Лекція 1
Поняття та сутність корупції, її види та наслідки
Історичні витоки корупції.
Поняття та сутність корупції.
Види та форми корупції.
Причини корупції
Класифікація негативних наслідків корупції
Історичні витоки корупції.
Витоки корупції сягають періоду первісного суспільства. Відомості про корупцію містяться в історичних джерелах давньосхідних цивілізацій – Давнього Єгипту, Китаю, Індії, а також античних цивілізацій Стародавньої Греції та Риму. Йдеться про корупцію як негативне явище й у Старому Завіті: «Я знаю численні ваші злочини й тяжкі гріхи ваші: ви утискаєте правового, берете хабарі, а жебрака, який шукає правосуддя, женете від воріт». Логічно це явище породжене утворенням держави і виникненням права, коли почали з’являтись посадові особи, що уповноважені були виконувати керівні функції. Ще понад два тисячоліття тому корупція сприймалась як головний чинник політичних змін, як явище, що неминуче спричиняє падіння некомпетентних режимів та зміну їх більш міцною владою. Вірогідно, що вони пов’язані з язичницькими віруваннями. Люди, залежні від сил природи, намагалися задобрити богів, які уособлювали ці сили, і приносили їм жертви. Коли з’явилися перші служителі культу, «близькі» до богів (шамани, знахарі, волхви тощо), їм теж люди робили подарунки, щоб через них отримати милість богів.
Перша писемна згадка про корупцію наявна у справах Стародавнього Вавилону та в Законах царя Хамурапі (ХVIII ст. д н.е.). Навіть у часи Античності Аристотель вважав, що подолання корупції приведе до державної стабільності. Повинен існувати такий устрій, в якому за допомогою законів можна вплинути на посадових осіб та не дозволити їм незаконно збагачуватись. З численних пам’яток відомо, що подарунки жерцям власного племені, вождям були нормою. У такий спосіб люди демонстрували свою покірність, повагу до лідера. Уперше спробував подолати корупцію ще у XXIV ст. до нашої ери Уруінімгіна – шумерський цар міста-держави Лагаша.
Протягом століть це явище живе і процвітає – практично за будь-якого режиму та будь-якої влади. Так само давно люди намагаються знайти причини корупції і способи її обмеження. Фактично першу антикорупційну заповідь дав Господь через Мойсея, який записав те, що почув з неба: «Дарів не приймай, бо дари сліпими роблять зрячих і перекручують справу правих». Корупція як соціальне явище виникло настільки давно, що іноді складається враження, що це відбулося якщо не одночасно з зародженням людства на землі, то принаймні з виникненням у людському житті владних і грошових взаємовідносин.
Стародавні Афіни мали закони, спрямовані на запобігання корупції. В одному з таких законів йшлось про зобов’язання громадян оприлюднювати джерела, за рахунок яких вони живуть. Утім потрібно не забувати, що поняття «корупція» за змістом у Стародавні віки дещо різнилася із сучасним. Явище корупції мало канонічне значення – під ним розуміли підлабузництво, «спокусу диявола». У католицизмі корупція вважалася гріхом
Корупція виникла з появою приватної власності. Це пояснюється тим, що почали з’являтись різні прошарки суспільства. У Стародавній Греції в IV–V ст. до н.е. корупція мала швидше побутовий характер і проявлалася у псуванні їжі й питної води. До нас це явище дійшло вже у зовсім іншому значенні. В умовах сьогодення особа, яка дає хабар, скоріше прагне вирішити свої питання, аніж нашкодити тому чи іншому чиновнику. Пізніше корупцією називали деякі вияви у судовій практиці, занепад моралі, розбещеність молоді, порушення громадського порядку. Звичайно, таке формулювання та розуміння цього явища вже більш наближене до сучасного, проте ще не повністю відповідає йому. В Античній Греції це поняття мало також соціальний зміст – занепад моралі, безлад.
Корупція як явище певним чином породжує занепад суспільної моралі, бо людина вважає, що якщо має гроші, то вона може вирішити питання будь-якої складності, а в деяких випадках відкупитись від відповідальності. Це викликає невдоволення, суспільний безлад і несправедливість. У Стародавньому Римі корупція означала підкуп судді, а з XV–XVI ст. – підкупність та продажність чиновників і громадсько-політичних діячів, що набуло тоді неабиякого поширення. У стародавньому Римі та Афінах боротьба з корупцією була насамперед справою гуртової моралі та суспільного контролю. В цих державахполісах справді було вжито певних заходів, що мали обмежити ризик таємних послуг та операцій. Так, наприклад, часто членів рад чи зборів обирали жеребкуванням, вважаючи, що випадок – найкраща запорука об’єктивності. Для виборних посад встановлювалися короткі терміни без права переобрання. Зокрема, в Стародавньому Римі претор, як і більшість магістрів, обирався на один рік, обов’язки виконував безоплатно. Але така система давала змогу заможним громадянам підкупляти виборців. Цицерон у своїх судових виступах наводить багато фактів зловживання під час виборів на посаду претора, а також інших магістратів і під час виконання ними своїх обов’язків. Це підтверджує наявність спеціальних норм у республіканському законодавстві, які були спрямовані на попередження зловживань.
Як офіційні вияви корупції на території сучасної України уперше зафіксовані у XI–XII ст. у Київській Русі, де дружинники, які виконували також функцію бюрократії, зловживали своїми обов’язками. У Стародавній Русі маємо першу згадку про корупцію як «посул», що означало незаконну винагороду. Відповідна згадка міститься у Двінській установчій грамоті. У період татарської орди хабарництво тимчасово силовими методами усунув хан Батий.
У період середньовіччя поняття корупції відображалось тільки в церковних та канонічних відносинах – як спокуса диявола, зваблювання. У феодальній Польщі, наприклад, хабарництво мало «середньоєвропейський» характер, і його вияви були загалом незначними. Тоді від «справедливого» королівського суду (який завжди ставав на бік багатшої сторони) постраждав сам Б. Хмельницький. Після перемоги над Річчю Посполитою в Гетьманській державі почало процвітати хабарництво. Однак воно було значно меншим, аніж у Росії, де панували бояри, а згодом узаконеним хабарництвом став «інститут годівлі», тобто спосіб утримання «державницьких осіб», використовуючи населення. З XIV ст. застосовується поняття «лихварство» – від слова «лихва», що означає надлишок. У російському суспільстві мало не на генетичному рівні закріпилась норма, що служба в органах влади – це спосіб «прогодуватись» та збагатитись за час служби. Так, історичні передумови виникнення корупції закладались на всіх рівнях розвитку державності
У період розвитку монархічної форми правління головним корупціонером виступає монарх, що надає пільги та привілеї, спускаючи їх згори донизу ієрархічними щаблями. Завдяки вмілому розподілу титулів, пільг та посад (а також постійної загрози позбавитися цієї ласки) монарх маніпулює своїм оточенням. Наприклад, у Російській імперії чиновники призначалися відповідно до походження. Перевага надавалась не особистим якостям особи, а відповідно до ієрархії прізвищ.
Певною мірою традиційне песимістичне сприйняття людини як істоти, корумпованої від природи, сформувалося під впливом релігійних поглядів про недосконалість усього земного. Крім того, як зазначив у 1742 р. шотландський філософ Девід Х’юм, люди мають набагато міцніші зобов’язання перед тими, хто їм ближчий – перед родичами, друзями, аніж перед великими абстрактними одиницями, такими, наприклад, як суспільство чи людство. Так само людям легше пояснити свої незаконні вчинки інтересами політичної партії, аніж власною вигодою, оскільки неправильну поведінку групи легше виправдати ідеологічними міркуваннями, аніж особистими розрахунками
З цього можна зробити висновок, що при правлінні однієї особи-монарха небезпека полягає в тому, що влада є абсолютною. Доречним вважається висловлювання англійського філософа Р. Баха про те, що влада корумпує, але при абсолютній владі і корупція перетворюється в абсолютну
Початок Нового часу, утворення в Європі централізованих держав ознаменувала новий етап у розвитку корупції. Індустріалізація привела не тільки до економічного зростання, а й до збільшення спектру суспільного розподілу і підвищення значення владних рішень. Політична влада все більш ставала «товаром» на ринку, що зростав. Буржуазія, яка перемогла, брала активну участь у корупції вищих посадовців, а часто і «купувала» державні посади
За республіканської форми правління, яка поступово ставала панівною формою правління в демократичних державах, корупція набуває форми горизонтальної дезінтеграції політичної спільноти. Політичні партії та злочинні угрупування створюють постійну загрозу стабільності та єдності республіканських
інститутів. За демократичних режимів, де всі громадяни, які досягли певного віку, мають право голосу і користуються загальним виборчим правом, голоси найбідніших виборців можна відкрито купити чи продати за гроші або інші матеріальні цінності, що підтверджують документи про вибори в європейських країнах ХІХ ст.
Імператриця Катерина Велика в Указі від 18 червня 1762 р. писала про зловживання владою державної бюрократії. Україна, більша частина території якої у той період входила до складу Російської імперії, теж не була винятком. Хабарництво не тільки вело до відкритого грабунку суспільства, а й загрожувало національній безпеці. Про це свідчать події російсько-японської і Першої світової воєн. Факти корупції в Російській імперії наглядно описав Микола Гоголь у своїх творах «Ревізор» та «Мертві душі». Проблеми корупції, яка панувала і в тодішній Європі, висвітлювали просвітники Ж.-Ж. Руссо, Ф. Бекон.
З огляду на історію дії, пов’язані із корупцією і хабарництвом, згадуються в російських літописах XIII ст. Перше законодавче обмеження корупційних дій належить Івану III. Його онук Іван IV (Грозний) уперше ввів страту як покарання за надмірність у хабарах (хабарництві). У період правління Івана IV поняття корупції та хабарництва фактично ототожнювалися. За «Судебником» 1550 р. хабарництво було визнане кримінальним злочином. «Тільки в день Світлого Воскресіння дозволялося суддям та урядовцям разом з червоним яйцем приймати в дар і кілька десяток...»
Протягом усього царювання династії Романових корупція була чималою статтею прибутку і дрібних державних службовців, і великих чиновників. При Петрові Великому розцвітали і корупція, і боротьба царя з нею. Характерний епізод, коли після багаторічного розслідування був викритий у корупції і повішений при всьому істеблішменті сибірський губернатор князь Гагарін. Згодом, через три роки, четвертували за хабарництво Нестерова – того, хто викрив Гагаріна. Розпач Петра І дійшов до такого рівня, що, як писав В. О. Ключевський, він вирішив оприлюднити указ з нормою такого змісту: «Хто украде в скарбниці лише стільки, щоб купити мотузку, буде на ній повішений».
Цей історичний приклад засвідчує безперспективність боротьби з корупцією лише каральними методами. Звичайно, злочинців треба викривати, віддавати до суду і карати. Однак це практично не впливає на саме явище. Це дає нам можливість стверджувати, що кримінальне переслідування корупціонерів – лише частина боротьби з корупцією.
У дореволюційному «Уложении о наказаниях» хабарництву надавали великого значення, своєрідно регламентували заходи впливу на це соціальне явище. Наприклад, якщо чиновник приймав «подарунки» або грошову винагороду за дії, які належали до його функціональних обов’язків, і все виконував бездоганно, то такі дії називались «мздоїмством», а покарання за таке порушення було порівняно м’яким. Якщо «подарунок» отримували після виконання «замовлення», то винуватець сплачував штраф, розмір якого не перевищував подвійної ціни подарунка-винагороди, а отримання винагороди за виконання певної дії вважалось більш серйозним порушенням, і за нього позбавляли посади.
Спираючись на документальні дані, можна стверджувати, що зміна державного ладу і форми правління в Російській Імперії в жовтні 1917 р. не скасувала корупцію як явище, проте сформувала лицемірне відношення до неї, що чимало сприяло укоріненню останньої. Зокрема, 2 травня 1918 р. Московський революційний трибунал розглянув справу чотирьох співробітників слідчої комісії, які обвинувачувалися у хабарництві і шантажі, та засудив їх до шести місяців тюремного ув’язнення. Проте з огляду на пропозицію переглянути цю справу, внесену Головою РНК В. І. Леніним, ВЦВК повторно повернувся до цього питання і присудив трьох із чотирьох до десяти років позбавлення волі. В архівах зберігаються записка В. Леніна Д. Курському про необхідність негайного внесення законопроєкту про найсуворіші покарання за хабарництво і лист В. Леніна в ЦК РКП (б) із пропозицією поставити на порядок денний питання про виключення із партії суддів, що винесли занадто м’які вироки в справі про хабарників.
Декрет РНК «Про хабарництво» від 8 травня 1918 р. був першим у Радянській Росії правовим актом, що передбачав кримінальну відповідальність за хабарництво (позбавлення волі на термін не менше п’яти років, поєднаний із примусовими роботами на той самий термін). У цьому Декреті замах на одержання або дачу хабара розглядався як завершений злочин. Крім того, не був забутий і класовий підхід: якщо хабародавець належав до імущого класу і намагався зберегти свої привілеї, то він засуджувався «до найбільш важких і неприємних примусових робіт», а все майно підлягало конфіскації.
Тогочасне французьке і бельгійське законодавство було більш ліберальним, ніж у Росії. Отримання матеріальної вдячності постфактум у цих країнах взагалі не було злочином. І навпаки, у кайзерівській Німеччині злочинцем вважався навіть поштар, який взяв «на чай». Набагато більшим злочином у дореволюційній Росії було «лихварство». Злочинцями вважались як «хабарник», так і «хабародавець». Окремим видом хабарництва було також «вимагання» грошей і подарунків за дії, що стосувались служби винуватого. Революція, яка відбулася нібито з метою вирішення соціальних проблем, спричинила зростання хабарництва. Найжорстокіші репресії і винищення цілих «поколінь» бюрократичних еліт, наркомів і голів сільських рад не допомогли.
У Радянському Союзі корупція була доволі поширена, хоча певною мірою стримувалася тоталітарним режимом. Радикальна зміна державного устрою, і навіть відмова від російської державності після жовтня 1917 р. не скасували корупцію як явище, однак сформували негативне ставлення до неї, яке надалі стало чинником для її укорінення. Радянські вчені-ідеологи стверджували, що корупція – це продукт буржуазної системи. Коло осіб, які мали дозвіл зловживати владою, було доволі незначним. Інформація щодо цього приховувалась від народу і була дозованою. Набули розголосу т. зв. «рибні», «бавовняні» скандали. Кримінальний кодекс УРСР 1927 р. за отримання хабара за обтяжуючих обставин передбачав застосування міри соціального захисту – розстріл. Тобто, фактично майже через 200 років після запровадження смертної кари за хабарництво Петром І радянська влада знову зробила спробу боротися з корупцією найбільш радикальними методами.
Історія боротьби радянської влади з корупцією закінчилася разом із самою владою, не увінчавшись успіхом. Ця боротьба, на нашу думку, характеризується декількома цікавими і важливими рисами.
По-перше, радянська влада не визнавала терміна «корупція», дозволивши ввести його у вжиток лише наприкінці 1980-х років. Замість нього використовувалися поняття «хабарництво», «зловживання службовим становищем», «попуск» і т.п. Заперечуючи термін, заперечили поняття, а отже, і явище. Тим самим заздалегідь прирікали на невдачу й аналіз цього явища, і будь-яку боротьбу з його кримінально-караними наслідками.
По-друге, радянська «правосвідомість» завжди дивовижно наївно і непродуктивно пояснювала причини корупційних явищ. Так, у закритому листі ЦК КПРС «Про посилення боротьби з хабарництвом і розкраданням народного добра» від 29 березня 1962 р. говорилося, що хабарництво – це «соціальне явище, породжене умовами експлуататорського суспільства». Жовтнева революція ліквідувала корінні причини хабарництва, а «радянський адміністративно-управлінський апарат – це апарат нового типу». Причинами корупції вважалися хиби в роботі партійних, профспілкових і державних органів насамперед у сфері виховання трудящих. Це абсолютно типовий текст, що формулюється з перших і до останніх років існування радянської влади.
У записці Відділу адміністративних органів ЦК КПРС і ЦПК при ЦК КПРС про посилення боротьби з хабарництвом у 1975–1980 рр., датованої 21 травня 1981 р., зазначено, що у 1980 р. виявлено понад 6000 випадків хабарництва, що на 50% більше, ніж у 1975 р. Розповідається про появу організованих груп в органах державної влади (приклад – понад 100 осіб у Мінрибгоспі СРСР на чолі із заступником Міністра). Йдеться про факти засудження міністрів і заступників міністрів у республіках, про інші союзні міністерства, про хабарництво і зрощування зі злочинними елементами працівників контрольних органів, хабарництво в прокуратурі і судах. Перераховуються основні склади злочинів: реалізація дефіцитної продукції; виділення устаткування і матеріалів; коригування і зниження планових завдань; призначення на відповідальні посади; приховуваання шахрайств. Як причини зазначено: серйозні недогляди в кадровій роботі; бюрократизм і тяганина під час розгляду законних прохань громадян; погана робота зі скаргами і листами громадян; грубі порушення державної, планової і фінансової дисципліни; лібералізм щодо хабарників (у тому числі у вироках судів); погана робота із суспільною думкою. Повідомляється про покарання керівних партійних кадрів (рівень міськкому і райкому) за попуск хабарництву. Пропонується прийняти постанову ЦК.
Таким чином, очевидна жорстка невідповідність між слабким розумінням корупційних явищ, примітивним поясненням їхніх причин і неадекватних засобів боротьби з ними.
По-третє, практично недоторканими були вищі радянські і партійні чиновники.
По-четверте, необмеженість влади партійного керівництва держави, оскільки дуже часто, особливо за часів перебудови, приймалися рішення, які не були ні з ким погоджені (або погоджені лише формально).
По-п’яте, із корупцією серед державного апарату боролися винятково його представники. Це призводило до двох наслідків: працівники, що боролися з корупційними проявами в державному апараті, не в змозі були змінювати основні причини, що породжують корупцію, оскільки вони прямували до найважливіших умов існування системи; боротьба проти корупціонерів нерідко переростала в боротьбу проти конкурентів на ринку «корупційних послуг».
По-шосте, корупція нерідко виступала як єдиний можливий засіб впровадження ринкових відносин у планову економіку. Саме про це свідчила природа корупції як організатора тіньового ринку. Тому вона розширювалася в міру ослаблення тотального контролю. У «Словнику іноземних слів», виданому в СРСР 1987 р., корупція визначалася як «поширена в капіталістичних країнах підкупність та продажність державних, політичних та громадських діячів».
Прикладом спроб радянської влади боротися з корупцією може слугувати доручення М. Горбачова Б. Єльцину у 1985 р. очистити Москву від корупції. Єльцин завзято взявся до справи: з 33-х секретарів райкомів міста Москви свої посади зберегли лише 10. Лише в міському комітеті за зловживання було заарештовано майже дві тисячі службовців. Як результат невдалих спроб, наприкінці 1988 р. «узбецька справа» вийшла на членів самого Політбюро, яке домоглося від М. Горбачова її припинення. Зрештою останнім кроком боротьби радянської влади з корупцією була прийнята в липні 1991 р. Постанова Секретаріату ЦК КПРС «Про необхідність посилення боротьби зі злочинністю в сфері економіки». Однак як не дивно, ні про хабарництво, ні про корупцію в ньому не було ні слова.
З огляду на наведене можна зробити висновок, що весь післявоєнний період, у часи перебудови і після неї, зростання корупції відбувалося на фоні ослаблення державної машини. Воно супроводжувалося такими процесами, як послаблення централізованого контролю, а далі – розпадом ідеологічних поглядів, економічною стагнацією, зниженням рівня розвитку економіки, нарешті – крахом СРСР і появою нових незалежних держав.
На сучасному етапі розвитку корупція в Україні є надзвичайною проблемою, адже вона небезпечна не тільки як засіб самознищення ефективної державної влади, а й засіб дискредитації представницької форми демократії. Корупційні діяння дають змогу державним посадовцям, політичним і громадським діячам використовувати надані права і владні повноваження для особистого збагачення, а також задовольняти корпоративні і кланові інтереси політико-економічних груп впливу.
У процесі дослідження тривалого шляху європейських країн до поділу публічної і приватної влади дослідниця С. Барсукова вказує, що ще півтора століття тому державні посади в Європі закладали і давали в придане, часто передавали у спадок. Наприклад, в Іспанії посади в колоніях продавали на офіційних аукціонах. Голландський чиновник оплачував «ліцензію на зайняття посади» в колоніальній Батавії. Ще в середині XIX ст. для більшої частини Європи було характерним сприйняття державної посади як приватної власності, й ніхто не називав це корупцією. Така практика була або законною, або трактувалась законом двояко. Лише в кінці XIX ст. почали формуватися етичні, організаційні й політико-правові основи визначення корупції.
У ХХ ст. почали більш ретельно досліджувати корупцію як явище, і виявили, що вона є у всіх країнах, але в різних формах і масштабах. Корупція розглядалася як універсальне соціальне явище, яке має міжнародне значення. Глобальною загрозою світу в наш час є корупційні діяння, які є викликом розвитку людства. Корупцію нерідко відносять до тіньових відносин, обману держави, як частин наявної культури. Визначення поняття корупції виходить за межі дослідження права і кримінології, а тому є складною синтетичною категорією.
Отже, проблема корумпованості чиновників існувала з давніх часів. Це пояснюється виникненням в окремих категорій суспільства більших повноважень, які дозволяли впливати на важливі проблеми. Можна констатувати, що практики, яких вчені розглядають як корупційні, супроводжують всю економічну історію людства. Еволюціонуючи, корупція від окремих, спорадичних виявів у вигляді хабарництва перетворилася на складне, системне, багатогранне явище як локального, так і глобального виміру.
Однак лише в 90-х роках XX ст. окремі видання почали визначати та визнавати корупцію, як невід’ємну ознаку будь-якого устрою і розвитку суспільства. Сучасний стан корупції в Україні багато в чому обумовлений тенденціями, що давно намічалися, і перехідним етапом від тоталітарної форми правління до демократичної. Аналізуючи вищевикладений матеріал, на нашу думку, до найбільш важливих чинників, що визначають зростання корупції і мають історичні корені, крім дисфункцій державної машини і деяких історичних та культурних традицій, належать такі:
– нагальний перехід до нової економічної системи, неповною мірою забезпечений необхідною правовою базою і правовою культурою;
– відсутність у радянські часи нормальної правової системи і наявність відповідних культурних традицій;
– розгалуженість бюрократичної системи та послаблення партійної системи контролю;
– правовий нігілізм і правова неосвіченість широких верств населення.