ЗМІСТ
ВСТУП. 3
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ .. 6
1.1. Актуальні проблеми організації державної служби в Республіці Білорусь 6
1.2. Організаційна структура державного управління. 12
РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ .. 20
2.1. Порядок заняття державної посади. 20
2.2. Істотні умови контракту. 21
2.3. Підстави припинення контракту. 23
2.4. Підстави дострокового розірвання контракту. 25
ВИСНОВОК. 26
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ .. 27
Основу організаційної структури державного управління складають органи виконавчої влади. Вони мають розгалужену вертикаль: федеральні органи виконавчої влади та органи влади суб'єктів федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації. Місцеве самоврядування виступає у вигляді особливої підсистеми зі своїми об'єктами управління, компетенцією, процедурами і формами організації, матеріально-фінансовим забезпеченням, технологією діяльності персоналу і ін елементами.
Побудова організаційної структури державного управління: Лінійне підставу створює структуру, при якій переважає вертикальна, односпрямована підпорядкованість органів, утворює сувору ієрархічну піраміду. Характеризується: единоначалием, єдністю розпорядництва, тобто влада зосереджена в одних руках, команди передаються строго від однієї особи іншій.
Організаційна структура державного управління - це особливе державно-правове явище, зумовлене суспільно-політичної природою, соціально-функціональною роллю, цілями та змістом державного управління у суспільстві. Вона містить в собі певний склад, організацію і стійку взаємозв'язок людських ресурсів, технічних та інших засобів, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-керуючих впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління. У ній концентруються багато соціальні та організаційні якості держави.
Основу організаційної структури державного управління складають органи виконавчої влади. Вони мають розгалужену вертикаль: органи виконавчої влади та органи влади суб'єктів утворюють єдину систему виконавчої влади. Місцеве самоврядування виступає у вигляді особливої підсистеми зі своїми об'єктами управління, компетенцією, процедурами і формами організації, матеріально-фінансовим забезпеченням, технологією діяльності персоналу і ін елементами.
Побудова організаційної структури державного управління: Лінійне підставу створює структуру, при якій переважає вертикальна, односпрямована підпорядкованість органів, утворює сувору ієрархічну піраміду. Характеризується: единоначалием, єдністю розпорядництва, тобто влада зосереджена в одних руках, команди передаються строго від однієї особи іншій.
Мета: дослідити особливості організації державної служби в Республіці Білорусь.
Завдання:
1. Здійснити аналіз літератури з проблеми організації державної служби в Республіці Білорусь.
2. Розглянути особливості організації державної служби.
3. Визначити порядок заняття та звільнення з посади в системі державної служби.
Предмет дослідження: організація державної служби в Республіці Білорусь.
Об'єкт дослідження: державна служба.
1. Виклик державі з боку приватного сектора. З одного боку, приватний сектор демонстрував сучасний рівень сервісу, з яким суспільство порівнювало сервіс державний - природно, не на користь останнього. Широко утвердилося, тому, переконання, що держава не дає адекватних відповідей на «виклики» часу - перш за все, в медичному обслуговуванні, освіті, житловому будівництві, облаштуванні міських територій.
2. «Революція менеджерів», яка поставила під питання традиційні процедури, технології та стилі управління. Було практично доведено, що ефективність криється в поєднанні невеликих, щодо децентралізованих, гнучких управлінських підрозділів з невеликих розмірів ієрархіями, стимулюючими максимальну участь своїх нижчих ешелонів. Традиційне державне управління, відоме своєю прихильністю до інструкцій, правил, процедур неминуче стало розглядатися в цю революційну епоху як збиткове, безнадійно застаріле.
3. Посилення демократичного тиску на державу: суспільство стало вимагати більшої відкритості і прозорості держапарату, більшої участі громадян у його функціонуванні. Не слід скидати з рахунків і загальна зміна парадигми соціального розвитку, з його сильним ідеологічним упередженням проти держави, великого уряду, непомірно роздутою бюрократії та її неефективних рішень [1, с.138].
У всіх країнах, незалежно від національної специфіки, відбулося переосмислення концептуальних основ адміністративної організації та державної служби. Отримали популярність ідеї «пост бюрократичної організації», кооперації, ринкового обміну в сфері управління, переходу «від культури влади до культури сервісу». Видатний теоретик адміністративної реформації М. Берзлі ставить в цьому зв'язку питання про головні відмінності між традиційним (бюрократичним) та інноваційним (пост бюрократичним) стилями державного управління [1]. Вони, на його думку, зводяться до наступного:
- Бюрократичне установа фокусує увагу перш за все, на власних потребах і перспективах, а пост бюрократичне - на потреби та перспективи споживача;
- Бюрократичне установа базується на чіткому розподілі ролей і відповідальності між працівниками, пост бюрократичне - на згуртованості працівників, що діють як одна команда;
- Бюрократичне установа оцінює свою діяльність за обсягом освоєних ресурсів і кількістю виконуваних завдань, пост бюрократичне - за результатами, які представляють цінність для споживачів: перший контролює «вхід» (витрати), друге - «вихід» (цінності);
бюрократичне установа неухильно дотримується раз і назавжди встановлені процедури; пост бюрократичне змінює алгоритм дій всередині своєї операциональной системи при зміні вимог, що пред'являються до вироблених їм послуг;
бюрократичне установа починає діяльність з оголошення про свою політику і конкретні плани;
постбюрократіческое - з встановлення двосторонньої комунікації з споживачами для уточнення або перегляду раніше сформульованої стратегії;
- Бюрократичне установа відокремлює аналітичну роботу від безпосереднього обслуговування клієнтів; пост бюрократичне стимулює осмислення саме працівниками «першої лінії» можливостей для поліпшення обслуговування клієнтів.
При всьому різноманітті змін їх магістральним напрямком є орієнтація на закони та філософію ринку. Суттю ринкового вектора адміністративних змін є перетворення філософії та культури державного управління відповідно до гаслом «зробити управління різновидом бізнесу», впровадження в державний сектор і державне управління духу підприємливості, ініціативи, турботи про клієнта на противагу старій бюрократичній культурі схиляння перед буквою закону і інструкцією. Концепція держави як орієнтованої на споживача сервісної організації служить інструментом адміністративних реформ у всіх без винятку країнах світу [16, с.133].
Конкретними напрямами йдуть в світі адміністративних перетворень є: скорочення розмірів державного сектору і масштабів прямого державного управління; децентралізація влади і управління з обов'язковим делегуванням ресурсів і повноважень на нижні поверхи управлінської ієрархії; прихована приватизація з наданням більшої автономії державним підприємствам і установам, створення незалежних управлінських структур ( «агентствофікація»); впровадження елементів конкуренції в державне і муніципальне управління, створення сурогатних або «соціальних» ринків, що відтворюють в держсекторі ті ж вимоги ефективності та якості, які існують у приватному секторі [25, с.79].
Здійснюється перегляд основних принципів державної служби, який можна звести до наступних основних напрямках:
аналіз та інституціоналізація політичної ролі бюрократії і механізмів реалізації нею своїх корпоративних інтересів;
пошук оптимального співвідношення політичних і професійних почав в адміністрації;
зменшення ролі вертикальної адміністративної ієрархії, розвиток функціональних органів, горизонтальних структур;
децентралізація, здешевлення, скорочення адміністрації;
обмеження ролі традиційної адміністративної «драбини чинів»;
«Менеджерізація» і «маркетизація» значної частини державної служби;
максимально можлива відкритість, «чуйність» бюрократії на потреби та очікування громадян;
значне підвищення уваги до культурних і морально-етичним аспектам державної служби [1] [2].
Проблема підвищення якості державного управління і функціонування державної служби є гостро нагальною і для нашої країни. Однак багато сутнісні характеристики цієї проблеми, від вирішення якої залежить розвиток державних інститутів, реалізація функцій системи державної влади, значно відрізняються від викладених вище. Так, у Доповіді Робочої групи Державної ради РФ з підготовки пропозицій про систему органів державної влади та управління в Російській Федерації [2] [3] згадані такі очевидні недоліки державного управління та державної служби в Росії:
1. Незацікавленість державних чиновників усіх рангів у реалізації інтересів суспільства і держави, підміна цих інтересів особистими і груповими. Зрощування частини державного апарату з окремими комерційними структурами, пряме делегування останніми своїх представників до органів виконавчої влади.
2. Кадрова «чехарда» щодо значної частини осіб, які займають державні посади Російської Федерації, а також посад вищої групи державних службовців позбавляє керівництво можливості вибудовувати перспективу і стратегію розвитку очолюваних ними організацій, породжує обстановку «рвацтва» і цілі когорти «чиновників-тимчасових».
3. Відсутність персональної відповідальності керівників органів виконавчої влади. Поширеність системи колегіальних рішень, пошуку «стрілочників» на рівні простих виконавців. Інститут критики керівників відомств з боку засобів масової інформації повністю девальвований чинності зміни самої природи стосунки населення і суспільства до ЗМІ та відсутність будь-якої зворотного зв'язку між критикою і конкретними наслідками.
4. Поєднання високого рівня корумпованості державних службовців з їх соціальною незахищеністю та посадовим безправ'ям. Рівень офіційного грошового утримання суперечить реальним стандартам споживання, породжує обстановку брехні, двозначності. Зниження професійного, освітнього та культурного рівня управлінського персоналу, зниження бюрократичної культури, навичок діловодства.
5. Неврегульованість питань виконання державними органами в умовах ринкової економіки функцій управління підприємствами, надання державними органами послуг комерційного характеру. Поєднання в одній особі у частини державних службовців адміністративного та підприємницького статусів дискредитує саму ідею державної влади.
6. Недоліки діючого механізму правового регулювання державної служби. Більшій частині правових актів, до яких зроблені відсилання у Федеральному законі «Про основи державної служби Російської Федерації», не існує. Закон не передбачає єдиної методологічної основи правового регулювання державної служби, а також відносить до федерального ведення багато чого з того, що цілком можна передати на інші рівні регулювання. У Законі не розкритий базовий принцип організації державної служби - принцип служіння державі, не розглянуто взаємозв'язок між різними видами державної служби в системі державного управління, не сформульовано положення про систему управління державною службою.
Усунення зазначених, а також багатьох інших недоліків функціонування державної служби в системі державного управління РФ вимагає, на думку авторів Доповіді, прояви постійної політичної волі до досягнення нової якості кадрової складової державного управління. Для досягнення цієї мети потрібна реалізація комплексу законодавчих та організаційних заходів, «де комерціалізація» державної служби, виведення служб, що забезпечують подання послуг населенню, за рамки державних органів, демократизація кадрової політики, забезпечення відкритості процесу прийняття рішень, докорінна зміна системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів , формування для цієї мети системи держзамовлення на конкурсній основі [4].
У цілому можна констатувати, що в розвитку та реформування російської державної служби нині спостерігаються дві тенденції. Одна тенденція полягає в певному просуванні по шляху демократичної модернізації з урахуванням світового досвіду. Інша - в прагненні до оформлення ізольованою від суспільства бюрократичної корпорації. Подібне протиріччя не є винятком із загального правила. І в зарубіжних країнах сьогодні спостерігається зіткнення тенденцій, викликів, очікувань, вимог звернених до системи державного управління та державної служби.
В якості системоутворюючого елемента організаційної структури державного управління виступає державний орган, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-керуючих впливів.
Державний орган представляє собою одиничну структуру влади, формально створену державою для здійснення закріплених за нею його цілей і функцій [10, с.89].
Основу організаційної структури державного управління складають органи виконавчої влади. Вони мають розгалужену вертикаль: органи виконавчої влади та органи влади суб'єктів утворюють єдину систему виконавчої влади. Місцеве самоврядування виступає у вигляді особливої підсистеми зі своїми об'єктами управління, компетенцією, процедурами і формами організації, матеріально-фінансовим забезпеченням, технологією діяльності персоналу і ін елементами.
Побудова організаційної структури державного управління: Лінійне підставу створює структуру, при якій переважає вертикальна, односпрямована підпорядкованість органів, утворює сувору ієрархічну піраміду. Характеризується: единоначалием, єдністю розпорядництва, тобто влада зосереджена в одних руках, команди передаються строго від однієї особи іншій.
ВСТУП. 3
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ .. 6
1.1. Актуальні проблеми організації державної служби в Республіці Білорусь 6
1.2. Організаційна структура державного управління. 12
РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ .. 20
2.1. Порядок заняття державної посади. 20
2.2. Істотні умови контракту. 21
2.3. Підстави припинення контракту. 23
2.4. Підстави дострокового розірвання контракту. 25
ВИСНОВОК. 26
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ .. 27
ВСТУП
Організаційна структура державного управління - це особливе державно-правове явище, зумовлене суспільно-політичної природою, соціально-функціональною роллю, цілями та змістом державного управління у суспільстві. Вона містить в собі певний склад, організацію і стійку взаємозв'язок людських ресурсів, технічних та інших засобів, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-керуючих впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління. У ній концентруються багато соціальні та організаційні якості держави.Основу організаційної структури державного управління складають органи виконавчої влади. Вони мають розгалужену вертикаль: федеральні органи виконавчої влади та органи влади суб'єктів федерації утворюють єдину систему виконавчої влади в Російській Федерації. Місцеве самоврядування виступає у вигляді особливої підсистеми зі своїми об'єктами управління, компетенцією, процедурами і формами організації, матеріально-фінансовим забезпеченням, технологією діяльності персоналу і ін елементами.
Побудова організаційної структури державного управління: Лінійне підставу створює структуру, при якій переважає вертикальна, односпрямована підпорядкованість органів, утворює сувору ієрархічну піраміду. Характеризується: единоначалием, єдністю розпорядництва, тобто влада зосереджена в одних руках, команди передаються строго від однієї особи іншій.
Організаційна структура державного управління - це особливе державно-правове явище, зумовлене суспільно-політичної природою, соціально-функціональною роллю, цілями та змістом державного управління у суспільстві. Вона містить в собі певний склад, організацію і стійку взаємозв'язок людських ресурсів, технічних та інших засобів, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-керуючих впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління. У ній концентруються багато соціальні та організаційні якості держави.
Основу організаційної структури державного управління складають органи виконавчої влади. Вони мають розгалужену вертикаль: органи виконавчої влади та органи влади суб'єктів утворюють єдину систему виконавчої влади. Місцеве самоврядування виступає у вигляді особливої підсистеми зі своїми об'єктами управління, компетенцією, процедурами і формами організації, матеріально-фінансовим забезпеченням, технологією діяльності персоналу і ін елементами.
Побудова організаційної структури державного управління: Лінійне підставу створює структуру, при якій переважає вертикальна, односпрямована підпорядкованість органів, утворює сувору ієрархічну піраміду. Характеризується: единоначалием, єдністю розпорядництва, тобто влада зосереджена в одних руках, команди передаються строго від однієї особи іншій.
Мета: дослідити особливості організації державної служби в Республіці Білорусь.
Завдання:
1. Здійснити аналіз літератури з проблеми організації державної служби в Республіці Білорусь.
2. Розглянути особливості організації державної служби.
3. Визначити порядок заняття та звільнення з посади в системі державної служби.
Предмет дослідження: організація державної служби в Республіці Білорусь.
Об'єкт дослідження: державна служба.
РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИЧНІ АСПЕКТИ ОРГАНІЗАЦІЇ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
1.1. Актуальні проблеми організації державної служби в
Республіці Білорусь
Традиційна модель державного управління та державної служби переживає на рубежі XX-XXI ст. найглибша криза. Падає довіра громадян і до держави, і до чиновництва. Знизився престиж державної служби, громадський статус державних службовців. Причинами ситуації, що змінилася стали:1. Виклик державі з боку приватного сектора. З одного боку, приватний сектор демонстрував сучасний рівень сервісу, з яким суспільство порівнювало сервіс державний - природно, не на користь останнього. Широко утвердилося, тому, переконання, що держава не дає адекватних відповідей на «виклики» часу - перш за все, в медичному обслуговуванні, освіті, житловому будівництві, облаштуванні міських територій.
2. «Революція менеджерів», яка поставила під питання традиційні процедури, технології та стилі управління. Було практично доведено, що ефективність криється в поєднанні невеликих, щодо децентралізованих, гнучких управлінських підрозділів з невеликих розмірів ієрархіями, стимулюючими максимальну участь своїх нижчих ешелонів. Традиційне державне управління, відоме своєю прихильністю до інструкцій, правил, процедур неминуче стало розглядатися в цю революційну епоху як збиткове, безнадійно застаріле.
3. Посилення демократичного тиску на державу: суспільство стало вимагати більшої відкритості і прозорості держапарату, більшої участі громадян у його функціонуванні. Не слід скидати з рахунків і загальна зміна парадигми соціального розвитку, з його сильним ідеологічним упередженням проти держави, великого уряду, непомірно роздутою бюрократії та її неефективних рішень [1, с.138].
У всіх країнах, незалежно від національної специфіки, відбулося переосмислення концептуальних основ адміністративної організації та державної служби. Отримали популярність ідеї «пост бюрократичної організації», кооперації, ринкового обміну в сфері управління, переходу «від культури влади до культури сервісу». Видатний теоретик адміністративної реформації М. Берзлі ставить в цьому зв'язку питання про головні відмінності між традиційним (бюрократичним) та інноваційним (пост бюрократичним) стилями державного управління [1]. Вони, на його думку, зводяться до наступного:
- Бюрократичне установа фокусує увагу перш за все, на власних потребах і перспективах, а пост бюрократичне - на потреби та перспективи споживача;
- Бюрократичне установа базується на чіткому розподілі ролей і відповідальності між працівниками, пост бюрократичне - на згуртованості працівників, що діють як одна команда;
- Бюрократичне установа оцінює свою діяльність за обсягом освоєних ресурсів і кількістю виконуваних завдань, пост бюрократичне - за результатами, які представляють цінність для споживачів: перший контролює «вхід» (витрати), друге - «вихід» (цінності);
бюрократичне установа неухильно дотримується раз і назавжди встановлені процедури; пост бюрократичне змінює алгоритм дій всередині своєї операциональной системи при зміні вимог, що пред'являються до вироблених їм послуг;
бюрократичне установа починає діяльність з оголошення про свою політику і конкретні плани;
постбюрократіческое - з встановлення двосторонньої комунікації з споживачами для уточнення або перегляду раніше сформульованої стратегії;
- Бюрократичне установа відокремлює аналітичну роботу від безпосереднього обслуговування клієнтів; пост бюрократичне стимулює осмислення саме працівниками «першої лінії» можливостей для поліпшення обслуговування клієнтів.
При всьому різноманітті змін їх магістральним напрямком є орієнтація на закони та філософію ринку. Суттю ринкового вектора адміністративних змін є перетворення філософії та культури державного управління відповідно до гаслом «зробити управління різновидом бізнесу», впровадження в державний сектор і державне управління духу підприємливості, ініціативи, турботи про клієнта на противагу старій бюрократичній культурі схиляння перед буквою закону і інструкцією. Концепція держави як орієнтованої на споживача сервісної організації служить інструментом адміністративних реформ у всіх без винятку країнах світу [16, с.133].
Конкретними напрямами йдуть в світі адміністративних перетворень є: скорочення розмірів державного сектору і масштабів прямого державного управління; децентралізація влади і управління з обов'язковим делегуванням ресурсів і повноважень на нижні поверхи управлінської ієрархії; прихована приватизація з наданням більшої автономії державним підприємствам і установам, створення незалежних управлінських структур ( «агентствофікація»); впровадження елементів конкуренції в державне і муніципальне управління, створення сурогатних або «соціальних» ринків, що відтворюють в держсекторі ті ж вимоги ефективності та якості, які існують у приватному секторі [25, с.79].
Здійснюється перегляд основних принципів державної служби, який можна звести до наступних основних напрямках:
аналіз та інституціоналізація політичної ролі бюрократії і механізмів реалізації нею своїх корпоративних інтересів;
пошук оптимального співвідношення політичних і професійних почав в адміністрації;
зменшення ролі вертикальної адміністративної ієрархії, розвиток функціональних органів, горизонтальних структур;
децентралізація, здешевлення, скорочення адміністрації;
обмеження ролі традиційної адміністративної «драбини чинів»;
«Менеджерізація» і «маркетизація» значної частини державної служби;
максимально можлива відкритість, «чуйність» бюрократії на потреби та очікування громадян;
значне підвищення уваги до культурних і морально-етичним аспектам державної служби [1] [2].
Проблема підвищення якості державного управління і функціонування державної служби є гостро нагальною і для нашої країни. Однак багато сутнісні характеристики цієї проблеми, від вирішення якої залежить розвиток державних інститутів, реалізація функцій системи державної влади, значно відрізняються від викладених вище. Так, у Доповіді Робочої групи Державної ради РФ з підготовки пропозицій про систему органів державної влади та управління в Російській Федерації [2] [3] згадані такі очевидні недоліки державного управління та державної служби в Росії:
1. Незацікавленість державних чиновників усіх рангів у реалізації інтересів суспільства і держави, підміна цих інтересів особистими і груповими. Зрощування частини державного апарату з окремими комерційними структурами, пряме делегування останніми своїх представників до органів виконавчої влади.
2. Кадрова «чехарда» щодо значної частини осіб, які займають державні посади Російської Федерації, а також посад вищої групи державних службовців позбавляє керівництво можливості вибудовувати перспективу і стратегію розвитку очолюваних ними організацій, породжує обстановку «рвацтва» і цілі когорти «чиновників-тимчасових».
3. Відсутність персональної відповідальності керівників органів виконавчої влади. Поширеність системи колегіальних рішень, пошуку «стрілочників» на рівні простих виконавців. Інститут критики керівників відомств з боку засобів масової інформації повністю девальвований чинності зміни самої природи стосунки населення і суспільства до ЗМІ та відсутність будь-якої зворотного зв'язку між критикою і конкретними наслідками.
4. Поєднання високого рівня корумпованості державних службовців з їх соціальною незахищеністю та посадовим безправ'ям. Рівень офіційного грошового утримання суперечить реальним стандартам споживання, породжує обстановку брехні, двозначності. Зниження професійного, освітнього та культурного рівня управлінського персоналу, зниження бюрократичної культури, навичок діловодства.
5. Неврегульованість питань виконання державними органами в умовах ринкової економіки функцій управління підприємствами, надання державними органами послуг комерційного характеру. Поєднання в одній особі у частини державних службовців адміністративного та підприємницького статусів дискредитує саму ідею державної влади.
6. Недоліки діючого механізму правового регулювання державної служби. Більшій частині правових актів, до яких зроблені відсилання у Федеральному законі «Про основи державної служби Російської Федерації», не існує. Закон не передбачає єдиної методологічної основи правового регулювання державної служби, а також відносить до федерального ведення багато чого з того, що цілком можна передати на інші рівні регулювання. У Законі не розкритий базовий принцип організації державної служби - принцип служіння державі, не розглянуто взаємозв'язок між різними видами державної служби в системі державного управління, не сформульовано положення про систему управління державною службою.
Усунення зазначених, а також багатьох інших недоліків функціонування державної служби в системі державного управління РФ вимагає, на думку авторів Доповіді, прояви постійної політичної волі до досягнення нової якості кадрової складової державного управління. Для досягнення цієї мети потрібна реалізація комплексу законодавчих та організаційних заходів, «де комерціалізація» державної служби, виведення служб, що забезпечують подання послуг населенню, за рамки державних органів, демократизація кадрової політики, забезпечення відкритості процесу прийняття рішень, докорінна зміна системи підготовки та перепідготовки управлінських кадрів , формування для цієї мети системи держзамовлення на конкурсній основі [4].
У цілому можна констатувати, що в розвитку та реформування російської державної служби нині спостерігаються дві тенденції. Одна тенденція полягає в певному просуванні по шляху демократичної модернізації з урахуванням світового досвіду. Інша - в прагненні до оформлення ізольованою від суспільства бюрократичної корпорації. Подібне протиріччя не є винятком із загального правила. І в зарубіжних країнах сьогодні спостерігається зіткнення тенденцій, викликів, очікувань, вимог звернених до системи державного управління та державної служби.
1.2. Організаційна структура державного управління
Організаційна структура державного управління - це особливе державно-правове явище, зумовлене суспільно-політичної природою, соціально-функціональною роллю, цілями та змістом державного управління у суспільстві. Вона містить в собі певний склад, організацію і стійку взаємозв'язок людських ресурсів, технічних та інших засобів, що виділяються і витрачаються суспільством на формування та реалізацію державно-керуючих впливів і підтримання життєздатності самого суб'єкта управління. У ній концентруються багато соціальні та організаційні якості держави.В якості системоутворюючого елемента організаційної структури державного управління виступає державний орган, пов'язаний з формуванням і реалізацією державно-керуючих впливів.
Державний орган представляє собою одиничну структуру влади, формально створену державою для здійснення закріплених за нею його цілей і функцій [10, с.89].
Основу організаційної структури державного управління складають органи виконавчої влади. Вони мають розгалужену вертикаль: органи виконавчої влади та органи влади суб'єктів утворюють єдину систему виконавчої влади. Місцеве самоврядування виступає у вигляді особливої підсистеми зі своїми об'єктами управління, компетенцією, процедурами і формами організації, матеріально-фінансовим забезпеченням, технологією діяльності персоналу і ін елементами.
Побудова організаційної структури державного управління: Лінійне підставу створює структуру, при якій переважає вертикальна, односпрямована підпорядкованість органів, утворює сувору ієрархічну піраміду. Характеризується: единоначалием, єдністю розпорядництва, тобто влада зосереджена в одних руках, команди передаються строго від однієї особи іншій.
Переваги: лінійний тип жорстко формалізований, додає структурі стійкість, надійність, послідовність. Недоліки: слабо виражені зворотні зв'язки.
Функціональне підставу: формування державних органів, спеціально пристосованих до ведення конкретних функцій управління. Проблема - в межфункциональной координації.
Лінійно-функціональний підстава - з'єднання лінійного і функціонального.
Програмно - цільове підстава - в основу організаційної структури закладається будь-яка мета або комплексна програма.
Матричне підстава - поєднує лінійне і програмно - цільове управління. Пов'язано з територіальним управлінням.
В.Г. Вишняков пише: «Під структурою органу розуміється сукупність його підрозділів, схема розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, і система взаємовідносин цих підрозділів». Він відзначає, що вирішальним чином на внутрішню (форму системи впливають її функції, які отримують нормативне буття в компетенції. Структура служить організаційною формою вираження функцій в їх системі. Першоджерело функцій лежить поза структурою, остання є знаряддя, що забезпечує їх виконання [24].
Взявши за основу наведені визначення, а також дослідження радянських філософів, можна запропонувати наступне визначення: організаційна структура апарату управління - це його поділ на організаційні одиниці і система управлінських зв'язків у ньому.
Принципам побудови апарату державного управління в радянській літературі приділено значну увагу. Аналізу піддані лінійне, функціональне, галузеве, територіальне та інші спершу управління. На жаль, основні зусилля вчені зосередили на дослідженні основ побудови окремих органів управління, а тому не були повністю виявлено причини використання різних правил структурної організації апарату, недостатньо уваги приділялося їх співвідношенню. Не досягнуто і єдність думок щодо цього питання.
«Основний, провідний організаційно-технічний принцип (правило) побудови радянського апарату управління - територіально-виробничий принцип», - стверджує Ц.А. Ямпільська [23]. Його суть в нерозривності двох начал - територіального та виробничого. Остання, у свою чергу, «виступає як галузеве і як функціональне». Територіальність Ц.А. Ямпільська розуміє дуже широко. На її думку, це означає, що діяльність органу поширюється на певну територію, а отже, всі органи спеціальної компетенції - «також органи територіальні». При такому гранично широкому рівні абстрактності думка автора зводиться до загальновідомої істини про просторових межах будь-якої соціальної активності. До того ж Ц.А. Ямпільська (і не тільки вона!) Ставить знак рівності між галузевої та лінійної основами взаємовідносин структурних одиниць, з чим не можна погодитися. У той же час цінно, що автор виділяє територіальне, галузеве, функціональне початку як найчастіше використовуються на практиці при створенні структурних одиниць, показує необхідність їх поєднання [18].
Г.І. Петров називає три принципи побудови органів державного управління: функціональний, галузевий, територіальний, а питання про принципи побудови апарату не ставить. Не з'ясовані і питання про лінійне початку, а також про взаємозв'язки різних принципів. Запропонована схема неповно відображає реальну дійсність, залишаючи осторонь деякі форми структурної організації. П.Т. Василенков пише про лінійної, функціональної, виробничо-галузевої, виробничо - територіальної, функціонально-галузевої системах управління, беручи за основу класифікації різні варіанти організаційної структури.
«Основними організаційно-технічними принципами управління є лінійний, функціональний і лінійно-функціональний. Вони пов'язані з різними способами поділу праці між органами і всередині органів. Відповідно існують три типи їх структури: лінійний, функціональний, лінійно-функціональний. Кожен має свою якісну визначеність, специфічні риси ». І хоча В.Г. Вишняков говорить тут про структури органів управління, його висновки можуть бути використані і при вивченні структури апарату. Плідний висновок про те, що різні принципи побудови структур пов'язані з різноманітністю способів поділу управлінської праці. В.Г. Вишняков зазначив, що для класифікації організаційних структур потрібно виділити їх основні типи. До такого ж думку прийшов і В.М. Манохін, який при цьому вказав на «необхідність поділу існуючих організаційних структур на типи і види». Про двох основних теоретично мислимих типах структури апарату управління - лінійному і функціональному, - пише Г.С. Яковлєв. При цьому він підкреслює, що системоутворюючим ознакою є саме тип диференціації апарату [4].
Таким чином, в радянській науці в даний час теоретично обгрунтовано підходи до вирішення даної проблеми, застосування яких дозволить створити наукові конструкції, які адекватно відображають розмаїття управлінської практики і врахувати всі новели структурної організації апарату.
Загальносоціологічний принцип поділу складної праці на прості види спеціалізації праці діє і в управлінні. Обсяг і складність організаційної діяльності детермінують її поділ на частини, для здійснення яких утворюються структурні підрозділи апарату. Існують два основні принципи спеціалізації управлінської праці: лінійний (об'єктний) і функціональний. Звідси і два типи побудови структур: лінійний і функціональний [1].
При реалізації першого всі керовані об'єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожної з них у повному обсязі або в основному здійснює спеціальний суб'єкт. У результаті виникають системи, засновані на прямому (організаційному, адміністративному) підпорядкуванні об'єктів суб'єкту, системи типу «начальник - підлеглий». Для лінійної структури характерні диференціація апарату за ознакою об'єкта управління і наділення створюваних таким чином структурних одиниць широкими розпорядчими повноваженнями.
Не слід ототожнювати лінійне і відомче підпорядкування, оскільки останнє різновид першого. У законодавстві лінійна підпорядкованість позначається різними термінами. Так, Конституція СРСР таку ієрархічну зв'язок називає підпорядкованістю (ст. 146), підзвітністю (ст. 149), підвідомчістю (ст. 134). Підвідомчість розуміється не як підпорядкування лише вищому органу спеціальної компетенції, але як взагалі лінійне підпорядкування. У Конституції надано про органи, підвідомчих Раді Міністрів; є органи, підвідомчі виконкому. Закон про охорону здоров'я говорить про заклади охорони здоров'я, які «перебувають у віданні» міністерств; Повітряний кодекс - про повітряні судна, «що знаходяться у веденні державних підприємств, установ, організацій» [24].
При лінійних зв'язках одна структурна одиниця апарату нормативним актом передана у відання, підпорядкована іншій, вони ставляться один до одного як нижче-і вищі підрозділи апарату, і нижчестоящим з широкого кола питань зобов'язана виконувати нормативні та індивідуальні акти вищестоящої, звітувати перед нею.
Існує кілька видів лінійної підпорядкованості. Один з них - відносини між Радою Міністрів СРСР і Радами Міністрів союзних республік, між останніми і урядами АРСР. Так, Рада Міністрів СРСР спрямовує і координує діяльність Рад Міністрів союзних республік з проведення в життя рішень вищих органів державної влади та управління СРСР; Рада Міністрів РРФСР спрямовує і перевіряє роботу Рад Міністрів автономних республік. Другий різновид лінійних зв'язків: між урядом союзної, автономної республіки та виконкомами місцевих Рад, між вище-і нижчестоящими виконкомами. У названих випадках мова йде про відносини органів управління загальної компетенції різного рівня. Наступний вид лінійних взаємин - між органами управління загальної та спеціальної компетенції. Зазначений вид характеризується особливою специфічністю. Так, у відносинах Ради Міністрів СРСР з Академією наук, Комітетом народного контролю, Міністерством фінансів, ВАКом виявляється багато відмінностей. Те ж можна сказати про відносини виконкому з управліннями культури і внутрішніх справ.
Ще одна, причому найпоширеніший різновид лінійної підпорядкованості - відносини вище і нижчестоящих структурних одиниць в рамках єдиного відомства. Вони можуть бути побудовані на засадах суворої централізації, подвійного підпорядкування, широкої самостійності нижчестоящих і т. д.
Другий принцип поділу праці з управління, а отже, і побудови систем - функціональний. Він заснований на полі-, функціональності соціальних організацій. Кожна управлінська одиниця займається різними видами діяльності, випускає неоднорідну продукцію, виконує ряд управлінських функцій. Значить, можна виділити ті чи інші види діяльності об'єктів і за цією ознакою диференціювати працю по управлінню ними. У цьому випадку суб'єкт управління керує тільки певним видом діяльності об'єкта, певною функцією, частиною, а не всієї діяльністю об'єкта. У такому разі іншими функціями об'єкта керують інші суб'єкти і він потрапляє у відання різних суб'єктів.
Функціональна підпорядкованість найчастіше означає, що суб'єкт управління в рамках певної функції має право здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміністративний примус або наділений хоча б однією з названих повноважень. Тут, як правило, виділяється якась частина діяльності в рамках певної функції. Спектр владних повноважень суб'єктів управління в цих випадках досить вузький. Їх влада може бути «позитивною», пов'язаної з творчою діяльністю (право розподіляти продукцію, здійснювати методичне керівництво і т. д.), і юрисдикційної, пов'язаної з правопорушеннями (право призупиняти роботу, відстороняти від посади, стягувати незаконно отримане і т. д. ). Функціональна влада може бути внутрішньовідомчої і міжвідомчої. Так, штаб МВС СРСР наділений внутрішньовідомчої, а ДАІ - міжвідомчої владою.
Різниця лінійних форм і функціональних засад в управлінні полягає в обсязі владних повноважень суб'єктів управління. Але тільки за такою ознакою побудувати організаційні структури неможливо. Як правило, структурні одиниці апарату керують не всіма, а тільки якоюсь частиною об'єктів управління, у тому ведення передається якась група органів, підприємств, посад. Угруповання керованих одиниць виробляється головним чином на основі двох ознак: територіального та виробничого.
У територіальних структурах організаційно об'єднані елементи, компактно розташовані на певній частині території держави. У цьому випадку головним системоутворюючим фактором є місцезнаходження об'єктів управління.
При поєднанні територіального почала з лінійним виникають лінійно-територіальні структури, а якщо воно поєднується з функціональним - відповідно функціонально-територіальні структури. За лінійно-територіальним принципом побудовані, наприклад, структури багатьох промислових об'єднань, що займаються лісозаготівлями, будівельних главків, а за функціонально-територіальним принципом-системи військового обліку, стандартизації в кожній області.
Діяльність людей, колективів може бути спрямована на створення певних матеріальних чи духовних цінностей, надання послуг, управління. Особливі види діяльності являють собою не тільки видобуток вугілля, автомобілебудування, освіта, охорона здоров'я, оборона, а й стандартизація, ціноутворення, планування, контроль.
Порядок заняття державної посади визначається в контракті. Контракт містить у відношенні питань надходження, проходження та припинення державної служби особливості в порівнянні з загальними нормами законодавства про працю.
Контракт з держслужбовцем укладається у письмовій формі на термін не менше одного року керівником відповідного державного органу. Контракт є підставою для видання рішення, наказу, розпорядження, іншого акту відповідного державного органу, посадової особи.
Контракти, які укладаються з громадянином, що надходять на державну службу, повинні відповідати примірної форми контракту з державним службовцем, що наведена у додатку до Положення про порядок і умови укладання договорів з державними службовцями, затвердженим постановою Ради Міністрів РБ від 07.10.2003 № 1271.
Разом з тим з громадянами, які надходять на держслужбу на період виконання обов'язків тимчасово відсутнього держслужбовця, укладається строковий трудовий договір у порядку і на умовах, передбачених законодавством про працю.
Контракти укладаються з громадянами, що досягли 18-річного віку. Окремо слід відзначити, що нині чинним Законом встановлено граничний вік перебування на державній службі, який становить 65 років, крім випадків, передбачених Конституцією і законодавчими актами Республіки Білорусь. Наприклад, відповідно до Конституції граничний вік членів Конституційного Суду - 70 років.
При досягненні держслужбовцям граничного віку перебування на держслужбі він звільняється від займаної посади після закінчення того місяця, в якому він досяг зазначеного віку. Тому при проведенні роботи з укладення, продовження, переукладення контрактів з державними службовцями, чий вік наближається до вищевказаного, необхідно враховувати, щоб досягнення працівником цього віку і закінчення строку дії контракту збігалися [1, с.165].
У зв'язку з імперативністю норми, що встановлює граничний вік перебування на держслужбі, на практиці виникли випадки, коли працівники, які досягли 65 років, ще працювали і момент їх звільнення однозначно визначити було неможливо. Контракти, укладені з ними, не містили подібного підстави звільнення. Крім того, вони могли бути звільнені відразу після вступу в силу Закону про держслужбу, незважаючи на термін, на який укладено контракт, не реалізувавши надане їм цим же Законом право на відставку. Міністерство праці та соціального захисту відразу ж відреагувало на ситуацію, що склалася листом від 04.08.2003 № 05-02-11/3568 "Про застосування ст. 41 Закону Республіки Білорусь" Про державну службу в Республіці Білорусь ", рекомендувала наймачам, у зв'язку з тим що законодавством не передбачений термін, протягом якого слід припинити трудові відносини з державними службовцями, які досягли граничного віку перебування на державній службі до набрання чинності нового Закону, звільняти державних службовців, які досягли граничного віку перебування на державній службі до набрання чинності нового Закону, після закінчення місячного терміну з моменту вступу в силу Закону РБ "Про державну службу в Республіці Білорусь" [21, с.138].
1) дата підписання;
2) дані про державного службовця і наймача;
3) місце роботи, посаду державного службовця;
4) термін дії контракту;
5) основні права сторін, в т.ч. право наймача на:
- Зменшення (позбавлення) премій всіх видів незалежно від залучення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за:
відсутність на робочому місці без поважної причини, несвоєчасне виконання або невиконання посадових обов'язків без поважних причин;
використання державного майна не у службових цілях;
- Зменшення державному службовцю відпустки у відповідному році на число днів прогулу або навмисного невиконання ним посадових обов'язків більше трьох годин протягом робочого дня без поважних причин. При цьому відпустка повинна бути не менше 21 календарного дня;
- Пониження у класі (званні) за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків на строк до 6 місяців. Пониження в класі не може бути більш ніж на один клас, а в званні (спеціальному, персональному) - нижче ніж на один ступінь;
6) основні обов'язки і відповідальність сторін, в т.ч. повна матеріальна відповідальність за шкоду, заподіяну наймачеві з вини державного службовця зайвими грошовими виплатами (за винятком випадків рахункової помилки), неправильним обліком і зберіганням матеріальних чи грошових цінностей, їх розкраданням, знищенням;
7) умови організації та оплати праці державного службовця (з урахуванням результатів його роботи), які передбачають залежність заходів заохочення від дотримання правил внутрішнього трудового розпорядку;
8) додаткові заходи стимулювання праці в межах коштів, передбачених на утримання державного органу, в т. ч.:
- Надання додаткового заохочувального відпустки зі збереженням заробітної плати до п'яти календарних днів;
- Підвищення посадового окладу (не більше ніж на 50%, якщо більший розмір не передбачено законодавством) [13, с.27].
1) закінчення терміну дії;
2) угоди сторін;
3) досягнення державним службовцем граничного віку, встановленого для перебування на державній службі;
4) виникнення (встановлення) обставин, передбачених п. 1 ст. 33 Закону про держслужбу;
5) закінчення строку, дострокового припинення повноважень на державній посаді;
6) недотримання обмежень, пов'язаних з державною службою;
7) розголошення відомостей, що становлять державні секрети;
8) відмови від складання присяги;
9) порушення вимог законодавства при прийомі на державну службу;
10) відставки;
11) грубого порушення посадових обов'язків, вчинення проступку, несумісного з перебуванням на державній службі;
12) припинення громадянства Республіки Білорусь внаслідок виходу з громадянства або його втрати;
13) незадовільного результату попереднього випробування;
14) набрання законної сили обвинувальним вироком суду.
При припиненні дії контракту з підстав, перелічених у пп. 3-14, у рішенні (наказі, розпорядженні) чи іншому акті відповідного державного органу, посадової особи про звільнення державного службовця і в його трудовій книжці робляться посилання відповідно на ст. 33 і 40 Закону про держслужбу.
При цьому слід зазначити, що наведений вище перелік підстав розірвання контракту хоча і не є вичерпним (відповідно до ст. 40 Закону держслужба може бути припинена і в інших випадках), але разом з тим містить досить широкий спектр підстав припинення держслужби на відміну від раніше регламентує цей же коло питань Закону 1994 р. Нагадаємо, що раніше до таких підстав припинення держслужби, крім передбачених законодавством про працю, ставилися тільки відставка, закінчення терміну контракту, неподання декларації про доходи і досягнення працівником пенсійного віку за наявності у нього права на повну пенсію за віком, якщо наймач не зберіг з ним трудових відносин (в даний час подібне підстава відсутній). Причому варто відзначити наступне: у зв'язку з тим, що до Закону про службу в держапараті 1994 зміни після 1995 р. не вносилися взагалі, питання регламентації суспільних відносин більш повно розкривалися в постанові Ради Міністрів РБ від 31.01.1994 № 49, яким були затверджені та Положення про порядок і умови укладення контракту зі службовцями державного апарату, і Примірна форма контракту [15, с.79].
Крім переліченого вище, Закон про держслужбу по-іншому підходить до наповнюваності поняття "відставка", а також привніс особливості в залік стажу держслужби. Зокрема, зараз у стаж держслужби зараховується час попередньої заняття держпосади роботи в державних організаціях на певних посадах і певної тривалості. Крім того, на відміну від встановленого Трудовим кодексом 3-місячного терміну попереднього випробування, строк попереднього випробування для держслужбовців збільшений Законом про держслужбу до 6 місяців.
На закінчення хочеться відзначити, що в даний час держслужбовцям до відпустки виплачується допомога на оздоровлення замість наданої раніше матеріальної допомоги. Зміна правового статусу виплати призвело до обкладання її прибутковим податком і нарахування внесків по державному соціальному страхуванню до Фонду соціального захисту населення Мінпраці та соцзахисту. Це обумовлено тим, що даний вид виплати на відміну від матеріальної допомоги не входить до доходів, які не підлягають оподаткуванню відповідно до п. 1 ст. 3 Закону РБ від 21.12.1991 № 1327-XII "Про прибутковий податок з фізичних осіб", і не є виплатою, включеної до Переліку видів виплат, на які не нараховуються внески по державному соціальному страхуванню до Фонду соціального захисту населення Мінпраці та соцзахисту, затверджений постановою Ради Міністрів РБ від 25.01.1999 № 115.
Ключовим у виконанні державі іншої посади є не тільки високий професіоналізм державного службовця, але його особистісні якості, громадянська позиція, висока моральність і вміння служити своїй батьківщині. Тому, державну службу слід розглядати не тільки як управлінський соціально-правовий інститут, але і як духовно-моральний, інтелектуальний генератор суспільства, спрямований на саморозвиток його внутрішніх сил, інтеграцію зусиль його громадян з метою самореалізації сутнісних потреб, інтересів, в тому числі духовно- культурних, економічних, політичних, науково-технічних та інших.
2. Атаманчук Г. В. Державне управління. Організаційно-функціональні питання. Навчальний посібник. М.: Економіка. 2000.
3. Атаманчук Г. В. Про реформування державної служби / / Державна служба Росії: проблеми становлення та розвитку. М.: РАГС. 2001.
4. Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. Курс лекцій. Ізд.2-е, додатк. - М.: Омега-Л, 2004.
5. Бахрах Д. Н. Організаційні структури державного управління / Д. Н. Бахрах. / / Правознавство. - 1981. - № 6. - С. 27 - 36
6. Вишняков В. Г. Структура і штати органів радянського державного управління. - М., 1972.
7. Державна служба (комплексний підхід): Учеб. посібник. 2-е вид. М.: Дело. 2000.
8. Забелою СМ., Забела П.С. Правове регулювання державного управління: Навчальний посібник. - Мн.: Академія управління при Президентові Республіки Білорусь, 2004.
9. Конституційне (державне) право зарубіжних країн. М.: Изд-во Бек, 1995. Т. 2.
10. Лужков Ю. М. Шлях до ефективного державі: План перетворення системи державної влади і управління в Російській Федерації. 2-е вид. М.: МГУ. 2002.
11. Манохін В. М. Порядок формування органів державного управління. - М., 1963.
12. Манохін В. М. З урахуванням галузевого та територіального принципів. / / Радянська держава і право, 1979. № 10. С. 21-30.
13. Марков М. Теорія соціального управління. - М., 1978.
14. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Державна служба в Росії: вітчизняний досвід організації і сучасність. М.: РАГС. 2000. Ч. 1-2.
15. Наукові основи державного управління в СРСР. - М., 1968.
16. Основи європейської хартії місцевого самуправленія: методичний посібник для вищих навчальних закладів. - 2 изд., Перераб. і доп. / Под ред. В.А. Чернікова. - М., 2000.
17. Петров Г. І. Радянське адміністративне право. Загальна частина. СПб.: Вид-во Ленінгр. ун-ту, 1970.
18. Політико-адміністративні відносини: хто стоїть при владі? / Под ред. Тоні Верхейна. Пер. з англ. - М.: "Права людини", 2001.
19. Політична енциклопедія. У двох томах. М.: Думка, 1999. Т. 2.
20. Політичні інститути на рубежі тисячоліть. Відп. ред. К. Г. Холодковский. Дубна: Фенікс. 2001.
21. Старилов Ю. Н. Інститут державної служби: зміст і структура / / Держава і право. 1996, № 5.
22. Чиркин В. Є. Основи порівняльного держава ведення. М.: Артикул. 1997.
23. Чиркин В.Є. Державне управління. Елементарний курс. - М.: "Юрист", 2001.
24. Шастітко А.Є. Неоинституциональной економічна теорія. - 2 изд., Перераб. і доп. - М.: Економічний факультет, ТЕИС, 1999.
25. Яковлєв Г. С. Апарат управління: принципи організації. - М., 1974.
26. Ямпільська Ц. А. Органи радянського державного управління сучасний період. - М., 1954.
Функціональне підставу: формування державних органів, спеціально пристосованих до ведення конкретних функцій управління. Проблема - в межфункциональной координації.
Лінійно-функціональний підстава - з'єднання лінійного і функціонального.
Програмно - цільове підстава - в основу організаційної структури закладається будь-яка мета або комплексна програма.
Матричне підстава - поєднує лінійне і програмно - цільове управління. Пов'язано з територіальним управлінням.
В.Г. Вишняков пише: «Під структурою органу розуміється сукупність його підрозділів, схема розподілу між ними функцій і повноважень, покладених на орган, і система взаємовідносин цих підрозділів». Він відзначає, що вирішальним чином на внутрішню (форму системи впливають її функції, які отримують нормативне буття в компетенції. Структура служить організаційною формою вираження функцій в їх системі. Першоджерело функцій лежить поза структурою, остання є знаряддя, що забезпечує їх виконання [24].
Взявши за основу наведені визначення, а також дослідження радянських філософів, можна запропонувати наступне визначення: організаційна структура апарату управління - це його поділ на організаційні одиниці і система управлінських зв'язків у ньому.
Принципам побудови апарату державного управління в радянській літературі приділено значну увагу. Аналізу піддані лінійне, функціональне, галузеве, територіальне та інші спершу управління. На жаль, основні зусилля вчені зосередили на дослідженні основ побудови окремих органів управління, а тому не були повністю виявлено причини використання різних правил структурної організації апарату, недостатньо уваги приділялося їх співвідношенню. Не досягнуто і єдність думок щодо цього питання.
«Основний, провідний організаційно-технічний принцип (правило) побудови радянського апарату управління - територіально-виробничий принцип», - стверджує Ц.А. Ямпільська [23]. Його суть в нерозривності двох начал - територіального та виробничого. Остання, у свою чергу, «виступає як галузеве і як функціональне». Територіальність Ц.А. Ямпільська розуміє дуже широко. На її думку, це означає, що діяльність органу поширюється на певну територію, а отже, всі органи спеціальної компетенції - «також органи територіальні». При такому гранично широкому рівні абстрактності думка автора зводиться до загальновідомої істини про просторових межах будь-якої соціальної активності. До того ж Ц.А. Ямпільська (і не тільки вона!) Ставить знак рівності між галузевої та лінійної основами взаємовідносин структурних одиниць, з чим не можна погодитися. У той же час цінно, що автор виділяє територіальне, галузеве, функціональне початку як найчастіше використовуються на практиці при створенні структурних одиниць, показує необхідність їх поєднання [18].
Г.І. Петров називає три принципи побудови органів державного управління: функціональний, галузевий, територіальний, а питання про принципи побудови апарату не ставить. Не з'ясовані і питання про лінійне початку, а також про взаємозв'язки різних принципів. Запропонована схема неповно відображає реальну дійсність, залишаючи осторонь деякі форми структурної організації. П.Т. Василенков пише про лінійної, функціональної, виробничо-галузевої, виробничо - територіальної, функціонально-галузевої системах управління, беручи за основу класифікації різні варіанти організаційної структури.
«Основними організаційно-технічними принципами управління є лінійний, функціональний і лінійно-функціональний. Вони пов'язані з різними способами поділу праці між органами і всередині органів. Відповідно існують три типи їх структури: лінійний, функціональний, лінійно-функціональний. Кожен має свою якісну визначеність, специфічні риси ». І хоча В.Г. Вишняков говорить тут про структури органів управління, його висновки можуть бути використані і при вивченні структури апарату. Плідний висновок про те, що різні принципи побудови структур пов'язані з різноманітністю способів поділу управлінської праці. В.Г. Вишняков зазначив, що для класифікації організаційних структур потрібно виділити їх основні типи. До такого ж думку прийшов і В.М. Манохін, який при цьому вказав на «необхідність поділу існуючих організаційних структур на типи і види». Про двох основних теоретично мислимих типах структури апарату управління - лінійному і функціональному, - пише Г.С. Яковлєв. При цьому він підкреслює, що системоутворюючим ознакою є саме тип диференціації апарату [4].
Таким чином, в радянській науці в даний час теоретично обгрунтовано підходи до вирішення даної проблеми, застосування яких дозволить створити наукові конструкції, які адекватно відображають розмаїття управлінської практики і врахувати всі новели структурної організації апарату.
Загальносоціологічний принцип поділу складної праці на прості види спеціалізації праці діє і в управлінні. Обсяг і складність організаційної діяльності детермінують її поділ на частини, для здійснення яких утворюються структурні підрозділи апарату. Існують два основні принципи спеціалізації управлінської праці: лінійний (об'єктний) і функціональний. Звідси і два типи побудови структур: лінійний і функціональний [1].
При реалізації першого всі керовані об'єкти диференціюються за певними ознаками на автономні групи, і керівництво кожної з них у повному обсязі або в основному здійснює спеціальний суб'єкт. У результаті виникають системи, засновані на прямому (організаційному, адміністративному) підпорядкуванні об'єктів суб'єкту, системи типу «начальник - підлеглий». Для лінійної структури характерні диференціація апарату за ознакою об'єкта управління і наділення створюваних таким чином структурних одиниць широкими розпорядчими повноваженнями.
Не слід ототожнювати лінійне і відомче підпорядкування, оскільки останнє різновид першого. У законодавстві лінійна підпорядкованість позначається різними термінами. Так, Конституція СРСР таку ієрархічну зв'язок називає підпорядкованістю (ст. 146), підзвітністю (ст. 149), підвідомчістю (ст. 134). Підвідомчість розуміється не як підпорядкування лише вищому органу спеціальної компетенції, але як взагалі лінійне підпорядкування. У Конституції надано про органи, підвідомчих Раді Міністрів; є органи, підвідомчі виконкому. Закон про охорону здоров'я говорить про заклади охорони здоров'я, які «перебувають у віданні» міністерств; Повітряний кодекс - про повітряні судна, «що знаходяться у веденні державних підприємств, установ, організацій» [24].
При лінійних зв'язках одна структурна одиниця апарату нормативним актом передана у відання, підпорядкована іншій, вони ставляться один до одного як нижче-і вищі підрозділи апарату, і нижчестоящим з широкого кола питань зобов'язана виконувати нормативні та індивідуальні акти вищестоящої, звітувати перед нею.
Існує кілька видів лінійної підпорядкованості. Один з них - відносини між Радою Міністрів СРСР і Радами Міністрів союзних республік, між останніми і урядами АРСР. Так, Рада Міністрів СРСР спрямовує і координує діяльність Рад Міністрів союзних республік з проведення в життя рішень вищих органів державної влади та управління СРСР; Рада Міністрів РРФСР спрямовує і перевіряє роботу Рад Міністрів автономних республік. Другий різновид лінійних зв'язків: між урядом союзної, автономної республіки та виконкомами місцевих Рад, між вище-і нижчестоящими виконкомами. У названих випадках мова йде про відносини органів управління загальної компетенції різного рівня. Наступний вид лінійних взаємин - між органами управління загальної та спеціальної компетенції. Зазначений вид характеризується особливою специфічністю. Так, у відносинах Ради Міністрів СРСР з Академією наук, Комітетом народного контролю, Міністерством фінансів, ВАКом виявляється багато відмінностей. Те ж можна сказати про відносини виконкому з управліннями культури і внутрішніх справ.
Ще одна, причому найпоширеніший різновид лінійної підпорядкованості - відносини вище і нижчестоящих структурних одиниць в рамках єдиного відомства. Вони можуть бути побудовані на засадах суворої централізації, подвійного підпорядкування, широкої самостійності нижчестоящих і т. д.
Другий принцип поділу праці з управління, а отже, і побудови систем - функціональний. Він заснований на полі-, функціональності соціальних організацій. Кожна управлінська одиниця займається різними видами діяльності, випускає неоднорідну продукцію, виконує ряд управлінських функцій. Значить, можна виділити ті чи інші види діяльності об'єктів і за цією ознакою диференціювати працю по управлінню ними. У цьому випадку суб'єкт управління керує тільки певним видом діяльності об'єкта, певною функцією, частиною, а не всієї діяльністю об'єкта. У такому разі іншими функціями об'єкта керують інші суб'єкти і він потрапляє у відання різних суб'єктів.
Функціональна підпорядкованість найчастіше означає, що суб'єкт управління в рамках певної функції має право здійснювати нормативне, методичне керівництво, контроль, адміністративний примус або наділений хоча б однією з названих повноважень. Тут, як правило, виділяється якась частина діяльності в рамках певної функції. Спектр владних повноважень суб'єктів управління в цих випадках досить вузький. Їх влада може бути «позитивною», пов'язаної з творчою діяльністю (право розподіляти продукцію, здійснювати методичне керівництво і т. д.), і юрисдикційної, пов'язаної з правопорушеннями (право призупиняти роботу, відстороняти від посади, стягувати незаконно отримане і т. д. ). Функціональна влада може бути внутрішньовідомчої і міжвідомчої. Так, штаб МВС СРСР наділений внутрішньовідомчої, а ДАІ - міжвідомчої владою.
Різниця лінійних форм і функціональних засад в управлінні полягає в обсязі владних повноважень суб'єктів управління. Але тільки за такою ознакою побудувати організаційні структури неможливо. Як правило, структурні одиниці апарату керують не всіма, а тільки якоюсь частиною об'єктів управління, у тому ведення передається якась група органів, підприємств, посад. Угруповання керованих одиниць виробляється головним чином на основі двох ознак: територіального та виробничого.
У територіальних структурах організаційно об'єднані елементи, компактно розташовані на певній частині території держави. У цьому випадку головним системоутворюючим фактором є місцезнаходження об'єктів управління.
При поєднанні територіального почала з лінійним виникають лінійно-територіальні структури, а якщо воно поєднується з функціональним - відповідно функціонально-територіальні структури. За лінійно-територіальним принципом побудовані, наприклад, структури багатьох промислових об'єднань, що займаються лісозаготівлями, будівельних главків, а за функціонально-територіальним принципом-системи військового обліку, стандартизації в кожній області.
Діяльність людей, колективів може бути спрямована на створення певних матеріальних чи духовних цінностей, надання послуг, управління. Особливі види діяльності являють собою не тільки видобуток вугілля, автомобілебудування, освіта, охорона здоров'я, оборона, а й стандартизація, ціноутворення, планування, контроль.
РОЗДІЛ 2. ОРГАНІЗАЦІЯ РОБОТИ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
2.1. Порядок заняття державної посадиПорядок заняття державної посади визначається в контракті. Контракт містить у відношенні питань надходження, проходження та припинення державної служби особливості в порівнянні з загальними нормами законодавства про працю.
Контракт з держслужбовцем укладається у письмовій формі на термін не менше одного року керівником відповідного державного органу. Контракт є підставою для видання рішення, наказу, розпорядження, іншого акту відповідного державного органу, посадової особи.
Контракти, які укладаються з громадянином, що надходять на державну службу, повинні відповідати примірної форми контракту з державним службовцем, що наведена у додатку до Положення про порядок і умови укладання договорів з державними службовцями, затвердженим постановою Ради Міністрів РБ від 07.10.2003 № 1271.
Разом з тим з громадянами, які надходять на держслужбу на період виконання обов'язків тимчасово відсутнього держслужбовця, укладається строковий трудовий договір у порядку і на умовах, передбачених законодавством про працю.
Контракти укладаються з громадянами, що досягли 18-річного віку. Окремо слід відзначити, що нині чинним Законом встановлено граничний вік перебування на державній службі, який становить 65 років, крім випадків, передбачених Конституцією і законодавчими актами Республіки Білорусь. Наприклад, відповідно до Конституції граничний вік членів Конституційного Суду - 70 років.
При досягненні держслужбовцям граничного віку перебування на держслужбі він звільняється від займаної посади після закінчення того місяця, в якому він досяг зазначеного віку. Тому при проведенні роботи з укладення, продовження, переукладення контрактів з державними службовцями, чий вік наближається до вищевказаного, необхідно враховувати, щоб досягнення працівником цього віку і закінчення строку дії контракту збігалися [1, с.165].
У зв'язку з імперативністю норми, що встановлює граничний вік перебування на держслужбі, на практиці виникли випадки, коли працівники, які досягли 65 років, ще працювали і момент їх звільнення однозначно визначити було неможливо. Контракти, укладені з ними, не містили подібного підстави звільнення. Крім того, вони могли бути звільнені відразу після вступу в силу Закону про держслужбу, незважаючи на термін, на який укладено контракт, не реалізувавши надане їм цим же Законом право на відставку. Міністерство праці та соціального захисту відразу ж відреагувало на ситуацію, що склалася листом від 04.08.2003 № 05-02-11/3568 "Про застосування ст. 41 Закону Республіки Білорусь" Про державну службу в Республіці Білорусь ", рекомендувала наймачам, у зв'язку з тим що законодавством не передбачений термін, протягом якого слід припинити трудові відносини з державними службовцями, які досягли граничного віку перебування на державній службі до набрання чинності нового Закону, звільняти державних службовців, які досягли граничного віку перебування на державній службі до набрання чинності нового Закону, після закінчення місячного терміну з моменту вступу в силу Закону РБ "Про державну службу в Республіці Білорусь" [21, с.138].
2.2. Істотні умови контракту
У контракті повинні бути вказані наступні відомості та умови, включення яких є обов'язковим, і сторони не можуть домовитися про інше:1) дата підписання;
2) дані про державного службовця і наймача;
3) місце роботи, посаду державного службовця;
4) термін дії контракту;
5) основні права сторін, в т.ч. право наймача на:
- Зменшення (позбавлення) премій всіх видів незалежно від залучення державного службовця до дисциплінарної відповідальності за:
відсутність на робочому місці без поважної причини, несвоєчасне виконання або невиконання посадових обов'язків без поважних причин;
використання державного майна не у службових цілях;
- Зменшення державному службовцю відпустки у відповідному році на число днів прогулу або навмисного невиконання ним посадових обов'язків більше трьох годин протягом робочого дня без поважних причин. При цьому відпустка повинна бути не менше 21 календарного дня;
- Пониження у класі (званні) за невиконання або неналежне виконання службових обов'язків на строк до 6 місяців. Пониження в класі не може бути більш ніж на один клас, а в званні (спеціальному, персональному) - нижче ніж на один ступінь;
6) основні обов'язки і відповідальність сторін, в т.ч. повна матеріальна відповідальність за шкоду, заподіяну наймачеві з вини державного службовця зайвими грошовими виплатами (за винятком випадків рахункової помилки), неправильним обліком і зберіганням матеріальних чи грошових цінностей, їх розкраданням, знищенням;
7) умови організації та оплати праці державного службовця (з урахуванням результатів його роботи), які передбачають залежність заходів заохочення від дотримання правил внутрішнього трудового розпорядку;
8) додаткові заходи стимулювання праці в межах коштів, передбачених на утримання державного органу, в т. ч.:
- Надання додаткового заохочувального відпустки зі збереженням заробітної плати до п'яти календарних днів;
- Підвищення посадового окладу (не більше ніж на 50%, якщо більший розмір не передбачено законодавством) [13, с.27].
2.3. Підстави припинення контракту
Контракт припиняється у випадках:1) закінчення терміну дії;
2) угоди сторін;
3) досягнення державним службовцем граничного віку, встановленого для перебування на державній службі;
4) виникнення (встановлення) обставин, передбачених п. 1 ст. 33 Закону про держслужбу;
5) закінчення строку, дострокового припинення повноважень на державній посаді;
6) недотримання обмежень, пов'язаних з державною службою;
7) розголошення відомостей, що становлять державні секрети;
8) відмови від складання присяги;
9) порушення вимог законодавства при прийомі на державну службу;
10) відставки;
11) грубого порушення посадових обов'язків, вчинення проступку, несумісного з перебуванням на державній службі;
12) припинення громадянства Республіки Білорусь внаслідок виходу з громадянства або його втрати;
13) незадовільного результату попереднього випробування;
14) набрання законної сили обвинувальним вироком суду.
При припиненні дії контракту з підстав, перелічених у пп. 3-14, у рішенні (наказі, розпорядженні) чи іншому акті відповідного державного органу, посадової особи про звільнення державного службовця і в його трудовій книжці робляться посилання відповідно на ст. 33 і 40 Закону про держслужбу.
При цьому слід зазначити, що наведений вище перелік підстав розірвання контракту хоча і не є вичерпним (відповідно до ст. 40 Закону держслужба може бути припинена і в інших випадках), але разом з тим містить досить широкий спектр підстав припинення держслужби на відміну від раніше регламентує цей же коло питань Закону 1994 р. Нагадаємо, що раніше до таких підстав припинення держслужби, крім передбачених законодавством про працю, ставилися тільки відставка, закінчення терміну контракту, неподання декларації про доходи і досягнення працівником пенсійного віку за наявності у нього права на повну пенсію за віком, якщо наймач не зберіг з ним трудових відносин (в даний час подібне підстава відсутній). Причому варто відзначити наступне: у зв'язку з тим, що до Закону про службу в держапараті 1994 зміни після 1995 р. не вносилися взагалі, питання регламентації суспільних відносин більш повно розкривалися в постанові Ради Міністрів РБ від 31.01.1994 № 49, яким були затверджені та Положення про порядок і умови укладення контракту зі службовцями державного апарату, і Примірна форма контракту [15, с.79].
2.4. Підстави дострокового розірвання контракту
На відміну від нині діючих підстав припинення держслужби, які все ж таки значно опрацьовані і більш докладно перераховані і в Законі про держслужбу, і в постанові Ради Міністрів РБ від 07.10.2003 № 1271, перелік підстав дострокового розірвання контракту змін і доповнень не зазнав.Крім переліченого вище, Закон про держслужбу по-іншому підходить до наповнюваності поняття "відставка", а також привніс особливості в залік стажу держслужби. Зокрема, зараз у стаж держслужби зараховується час попередньої заняття держпосади роботи в державних організаціях на певних посадах і певної тривалості. Крім того, на відміну від встановленого Трудовим кодексом 3-місячного терміну попереднього випробування, строк попереднього випробування для держслужбовців збільшений Законом про держслужбу до 6 місяців.
На закінчення хочеться відзначити, що в даний час держслужбовцям до відпустки виплачується допомога на оздоровлення замість наданої раніше матеріальної допомоги. Зміна правового статусу виплати призвело до обкладання її прибутковим податком і нарахування внесків по державному соціальному страхуванню до Фонду соціального захисту населення Мінпраці та соцзахисту. Це обумовлено тим, що даний вид виплати на відміну від матеріальної допомоги не входить до доходів, які не підлягають оподаткуванню відповідно до п. 1 ст. 3 Закону РБ від 21.12.1991 № 1327-XII "Про прибутковий податок з фізичних осіб", і не є виплатою, включеної до Переліку видів виплат, на які не нараховуються внески по державному соціальному страхуванню до Фонду соціального захисту населення Мінпраці та соцзахисту, затверджений постановою Ради Міністрів РБ від 25.01.1999 № 115.
ВИСНОВОК
Головна функція державної служби, і в цьому її суть, - служити суспільству (заради цього вона і створюється), забезпечувати стійкий зв'язок держави і суспільства, держави та її громадян, у своїй діяльності практично реалізовувати демократичні принципи, розширювати умови для створення громадянського суспільства, мотивувати розвиток його самоуправлінських діяльності засобами професійної управлінської роботи, максимально делегувати функції управління суспільним інститутам, громадянам, словом, розвивати і підтримувати їх вільну життєдіяльність на основі не тільки права, але і тих духовно-моральних принципів, цінностей, які є визначальними для народної самосвідомості. Тому державна служба, не тільки соціально-правовий інститут суспільства, але його духовно-патріотичний лідер, інтелектуальний центр, покликаний управлінськими засобами посувати суспільство па практичне здійснення його цілей: соціальної справедливості і досягнення гідного життя своїх членів, розвитку демократичних інститутів, формування високої духовності кожного свого члена, розвитку науки, культури, освіти.Ключовим у виконанні державі іншої посади є не тільки високий професіоналізм державного службовця, але його особистісні якості, громадянська позиція, висока моральність і вміння служити своїй батьківщині. Тому, державну службу слід розглядати не тільки як управлінський соціально-правовий інститут, але і як духовно-моральний, інтелектуальний генератор суспільства, спрямований на саморозвиток його внутрішніх сил, інтеграцію зусиль його громадян з метою самореалізації сутнісних потреб, інтересів, в тому числі духовно- культурних, економічних, політичних, науково-технічних та інших.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Антонова Н.Б., Захарова Л.М., Вечір Л.С. Теорія і методологія державного управління: Курс лекцій. - Мн.: Академія управління при Президентові Республіки Білорусь, 2004.2. Атаманчук Г. В. Державне управління. Організаційно-функціональні питання. Навчальний посібник. М.: Економіка. 2000.
3. Атаманчук Г. В. Про реформування державної служби / / Державна служба Росії: проблеми становлення та розвитку. М.: РАГС. 2001.
4. Атаманчук Г.В. Теорія державного управління. Курс лекцій. Ізд.2-е, додатк. - М.: Омега-Л, 2004.
5. Бахрах Д. Н. Організаційні структури державного управління / Д. Н. Бахрах. / / Правознавство. - 1981. - № 6. - С. 27 - 36
6. Вишняков В. Г. Структура і штати органів радянського державного управління. - М., 1972.
7. Державна служба (комплексний підхід): Учеб. посібник. 2-е вид. М.: Дело. 2000.
8. Забелою СМ., Забела П.С. Правове регулювання державного управління: Навчальний посібник. - Мн.: Академія управління при Президентові Республіки Білорусь, 2004.
9. Конституційне (державне) право зарубіжних країн. М.: Изд-во Бек, 1995. Т. 2.
10. Лужков Ю. М. Шлях до ефективного державі: План перетворення системи державної влади і управління в Російській Федерації. 2-е вид. М.: МГУ. 2002.
11. Манохін В. М. Порядок формування органів державного управління. - М., 1963.
12. Манохін В. М. З урахуванням галузевого та територіального принципів. / / Радянська держава і право, 1979. № 10. С. 21-30.
13. Марков М. Теорія соціального управління. - М., 1978.
14. Мельников В. П., Нечипоренко В. С. Державна служба в Росії: вітчизняний досвід організації і сучасність. М.: РАГС. 2000. Ч. 1-2.
15. Наукові основи державного управління в СРСР. - М., 1968.
16. Основи європейської хартії місцевого самуправленія: методичний посібник для вищих навчальних закладів. - 2 изд., Перераб. і доп. / Под ред. В.А. Чернікова. - М., 2000.
17. Петров Г. І. Радянське адміністративне право. Загальна частина. СПб.: Вид-во Ленінгр. ун-ту, 1970.
18. Політико-адміністративні відносини: хто стоїть при владі? / Под ред. Тоні Верхейна. Пер. з англ. - М.: "Права людини", 2001.
19. Політична енциклопедія. У двох томах. М.: Думка, 1999. Т. 2.
20. Політичні інститути на рубежі тисячоліть. Відп. ред. К. Г. Холодковский. Дубна: Фенікс. 2001.
21. Старилов Ю. Н. Інститут державної служби: зміст і структура / / Держава і право. 1996, № 5.
22. Чиркин В. Є. Основи порівняльного держава ведення. М.: Артикул. 1997.
23. Чиркин В.Є. Державне управління. Елементарний курс. - М.: "Юрист", 2001.
24. Шастітко А.Є. Неоинституциональной економічна теорія. - 2 изд., Перераб. і доп. - М.: Економічний факультет, ТЕИС, 1999.
25. Яковлєв Г. С. Апарат управління: принципи організації. - М., 1974.
26. Ямпільська Ц. А. Органи радянського державного управління сучасний період. - М., 1954.