Особливості сучасної урбанізації
У доіндустріальну епоху місто було осередком політичного і культурного життя. Концентрація платоспроможного попиту наділила міста також функціями торгових і ремісничих центрів. Промислова революція перетворила міста до центрів економічного розвитку, породивши безліч нових міст, орієнтованих переважно на промислове виробництво. Проте в другій половині XX століття змінюється функціональна орієнтація більшості міст, промисловість залишає міста, занепадають багато монофункціональні промислові центри. Сучасні схеми управління виробництвом призводять до дезурбанізаціі промисловості, зберігаючи в мегаполісах лише управлінські центри найбільших компаній, акцентуючи роль міста як центру інновації.
Найбільші міста стають центрами концентрації споживання товарів і послуг, що наочно демонструє перехід до «суспільства споживання» в розвинених країнах. На зміну промислової епохи приходить епоха домінування сфери обслуговування. Докладно питання функціонування міст та сучасних тенденцій, пов'язаних з «революцією послуг», розглянуто у другій частині книги.
У ході цих змін відбувається радикальна зміна акцентів у функціональній орієнтації міст. Ще в першій половині XX століття розвинена інфраструктура орієнтована, як на обслуговування виробничої діяльності, так і на культурні та побутові потреби населення, виступала як певний символ «розкоші», високого рівня багатства міста на тлі його бідних сусідів. Міста Заходу повинні були накопичити певний рівень багатства, щоб забезпечити собі можливість формування подібної інфраструктури. В останні десятиліття, в умовах глобалізації економічного життя і загострення конкуренції міст, високий рівень інфраструктури, в тому числі сфери послуг, пов'язаних з культурою, стає одним з найважливіших факторів досягнення конкурентних переваг на міжнародному ринку урбанізованих територій.
Тому інвестиції в інфраструктуру при сприятливих умовах можуть стимулювати приплив виробничих інвестицій. Тут яскраво проявляється кумулятивні ефекти. Мегаполіси, які є визнаними центрами ділового і культурного життя, вже мають досить розвиненою інфраструктурою. Це, засвідчуючи про їхню перспективність у конкуренції міст, полегшує для них пошук джерел фінансування, в тому числі у формі позикового капіталу, для подальшого розвитку інфраструктури. Конкуренція змушує вдаватися до позик, а не чекати власних накопичень. У свою чергу це додатково залучає до них ділову активність, посилюючи їх позиції.
Таким чином, існує стійка тенденція посилення нерівномірності розвитку в системах міст як на національному, так і на світовому рівнях. Найбільші міста, нестримно розширюючись, втягують у себе істотну частину населення сільських районів і приходять у занепад промислових центрів. Однак подібна експансія мегаполісів не послаблює, а посилює проблемність їх економічного життя. Соціально-економічні проблеми, які раніше розподілені по великим територіям, виявляються територіально сконцентрованими на відносно малої частини загальної площі країни. Це посилює соціальну напругу, потенційно створюючи загрозу подальшому благополучного розвитку.
Гострота проблем не знімається технічним прогресом, виявляються недостатніми навіть загальне зростання економіки і підвищення рівня життя. Керівні органи найбільших міст стикаються з проблемами довгострокового характеру, глибинні причини яких лежать в духовній сфері. Тому при всій необхідності формування розумної економічної та соціальної політики стандартні економічні і політичні рецепти виявляються неспроможними. Більш детально різні аспекти проблем найбільших міст та проблем управління ними розглянуті нижче.
Соціально-економічні проблеми мегаполісів і роль муніципальної адміністрації
У сучасну епоху ключову роль в економіці відіграють найбільші міста або тісно пов'язані агломерації близько розташованих міст, які прийнято називати мегаполісами. В якості основного показника крупності міста в урбаністики виступає чисельність населення. Говорячи про мегаполісах, зазвичай мають на увазі міста-мільйонери, чисельність яких перевищує 1 мільйон осіб.
Для найбільш економічно розвинених країн світу характерний дуже високий рівень просторової концентрації економічного життя, що призводить до формування великих зон майже суцільний урбанізації, населення яких обчислюється десятками мільйонів людей. Найбільші міста подібних зон пов'язані між собою автомобільними і залізничними магістралями, уздовж яких розташовані середні і малі міста. Вони формують у сукупності гігантські поселення стрічкового типу, замикаються в єдину мережу. Найбільшою з них є агломерація «Босваш», що йде уздовж північно-східного узбережжя США від Бостона до Вашингтона. До цієї групи належать також зона «Токайдо» з населенням понад 55 млн. чоловік, що об'єднує Великий Токіо і Великий Осака; Рейнська зона і Англійська зона. Подібні зони виділяють в особливий тип поселень, іменований «мегалополисом».
У багатьох країнах досить велика економічна роль міст-центрів, що мають загальнонаціональне значення за сукупністю виконуваних ними функцій, чисельність населення яких становить лише кілька сотень тисяч чоловік. З урахуванням настільки значимої ролі такі міста іноді також зараховують до мегаполісів. Таким чином, в рамках даної книги термін «мегаполіс» іноді буде використовуватися і в цьому розширювальному сенсі. Багато закордонних автори для подібного розширювального тлумачення вважають за краще використовувати окремий термін, що позначає найважливіші міста-центри: metropolis, metropole. Буквально це означає місто-столиця, серед словникових значень цього терміна слід відзначити: місто як адміністративний центр великої територіальної одиниці і місто як діловий або культурний центр. Відповідно, при необхідності ми будемо користуватися терміном «міста-центри».
Як було показано вище, в сучасному економічному житті зростає роль найбільших міст, але одночасно, як правило, в них спостерігається загострення соціально-економічних проблем, які саме тут виявляється у найбільш наочній формі. Для більшості найбільших міст найважливішою є проблема зайнятості. Технологічний прогрес і посилення міжнародної конкуренції приводять до нестабільності існуючої системи робочих місць. Навіть у розвинених країнах стає вельми проблематичним забезпечення високого рівня зайнятості працездатного населення.
Так, наприклад, у Західній Європі динамічний період 60-х років характеризувався підвищеним попитом на некваліфіковану робочу силу, що призвело до масової імміграції з менш розвинених країн. У найбільших містах цих країн досить різко виділилися дві масові субкультури: середній клас, що складається в основному з місцевих жителів, орієнтованих переважно на високий стандарт життя і на робочі місця, що потребують досить високої кваліфікації, і малозабезпечені верстви населення, в істотному ступені представлені робітниками-іммігрантами з низьким рівнем освіти і професійної кваліфікації. Бурхливий розвиток виробництва в деяких динамічно розвиваються країнах третього світу в 80-ті роки призвело до занепаду багатьох традиційних промислових галузей в європейських країнах, що викликало значну безробіття. Більш детально процес дезіндустріалізаціі розвинених країн, характерний для останньої третини XX століття, розглянуто далі. Для пом'якшення соціальних конфліктів на загальнонаціональному та муніципальному рівнях здійснюються різні програми допомоги безробітним. В економічних умовах розвинених країн подібні програми дозволяють забезпечити відносно прийнятний рівень споживання для подібних сімей, однак це створює істотні фінансові труднощі для міської влади, різко обмежуючи можливості подальшого розвитку інфраструктури міста.
У той же час багато жителів мегаполісів опиняються в ситуації хронічного безробіття. Утворився особливий шар людей активного працездатного віку, які ніколи не мали роботи. Це створює істотне соціальне напруження, пов'язане, зокрема, з хворобливою реакцією малозабезпечених верств на ситуацію соціальної нерівності, і різко посилює криміногенну обстановку у відповідних кварталах міста. Таким чином, місцеві власті змушені боротися з соціальними наслідками загальноекономічних проблем. За свідченням багатьох дослідників, ця криза мегаполісів у розвинених країнах різко поглибився саме в останні десятиліття.
У свою чергу безробіття посилює житлові проблеми мегаполісів. Вже з кінця XIX століття була усвідомлена соціальна небезпека, пов'язана з гостротою житлової проблеми. У розвинених країнах приймаються програми будівництва муніципального житла. Так, у Франції подібна програма дешевого житла була затверджена законом 1884 року. У Західній Європі найбільш масштабні програми розгортання великих житлових масивів були прийняті після Другої світової війни. Політика громадського житла стала невід'ємною компонентою діяльності міської влади в найбільших містах.
Тим не менше, для більшості мегаполісів характерне існування окремих нетрів районів, нерідко в центральній частині міста. Класичним прикладом парадоксальною стагнації багатьох кварталів у центральній зоні мегаполісу є район Гарлема в Нью-Йорку. Там, по суті, випали з ефективного економічного використання багато гектари міської території, які мають вкрай вигідне становище в планувальній структурі міста. Наявність подібних кримінальних вогнищ різко знижує привабливість проживання в центральній зоні для сімей середнього класу. Формування ефективної системи громадського транспорту, масова автомобілізація населення, а також створення розвиненої системи іпотечного кредиту сформували передумови для так званого втечі в передмістя сімей середнього класу. У багатьох мегаполісах воно спостерігається вже в довоєнний період, зростання їх населення йде в основному за рахунок малих міст приміської зони. Переміщенню в передмістя сприяло також різке погіршення екологічної обстановки в післявоєнний період, викликане «катастрофічним» збільшенням числа автомобілів на вулицях найбільших міст.
Стимулюючу роль для цього процесу «субурбанізації» мегаполісів грали також міркування фіскального характеру. Так як більшість подібних приміських поселень юридично незалежні від міста-центру, це знімає з жителів приміських селищ економічну відповідальність за вирішення проблем міських гетто, виплачувані ними місцеві податки використовуються для розвитку інфраструктури передмість. Тут ми стикаємося з проявом специфіки локальних суспільних благ. Разом з тим, створюючи істотні труднощі для міської влади, відповідальних за розвиток мегаполісів, подібна самосегрегація середніх шарів сприяє послабленню соціальної напруги. Деякі автори у зв'язку з описом подібних зовнішніх ефектів вводять термін економії, обумовленої соціальної агломерацією.
У той же час стійке поділ території міста за культурно-етнічною ознакою породжує дуже гострі соціальні проблеми в найбільших містах розвинутих країн. Місцева влада в рамках своєї соціальної політики роблять численні спроби розробки спеціальних програм, спрямованих на пом'якшення негативних аспектів процесу інтеграції мігрантів. Однак гострота цих проблем наростає. Багато соціологів говорять про кризу найбільших міст, що загрожує катастрофою всієї міської цивілізації.
Слідом за переміщенням городян переїжджають у передмістя і відповідні підприємства системи обслуговування, орієнтовані на близькість до клієнтури. Паралельно відбувається переміщення в передмістя і інших галузей бізнесу, раніше залежних від близькості до центральних залізничним терміналам і торговельним портам, що стало можливим завдяки значному технологічному прогресу в системі автомобільного вантажного транспорту.
Управління міським господарством на прикладі транспортної системи мегаполісу
Одна з найважливіших проблем сучасних мегаполісів, з якими стикаються міська влада, - проблема забезпечення нормального функціонування системи міського транспорту. Саме призначення міста, покликаного бути «машиною контактів», поставлено під загрозу; транспортні пробки на жвавих магістралях у години пік, переповнені потяги метрополітену, на жаль, дуже характерні для життя сучасних мегаполісів. У рамках економіки міста ці проблеми можуть бути розглянуті з позиції економічної теорії добробуту.
Затори на дорогах виникають через недостатню пропускну спроможність відповідної ділянки в години пік. При цьому кожен учасник руху уповільнює рух інших і сам відчуває з їхнього боку уповільнює вплив. Однак ця система зворотних зв'язків, як правило, не береться до уваги в момент формування рішення про поїздку. Враховується лише вплив очікуваного затору на власний автомобіль. При деякій надмірно високої інтенсивності потоку соціальні витрати починають перевищувати той економічний ефект, який подібна поїздка створює для розглянутого додаткового учасника руху. У зв'язку з цим перед владою міста встає короткострокова проблема обмеження потоку на подібних критичних ділянках вуличної мережі до рівня, відповідного максимізації суспільного добробуту, і довгострокова проблема розвитку всієї транспортної системи міста. Ці управлінські проблеми мають як політичні, так і фінансові аспекти.
Зокрема, одним з інструментів регулювання потоку автомобілів може бути система оподаткування проїзду по дорогах. Теоретичний аналіз підтверджує потенційну економічну ефективність подібного рішення, проте спроби його практичного здійснення наштовхуються на майже непереборні труднощі організаційного і політичного характеру. Так, ефективна система оподаткування руху повинна бути орієнтована на тонко диференційовану просторово-часову систему податків. Вона повинна врахувати специфіку періодів «години пік», автомобільних потоків, пов'язаних поїздками уїк-енду, особливу привабливість окремих магістралей і т.п. Розробка і впровадження подібної системи пов'язані із занадто великим обсягом технічних та організаційних труднощів. Але спроба спростити систему, уніфікувати ставки оподаткування призведе до неефективності самої системи. У той же час багато дослідників зазначають соціально-психологічні труднощі, пов'язані із здійсненням настільки непопулярної політики. Єдиним успішним прикладом оподаткування поїздок є політика влади Сінгапуру, де передбачена особлива плата за в'їзд у центральну зону міста. Виняток робиться лише для машин, що перевозять чотирьох або більше пасажирів.
Іншим інструментом регулювання потоків, практично більш прийнятним, є регулювання паркування, яке використовується в більшості розвинених країн. При цьому також необхідна просторово-часова конкретизація цієї політики. Для підвищення швидкості транспортних потоків у кварталах найбільш значущих фокусів ділової активності на території міста можна винести місця паркування за межі транспортного простору вуличної мережі, створивши систему підземних або багатоповерхових стоянок у подібних зонах міста. Можна також стимулювати об'їзд цих кварталів, різко скорочуючи місця стоянок, чи вводячи високу плату за паркування.
Так, наприклад, в центрі Парижа в післявоєнний період була створена потужна система підземних стоянок з досить високим рівнем погодинної оплати. У Лондоні в 70-і роки було заборонено розміщувати стоянки в нових будинках центру, а також були ліквідовані багато платні стоянки в центрі міста з тим, щоб стимулювати щоденні поїздки на роботу в центральні квартали не на автомобілі, а на громадському транспорті. Проте ці заходи лише частково вирішують проблему транспортних пробок у центрі, так як його природні переваги як транспортного вузла мегаполісу стимулюють транзитні поїздки.
Найбільш радикальна політика скорочення автомобільних поїздок пов'язана з перемиканням пасажиропотоків з особистих автомобілів на громадський транспорт. Подібна орієнтація транспортної політики була характерна для муніципальної влади в багатьох великих містах світу наприкінці 60-х років, коли були закладені нові лінії метро. Найбільш яскравим прикладом такої масштабної програми є будівництво нової швидкісної інтегрованої системи підземно-наземного рейкового транспорту, що обслуговує Великий Париж. Подібна програма вимагає великого об'єму первісних інвестицій і достатньо високих поточних витрат експлуатації, що забезпечує відповідний рівень обслуговування. Введення плати за проїзд на рівні окупності цих витрат робить метро менш привабливим порівняно з автобусом або власним автомобілем.
Безсумнівно, для розвитку дорожньої мережі також необхідний високий рівень фінансування. Практичні труднощі оподаткування позбавляють муніципальна влада можливості перекласти основну частину цих витрат на автомобілістів. Соціально прийнятний рівень податків, пов'язаних з використанням автомобіля, виявляється недостатнім для створення високоефективної вулично-дорожньої системи в центральній зоні міста, що пояснюється високою ціною міської землі в цих кварталах. Це робить практично неминучим дотаційне функціонування системи громадського пасажирського транспорту, яка є найважливішим локальним колективним благом в місті.
Специфічні проблеми фінансування міського господарства центральних територій мегаполісів
Зазначена вище тенденція субурбанізації призводить до втечі заможних платників податків у досить віддалені передмістя, що знаходяться за межами юрисдикції міської адміністрації центрального міста. Економічно ці передмістя входять в єдину цілісну систему міст, яка і називається мегаполісом. Більш докладний аналіз подібних міні-систем міст дано у п. 6.1.2. Проблема виділення економічно єдиного реального міста та виявлення його кордонів розглянута в п. 10.1. Тут нам важливо лише зазначити незалежність муніципальних податкових систем територіальних утворень, які в рамках економічного аналізу визначаються як складові частини мегаполісу. Саме ця незалежність створює труднощі для керівників його домінуючою центральній частині. У результаті в останні десятиліття багато хто з таких муніципалітетів опинилися на межі банкрутства або навіть перейшли цю межу. Слід відзначити також різке загострення проблем муніципальних фінансів у періоди економічного спаду, коли надходження до місцевого бюджету надають, а витрати мають тенденцію до зростання.
Перш за все, це пов'язано з більш високою часткою незаможних родин саме в центральних містах. Низький рівень життя населення бідних районів міста вимагає досить високого рівня витрат на муніципальні послуги. Це справедливо по відношенню підтримання громадського порядку, пожежної служби, муніципальних систем освіти, охорони здоров'я і т.д. Однак слід зазначити, що для центральних територій характерна більш висока частка нерухомості, що належить власникам, які не живуть в місті. Доходи від оподаткування такої нерухомості є деяким додатковим джерелом фінансування інфраструктури міста.
Для останніх десятиліть характерні відносне зниження економічного значення центральних територій мегаполісів при наростаючій ролі приміської зони. При цьому, однак, роль найважливіших ділових кварталів у центрі міста продовжує зростати. Тут посилюється концентрація найважливіших установ фінансового сектора і численних фірм, орієнтованих на обслуговування бізнесу. В окремих кварталах продовжує розвиватися індустрія туризму і високопрестіжние установи сфери культури.
Як було зазначено вище, тенденція субурбанізації пов'язана з розвитком усієї системи пасажирського та вантажного міського транспорту, що знижує відносну перевагу розміщення ділової активності у центральній зоні. Відповідно скорочується відносний розрив ціни землі для ділянок центральної і приміських зон. Тому у випадку занадто високого оподаткування фірм, що розміщуються в центральній зоні, спостерігається їх втеча в ділові центри передмістя. У цьому сенсі говорять про дезурбанізаціі бізнесу.
В останні десятиліття в розвинених країнах позначилася також тенденція до депопуляції центральних територій, зокрема, це було дуже характерно для міст США і Західної Європи періоду 70-х років. Це призводить, природним чином, до скорочення прибуткової частини муніципального бюджету. Паралельно це призводить до переміщення відповідних дотацій з загальнонаціонального і регіонального бюджетів слідом за переміщенням людей. У довгостроковій перспективі це дозволяє також знизити загальний рівень витрат на муніципальне обслуговування населення. Проте термін служби систем міської інфраструктури занадто великий, тому спостерігається помітний часовий лаг між падінням чисельності населення і адекватним скороченням державних витрат.
У доіндустріальну епоху місто було осередком політичного і культурного життя. Концентрація платоспроможного попиту наділила міста також функціями торгових і ремісничих центрів. Промислова революція перетворила міста до центрів економічного розвитку, породивши безліч нових міст, орієнтованих переважно на промислове виробництво. Проте в другій половині XX століття змінюється функціональна орієнтація більшості міст, промисловість залишає міста, занепадають багато монофункціональні промислові центри. Сучасні схеми управління виробництвом призводять до дезурбанізаціі промисловості, зберігаючи в мегаполісах лише управлінські центри найбільших компаній, акцентуючи роль міста як центру інновації.
Найбільші міста стають центрами концентрації споживання товарів і послуг, що наочно демонструє перехід до «суспільства споживання» в розвинених країнах. На зміну промислової епохи приходить епоха домінування сфери обслуговування. Докладно питання функціонування міст та сучасних тенденцій, пов'язаних з «революцією послуг», розглянуто у другій частині книги.
У ході цих змін відбувається радикальна зміна акцентів у функціональній орієнтації міст. Ще в першій половині XX століття розвинена інфраструктура орієнтована, як на обслуговування виробничої діяльності, так і на культурні та побутові потреби населення, виступала як певний символ «розкоші», високого рівня багатства міста на тлі його бідних сусідів. Міста Заходу повинні були накопичити певний рівень багатства, щоб забезпечити собі можливість формування подібної інфраструктури. В останні десятиліття, в умовах глобалізації економічного життя і загострення конкуренції міст, високий рівень інфраструктури, в тому числі сфери послуг, пов'язаних з культурою, стає одним з найважливіших факторів досягнення конкурентних переваг на міжнародному ринку урбанізованих територій.
Тому інвестиції в інфраструктуру при сприятливих умовах можуть стимулювати приплив виробничих інвестицій. Тут яскраво проявляється кумулятивні ефекти. Мегаполіси, які є визнаними центрами ділового і культурного життя, вже мають досить розвиненою інфраструктурою. Це, засвідчуючи про їхню перспективність у конкуренції міст, полегшує для них пошук джерел фінансування, в тому числі у формі позикового капіталу, для подальшого розвитку інфраструктури. Конкуренція змушує вдаватися до позик, а не чекати власних накопичень. У свою чергу це додатково залучає до них ділову активність, посилюючи їх позиції.
Таким чином, існує стійка тенденція посилення нерівномірності розвитку в системах міст як на національному, так і на світовому рівнях. Найбільші міста, нестримно розширюючись, втягують у себе істотну частину населення сільських районів і приходять у занепад промислових центрів. Однак подібна експансія мегаполісів не послаблює, а посилює проблемність їх економічного життя. Соціально-економічні проблеми, які раніше розподілені по великим територіям, виявляються територіально сконцентрованими на відносно малої частини загальної площі країни. Це посилює соціальну напругу, потенційно створюючи загрозу подальшому благополучного розвитку.
Гострота проблем не знімається технічним прогресом, виявляються недостатніми навіть загальне зростання економіки і підвищення рівня життя. Керівні органи найбільших міст стикаються з проблемами довгострокового характеру, глибинні причини яких лежать в духовній сфері. Тому при всій необхідності формування розумної економічної та соціальної політики стандартні економічні і політичні рецепти виявляються неспроможними. Більш детально різні аспекти проблем найбільших міст та проблем управління ними розглянуті нижче.
Соціально-економічні проблеми мегаполісів і роль муніципальної адміністрації
У сучасну епоху ключову роль в економіці відіграють найбільші міста або тісно пов'язані агломерації близько розташованих міст, які прийнято називати мегаполісами. В якості основного показника крупності міста в урбаністики виступає чисельність населення. Говорячи про мегаполісах, зазвичай мають на увазі міста-мільйонери, чисельність яких перевищує 1 мільйон осіб.
Для найбільш економічно розвинених країн світу характерний дуже високий рівень просторової концентрації економічного життя, що призводить до формування великих зон майже суцільний урбанізації, населення яких обчислюється десятками мільйонів людей. Найбільші міста подібних зон пов'язані між собою автомобільними і залізничними магістралями, уздовж яких розташовані середні і малі міста. Вони формують у сукупності гігантські поселення стрічкового типу, замикаються в єдину мережу. Найбільшою з них є агломерація «Босваш», що йде уздовж північно-східного узбережжя США від Бостона до Вашингтона. До цієї групи належать також зона «Токайдо» з населенням понад 55 млн. чоловік, що об'єднує Великий Токіо і Великий Осака; Рейнська зона і Англійська зона. Подібні зони виділяють в особливий тип поселень, іменований «мегалополисом».
У багатьох країнах досить велика економічна роль міст-центрів, що мають загальнонаціональне значення за сукупністю виконуваних ними функцій, чисельність населення яких становить лише кілька сотень тисяч чоловік. З урахуванням настільки значимої ролі такі міста іноді також зараховують до мегаполісів. Таким чином, в рамках даної книги термін «мегаполіс» іноді буде використовуватися і в цьому розширювальному сенсі. Багато закордонних автори для подібного розширювального тлумачення вважають за краще використовувати окремий термін, що позначає найважливіші міста-центри: metropolis, metropole. Буквально це означає місто-столиця, серед словникових значень цього терміна слід відзначити: місто як адміністративний центр великої територіальної одиниці і місто як діловий або культурний центр. Відповідно, при необхідності ми будемо користуватися терміном «міста-центри».
Як було показано вище, в сучасному економічному житті зростає роль найбільших міст, але одночасно, як правило, в них спостерігається загострення соціально-економічних проблем, які саме тут виявляється у найбільш наочній формі. Для більшості найбільших міст найважливішою є проблема зайнятості. Технологічний прогрес і посилення міжнародної конкуренції приводять до нестабільності існуючої системи робочих місць. Навіть у розвинених країнах стає вельми проблематичним забезпечення високого рівня зайнятості працездатного населення.
Так, наприклад, у Західній Європі динамічний період 60-х років характеризувався підвищеним попитом на некваліфіковану робочу силу, що призвело до масової імміграції з менш розвинених країн. У найбільших містах цих країн досить різко виділилися дві масові субкультури: середній клас, що складається в основному з місцевих жителів, орієнтованих переважно на високий стандарт життя і на робочі місця, що потребують досить високої кваліфікації, і малозабезпечені верстви населення, в істотному ступені представлені робітниками-іммігрантами з низьким рівнем освіти і професійної кваліфікації. Бурхливий розвиток виробництва в деяких динамічно розвиваються країнах третього світу в 80-ті роки призвело до занепаду багатьох традиційних промислових галузей в європейських країнах, що викликало значну безробіття. Більш детально процес дезіндустріалізаціі розвинених країн, характерний для останньої третини XX століття, розглянуто далі. Для пом'якшення соціальних конфліктів на загальнонаціональному та муніципальному рівнях здійснюються різні програми допомоги безробітним. В економічних умовах розвинених країн подібні програми дозволяють забезпечити відносно прийнятний рівень споживання для подібних сімей, однак це створює істотні фінансові труднощі для міської влади, різко обмежуючи можливості подальшого розвитку інфраструктури міста.
У той же час багато жителів мегаполісів опиняються в ситуації хронічного безробіття. Утворився особливий шар людей активного працездатного віку, які ніколи не мали роботи. Це створює істотне соціальне напруження, пов'язане, зокрема, з хворобливою реакцією малозабезпечених верств на ситуацію соціальної нерівності, і різко посилює криміногенну обстановку у відповідних кварталах міста. Таким чином, місцеві власті змушені боротися з соціальними наслідками загальноекономічних проблем. За свідченням багатьох дослідників, ця криза мегаполісів у розвинених країнах різко поглибився саме в останні десятиліття.
У свою чергу безробіття посилює житлові проблеми мегаполісів. Вже з кінця XIX століття була усвідомлена соціальна небезпека, пов'язана з гостротою житлової проблеми. У розвинених країнах приймаються програми будівництва муніципального житла. Так, у Франції подібна програма дешевого житла була затверджена законом 1884 року. У Західній Європі найбільш масштабні програми розгортання великих житлових масивів були прийняті після Другої світової війни. Політика громадського житла стала невід'ємною компонентою діяльності міської влади в найбільших містах.
Тим не менше, для більшості мегаполісів характерне існування окремих нетрів районів, нерідко в центральній частині міста. Класичним прикладом парадоксальною стагнації багатьох кварталів у центральній зоні мегаполісу є район Гарлема в Нью-Йорку. Там, по суті, випали з ефективного економічного використання багато гектари міської території, які мають вкрай вигідне становище в планувальній структурі міста. Наявність подібних кримінальних вогнищ різко знижує привабливість проживання в центральній зоні для сімей середнього класу. Формування ефективної системи громадського транспорту, масова автомобілізація населення, а також створення розвиненої системи іпотечного кредиту сформували передумови для так званого втечі в передмістя сімей середнього класу. У багатьох мегаполісах воно спостерігається вже в довоєнний період, зростання їх населення йде в основному за рахунок малих міст приміської зони. Переміщенню в передмістя сприяло також різке погіршення екологічної обстановки в післявоєнний період, викликане «катастрофічним» збільшенням числа автомобілів на вулицях найбільших міст.
Стимулюючу роль для цього процесу «субурбанізації» мегаполісів грали також міркування фіскального характеру. Так як більшість подібних приміських поселень юридично незалежні від міста-центру, це знімає з жителів приміських селищ економічну відповідальність за вирішення проблем міських гетто, виплачувані ними місцеві податки використовуються для розвитку інфраструктури передмість. Тут ми стикаємося з проявом специфіки локальних суспільних благ. Разом з тим, створюючи істотні труднощі для міської влади, відповідальних за розвиток мегаполісів, подібна самосегрегація середніх шарів сприяє послабленню соціальної напруги. Деякі автори у зв'язку з описом подібних зовнішніх ефектів вводять термін економії, обумовленої соціальної агломерацією.
У той же час стійке поділ території міста за культурно-етнічною ознакою породжує дуже гострі соціальні проблеми в найбільших містах розвинутих країн. Місцева влада в рамках своєї соціальної політики роблять численні спроби розробки спеціальних програм, спрямованих на пом'якшення негативних аспектів процесу інтеграції мігрантів. Однак гострота цих проблем наростає. Багато соціологів говорять про кризу найбільших міст, що загрожує катастрофою всієї міської цивілізації.
Слідом за переміщенням городян переїжджають у передмістя і відповідні підприємства системи обслуговування, орієнтовані на близькість до клієнтури. Паралельно відбувається переміщення в передмістя і інших галузей бізнесу, раніше залежних від близькості до центральних залізничним терміналам і торговельним портам, що стало можливим завдяки значному технологічному прогресу в системі автомобільного вантажного транспорту.
Управління міським господарством на прикладі транспортної системи мегаполісу
Одна з найважливіших проблем сучасних мегаполісів, з якими стикаються міська влада, - проблема забезпечення нормального функціонування системи міського транспорту. Саме призначення міста, покликаного бути «машиною контактів», поставлено під загрозу; транспортні пробки на жвавих магістралях у години пік, переповнені потяги метрополітену, на жаль, дуже характерні для життя сучасних мегаполісів. У рамках економіки міста ці проблеми можуть бути розглянуті з позиції економічної теорії добробуту.
Затори на дорогах виникають через недостатню пропускну спроможність відповідної ділянки в години пік. При цьому кожен учасник руху уповільнює рух інших і сам відчуває з їхнього боку уповільнює вплив. Однак ця система зворотних зв'язків, як правило, не береться до уваги в момент формування рішення про поїздку. Враховується лише вплив очікуваного затору на власний автомобіль. При деякій надмірно високої інтенсивності потоку соціальні витрати починають перевищувати той економічний ефект, який подібна поїздка створює для розглянутого додаткового учасника руху. У зв'язку з цим перед владою міста встає короткострокова проблема обмеження потоку на подібних критичних ділянках вуличної мережі до рівня, відповідного максимізації суспільного добробуту, і довгострокова проблема розвитку всієї транспортної системи міста. Ці управлінські проблеми мають як політичні, так і фінансові аспекти.
Зокрема, одним з інструментів регулювання потоку автомобілів може бути система оподаткування проїзду по дорогах. Теоретичний аналіз підтверджує потенційну економічну ефективність подібного рішення, проте спроби його практичного здійснення наштовхуються на майже непереборні труднощі організаційного і політичного характеру. Так, ефективна система оподаткування руху повинна бути орієнтована на тонко диференційовану просторово-часову систему податків. Вона повинна врахувати специфіку періодів «години пік», автомобільних потоків, пов'язаних поїздками уїк-енду, особливу привабливість окремих магістралей і т.п. Розробка і впровадження подібної системи пов'язані із занадто великим обсягом технічних та організаційних труднощів. Але спроба спростити систему, уніфікувати ставки оподаткування призведе до неефективності самої системи. У той же час багато дослідників зазначають соціально-психологічні труднощі, пов'язані із здійсненням настільки непопулярної політики. Єдиним успішним прикладом оподаткування поїздок є політика влади Сінгапуру, де передбачена особлива плата за в'їзд у центральну зону міста. Виняток робиться лише для машин, що перевозять чотирьох або більше пасажирів.
Іншим інструментом регулювання потоків, практично більш прийнятним, є регулювання паркування, яке використовується в більшості розвинених країн. При цьому також необхідна просторово-часова конкретизація цієї політики. Для підвищення швидкості транспортних потоків у кварталах найбільш значущих фокусів ділової активності на території міста можна винести місця паркування за межі транспортного простору вуличної мережі, створивши систему підземних або багатоповерхових стоянок у подібних зонах міста. Можна також стимулювати об'їзд цих кварталів, різко скорочуючи місця стоянок, чи вводячи високу плату за паркування.
Так, наприклад, в центрі Парижа в післявоєнний період була створена потужна система підземних стоянок з досить високим рівнем погодинної оплати. У Лондоні в 70-і роки було заборонено розміщувати стоянки в нових будинках центру, а також були ліквідовані багато платні стоянки в центрі міста з тим, щоб стимулювати щоденні поїздки на роботу в центральні квартали не на автомобілі, а на громадському транспорті. Проте ці заходи лише частково вирішують проблему транспортних пробок у центрі, так як його природні переваги як транспортного вузла мегаполісу стимулюють транзитні поїздки.
Найбільш радикальна політика скорочення автомобільних поїздок пов'язана з перемиканням пасажиропотоків з особистих автомобілів на громадський транспорт. Подібна орієнтація транспортної політики була характерна для муніципальної влади в багатьох великих містах світу наприкінці 60-х років, коли були закладені нові лінії метро. Найбільш яскравим прикладом такої масштабної програми є будівництво нової швидкісної інтегрованої системи підземно-наземного рейкового транспорту, що обслуговує Великий Париж. Подібна програма вимагає великого об'єму первісних інвестицій і достатньо високих поточних витрат експлуатації, що забезпечує відповідний рівень обслуговування. Введення плати за проїзд на рівні окупності цих витрат робить метро менш привабливим порівняно з автобусом або власним автомобілем.
Безсумнівно, для розвитку дорожньої мережі також необхідний високий рівень фінансування. Практичні труднощі оподаткування позбавляють муніципальна влада можливості перекласти основну частину цих витрат на автомобілістів. Соціально прийнятний рівень податків, пов'язаних з використанням автомобіля, виявляється недостатнім для створення високоефективної вулично-дорожньої системи в центральній зоні міста, що пояснюється високою ціною міської землі в цих кварталах. Це робить практично неминучим дотаційне функціонування системи громадського пасажирського транспорту, яка є найважливішим локальним колективним благом в місті.
Специфічні проблеми фінансування міського господарства центральних територій мегаполісів
Зазначена вище тенденція субурбанізації призводить до втечі заможних платників податків у досить віддалені передмістя, що знаходяться за межами юрисдикції міської адміністрації центрального міста. Економічно ці передмістя входять в єдину цілісну систему міст, яка і називається мегаполісом. Більш докладний аналіз подібних міні-систем міст дано у п. 6.1.2. Проблема виділення економічно єдиного реального міста та виявлення його кордонів розглянута в п. 10.1. Тут нам важливо лише зазначити незалежність муніципальних податкових систем територіальних утворень, які в рамках економічного аналізу визначаються як складові частини мегаполісу. Саме ця незалежність створює труднощі для керівників його домінуючою центральній частині. У результаті в останні десятиліття багато хто з таких муніципалітетів опинилися на межі банкрутства або навіть перейшли цю межу. Слід відзначити також різке загострення проблем муніципальних фінансів у періоди економічного спаду, коли надходження до місцевого бюджету надають, а витрати мають тенденцію до зростання.
Перш за все, це пов'язано з більш високою часткою незаможних родин саме в центральних містах. Низький рівень життя населення бідних районів міста вимагає досить високого рівня витрат на муніципальні послуги. Це справедливо по відношенню підтримання громадського порядку, пожежної служби, муніципальних систем освіти, охорони здоров'я і т.д. Однак слід зазначити, що для центральних територій характерна більш висока частка нерухомості, що належить власникам, які не живуть в місті. Доходи від оподаткування такої нерухомості є деяким додатковим джерелом фінансування інфраструктури міста.
Для останніх десятиліть характерні відносне зниження економічного значення центральних територій мегаполісів при наростаючій ролі приміської зони. При цьому, однак, роль найважливіших ділових кварталів у центрі міста продовжує зростати. Тут посилюється концентрація найважливіших установ фінансового сектора і численних фірм, орієнтованих на обслуговування бізнесу. В окремих кварталах продовжує розвиватися індустрія туризму і високопрестіжние установи сфери культури.
Як було зазначено вище, тенденція субурбанізації пов'язана з розвитком усієї системи пасажирського та вантажного міського транспорту, що знижує відносну перевагу розміщення ділової активності у центральній зоні. Відповідно скорочується відносний розрив ціни землі для ділянок центральної і приміських зон. Тому у випадку занадто високого оподаткування фірм, що розміщуються в центральній зоні, спостерігається їх втеча в ділові центри передмістя. У цьому сенсі говорять про дезурбанізаціі бізнесу.
В останні десятиліття в розвинених країнах позначилася також тенденція до депопуляції центральних територій, зокрема, це було дуже характерно для міст США і Західної Європи періоду 70-х років. Це призводить, природним чином, до скорочення прибуткової частини муніципального бюджету. Паралельно це призводить до переміщення відповідних дотацій з загальнонаціонального і регіонального бюджетів слідом за переміщенням людей. У довгостроковій перспективі це дозволяє також знизити загальний рівень витрат на муніципальне обслуговування населення. Проте термін служби систем міської інфраструктури занадто великий, тому спостерігається помітний часовий лаг між падінням чисельності населення і адекватним скороченням державних витрат.