розгляд цієї проблеми у порівнянні з закордонним досвідом (наприклад в напівпрезидентської Франції) приводить до висновку, що "... навіть формально російський президент не сильніше французької. У протистоянні парламенту у всякому разі він чи не слабкіше" [26, с. 9].
Одночасно не слід випускати з уваги, що дійсно існує і закріплений конституцією дисбаланс може долатися й без її зміни, яке представляє нині велику складність. Так, один з компонентів контрольної влади - депутатський запит - Держдума добула, записавши право на нього до свого регламенту. Президент не перешкодив цьому, а Конституційний Суд не може без відповідного запиту перевіряти на відповідність Основному Закону країни ті чи інші рішення, встановлення. Крім того, значний простір для змін в розмежуванні повноважень дає законотворчий процес. У ході його, як свідчить В. Рижков, "Дума в кожен закон вписує статтю про свій контроль ... повноваження президента скорочуються як шагренева шкіра ... Кожен новий закон приводить до ослаблення адміністративних повноважень президента. Більшість законів ініційоване президентом або урядом - тим самим самі скорочують свої повноваження "[9].
Щоправда, при оцінці дієвості такої процедури не слід випускати з уваги, що за відсутності розроблених механізмів реалізації законів, прийнятих в Думі, матеріальних ресурсів для їх реалізації, механізмів та органів, здатних здійснити контроль за виконанням законів, закони залишаються лише на папері. Повноваження Держдуми, таким чином, розширюються лише формально. Крім того, нинішній російський парламент, за оцінкою фахівців, з прохолодою відгукується своїм законотворчістю на поточні потреби суспільства [26]. Йому потрібні численні законодавчі ініціативи з боку. Навіть будучи незадоволеним вторгненням у правову сферу указів президента, він не поспішає перекривати їх своїм законотворчістю. Часом закони - відгуки на животрепетні теми - толком не обгрунтовані, вступають у протиріччя з існуючим законодавством. Вони мають значення для посилення ваги парламенту в системі поділу влади лише як популістська політична демонстрація, їх реалізація, зрозуміло, стикається з опором виконавчої влади.
Здійснює виконавчу владу уряд лише в деякій частині підзвітний Держдумі (у зв'язку з бюджетом) і несе перед нею відповідальність за свою діяльність (Дума має право висловити уряду недовіру, що може, хоча це і не так просто, привести до його відставки). У той же час виконавча влада не зводиться до діяльності уряду, вона здійснюється (чи не здійснюється) апаратом, від якого залежить дуже багато чого. Таким чином, виконавча влада в усій своїй глубинности - від прем'єр-міністра до пересічного державного службовця, виконавця - володіє величезними можливостями власного "конт-
роля "по відношенню і до законодавчої влади, і до президентського правління. За свідченням Краснова," там, де виконавці в чомусь не зацікавлені, вони завжди знайдуть тисячі відмовок, щоб цим не займатися ... У 1995 році вийшов указ ... про боротьбу з фашизмом та іншими проявами екстремізму. Так от, цей указ практично не дотримується ... Тому що в його потенційних виконавців - будь то міліція, ФСБ чи прокуратура - немає бажання його виконувати "[32].
Зрозуміло, зазначені риси функціонування виконавчої влади пов'язані і з її здавна склалася реактивністю, неотлаженностью механізмів, неквалі-фіцірованностью виконавців і т.д. Однак, звертаючи увагу і на цю сторону справи, фіксуючи "слабку керованість держави", Краснов справедливо підкреслює відсутність мотиву "поваги до закону або страху перед невиконанням закону", бо "до суду справа не дійде" [32].
Прагнення парламентаріїв посилити свій контроль над виконавчою владою, використовуючи право Держдуми затверджувати кандидатуру прем'єр-міністра, поширюючи це право ширше, ставлячи свою згоду в залежність від можливості впливати на весь склад уряду, на перевірку виявляються малоефективними як для самоствердження Думи, так і, головне, для всієї діяльності державної влади. Парламентаризм з властивим йому багатопартійним представництвом і відповідним політизованим обговоренням, узгодженням і прийняттям рішень не може бути в ідеалі властивістю уряду, цьому має перешкоджати поділ влади. В іншому випадку партійні, корпоративні інтереси, стикаючись всередині уряду, будуть заважати його роботі. Наполегливі старання впливових сил в Держдумі повісті виконавчу владу по такому шляху, більше обмежувати самостійність уряду, свободу його діяльності об'єктивно, але, мабуть, і егоїстично-партійно спрямовані на зниження ефективності діяльності виконавчої влади і всієї державної влади також. Не можна не погодитися з думкою відомих економістів А. ^ люкаева та Є. Гайдара, що для підвищення ефективності роботи уряду йому потрібна велика свобода у сфері виконання рішень. Причому повністю віддавши уряду виконавчо-професійні функції, Держдума змогла б стати реальним центром політичної влади, в якому законним шляхом реалізуються різні інтереси, необхідні реформи отримують адекватне Законодавче забезпечення. Тоді народ отримає нормальну законодавчу і нормально функціонуючу виконавчу владу [24, 33].
Складності функціонування виконавчої влади пов'язані і з тим, яким чином на неї впливає президент, як лімітують її самостійність підвідомчі йому структури. І в цьому відношенні теж досить актуально вимогу: "Більше свободи уряду!".
Загалом, як бачимо, "недопарламентская", за визначенням В. Шейніса, організація державної влади в Росії чинить негативний вплив на здійснення в ній поділу влади. В деякій мірі сприяє формуванню балансу влади те, що законодавча влада виконує деякі функції управління і контролю (ратифікація і денонсація міжнародних договорів, призначення і відмова від посади), а виконавча здійснює деякі законодавчі функції, видаючи нормативні акти [34].
Дещо осібно в цьому відношенні стоїть судова влада. Її відокремленість і самостійність чітко зафіксовані в конституції, що проголосила незалежність, незмінюваність і недоторканність суддів. Судді призначаються і суди фінансуються федеральною владою, причому Президент рішуче опирається перепідпорядкування їх суб'єктам Федерації. Змінена законодавство дозволяє тепер громадянину у відкриту, з розрахунком на грунтовну захист своїх прав сперечатися з державою, з будь-якою посадовою особою. Як підкреслює Краснов:
"Поділ влади дозволило людині стати в багатьох питаннях врівень з державою" [15, с. 179].
У зв'язку з цим примітно, що з понад 130 справ, які в 1997 році розглянув Конституційний Суд, 74 пов'язані зі скаргами громадян, 37 - за запитами суб'єктів Федерації, 4 - за запитами Президента, 7 - за запитами Держдуми, 11 - за запитами суддів. Така ж приблизно пропорція зберігається і в 1998 році.
Але й у функціонуванні судової влади, в охороні нею прав людини і громадянина далеко не все гаразд. У багатьох життєвих колізіях, зіткненнях інтересів рішення може виносити тільки суд. Однак добитися його дуже важко по ряду причин (значною мірою матеріальних). Суди не виконують або занадто повільно виконують свої функції. Суддів хронічно не вистачає, найчастіше вони недостатньо кваліфіковані, немає можливості змінити суддівський склад, вихований у дусі суто обвинувального судочинства і панування "телефонного права", незмінюваність суддів часом обертається їх недобросовісністю. Судові рішення не виконуються, допомогти цьому тепер мають судові пристави, але їм уготована мізерна зарплата. Вже тим самим людині, справа якого відтепер не може вирішити тільки суд, стає не легше, а важче.
До того ж веде ряд факторів, що безпосередньо з судами не пов'язаних. Порушення принципів і положень конституції, норм законів не тягнуть за собою відповідальності, не розроблений юридичний механізм захисту прав громадянина. Фахівці приходять до сумного висновку: людина як і раніше беззахисний у море законів, указів і правил.
Отже, в нереализуемости прав громадян Росії на судовий захист позначається вже не відділення судової влади від законодавчої і виконавчої (що їй - на благо), а погана взаємодія з нею цих гілок влади. Саме з їх діяльністю пов'язані здебільшого ті фактори, які призводять до невиконання судами їх функцій. Тим часом судова влада активно сприяє діяльності інших гілок влади: наприклад законотворчості, відповідному конституційним нормам, активно бере участь у формуванні губернаторського корпусу, законодавчих органів на місцях, перешкоджає президенту в довільному розширенні ним своїх законодавчих прав, уряду - у використанні неконституційних рішень і порушення конституційних прав громадян, Держдумі - у порушенні порядку вирішення питань у Федеральному Зборах РФ. Наприклад, 10 квітня 1997 року, відмовивши Держдумі у прийнятті до розгляду питання про неконституційність порядку формування Ради Федерації, Конституційний Суд зазначив, що дія Думи "... по суті пов'язано з відступом від встановленого способу зміни закону ... При цьому виявляється прагнення з допомогою рішення Конституційного Суду РФ вплинути на позиції під внутріпарламентської дискусії, в результаті якої має бути знайдено доцільне і збалансоване рішення про прийняття нового чи зміну чинного закону "[36]. Таким чином, Держдумі радили йти по шляху парламентаризму.
6 квітня 1998 Конституційний Суд зобов'язав президента підписати і оприлюднити Закон "Про культурні цінності, переміщені в СРСР в результаті Другої світової війни і знаходяться на території РФ". Вето, накладене на нього президентом, було подолано парламентом, але президент посилався на те, що це було досягнуто при порушенні порядку прийняття законів, та й сам закон містить ряд серйозних правових порушень. Проте Конституційний Суд виходив з того, що президент мав право ставити питання про все це, але був зобов'язаний у встановлений термін підписати закон. 21 липня 1998 за запитом Верховного Суду було визнано неконституційним міститься в Законі "Про федеральний бюджет на 1998 рік" дозвіл уряду знижувати бюджетні виплати, якщо не отримано заплановані в бюджеті доходи.
Як вже говорилося, взаємодія і співробітництво - важлива сторона поділу гілок державної влади. При всіх колізіях у їхніх взаєминах в російській дійсності воно набирає чинності, при тому й на найскладнішій ділянці-взаємовідносинах між законодавчою і виконавчою владою. Показово,
що голова верхньої палати Федеральних Зборів РФ Є. Строєв закликає "сприяти конструктивній співпраці з іншими гілками державної влади" [37]. Голова Держдуми Г. Селезньов вважає за необхідне "підвищити рівень взаємодії та взаєморозуміння між Президентом, Урядом та Держдумою в законодавчому процесі", їх "конструктивну взаємодію" [38, 39]. "Виконавчої та законодавчої влади треба сідати за стіл і вести діалог",-наполягає Президент РФ Б. Єльцин [40]. У свою чергу Уряд Росії явно прагне слідувати курсу на співпрацю з Федеральними Зборами РФ.
* * *
Отже, розгляд проблеми парламентаризму і поділу влади в сучасній Росії підводить, як видається, і до зваженого відповіді на питання про те, чи є парламентаризм в нашій країні. Здається, прийнятно судження, що парламентаризм в нас ще практично не утвердився і, додамо, недостатньо оформився, а організація державної влади-"недопарламентская".
Чи є перспективи позитивного розвитку та становлення парламентаризму в Росії? Для одних вельми нагальним є питання, чи можливий взагалі парламентаризм на російському грунті? "[41]. У інших є вже давно категоричну відповідь, причому в іншій площині:" Він не для нас ... найбільш підходящим для Росії вважаю варіант беспарламентского демократії "[42]. Як відомо, протиставлення йде не тільки по лінії створення" єдиної влади "президента, а й шляхом вихваляння можливого народного правління через Ради.
Відповіді різноманітні, їх аргументація часто багатопланова, йде і в глибоку російську старовину, і в недавнє минуле. Весь комплекс виникаючих при цьому "за" і "проти" вимагає спеціального до себе уваги. Мені видається дуже плідною концепція, згідно з якою "державну машину, якщо ми налаштовані її перебудовувати і реформувати, слід мислити не як предзаданной" об'єкт ", що володіє тими чи іншими властивостями і характеристиками, а як ... результат об'єктивізації поточних результатів державного будівництва" [ 43]. Але при цьому треба не забувати, що які ми - така у нас і демократія.
СПИСОК ЛІТЕРАТУРИ
1. Баглай М. В., Габричидзе Б.М. Конституційне право Російської Федерації. М., 1996. С. 130.
2. Тихомиров Ю.А. Держава на рубежі століть / / Держава і право. 1997. № 2. С. 30.
3. Чиркин В.Є. Президентська влада / / Держава і право. 1997. № 5. С. 16, 17.
4. Косонкін А.С., Нефедова Т.І. Президент, конгрес, законодавство / / Держава і право. 1998. № 1.С. 85-91.
5. Парламентаризм в Росії: Федеральне Збори 1993-1995 рр.. V Державна Дума, Рада Федерації першого скликання. М., 1996.
6. Євзеров Р.Я. Дієздатність нинішнього російського парламенту / / Поліс. 1996. № 1. 7 '. Президент. Парламент. Уряд. 1997. № 4. С. 16, 27.
8. Президент. Парламент. Уряд. 1998. № 2 (8). С. 21.
9. Володимир Рижков: хороша політика - той же хороший бізнес / / Коммерсант-влада. 1998. № 9. С. 22.
10. Шохін А. Пріоритети законодавчої діяльності / / Влада. 1997. № 4. С. 3-9.
11. Лісників Г. Практика взаємодії державних органів влади щодо гарантування 'ню законодавчого процесу / / Влада. 1997. № 5. С. 53-56.
12. Аргументи і факти. 1998. № 22 (травень). С. 6.
13. Аргументи і факти. 1998. № 24 (червень). С. 6, 10.
14. Какоркін Г. Єгор 'Строєв: ми всі стаємо державниками / / Вісті. 1998. 15 січня. '
15. Краснов М. Клітка для влади. М., 1997. С. 165.
16. Бетанелі Н. Народ, як завжди, розумніші політиків / / Известия. "1998, 23 січня.
17. Ставлення до демократичних інститутів і авторитарний запит суспільства / / Влада. 1997. № 12. С. 53.
18. Галкін О., Красін Ю. Сильна демократія - альтернатива авторитаризму. М., 1996. С.37, 38.
19.Лапаева В.В. Становлення російської багатопартійності / / Социс. 1996. № 8. С. 43.