ТЕМА 4
СИСТЕМИ ПРОСТОРОВОГО ПЛАНУВАННЯ ТЕРИТОРІЙ
В КРАЇНАХ ЄС
План лекційного заняття
4.1. Класифікація систем просторового планування територій.
4.2. Система просторового планування територій в Швеції.
4.3. Система просторового планування в Німеччині.
4.4. Система просторового планування в Нідерландах.
4.5. Система просторового планування в Фінляндії.
4.1. Класифікація систем просторового планування територій.
У територіально-просторовому плануванні необхідним є використання «placebased approach» – підходу до управління розвитком територій на основі їх місцевих особливостей, а також знань і переваг живуть на даній території людей. Це пояснюється тим, що практика планування повинна розумітися в рамках конкретного контексту, в якому вона відбувалася, оскільки кожна система є унікальною, і не існує підходу, відповідного всім. Крім того, обмін досвідом та розгляд тематичних досліджень надзвичайно складні без детального розуміння системи планування в розглянутих країнах. Приклади кращих практик використані на різних рівнях планування, з різних галузей і тем, щоб охопити різні сфери даної діяльності.
Необхідним критерієм відбору кейсів була деяка інноваційність використовуваних механізмів, процесів та інструментів. Обґрунтування вибору країн для аналізу систем просторового планування територій. Відомо, що, хоча однакових шляхів розвитку різних країн, регіонів і міст не буває, врахування тенденцій і виявлення схожих і різних особливостей необхідні для кращого розуміння процесів, що відбуваються і вироблення ефективних управлінських рішень. У даному розділі аналізуються системи територіально-просторового планування Швеції, Німеччини, Фінляндії і Нідерландів як полігони для пошуку кращих практик і цікавих рішень. Регіональна багатоманітність виключає для України можливість перенесення досвіду якої-небудь однієї країни або використання апробованої в світовій практиці моделі, тому необхідно досліджувати відразу кілька країн. Вибір країн обумовлений актуальністю практики планування, сумісністю і успішністю. Перевага надається саме цим країнам в силу кращої практики просторового планування територій та ефективної координації між різними органами управління. Розглянуті країни відрізняються високою якістю життя населення і є членами ЄС, яка проводить політику згуртування, а саме зниження регіональних диспропорцій, що актуально і для України. Крім того, треба зазначити, що в сучасній політиці ЄС територіально-просторове планування спрямоване на досягнення довгострокового сталого розвитку регіонів. Вважається, що воно інтегрує економічний і соціальний розвиток територій з їх екологічними і культурними функціями. Тобто здійснюване державою просторове планування територій є важливим інструментом для цілісної інтеграції економічної, екологічної, культурної та соціальної політик. Великі відмінності за площею, населенням та розміром економіки між країнами поєднуються зі значною схожістю і акцентуванням уваги на регіонах, що мають стратегічне значення і суттєві відмінності від решти території країни. Як наслідок, існують загальні риси в підходах різних держав до вирішення регіональних проблем.
Швеція і Фінляндія мають подібні з Україною проблеми розвитку малонаселених територій і показують, як їм вдалося створити набагато більш ефективні системи управління територіальним розвитком, які привели до постіндустріальної економіки і екологічно сприятливого та комфортного середовища проживання людини.
Німеччина та Нідерланди – загальновизнаний світовий лідер в просторовому плануванні, має вражаючий досвід в даній сфері, особливо в організаціїьбагаторівневого управління (ефективної вертикальної і горизонтальної взаємодії), вирішенні проблеми дефіциту земель і створення мережі міст з різними функціями, що актуально для багатьох регіонів України.
У всіх чотирьох країнах проводиться політика поляризованого розвитку, спрямована на збільшення точок зростання економіки. Добре розвинена практика залучення населення до процесів планування, приділяється достатньо уваги соціальним і екологічним питанням. Саме тому автори вважають за доцільне вивчення досвіду і пошук рішень з питань управління розвитком землекористування та територіях в цих країнах.
У країнах-членах ЄС існує велика різноманітність систем планування, що пояснюється відмінностями в політичній, культурній та інституційної сферах, що дає можливість для навчання і перейняття досвіду з метою ефективного управління розвитком землекористування і територій та реалізації видів політики, що мають територіальний ефект. Щоб забезпечити таку можливість, необхідно проводити поглиблені дослідження і порівняння систем територіально-просторового планування в країнах з різними політичними, економічними та соціально-культурного контекстами.
В цілому, просторове планування територій як одна зі складових політичної та адміністративної системи розвивалося, насамперед, в рамках відповідного національного контексту, тобто національного законодавства, структури державного управління, політичної культури. Однак завжди існував обмін ідеями і досвідом на міжнародному рівні в рамках професійних співтовариств. Отже, можна говорити про національні системи планування, а в контексті міжнародних порівняльних досліджень в галузі планування – вважати, що національні системи планування мають властивості внутрішньої однорідності. Класичними питаннями порівняльного планування є типологія існуючих систем планування і поява ознак конвергенції між ними як можливого ефекту європейської інтеграції або на тлі глобальної тенденції до дерегулювання.
У зарубіжній літературі є чимало визначень системи просторового планування.
Як вже зазначалося, найбільш точним, на наш погляд, є таке визначення: система територіально-просторового планування – це специфічна соціально-економічна конструкція, яка характеризує встановлення і застосування в певних інституційних контекстах, в межах відповідних територій, часі і просторі певних методів використання земель та інших природних ресурсів, а також громадського порядку і співробітництва, спрямованих на управління колективними діями із розвитку землекористування і простору. Конкретний зміст дій залежить не тільки від організації управління в країні, але і від різних соціально-економічних, політичних і культурних особливостей.
Міжнародні порівняльні дослідження систем територіально-просторового планування мають велике значення для розуміння природи і функціонування територіально-просторового планування розвитку територій, проте представляють і деякі особливо складні методологічні проблеми. На основі порівняльного дослідження можна узагальнити інформацію шляхом аналізу різних чинників в національних умовах, які при загальному розгляді могли бути прийняті як належне. Такі порівняльні дослідження можуть не тільки грати інформаційну роль, але і стимулювати поліпшення практики, спонукаючи чиновників і дослідників до альтернативного розуміння, підходів і методів.
Інтерес до європейського виміру просторового планування територій зріс, одночасно посилюється і взаємодія. Частково це відбулося завдяки європейським ініціативам співробітництва. Додатковий імпульс міжнародних порівнянь додало підвищення рівня взаємодії між системами територіально-просторового планування різних країн і більш пильну увагу до європеїзації і передачі понять, концепцій та ідей в територіально-просторовому плануванні.
Як вже говорилося, ЄС не має прямих повноважень у сфері просторового планування територій, але він все ж опосередковано робить деякий вплив на процедуру і практику планування через структурні фонди, просування ідей, концепцій та екологічний менеджмент, а також директиви з охорони природи. Як тільки вийшов у світ в 1997 р. Європейський Компендіум вперше була здійснена спроба комплексного порівняння систем територіально-просторового планування різних країн Європи. Запропонована в ньому типологія, про яку докладно буде сказано нижче, стала чимось на зразок орієнтира для подальших досліджень, які прагнуть пояснити тенденції в розвитку територіально-просторового планування в Європі, тобто зміни в підходах і ступеня конвергенції або дивергенції системпланування в контексті європеїзації.
У Компендіумі використовується широкий набір критеріїв, що відображають деякі з ключових питань, які визначають національну політику і практику планування. Це:
1) «правова сім’я» – нормативно-правова базапросторового планування територій;
2) масштаб системи в обсязі охоплюючих питань і тем політики;
3) ступінь розвитку національного і регіонального планування;
4) локус влади або поділ повноважень між центральним урядом і місцевим самоврядуванням;
5) роль державного і приватного секторів;
6) зрілість системи, або наскільки добре вона вписана в державне і суспільне життя;
7) ефективність планування як різниця між заявленою метою просторового розвитку територій і реальними результатами.
На основі цих критеріїв запропоновано типологію, за якою поділяються країни-члени ЄС на 4 групи, чи культури, традиції, стилі планування: традиція урбанізму, управління землекористуванням, регіонально економічний підхід, всеосяжний комплексний підхід. Їх короткі характеристики представлені в таблиці 1.
Таблиця 1
Критерії класифікації систем просторового планування територій країн-членів ЄС
Європейські системи просторового планування територій не можна сприймати як статичні, набори формальних правил і принципів прийнятих дій. Навпаки, вони можуть пристосовуватися, підлаштовуватися і бути динамічними конструкціями. Тому відзначимо два основних підходи до розуміння систем планування:
• по-перше, системи в принципі адаптовані і можуть реагувати на зовнішні проблеми;
• по-друге, правова і адміністративна структура не повністю визначають планувальну діяльність, а лише встановлюють межі, в яких може відбуватися практика планування.
Системи просторового планування територій у взятих для докладного аналізу країн – Швеція, Німеччина, Нідерланди і Фінляндія – відносяться до однієї традиції, або типу, – комплексного всеосяжного підходу, який зараз вважається найбільш просунутим і бажаним. В його рамках існує цілий ряд ієрархічних планів – від національного до місцевого рівня. Їх мета полягає в координації діяльності держави, яка більше орієнтована на вирішення проблем просторового планування територій, ніж на економічний розвиток. Такий підхід, як правило, вимагає наявності зрілої адміністративної системи і складних інститутів планування.
Варто відзначити переваги і недоліки підходів до планування «зверху-вниз» і «знизу-вгору». Перший може забезпечити рівномірне і ефективне здійснення державної політики в галузі планування, але і може проігнорувати місцеві потреби і відмінності. Другий підхід може більш чуйно реагувати на забезпечення місцевих потреб, в той час як це може привести до ослаблення ефективності планування, і рішення на місцевому рівні можуть суперечити національним інтересам. Практика деяких країн Євросоюзу являє собою багате джерело досвіду для вирішення різноманіття економічних, культурних, соціальних, екологічних і просторових проблем і сприяє визначенню найбільш ефективного механізму реалізації політики в цій галузі – формування системи просторового планування територій в Україні з чітко визначеними функціями, цілями і завданнями, спрямованої на реалізацію обраної політики територіально-просторового розвитку в Україні.
4.2. Система просторового планування територій в Швеції.
Швеція має давні традиції управління розвитком територій та просуває передовий досвід і нові технології на основі свідомого, цілеспрямованого і комплексного розвитку. На розробку і проведення шведської політики управління розвитком землекористування і територій впливають різні географічні та економічні чинники. Крім того, необхідно враховувати особливості державного устрою і традиційну шведську модель добробуту, які формують основу для розробки тактики планування і прийняття управлінських рішень. Швеція відома у всьому світі завдяки так званій «шведської моделі». Її найважливішою складовою вважають поєднання ринкових відносин і державного регулювання, а також особливий різновид політичної культури, що іменується «культурою консенсусу». Викликає інтерес соціальна політика і регулювання ринку праці: повна зайнятість і вирівнювання доходів.
Правове регулювання відіграє важливу роль в діяльності Швеції щодо захисту навколишнього середовища та управління розвитком територій. Законодавчі акти з планування землекористування та будівництва стали створюватися досить давно.
Перше Положення про будівництво міст за затвердженими планами було видано ще в 1874 р. До недавнього часу діяв закон «Про планування і будівництво», прийнятий в 1987 р і спрямований на регулювання планування використання земель і будівництва всіх територій країни. Закон містив вимоги до планування земель і водних територій, а також забудови. Планування використання земель і водних територій є муніципальним обов’язком. Кожний муніципалітет зобов’язаний складати сучасний об зорний план, який повністю покриває муніципальну територію. Генеральний план повинен вказувати основні напрями використання земель і водних територій. Муніципальний об зорний план не обов’язків ні для закладів, ні для громадян. Контроль за використанням земель і розвитком в межах муціпалітету здійснюється через детальний план розвитку. Детальний план розвитку може охоплювати тільки обмежену частину муніципалітету. Для окремих ділянок муніципалітету, не охоплених детальним планом розвитку, можуть бути розроблені зональні регламенти, для виконання вимог закону про управління природними ресурсами.
Закон також містив правила складання і прийняття планів, порядок розгляду громадських інтересів, правила видачі дозволів на будівництво. Багато в чому з ним пов’язаний прийнятий в 1999 р. Екологічний кодекс Швеції, який регулює дії з охорони земельних і водних ресурсів, флори і фауни, а також діяльність, що представляє небезпеку для навколишнього середовища і здоров’я людини, поводження з хімічними речовинами та відходами.
Коротко зупинимося на поділу функцій в забезпеченні просторового планування територій. Питаннями просторового планування територій в Швеції, як і в багатьох інших країнах, займаються різні державні органи. Система територіально-просторового планування ґрунтується на законі «Про планування і будівництво» (2011 р.). Відповідальність за територіально-просторове планування на національному рівні лежить на Міністерстві навколишнього середовища. Його головне завдання полягає в забезпеченні виконання пріоритетних цілей уряду в сфері захисту навколишнього середовища.
За планування, управління земельними та водними ресурсами, міський розвиток і будівництво відповідає Національна рада з житлового будівництва і планування при Міністерстві навколишнього середовища. Він є одним з ключових інструментів у реалізації політики сталого розвитку «Зелена держава загального добробуту». Рада розділена на два відділи – Відділ планування та міського розвитку та Відділ будівництва будівель. Перший займається регіональним і міським стійким розвитком, територіально-просторовим плануванням і міським дизайном, в той час як другий несе відповідальність за розробку і дотримання вимог будівельних норм і правил та здійснює будівельний нагляд, сприяє наявності доступного якісного житла в основному через субсидії та гранти, а також координує програми та проекти енергоефективності будівель.
Управлінням земельними ресурсами займаються Національна топографічна зйомка, Національна Рада з захисту навколишнього середовища, Центральне управління з охорони пам’яток історії та культури, Державне транспортне управління, Державна Рада промислового і технічного розвитку. Територіально-просторове планування на регіональному рівні (21 льон) розвинене слабо: регіональний план має тільки Стокгольм. Правління льонів є першим рівнем управління, які займаються територіально-просторовим плануванням. Вони координують дії різних галузевих органів, контролюють дотримання національних інтересів і урядових директив, здійснюють консультативні функції, пов’язані з регіональним і муніципальним плануванням, а також розвивають транспортну систему регіонів.
Розробкою регіонального плану займається спеціальний орган в області регіонального планування – Регіональна рада з планування. До того ж, Рада льону може відповідати за планування розвитку транспорту в регіоні, систему територіально-просторового планування та регіональний економічний розвиток в цілому. У Швеції встановлена так звана «монополія муніципального планування».
Багато з 290 шведських муніципалітетів охоплюють досить великі площі, які насправді збігаються з розміром регіонів в інших країнах, наприклад, в таких як Німеччина або Нідерланди, тому вони вирішують питання регіонального масштабу, такі як взаємодія міста і села, забезпечення технічної та соціальної інфраструктури, а також надання екосистемних послуг. Одне з головних завдань муніципалітету – спланувати використання земельних і водних ресурсів в межах правових рамок і під контролем уряду. Схема процесу просторового планування представлена на рис. 1.
Розглянемо інструменти просторового планування територій. Генеральні (комплексні) плани складаються на всю територію муніципалітету на 20-25 років. У них аналізується поточний стан землекористування і території, визначаються довгострокові цілі розвитку, які мають рекомендаційний характер. Мінімальний термін для ознайомлення громадськості з планом становить два місяці. Регіональні плани дозволяють декільком муніципалітетам скоординувати свої дії в плануванні в більших масштабах, але вони вважаються необов’язковими і часто не використовуються. Термін ознайомлення з планом повинен становити, принаймні, три місяці. Детальні плани розвитку землекористування є головним інструментом управління розвитком територій і охорони архітектурної спадщини. Вони створюються на 5-15 років для обмеженій території в межах муніципалітету, є обов’язковими для виконання, мають силу закону і вирішальне значення при видачі дозволів на будівництво. Регулюються не тільки розміри і зовнішній вигляд будівель, але і використання землі та водних об’єктів. Термін ознайомлення з детальним планом повинен становити не менше трьох тижнів.
1 2 3