Пропозиції щодо ідеології технічного регулювання в облас-ти використання атомної енергії

Б.Г. Гордон, директор НТЦ ЯРБ, професор МІФІ

Федеральний закон "Про технічне регулювання" [1] містить ряд неясних, неточних, а іноді помилкових правових норм. Спроба охопити всі сфери технічного регулювання та прагнення прискорити його обговорення в суспільстві призвели до неузгодженим, не завжди зв'язаним між собою вимогам. По суті, це визнано його авторами, які вже підготували уточнення і поправки до зазначеного закону. Але він вступив в силу з 1 липня 2003 р., нам усім доведеться його виконувати, і наше завдання сьогодні - обговорити проблеми і домовитися про спільні дії з розробки технічних регламентів (ТР).

Вступ в силу [1] збіглося за часом з початком адміністративної реформи [2], на мій погляд, не випадково. Обидві реформи проводяться з дуже схожими за деклараціями благими намірами, з використанням міжнародного досвіду та рекомендацій і, загалом, одними і тими ж структурами виконавчої влади. Спроба ряду провідних учених [3] виключити область використання атомної енергії зі сфери дії [1] не вдалася, хоча в її основі лежали цілком здорові міркування, що в цій наукомісткої передовій області вже сформовано систему технічного регулювання, яка відповідає вітчизняному законодавству, міжнародним конвенціям і підкріплена досвідом експлуатації та науково-технічними досягненнями. Саме це дозволило в [4] запропонувати систему нормативного регулювання ядерної та радіаційної безпеки (ЯРБ) як зразок або першого наближення для створюваної системи технічного регулювання.

Послідовне виконання [1] в кращому випадку вимагає узгодження, якщо не перебудови діючої системи регулювання ЯРБ, то приведення її у відповідність зі створюваною системою технічних регламентів, узгодження їх понятійного та змістовного елементів. Це може бути здійснено різними способами, і навіть у нашому невеликому інституті існує кілька внутрішньо несуперечливих, але розрізняються між собою концепцій такого узгодження. По суті, це кілька ідеологічних, умоглядних побудов, істинність яких може бути доведена лише досвідом, але досвідом реалізації лише одного з них. Тобто, взявшись за здійснення однієї з концепцій, ми можемо отримати результат, що погіршує забезпечення ЯРБ діючих об'єктів, що є неприпустимим і суперечить нашій культурі безпеки. Тому так важливо попереднє неспішне спільне обговорення наявних варіантів усіма зацікавленими фахівцями, організаціями та відомствами, серед яких в області ЯРБ основними є Мінатом, Держатомнагляд і МОЗ. Для такого обговорення написана ця стаття.

1. Що ми маємо?

Перш за все треба мати чітке уявлення про те, як виглядає існуюча система нормативних документів з ЯРБ і як вона може бути трансформована в систему, яка містить ТР. Схематично це ілюструє рис. 1 до і після вступу в силу [1]. Фахівцям не потрібно розшифровка утримуються на рис. 1 понять, які вже давно прижилися в нашій галузі і багато разів описані, наприклад, в [5].

Рис.1

Ці документи, на підставі яких здійснюється регулювання ЯРБ, систематизовано Держатомнаглядом в [6]. До їх числа належать федеральні норми і правила (ФНП), обов'язкові для виконання згідно [7], рекомендаційні керівництва з безпеки (РБ) і керівні документи Держатомнагляду (РД). Статус останніх двох визначений в [6].

ФНП структуровані для різних об'єктів використання атомної енергії (ОІАЕ): атомних станцій (АС), дослідних ядерних установок (ІЯУ), ядерно-енергетичних установок судів (ЯЕУС), об'єктів ядерного паливного циклу (ОЯТЦ), пунктів зберігання радіоактивних відходів (ПХ РАВ) і радіаційних джерел (РІ). Разом з тим вони відносяться до всіх етапах життєвого циклу об'єктів відповідно до [7], до об'єктів у цілому, їх систем та обладнання.

Існуюча система ФНП представлена ​​в таблиці. Вона складається з 85 документів, з яких на 1 січня 2004 р. 42 затверджені і 43 (в таблиці заштриховані) знаходяться на різних стадіях розробки, яка повинна бути завершена в 2005 р. В цілому система ФНП в основному сформована, що не виключає її локальних змін: може виникнути необхідність у розробці або у припиненні дії окремих документів.

Це жива система, удосконалюється в міру накопичення досвіду експлуатації діючих об'єктів, проектування майбутніх об'єктів, науково-технічних досягнень і розвитку міжнародних рекомендацій. Саме її мали на увазі автори [3], кажучи, що в області використання атомної енергії розроблена і апробована система документів, подібну до якої ще належить створити в ряді загальнопромислових галузей. Зрозуміло, в ній є протиріччя, повтори і неточності, але в цілому вона довела свою корисність і ефективність всім досвідом її використання в останні роки.

Таблиця

Система федеральних норм і правил в галузі використання атомної енергії, затверджених і розроблюваних Держатомнаглядом Росії

Перелік федеральних норм і правил в галузі використання атомної енергії, затверджених і розроблюваних Держатомнаглядом Росії

2. Як здійснюється регулювання ЯРБ

Система нормативних документів з ЯРБ вбудована в загальну систему регулювання ЯРБ поряд з ліцензуванням і наглядом. Як показала міжнародна практика використання атомної енергії, життєвий цикл багатьох ОІАЕ може досягати 50 років і більше. Норми ж, засновані на досвіді експлуатації та науково-технічні досягнення, змінюються приблизно раз на 10 років. Тобто об'єкти давньої будівлі не відповідають повною мірою нинішнім нормам і правилам. І це одна з причин, по якій створені державні органи регулювання ЯРБ, щоб, з одного боку, постійно разом з експлуатуючими організаціями посилювати вимоги ЯРБ, а з іншого боку, - оцінювати те, як невідповідність нормам може позначатися на забезпеченості ЯРБ. Основною ж причиною є висока потенційна небезпека об'єктів використання атомної енергії, що відрізняє цю галузь від інших загальнопромислових галузей.

Експлуатуючі організації в рамках отримання ліцензії представляють перелік відступів від діючих обов'язкових вимог ФНП. Одні відступу можуть бути усунені, і тоді представляються програми усунення цих відступів, інші - скомпенсовані різними способами (технічними, організаційними і т.п.). Аналіз цих відступів і становить важливий елемент експертизи безпеки, яка завершується пропозиціями в умови дії ліцензій. А нагляд за безпекою полягає в оцінці дотримання діючих норм, правил і умов дії ліцензій.

В атомній галузі постійно проводиться аналіз досвіду експлуатації діючих ОІАЕ, моделюються різні аварійні режими і на їх базі удосконалюються вимоги до ЯРБ. Жорсткість вимог забезпечення безпеки не повинно призводити до заборони експлуатації об'єктів, а бути підставою для їх модернізації. Так ось механізми цієї діяльності, відпрацьовані за останні десятиліття і довели свою ефективність і в нас, і у всьому світі, повинні бути збережені. У тому, що атомна енергетика Росії, на загальну думку, за останні роки істотно підвищила як безпеку, так і ефективність є вагомий внесок Держатомнагляду. Розглянуті зміни системи регулювання ЯРБ можуть призвести до незворотних погіршень у забезпеченні безпеки, і наше спільне завдання - не допустити реалізації цієї можливості. Тому якщо такі зміни мають бути, то їх треба здійснювати з дотриманням ряду апробованих життям принципів.

3. Основні принципи запропонованої ідеології

3.1. Культура безпеки лежить в основі будь-якої діяльності в галузі використання атомної енергії. Щоб атомна енергетика була завтра, вона повинна бути безпечною сьогодні. І якщо для цього треба змінити закони, ущемити амбіції, підмочити репутацію, то це треба робити.

3.2. Равносильность федеральних законів, що складається в тому, що юридичні норми [1] і [7] мають однакове значення, і не можна говорити, що один закон вище за інше. У всякому разі, [1] ще належить зробити те, що вже довів [7] на правозастосовчій практиці: підтвердити узгодженість з міжнародним та вітчизняним законодавством, стати основою практично корисних заходів, довести життєздатність і виконані закладених в нього положень і т.п.

3.3. Облік вітчизняного та зарубіжного досвіду експлуатації, забезпечення та регулювання безпеки об'єктів використання атомної енергії.

3.4. Облік вітчизняного та зарубіжного науково-технічного досвіду обгрунтування безпеки.

3.5. Дбайливе і критичне використання діючих федеральних норм, правил і механізмів регулювання ЯРБ на їх основі.

3.6. Відповідність різних ТР чинному законодавству, регламентування ними всіх видів діяльності, що забезпечують ЯРБ, на всіх об'єктах, встановлених в [7].

3.7. Здійснення взаємодії всіх компетентних та зацікавлених державних органів і громадських організацій.

3.8. Забезпечення гласності та відкритості всіх розробок ТР.

3.9. Єдність процедури розробки різних ТР (при цьому процедура повинна відповідати вимогам [1] і бути узгодженою всіма учасниками).

3.10. Розробка ТР за бюджетні кошти повинна проводитися на конкурсній основі відповідно до [8].

4. Істота пропозицій

Формулюючи законодавче поле в галузі використання атомної енергії, треба виходити з того, що діючі об'єкти вже довели свою безпеку і ефективність багаторічним досвідом їх експлуатації, численними аналізами їх безпеки, виконаними як вітчизняними, так і зарубіжними фахівцями. Звичайно, наші знання та досвід обмежені, але обмежені і можливості людства обійтися без атомної енергії.

Тому загальний технічний регламент з ЯРБ повинен містити лише технічні вимоги, відібрані за основним критерієм: вони повинні бути загальними для всіх ОІАЕ, а значить, всі діючі ОІАЕ повинні задовольняти цим вимогам. Ці норми вже містяться у загальних положеннях забезпечення безпеки (ОПБ, НРБ, ОСПОРБ), і треба вибрати ті, яким задовольняють всі без винятку ОІАЕ. Згодом спеціальні технічні регламенти з ядерної та радіаційної безпеки будуть містити більш конкретні вимоги, які також повинні задовольняти даним критерієм для кожного типу об'єктів: АС, ІЯУ, РІ і т.д. Зазначені вимоги також вже містяться в ОПБ, розроблених для кожного типу об'єктів.

Поки вимоги до забезпечення ЯРБ не мають кількісної міри, тенденцію їх підсилення можна уявити якісно, ​​як це зображено на рис. 2.

Рис. 2

Тоді в коридорі між загальним і спеціальними ТР містяться тільки ті вимоги, яким задовольняють всі діючі об'єкти. А нинішні, засновані на досвіді попередніх років федеральні норми і правила повинні бути переведені в розряд рекомендаційних, як це вимагає [1], у вигляді, скажімо, інструкцій з безпеки.

Як буде працювати така система? Зрозуміло, що відступу від законів повинні бути виключені. Тому всі діючі ОІАЕ будуть задовольняти як загального, так і спеціальним ТР. А всі відступи від керівництв з безпеки будуть усуватися точно тим самим механізмом, який існує і описаний у розділі 2. Тоді під час експертизи будуть оцінюватися не тільки відступу від РБ, а й методи, які експлуатують організації пропонують для усунення або компенсації цих відступів, так як самі тексти всіх ФНП, представлених у таблиці, за винятком ОПБ, зберігаються без змін у складі майбутніх РБ.

Важливо відзначити, що ці тексти вже розроблені спільно та органами управління та органами регулювання, тобто відображають вже узгоджені усіма відомствами вимоги. Статус же РБ повинен бути прописаний в загальному технічному регламенті так само, як і механізм відступу від цих рекомендацій, що дозволить зберегти не тільки систему, перелік та тексти діючих ФНП, але і діючу систему ліцензування та нагляду.

По суті справи, запропонована концепція дозволяє перейти від жорстких, розпорядчих, прескріпціонних вимог до не менш жорстким рекомендаціям. Розпорядча система вимог переносить частину відповідальності з експлуатуючих організацій, що повністю відповідають згідно [7] за безпеку, на тих, хто затвердив і ввів у дію ці вимоги, тобто на регулюючий орган. А це суперечить [7], який встановив відповідальність регулюючого органу зовсім за інші речі.

Рекомендаційна ж система залишається такою ж жорсткою за змістом норм, так як вони, по суті, зберігаються, але вимагає від експлуатуючої організації власних доказів безпеки в будь-якому випадку, слід вона їм чи ні. Рекомендації визначають напрям удосконалення безпеки, але не наказують, як ці вдосконалення виробляти. Тобто рекомендаційна система нормативного регулювання більш відповідає вимозі [7] про повноту відповідальності експлуатуючої організації, ніж приписуюча.

5. Метод реалізації запропонованих підходів

Зрозуміло, існують різні варіанти ідеології технічного регулювання. Ще влітку 2003 р. Мінатом і Держатомнагляд погодили програму розробки ТР у галузі використання атомної енергії, і в даний час ці пропозиції чекають свого затвердження у складі національної програми розробки ТР на 2004-2010 рр.. До складу програми входять 18 ТР. За розробку 11 з них відповідає Мінатом, за 7 - Держатомнагляд. Запропонована програма виходила з того, що на базі текстів ФНП будуть розроблені загальні ТР за видами діяльності при використанні атомної енергії, зафіксованим в [7]: розміщення, проектування, спорудження, експлуатація та виведення з експлуатації. При цьому треба відзначити, що подібних документів, придатних відразу до всіх видів ОІАЕ, в нашій практиці майже не існує. До групи з розробки ТР, наприклад, з експлуатації ядерних установок, пунктів зберігання та радіаційних джерел повинні були б вийти фахівці з нормування експлуатації АС, ІЯУ, ПХ, РІ і т.п. При цьому самі тексти ФНП повинні були б бути розібрані на розділи, пов'язані строго до експлуатації, і з них мав би вийти загальний ТР. Тобто існуюча система ФНП, представлена ​​в таблиці, повинна б бути зруйнована, а потім перемонтовано з наявних елементів. Це дуже відповідальне рішення, що передбачає тривалу реалізацію.

Запропоновано й інший підхід: скласти всі наявні ФНП по об'єктах в спеціальні ТР по АС, ІЯУ, ПХ і т.д. Такий підхід в рамках, скажімо, ТР для АС, зажадав б обов'язковою підгонки всіх ФНП по АС один до одного в рамках єдиного документа: усунення повторів, виключення суперечностей і т.п. Тобто в рамках роботи над ТР слід було б здійснити все те, що ми ще не встигли зробити при розробці ФНП, - привести їх до взаємно узгодженим увазі. Це зайняло б також чимало часу, але тут вже в робочі групи повинні були б входити лише фахівці з АС, здатні нормувати вимоги за всіма видами діяльності: проектанти, будівельники, експлуатаційники і т.п. Саме такими робочими групами розроблялися ФНП, досвід зазначеної роботи накопичено, і його носії, слава Богу, ще живі.

При цьому буквальне перенесення об'єктового принципу на об'єкти, наприклад, ядерного паливного циклу, навряд чи доцільно. По-перше, там такої системи ФНП ще немає, по-друге, там занадто велика різноманітність різних установок і виробництв.

Тут доречно зазначити обставина, на яку недостатньо звертається увага: ОІАЕ, як вони визначені в [7], неоднорідні з позиції норм [1]. Так, ЯМ, РВ, ТВС і РІ є предметом виробництва - продукцією, і [1] передбачає розробку вимог ЯРБ до процесів виробництва, експлуатації, зберігання і тому подібного звернення цієї продукції, але не при проектуванні та спорудженні самих установок, на яких ця продукція виробляється. А ІЯУ, АС, ЯЕУС, ПХ - це ядерні установки і пункти зберігання, які є продукцією тоді, коли вони створюються або продаються. ВТВЗ є результатом експлуатації ТВЗ у складі ядерних установок, а РАВ, які зберігаються на ПХ, - це відходи виробництва ЯМ, РВ і ТВС, відходи експлуатації ЯУ і результат утилізації РІ. При такому диференційованому підході до ОІАЕ та їх різноманітності навряд чи варто прагнути до реалізації одного принципу, покладеного в основу системи ТР: за видами діяльності або по об'єктах. Тут треба проявити гнучкість, виходячи саме з принципу максимального збереження напрацьованої системи ФНП.

Але при обох підходах залишалася проблема невідповідності експлуатованих ОІАЕ чинним вимогам ФНП, на базі яких створюються ТР. Звичайно, і загальні, і спеціальні ТР - це не закони, а документи, що приймаються федеральними законами, указами Президента чи постановами Уряду. У галузі використання атомної енергії ТР повинні встановлювати обов'язкові для застосування і виконання мінімально необхідні вимоги, що забезпечують ЯРБ. Але, швидше за все, правовий статус ТР буде відповідати статусу тих нормативно-правових документів, якими вони будуть прийматися. І важко уявити собі закон, в якому передбачений механізм відступу від закону, тобто можливість його невиконання. Принаймні, мені такі приклади невідомі, і навряд чи Державна Дума дозволить це зробити.

Міркування ж, що закони зворотної сили не мають, ні в якому разі не може бути покладено в основу законодавчої системи. Це обмежує, а не творить юридична норма. Якщо на ній заснувати законодавство, то всі діючі об'єкти опиняться поза законом, приречені доживати свій вік в тих випадках, коли їх модернізація неможлива.

З іншого боку, вдосконалення норм, посилення технічних вимог щодо забезпечення ЯРБ стане можливо тільки через зміну законів, що суперечить міжнародній практиці в атомній галузі, об'єктивно загальмує як розвиток власне технологій, так і розвиток вимог щодо забезпечення ЯРБ.

На рис. 3 показана схема балансу вимог технічного регулювання та забезпечення ЯРБ, якій повинні задовольняти як загальні, так і спеціальні технічні регламенти. Вгорі рис. 3 перераховані основні принципи [1], внизу - принципи, які з практики забезпечення ЯРБ.

Рис. 3

6. Взаємодія відомств

Хоча й Мінатом, і МОЗ, і Держатомнагляд в однаковій мірі є федеральними органами виконавчої влади, іноді їх власні, відомчі інтереси не збігаються. Тоді всі сторони говорять про державні інтереси, але розуміють їх по-різному. На щастя, це не відноситься до даного випадку - виробленні державної ідеології технічного регулювання в галузі використання атомної енергії.

У розділах 2 і 3 йшлося про документи з ядерної та радіаційної (технічні аспекти) безпеки, хоча для стислості використана абревіатура ЯРБ. У компетенції МОЗ відповідно до [7] знаходяться санітарно-гігієнічні аспекти радіаційної безпеки. Кордон поділу технічних і санітарно-гігієнічних аспектів радіаційної безпеки давно визначено в угоді двох регулюючих відомств: все, що стосується людини (персоналу та населення), нормується Міністерством охорони здоров'я, все, що стосується об'єктів, нормується Держатомнаглядом.

Таким чином, запропонований підхід цілком реалізуємо для всієї галузі використання атомної енергії, хоча описаний тільки для документів Держатомнагляду. Я не взявся б наводити таблицю документів Міністерства охорони здоров'я, так як вважаю, що наші колеги з МОЗ самі визначать, які норми з НРБ і ОСПОРБ будуть входити в загальний технічний регламент, а які - у спеціальні за санітарно-гігієнічним аспектам радіаційної безпеки. Це проблеми не вироблення концепції, а розробки самих регламентів, які будуть вирішуватися спеціалістами робочих груп.

У МОЗ буде інша проблема. Так як вона не видає ліцензії, то запропонована структура ТР і РБ для нього не підходить. Йому ще належить разом з Мінатомом визначитися зі змістом спеціальних ТР у процесі спільних дій зі створення системи технічного регулювання санітарно-гігієнічних аспектів радіаційної безпеки.

7. Прикінцеві положення

На жаль, запропонована ідеологія містить ряд, так би мовити, в даний момент невідомих граничних умов. У рамках адміністративної реформи державні функції всіх згаданих відомств можуть бути змінені, скасовані чи скориговані. Тому зараз важко говорити, як, у яких формах і ким буде встановлюватися відповідність, яке неодмінно має бути відображено в кожному ТР.

Можуть бути змінено структуру державних наглядових органів, система державного ліцензування в галузі використання атомної енергії і т.п. Принцип культури безпеки, впроваджений в уми фахівців-атомників, відомий не всім тим, хто здійснює ці реформи.

За цих умов реалізація запропонованої ідеології повинна проводитися в три етапи. На першому повинен бути розроблений загальний технічний регламент з ЯРБ, в повній відповідності з [1], зі збереженням [7] та інших федеральних законів, які вже діють в області використання атомної енергії. Повинна бути реалізована процедура розробки ТР, визначена в [1], подібна представленої на рис. 4, сформовані необхідні робочі та експертні групи, експертний і методичний поради і тому подібні необхідні учасники цієї процедури. Після завершення обговорення проекту загального технічного регламенту з ЯРБ треба скоригувати програму розробки ТР, спрямовану в Уряд, про яку згадувалося в розділі 4.

І не треба боятися, що хтось розробить загальний ТР з ЯРБ і направить його в Думу на обговорення. Процедура розробки ТР, передбачена в [1], не дозволить обійти Мінатом, Мінздрав і Держатомнагляд, якщо вони будуть діяти узгоджено.

Що ж стосується конкурсів на розробку ТР, то наші відомства зможуть оголосити їх лише після отримання в установленому порядку запитаних коштів. Тому видається доцільним вже зараз приступити до розробки загального ТР, щоб до моменту оголошення конкурсів наші роботи вже мали необхідні організаційні та змістовні заділи.

На другому етапі слід було б приступити до розробки відразу всіх спеціальних ТР, число яких буде уточнена після прийняття у другому читанні загального ТР і після коригування цієї програми.

Коли загальний і всі спеціальні ТР набудуть чинності, можна буде продовжити вдосконалення, узгодження, уточнення основної маси всіх ФНП, які вже в статусі РБ будуть діяти, залишаючись основою для аналізу ЯРБ всіх об'єктів використання атомної енергії, безпечна експлуатація яких не повинна перериватися. Це буде робитися в рамках третього етапу, коли всі основні ТР у галузі використання атомної енергії вже будуть розроблені.

Підводячи підсумки, можна сказати, що зроблені пропозиції дозволять максимально зберегти існуючі тексти ФНП і механізми регулювання ЯРБ. Вони послідовно концентрують зусилля наших відомств спочатку на розробці спільного ТР, потім на спеціальних ТР і далі на вдосконаленні наявних текстів ФНП, переведених у розряд рекомендаційних документів.

По завершенні розробки ТР система нормативного регулювання ЯРБ виявиться дуже схожою з аналогічними системами ряду зарубіжних країн, де вже давно регулюючі органи використовують рекомендаційні гайди. Наприклад, система нормативного регулювання Німеччини КТА-2000 складається з одного спільного документу (основи безпеки), семи базисних правил і 90 технічних документів. Всі вони є рекомендаційними, а за кількістю практично збігаються з числом наших ФНП *.

В даний час можна тільки здогадуватися, які проблеми виникнуть з часом при нашому русі по обраному шляху. Для їх вирішення слід було б передбачити подібні обговорення для коригування обраного курсу.

Список літератури

Федеральний закон "Про технічне регулювання". № 184-ФЗ, 2002.

Указ Президента Російської Федерації "Про заходи щодо проведення адміністративної реформи в 2003-2004 роках". № 824 від 23 липня 2003

Відкритий лист депутатам Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації. Парламентська газета, 2002.

Гордон Б.Г. Про технічне регулювання при використанні атомної енергії. / Вісник Держатомнагляду Росії, № 3, 2003.

Безпека Росії. Правові, соціально-економічні та науково-технічні аспекти. Регулювання ядерної та радіаційної безпеки / Колл.авт. - М.: МГОФ "Знання", НТЦ ЯРБ, 2003.

Система нормативних документів Держатомнагляду Росії. РД-03-42-97.

Федеральний закон "Про використання атомної енергії". № 170-ФЗ, 1995.

Федеральний закон "Про конкурси на розміщення замовлень на поставки товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб". № 97-ФЗ, 1997.

Рис. 4