Роль та компетенція держави в управлінні військовими установами в

Роль та компетенція держави в управлінні військовими установами вищої професійної освіти
Конституцією Російської Федерації передбачається активний вплив держави на економічні, соціально-культурні та інші суспільні процеси, хоча в самому тексті даного документа термін «державне управління» не вживається. На практиці вплив держави на життєдіяльність суспільства, і його роль у названих процесах наочно зростає. Воно знайшло своє втілення в інтенсивному нормотворчості, наростаючому державно-правовому регулюванні згаданих заходів. Сучасна Росія, хоча і не так швидко, як хотілося б, просувається вперед по шляху до правової держави. Головним на цьому етапі стає утвердження верховенства і пріоритету Закону, що виражає суверенну волю народу. Закон (нормативно-правовий акт), як втілення і гарант інтересів, прав і свобод людини громадянина, стає поступово універсальним регулятором суспільних відносин. У цих умовах державно-правова організація процесу управління якісно перетвориться.
Державне регулювання на сьогоднішній момент в широкому сенсі полягає у встановленні державою загальних правил поведінки (діяльності) учасників суспільних відносин та їх коригування в залежності від мінливих обставин. Його суб'єктами є переважно органи федеральної законодавчої і виконавчої влади. Пріоритетними правовими формами державного регулювання (управління) стають закони.
У вузькому сенсі державне регулювання, отже, можна розуміти як одну з функцій державного управління. Зміст і механізм здійснення цієї функції включають в себе:
- Нормативне регулювання шляхом встановлення загальних правил;
-Оперативне застосування їх у відповідності з завданнями, які належить вирішувати управлінню;
- Контроль за виконанням правових норм, що регулюють ті чи інші відносини;
- Державний захист прав та інтересів учасників суспільних відносин, врегульованих відповідними правилами;
- Координацію і загальне спрямування їх діяльності;
- Сприяння її успішному здійсненню;
- Визначення пріоритетів у структурній (у нашому випадку освітньої) політики;
- Державні контракти (договори);
- Реєстрацію;
- Ліцензування;
- Акредитацію, переатестацію і так далі, У цих умовах нова якість знаходить сам метод державного впливу на ті чи інші групи суспільних відносин. Державне управління з традиційно директивного, командно-бюрократичного перетвориться в статусне.
Верховенство закону становить одну з істотних відмінностей формується в Росії правової держави. У цьому плані важливо підкреслити, що взаємозв'язок (з'єднання) держави до закону, правом якісно перетвориться. Дана взаємозв'язок все більше проявляється не в плані підпорядкування права державної влади (що тривалий час обгрунтовувалося радянською юридичною наукою), а навпаки - підпорядкування державної влади праву, зв'язаності держави, її органів, всіх державних і громадських організацій, посадових осіб установками права (закону). [1]
Статусне вплив на суб'єктів освітньої діяльності являє собою нормоустановітельную діяльність держави, яка доповнюється відповідної правозастосовчої діяльністю (регулятивної та правоохоронної). Іншими словами, суб'єкти, наділені адекватними статусами і активно включилися в роботу з реалізації визначених цими статусами освітніх завдань, потребують державної підтримки, яка вимагає посилення органів, які здійснюють оперативне державне управління. А це, у свою чергу, передбачає законодавче вирішення таких важливих питань, як:
- Розмежування компетенції в галузі освіти між органами державної влади та органами управління освітою різних рівнів;
- Забезпечення і захист конституційного права громадян РФ на освіту;
- Створення правових гарантій для вільного функціонування і розвитку системи освіти Росії;
- Визначення прав, обов'язків, повноважень і відповідальності фізичних і юридичних осіб в області освіти, а також правове регулювання їх відносин у даній області.
Держава спрямовує діяльність суб'єкта в потрібне русло шляхом законодавчого встановлення правового статусу його діяльності в тій чи іншій сфері (у нашому випадку - освітньої), визначаючи мету, основні завдання, засоби, правомочності і відповідальність. Таким чином, керований суб'єкт (освітня установа) звільняється від дріб'язкової опіки, знаходить можливість вільно і самостійно вирішувати всі питання своєї життєдіяльності в рамках визначеної йому компетенції. Щоб уникнути дублювання і протиріч у процесі прийняття управлінських рішень, законодавець чітко розмежував компетенцію суб'єктів освітньої діяльності.
Головний сенс статусного державного управління полягає в тому, щоб в організаційно-правових категоріях (імперативах) окреслити керованого суб'єкту зміст і параметри мінімально необхідною і очікуваної від нього діяльності. А все, що понад те військовий вуз зможе, в рамках законності, зробити в інтересах підвищення якості підготовлюваних їм фахівців, аж ніяк не забороняється, а стимулюється законодавцем.
На це вказує сам зміст терміна «компетентність». Слово «компетенція» латинського походження і в перекладі на російську мову означає - «спільно досягаю, домагаюся, відповідаю, підходжу». Розкриваючи функціональний зміст даного терміна енциклопедія визначає його як «сукупність повноважень, прав і обов'язків» будь-якого органу або посадової особи, встановлена ​​законом, статутом даного органу або іншими положеннями ». [2]
У літературі дане поняття часто вживається як синонім понять «правовий статус», «правове становище», «правосуб'єктність». [3]
Передбачається, однак, що етимологічний сенс поняття «компетенція» не дає для цього достатніх підстав. «Правовий статус» і «правове становище», як відомо, однаково позначають комплекс прав і обов'язків суб'єкта права, але й вони мають специфічні смислові модуси.
Правовий статус - поняття, яке в загальному вигляді окреслює правове становище конкретного суб'єкта суспільних відносин.
Правове становище характеризує юридичну позицію цього суб'єкта через жорстко закріплені законом і належать тільки йому права і обов'язки. Обидва поняття «беруть» права та обов'язки суб'єкта в статиці.
Поняття «компетенція» на відміну про згаданих понять крім сукупності прав і обов'язків включає в себе вольову цілеспрямованість їх носія, встановлюючи прообрази належної поведінки. Тут сукупність прав та обов'язків суб'єкта береться у потенційній динаміці. Визначаючи компетенцію того чи іншого суб'єкта діяльності, законодавець імпліцитно враховує його волю, вміння (здатність) і готовність діяти адекватно.
Здається зовсім не випадкові в етимології поняття «компетенція» слова «спільно досягаю». Напевно це означає одночасну діяльність кількох суб'єктів за рішенням загальної задачі. Очевидно - спільно з вищестоящими учасниками освітньої діяльності. Їх компетенцію в даній сфері ми й проаналізуємо.
Законодавство про освіту, юридично закріплює мета і завдання, основні принципи державної політики в галузі модернізації вітчизняної системи освіти, вдосконалення її структури, якості освітніх стандартів, рівня загальнокультурної і професійної підготовки фахівців, при всій його обгрунтованості та бездоганності носило б декларативний характер, якщо б не включало в себе інституційні механізми його реалізації.
Такими механізмами є імперативні розпорядження, що визначають зміст і параметри практичній діяльності основних учасників освітнього процесу, втілені в їх компетенції.
Мова йде про компетенцію Російської Федерації (в особі федеральної законодавчої і федеральної виконавчої влади), про компетенцію суб'єктів Російської Федерації, про компетенцію органів місцевого самоврядування, компетенції та відповідальності освітньої установи. У своїй сукупності зазначені види компетенції утворюють єдине і цілісне правове простір, єдиний соціально-правовий механізм реалізації цілей і завдань сучасної державної політики в галузі освіти.
Тому компетенція освітнього закладу органічно пов'язана з компетенціями всіх інших суб'єктів, зазначених вище, і може бути раціонально зрозуміла, строго кажучи, як частина цілого. Звернемося тепер до конкретного аналізу компетенції суб'єктів освітньої діяльності.
Як показують результати проведеного дослідження ведення Російської Федерації в даній сфері в особі її федеральних органів державної влади та органів управління відносяться:
- Формування та здійснення федеральної політики в галузі освіти, правове регулювання відносин у цій області в межах своєї компетенції, розробка та реалізація федеральних і міжнародних програм розвитку освіти;
- Формування федеральних державних органів управління освітою та керівництво ними, призначення керівників цих органів, узгодження призначень керівників освітніх установ федерального підпорядкування, якщо інше не передбачено законом і типовими положеннями про освітні установи відповідних типів і видів;
- Встановлення порядку створення, реорганізації та ліквідації освітніх установ, встановлення переліків;
професій та спеціальностей, за якими ведуться професійна підготовка і професійна освіта;
- Створення, реорганізація та ліквідація освітніх установ федерального підпорядкування, їх атестація та державна акредитація, створення незалежної від органів управління освітою державної системи атестаційно-діагностичних центрів (державної атестаційної служби);
- Організація і координація матеріально-технічного забезпечення Федеральної програми розвитку освіти, щорічне встановлення частки федерального доходу, що спрямовується на фінансування освіти;
- Регулювання трудових відносин, встановлення норм праці та федеральних нормативів його оплати встановлення порядку атестації педагогічних кадрів освітніх установ та працівників органів управління освітою, організація федеральної системи їх підготовки і перепідготовки, встановлення і присвоєння державних нагород та почесних звань працівникам освіти.
Ведення федеральних органів влади також підлягають і деякі інші питання управління системою освіти в цілому та військової освіти зокрема. Виділимо серед них інформаційне та науково-методичне забезпечення системи освіти, видання нормативних документів у межах своєї компетенції, ліцензування освітніх установ за програмами вищої професійної і післявузівської професійної освіти і видача ліцензії на право ведення освітньої діяльності за зазначеними програмами, а також - контроль виконання законодавства Росії в галузі освіти і федеральних компонентів державних освітніх стандартів. [4]
Як видно, на федеральні державні органи влади та управління покладено законом основні, принципово важливі питання організації в країні сучасної системи освіти та забезпечення її нормального функціонування і розвитку. Саме на державу покладається основний тягар практичного вирішення довгого переліку найскладніших конкретних проблем організаційного, економічного, соціального, науково-методичного, кадрового та іншого характеру, яке покликане не декларувати чергові масштабні цілі і завдання у сфері освіти, а відповідально діяти.
Особливої ​​уваги заслуговує гранична конкретизація, (аж до деталізації) окремих правомочностей федеральних органів державної влади з питань організації та функціонування системи освіти. Особливість проявляється і в подальшій диференційованості делегування повноважень іншим учасником освітнього процесу: від Уряду до освітнього закладу.
Однак це не ущемляє інтереси і правомочності суб'єктів федерації в цій важливій галузі їхньої життєдіяльності: їм багато чого дано як у визначенні, так і в здійсненні політики в галузі освіти. Але за однієї неодмінної умови: регіональна політика не повинна суперечити федеральної.
Федеральна влада, визначаючи компетенцію регіональної влади в галузі освіти керується принципом цілісності та неподільності основних цінностей життя і культури, втілених у державних освітніх стандартах і загальнолюдському досвіді організації та здійсненні освітньої діяльності.
Суб'єктивно модернізувати, а тим більше, препарувати або ігнорувати названі цінності та досвід федеральний закон не дозволяє, надаючи в той же час правомочності суб'єктам федерації робити все можливе (понад федерального) для ефективної реалізації цих цінностей і цього досвіду.
У віданні суб'єктів Російської Федерації в області освіти знаходяться питання, які регулюють:
- Визначення особливостей порядку створення, реорганізації, ліквідації та фінансування освітніх установ, фінансового підкріплення державних гарантій доступності та обов'язковості основного освіти;
- Розробку і реалізацію республіканських, регіональних програм розвитку освіти, у тому числі міжнародних, з урахуванням національних і регіональних соціально-економічних, екологічних, культурних, демографічних та інших особливостей;
-Створення, реорганізацію та ліквідацію освітніх установ відповідного підпорядкування, ліцензуванням освітніх установ, за винятком ліцензування на право ведення освітньої діяльності за програмами вищої професійної і післявузівської освіти;
- Встановлення національно-регіональних компонентів державних освітніх стандартів;
- Формуванням своїх бюджетів в частині витрат на освіту і створення фондів розвитку освіти, встановлення місцевих податків і зборів на цілі освіти, нормативів його фінансування [5].
Законодавчо встановлена ​​компетенція органів місцевого самоврядування в галузі освіти. Ці органи, як відомо, не є державними.
Стаття 31 Закону Російської Федерації «Про освіту», встановлює їх компетенцію, починається з вказівки на відповідальність цих органів. Вони відповідальні за реалізацію права громадян на отримання встановленого цим Законом обов'язкового основної загальної освіти, а також - щорічну публікацію середньостатистичних показників про відповідність федеральним і місцевим вимогам умов здійснення освітнього процесу в освітніх установах, розташованих на підвідомчих їм територіях.
Законодавець до виключної компетенції в галузі освіти органів місцевого самоврядування відносить:
- Планування, організацію, регулювання та контроль діяльності місцевих (муніципальних) органів управління освітою, освітніх установ з метою здійснення державної політики в галузі освіти;
- Формування місцевих бюджетів у частині видатків на освіту відповідних фондів розвитку освіти, розробка та прийняття місцевих нормативів фінансування системи освіти;
- Забезпечення громадянам, які проживають на відповідних територіях, можливості вибору загальноосвітнього закладу, будівництва будівель та споруд муніципальних освітніх установ, встановлення додаткових податків і пільг, що стимулюють розвиток освіти;
- Призначення керівників муніципальних освітніх установ та контроль їх діяльності і т.д.
Заслуговує уваги 5 пункт 31 статті - «місцеві (муніципальні) органи управління освітою не вправі самостійно приймати до розгляду питання, віднесені до компетенції державних органів управління освітою». [6]
Звичайно, місцеве самоврядування в Росії знаходиться зараз у стадії становлення і його органи на практиці ще не знайшли достатньої самостійності, можливостей (особливо матеріальних) і досвіду для того, щоб здійснювати свою компетенцію в галузі освіти в повній мірі. Більшість підвідомчих їм питань (і не тільки освітніх) вони вирішують спільно з відповідними органами влади та управління свого суб'єкта федерації. Однак це тимчасове явище. Справа в тому, що сучасне місцеве самоврядування спирається на багаті традиції, накопичені раніше, ще за часів функціонування у Росії їх попередників - земств.
Земства дореволюційної Росії, як відомо, прославилися зразковою організацією на місцях сільських шкіл. Так до 1911 року в Росії було 27 486 земських шкіл, які за загальним визнанням, відрізнялися кращою постановкою навчально-освітньої роботи в порівнянні з міністерськими - державними школами. [7]
Далі важливо відзначити, що досить показовою, з точки зору стабільності, законодавчо встановленої компетенції, межах підзаконної діяльності, порядок розмежування компетенції органів державної влади та органів управління освітою, зафіксований у ст. 30 Закону РФ «Про освіту». Пункт 1 цієї статті сказано: «Встановлена ​​статтями 28 і 29 цього Закону компетенція в галузі освіти федеральних органів державної влади, федеральних органів управління освітою та органів державної влади суб'єктів Російської Федерації є вичерпною і не може бути змінена інакше як законом».
Зазначена стабільність не панацея, вона відносна і ефективна лише за умови, коли одночасно діє в рамках встановленого законодавством правового простору добре налагоджена система оперативного управління.
І законодавець передбачив створення такої системи, здійснив розмежування компетенції в області освіти, між федеральними органами законодавчої і виконавчої влади, Практично вказане розмежування відповідно до Конституції Російської Федерації здійснюється законом, що регулює діяльність Уряду Росії, 5 квітня 1997 р . Урядом прийнято постанову № 395 «Про затвердження Положення про Міністерство загальної та професійної освіти Російської Федерації» в якому чітко визначено його компетенція.
Міністерство освіти Російської Федерації має право:
1) видавати в межах своєї компетенції, у тому числі спільно з іншими федеральними органами виконавчої влади, нормативні правові акти у вигляді наказів, розпоряджень, правил, інструкцій і положень, обов'язкові для виконання всіма федеральними органами виконавчої влади, у віданні яких перебувають освітні установи, органами виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, що знаходяться у віданні Міністерства освітніми установами та організаціями, давати роз'яснення щодо них;
2) створювати, перейменовувати, реорганізовувати і ліквідовувати в установленому порядку перебувають у віданні Міністерства освітні установи та організації, а також вносити зміни в найменування цивільних державних вищих навчальних закладів незалежно від їх відомчої належності;
3) брати участь у порядку, встановленому законодавством Російської Федерації, в установі фондів та організацій для підтримки розвитку освіти та вирішення проблем молоді, науково-технічної діяльності, у тому числі міжнародної;
4) створювати в установленому порядку при Міністерстві наукові, науково-технічні та інші ради і комісії, тимчасові наукові (творчі) колективи, експертні та робочі групи для вирішення питань розвитку освіти, молодіжної політики та наукової діяльності;
5) отримувати в установленому порядку у федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, органів місцевого самоврядування, освітніх установ і організацій незалежно від їх організаційно-правової форми та відомчої приналежності відомості, матеріали та документи, необхідні для здійснення покладених на Міністерство завдань ;
6) інспектувати в межах своєї компетенції на території Російської Федерації будь-які освітні установи і будь-який орган управління освітою у порядку нагляду, а також надавати це право іншим державним органам управління освітою;
7) централізовивать до 3 відсотків коштів федерального бюджету, що виділяються Міністерству на утримання перебувають у його віданні освітніх установ і організацій та на проведення науково-дослідних робіт відповідно з функціональною структурою видатків бюджету, і спрямовувати ці кошти на придбання навчального та науково-технічного обладнання, бланкової-атестаційної продукції, на проведення актуальних науково-дослідних робіт, необхідність яких виникає протягом року, на оновлення бібліотечних фондів, на ремонт аварійних будівель та споруд освітніх установ і організацій, що знаходяться у віданні Міністерства;
8) здійснювати в установленому порядку зовнішньоекономічну діяльність;
9) встановлювати за зверненнями освітніх установ відповідність рівня і якості підготовки їх випускників вимогам російських державних освітніх стандартів;
10) проводити в установленому порядку експерименти тривалістю до 5 років в області використання сучасних освітніх технологій та організації навчального процесу та науково-дослідницької діяльності в сфері освіти;
11) засновувати відомчі нагороди, нагороджувати ними і застосовувати інші види заохочення працівників освітніх установ і організацій системи освіти;
12) позбавляти права прийому до захисту дисертацій дисертаційні ради, які допускають грубі порушення чинного порядку захисту дисертацій;
13) скасовувати рішення спеціалізованих учених рад про присудження наукового ступеня кандидата наук у випадках грубого порушення встановленого порядку захисту дисертацій;
14) позбавляти (відновлювати) у межах своєї компетенції наукових і науково-педагогічних працівників вчених ступенів і вчених звань;
15) залучати в установленому порядку наукові установи та інші організації, молодіжні та дитячі громадські об'єднання для розробки питань у сфері державної молодіжної політики.
Як бачимо, державне законодавче регулювання освітньої сфери на рівні спеціалізованого федерального відомства - Міністерства загальної та професійної освіти доповнюється оперативним управлінням з широким застосуванням традиційних адміністративних форм і методів.
Однак важливо те, що оперативна відомча управлінська діяльність поставлена ​​тут у подзаконное положення і ризик реанімації або рецидиву адміністративно-командних традицій тим самим істотно обмежений.
Вельми показово, що однією з основних завдань Міністерства загальної та професійної освіти, як йдеться в Положенні про нього, є контроль за виконанням законодавства та узагальнення практики його застосування, а також - розробка пропозицій щодо його вдосконалення. [8]
Таким чином, як показує короткий аналіз компетенції федеральних, регіональних державних органів влади та органів місцевого самоврядування в галузі освіти, в даний час в країні активно формується єдиний і цілісний правовий простір для функціонування російської системи освіти, всіх суб'єктів освітньої діяльності, сфокусоване на конкретні освітні установи .