ОПТИМІЗАЦІЯ ПОДАТКОВОЇ СИСТЕМИ ЯК ІНСТИТУТУ СОЦІАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ
1. Проблеми соціального ринкового типу податкової системи і необхідність його оптимізації
До початку 1980-х рр.. на Заході соціальний ринковий тип податкової системи став піддаватися серйозній критиці. Вказувалося, що до цього моменту податкова система перестала бути ефективним регулятором економіки. Причини такого становища умовно можна розбити на кілька груп.
1. Економічні причини. У розвинених країнах Заходу рівень оподаткування надзвичайно зріс в результаті високих ставок прибуткового податку і податку на прибуток корпорацій, а також розширення непрямого оподаткування. Це викликало зростання витрат виробництва і зниження норми прибутку за 1970-1983 рр.. з 16,4% до 10%.
2. Політичні причини. Цей період характеризується зростанням невдоволення широких народних мас, що зазнають надмірний податковий тягар. Реальне тягар податків значно збільшилася в результаті зростання споживчих цін.
3. Соціальні причини. Інфляція мала ряд соціальних наслідків. Знецінювалися податкові пільги платникам за прямими податками, встановлені у фіксованому розмірі. З урахуванням прогресивності податкових систем зростання заробітної плати слідом за інфляцією призвів фактично до більш високих ставок прибуткового податку для більшості платників податків. Зростання податкового тягаря на працюючих зменшив ділову активність.
4. Технічні причини справляння податків. Податкове законодавство було надзвичайно заплутано, що пов'язано з незліченними поправками, доповненнями, змінами та великою кількістю різних податкових пільг. При цьому на збір деяких податків йшло більше коштів, ніж вони давали бюджету.
У зв'язку з цим у більшості розвинених країнах світу були проведені податкові реформи, які намагаються модифіковані модель соціального ринкового держави, зробити її більш ліберальною, відродити стимули до праці та ділової активності. Знижувалися ставки з прибуткового податку і податку на прибуток, скасовувалися деякі податкові пільги. Перетворення зачіпали широкі верстви платників податків, що дозволяє говорити про реальне зниження податкового тягаря. Разом з тим відбувалося згортання багатьох соціальних програм.
Однак у результаті податкових реформ, на наш погляд, не був вироблений принципово новий тип податкової системи. На початку податкових реформ кордону 1970-1980-х років багато уваги було приділено економічним концепціям А. Леффера і М. Фрідмана. Але неоконсервативні уряду Р. Рейгана та М. Тетчер явно переоцінили їхні можливості. У результаті податкова реформа, проведена в США в 1981 р., не підтвердила основного положення Леффера про те, що зі зменшенням податкового ставки відбудеться різке зростання податкової бази, зросте ділова активність і за рахунок нових податків втрати бюджету будуть компенсовані. Практика показала, що надходження податків до бюджету зменшилися пропорційно зниженню податкових ставок. Це вимагало проведення нової податкової реформи. Такі ж проблеми постали перед урядом Тетчер. Скорочення соціальних програм, за яке ратував М. Фрідман, викликало наростаючий протест більшості британців.
Вже до середини 1980-х років населення Великобританії було згодне на підвищення податків для відновлення системи соціальних послуг.
У зв'язку з цим на цей момент ще не знято питання про дисфункциональной соціального ринкового типу податкової системи. З точки зору економічних функцій, ця дисфункціональність виражається в ухиленні від податків і дестимулючим наслідки для економіки. З точки зору політичних функцій, проявляється політична неефективність відсутності реальних механізмів включення платників податків до процесу прийняття податково-бюджетних рішень. З точки зору соціальних функцій, соціально неефективна податкова система породжує соціальне утриманство і дійсно послаблює стимули до праці та розвитку. З точки зору податкової культури, зростання ухилення від податків і соціальне утриманство підривають моральні засади суспільства в цілому.
Тепер після податкових реформ, що не принесли якісних зрушень, проблеми соціального ринкового типу податкової системи стали розглядатися як більш глибокі. Г. Веттерберг пише: «Найбільш значний кризу переживає сама ідея, задум фінансування суспільного сектора за допомогою податків».
Виходячи з аналізу літератури, можна виділити ключові проблеми соціального ринкового типу податкової системи - небажання платити податки і ухилення від них, а також небажання ефективно працювати і соціальне утриманство. Розглянемо їх докладніше.
Небажання платити податки і ухилення від них. З точки зору здійснення фіскальної функції, основне завдання податкової системи наповнити бюджет. Але здійсненню цього завдання перешкоджає все розширюється в масштабах ухилення від податків, що за даними офіційної статистики складає до 1 / 3 покладених податкових зборів.
Звичайно, ідеальним випадком є повністю добровільна сплата податків. Примусовість увазі ріст витрат: потрібно розробити податкове законодавство, містити податкову службу, витрачати кошти на виявлення і переслідування ухиляються від податків. Завдання держави полягає в тому, щоб звести ці втрати до мінімуму, апелюючи до потреби громадян у суспільних благах. Однак саме по собі наявність у потенційного користувача потреби у суспільних благах ще не гарантує його участі в колективних діях, необхідних для отримання цих благ. У роботах представників економіки державного сектора це явище отримало назву проблеми «безбілетника», що виникає тоді, коли учасники економічного життя відмовляються платити за громадські послуги.
Шляхи вирішення даної проблеми не такі однозначні, як здається на перший погляд. Розміри споживаного суспільного блага неоднакові для різних споживачів. Найбільш забезпечені люди, які віддають своїх дітей в приватні школи, лікуються в приватних поліклініках, не користуються громадським транспортом, в силу прогресивності оподаткування повинні платити більше за благо, яке менше споживають: державні безкоштовні школи та поліклініки, громадський транспорт і т.д. Це одна з причин того, що люди з більш високими доходами більше схильні ухилятися від сплати податків. Тут ми маємо справу з диференціацією споживачів суспільного блага, які при цьому теоретично несуть однакову податковий тягар для виробництва цього блага. При цьому, як «безбілетники» ведуть себе не тільки ті, які не платять податки, а й ті, які наполягають на загальній участі у фінансуванні більш виграшного для них громадського блага і, фактично, лобіюють свої особисті інтереси.
На Заході несплата податку розглядається як серйозна проблема для соціального ринкового держави. По-перше, держава недоотримує бюджетні кошти, у зв'язку з цим скорочується фінансування державних програм. По-друге, неплатники податків опиняються у більш вигідному становищі в порівнянні із законослухняними платниками з точки зору ринкової конкуренції. Це може провокувати на ухилення інших суб'єктів економічної активності. По-третє, при широкому поширенні фіскальних злочинів, що ведуть до дефіциту дохідної частини бюджету, держава може компенсувати нестачу коштів введенням нових податків, зростанням ставок. Все це починає викликати ланцюгову реакцію.
Серед основних причин ухилення від податків виділяються наступні: реакція платника податків на зростання податкового тягаря, недосконалість контролю з боку податкових органів і порівняння наслідків сплати та несплати податків. Однак в якості основної причини ухилення зазвичай розглядається економічний фактор: високі податки роблять економічно ефективними витрати на відхід від них. При цьому очевидно і те, що неможливо охопити тотальним контролем все населення і компанії.
На наш погляд, виділення цих причин недостатньо. Спираючись на досягнення інституційної теорії, ми вважаємо, що опортуністична поведінка, що лежить в основі ухилення від податків, буде присутнє завжди. Але тут особливу важливість представляє розмежування причин опортуністичної поведінки, так як принаймні частину з них можна усунути за допомогою певним чином організованої системи управління. Виходячи з ідей О. Вільямсона, Л. Тевено пропонує наступне пояснення причин опортуністичної поведінки. Він описує два способи обгрунтування дій: «цивільний» і «ринкового», а також чотири способи інтерпретації поведінки дійової особи в залежності від положення інтерпретатора.
Таблиця 4.
Подвійна система оцінок, що породжує опортуністична поведінка / по Л. Тевено /
Дійова особа
Інтерпретатор
Розглянемо таблицю на прикладі вибору між ухилянням і сплатою податку. Припустимо, платник податків сплачує податок, керуючись принципом солідарності, але при цьому можливе ухилення від податку, яке практикується іншими, особливо референтною групою. У таких умовах протиставлення двох несумісних мотивів може вплинути на рішення платника податків. Він знаходиться в сумніві; є його поведінка правильним або він просто наївний?
Навпаки, коли платник податків займає «ринкову» позицію і ухиляється від податку, то його поведінка може бути витлумачено або як «опортуністичне», якщо інтерпретатор займає «громадянську» позицію і вважає необхідною сплату, або як «реалістичне», якщо позиції платника податків та інтерпретатора збігаються . Отже, платник податків буде приймати рішення від сплати податку, апелюючи до позиції інтерпретатора. Він може знайти підтримку ухилення від податку, якщо сплата буде проинтерпретирована як «наївне» дію, а несплата - як «реалістичне». Інакше кажучи, при вивченні сплати / несплати податку ми маємо справу з колективним інституційно обумовленим дією, а не поодиноким людським вчинком.
Як зазначає В.М. Полтерович, коли ухилення від податку приймає масовий характер, виникає «інституціональна пастка». Якщо податки занадто високі, а система примусу до їх сплаті неефективна, то відхід від податків виявляється більш вигідним для більшості платників податків. Але тоді й вірогідність виявлення кожного конкретного неплатника мала. Чим більше масштаб ухилення від податків, тим менше очікуваний збиток від несплати для кожного неплатника, що, у свою чергу, збільшує масштаб ухилення.
Масове ухилення від податків призводить до виникнення відповідної "системи обслуговування ',' де розробники та консультанти створюють і впроваджують нові схеми ухилення від податків. З'являються специфічні форми організації виробництва, спотворюється звітність, відхід від податків сполучається з бартером, неплатежами і корупцією. Для конкретного платника податків вихід з тіньового сектора тепер пов'язаний з високими витратами, тим більше, що один раз сплативши податки, він «засвічується» і «засвічує» ділових партнерів.
Так як масове ухилення від податків є результатом неефективної політики держави, то несплата податків виправдовується як окремим платником податку, так і суспільством в цілому. Тому незначне збільшення витрат на зміцнення системи збору податків викликає лише зростання витрат у системі ухилення від податків, виснажуючи економіку. Не дає результату і невелике зниження податкового навантаження: ті, хто не платив податки, платити не стануть, а ті, хто платив, зменшать платежі. Тому для держави вихід з інституційної пастки вимагає великих витрат - як у випадку прийняття «рішучих заходів», так і при поступовому вдосконаленні податкової системи.
Спираючись на зазначені ідеї інституціоналістів, ми вважаємо, що ухилення від податку повинно бути підрозділене на ненавмисне, умисне та громадянський протест проти податків. Ненавмисне ухилення від податків зазвичай має місце у зв'язку з технічними та інформаційними складнощами сплати податку. До нього ведуть недостатнє податкове освіта, складність і заплутаність законодавства. Умисне ухилення від податків, як правило, відбувається з метою підвищення економічної ефективності господарських операцій. Воно має жорстко переслідуватися державою. Зовсім інші характеристики має громадянський протест проти податків, що включає бойкотування їх сплати. Звичайно, для представника юридичної науки умисне ухилення та цивільний протест - це одне і те ж явище, тому що має місце умисне порушення законодавства. Але ми вважаємо, що теоретично вони повинні бути розведені. На наш погляд, коли умисне ухилення від податків має повсюдне поширення і охоплює широкі верстви населення - це громадянський протест проти невиконання державою своїх обов'язків. Тому громадянський протест має відповідний характер на дії та / або бездіяльність держави.
Отже, суттєвою характеристикою громадянського протесту проти сплати податків є його масовий характер. Все суспільство не може бути податковими правопорушниками, інакше більшість суб'єктів управління податковою системою втрачають легальність, а держава - легітимність. У таких умовах можлива навіть латентна підтримка ухилення від податку самими податковими адміністраціями, що виражається у змовах з платниками податків, тобто має місце внутрішнє незгоду з діючою системою з боку представників податкових органів. Слід окремо зазначити, що ці змови можуть і не мати характер вимагання хабарів, як це зазвичай описується в літературі, а пов'язані з необхідністю виконання плану стягування штрафів.
Тому ми вважаємо, що зазначене поділ важливо для системи управління, тому що якщо ухилення від податків приймає форму громадянського протесту, потрібні заходи, не зводяться до підвищення контролю податкових адміністрацій, а розвиваючі участь громадянського суспільства в управлінні податкової системою.
Досить спірним моментом є питання про те, до якої групи явищ відносити податкове планування - до ухилення від податку або відсутності ухилення. З одного боку, податкове планування як спосіб легальної мінімізації податкових витрат фірми кардинально відрізняється від ухилення від податків, яке завжди носить нелегальний характер, хоч і може бути легітимним. Саме сучасне податкове законодавство стимулює планування податкових наслідків, так як передбачає неоднакові податкові режими для різних ситуацій, допускаючи вибір методу обчислення податкової бази і пропонуючи платникам податків усілякі пільги.
Разом з тим, з іншого боку, податкове планування стало загрозою для соціального ринкового держави поряд з ухиленням від податків. Широке поширення практики податкового планування, особливо в умовах інтернаціоналізації розвивається світового господарства, призвело до того, що для багатьох платників податків економія на податкових платежах стало джерелом додаткового фінансування і чинником, що підвищує конкурентоспроможність їхньої продукції. Одночасно держава, заклопотане відповідним зниженням надходжень податків до бюджету, стало вживати заходів до недопущення такого зменшення податкових обов'язків.
У практиці зарубіжних країн ставлення держави до такого зменшення податкових платежів у загальному вигляді виразилося у формі концепцій ухилення від сплати податку і обходу податку. Принципова відмінність між ними полягає в тому, що в першому випадку платник податків безпосередньо порушує податковий закон і не може скористатися результатами податкового планування, у другому ж випадку він хоча і побічно порушує податковий закон, але при цьому надходить правомірно і отримує право на сприятливі податкові наслідки. До обходу податку зазвичай відносять утримання від вчинення тих угод, виконання по яких веде до необхідності платити податки, одержання доходу в тих формах, для яких встановлені пільги, виїзд платника податків з країни для зміни податкового резидентства, укладення таких угод, які тягнуть менші податкові наслідки. Фактично визнаючи право налогоплателиціка на обхід податку, державні органи почали виробляти засоби боротьби з такою практикою. Як правило, в законодавстві не дається чітких визначень ухилення від сплати податків та уникнення податку, а відповідні критерії розвиваються в основному на підставі судової практики. І, кваліфікуючи поведінку платника податків як ухилення від податку, податкові органи отримують право самостійно обчислювати податкові зобов'язання платника податків або позбавляти останнього певних податкових пільг та переваг. Зрозуміло, що така двозначність може викликати протест платника податків.
Розглянувши причини і форми небажання платити податки, відзначимо, що ухилення від податків руйнує нормативно-рольовий характер соціальної ринкової податкової системи як інституту соціального управління, так як породжує широкий спектр дисфункцій економічного, політичного та соціального порядку, що негативно впливають на податкову культуру в цілому. 1. Проблеми соціального ринкового типу податкової системи і необхідність його оптимізації
До початку 1980-х рр.. на Заході соціальний ринковий тип податкової системи став піддаватися серйозній критиці. Вказувалося, що до цього моменту податкова система перестала бути ефективним регулятором економіки. Причини такого становища умовно можна розбити на кілька груп.
1. Економічні причини. У розвинених країнах Заходу рівень оподаткування надзвичайно зріс в результаті високих ставок прибуткового податку і податку на прибуток корпорацій, а також розширення непрямого оподаткування. Це викликало зростання витрат виробництва і зниження норми прибутку за 1970-1983 рр.. з 16,4% до 10%.
2. Політичні причини. Цей період характеризується зростанням невдоволення широких народних мас, що зазнають надмірний податковий тягар. Реальне тягар податків значно збільшилася в результаті зростання споживчих цін.
3. Соціальні причини. Інфляція мала ряд соціальних наслідків. Знецінювалися податкові пільги платникам за прямими податками, встановлені у фіксованому розмірі. З урахуванням прогресивності податкових систем зростання заробітної плати слідом за інфляцією призвів фактично до більш високих ставок прибуткового податку для більшості платників податків. Зростання податкового тягаря на працюючих зменшив ділову активність.
4. Технічні причини справляння податків. Податкове законодавство було надзвичайно заплутано, що пов'язано з незліченними поправками, доповненнями, змінами та великою кількістю різних податкових пільг. При цьому на збір деяких податків йшло більше коштів, ніж вони давали бюджету.
У зв'язку з цим у більшості розвинених країнах світу були проведені податкові реформи, які намагаються модифіковані модель соціального ринкового держави, зробити її більш ліберальною, відродити стимули до праці та ділової активності. Знижувалися ставки з прибуткового податку і податку на прибуток, скасовувалися деякі податкові пільги. Перетворення зачіпали широкі верстви платників податків, що дозволяє говорити про реальне зниження податкового тягаря. Разом з тим відбувалося згортання багатьох соціальних програм.
Однак у результаті податкових реформ, на наш погляд, не був вироблений принципово новий тип податкової системи. На початку податкових реформ кордону 1970-1980-х років багато уваги було приділено економічним концепціям А. Леффера і М. Фрідмана. Але неоконсервативні уряду Р. Рейгана та М. Тетчер явно переоцінили їхні можливості. У результаті податкова реформа, проведена в США в 1981 р., не підтвердила основного положення Леффера про те, що зі зменшенням податкового ставки відбудеться різке зростання податкової бази, зросте ділова активність і за рахунок нових податків втрати бюджету будуть компенсовані. Практика показала, що надходження податків до бюджету зменшилися пропорційно зниженню податкових ставок. Це вимагало проведення нової податкової реформи. Такі ж проблеми постали перед урядом Тетчер. Скорочення соціальних програм, за яке ратував М. Фрідман, викликало наростаючий протест більшості британців.
Вже до середини 1980-х років населення Великобританії було згодне на підвищення податків для відновлення системи соціальних послуг.
У зв'язку з цим на цей момент ще не знято питання про дисфункциональной соціального ринкового типу податкової системи. З точки зору економічних функцій, ця дисфункціональність виражається в ухиленні від податків і дестимулючим наслідки для економіки. З точки зору політичних функцій, проявляється політична неефективність відсутності реальних механізмів включення платників податків до процесу прийняття податково-бюджетних рішень. З точки зору соціальних функцій, соціально неефективна податкова система породжує соціальне утриманство і дійсно послаблює стимули до праці та розвитку. З точки зору податкової культури, зростання ухилення від податків і соціальне утриманство підривають моральні засади суспільства в цілому.
Тепер після податкових реформ, що не принесли якісних зрушень, проблеми соціального ринкового типу податкової системи стали розглядатися як більш глибокі. Г. Веттерберг пише: «Найбільш значний кризу переживає сама ідея, задум фінансування суспільного сектора за допомогою податків».
Виходячи з аналізу літератури, можна виділити ключові проблеми соціального ринкового типу податкової системи - небажання платити податки і ухилення від них, а також небажання ефективно працювати і соціальне утриманство. Розглянемо їх докладніше.
Небажання платити податки і ухилення від них. З точки зору здійснення фіскальної функції, основне завдання податкової системи наповнити бюджет. Але здійсненню цього завдання перешкоджає все розширюється в масштабах ухилення від податків, що за даними офіційної статистики складає до 1 / 3 покладених податкових зборів.
Звичайно, ідеальним випадком є повністю добровільна сплата податків. Примусовість увазі ріст витрат: потрібно розробити податкове законодавство, містити податкову службу, витрачати кошти на виявлення і переслідування ухиляються від податків. Завдання держави полягає в тому, щоб звести ці втрати до мінімуму, апелюючи до потреби громадян у суспільних благах. Однак саме по собі наявність у потенційного користувача потреби у суспільних благах ще не гарантує його участі в колективних діях, необхідних для отримання цих благ. У роботах представників економіки державного сектора це явище отримало назву проблеми «безбілетника», що виникає тоді, коли учасники економічного життя відмовляються платити за громадські послуги.
Шляхи вирішення даної проблеми не такі однозначні, як здається на перший погляд. Розміри споживаного суспільного блага неоднакові для різних споживачів. Найбільш забезпечені люди, які віддають своїх дітей в приватні школи, лікуються в приватних поліклініках, не користуються громадським транспортом, в силу прогресивності оподаткування повинні платити більше за благо, яке менше споживають: державні безкоштовні школи та поліклініки, громадський транспорт і т.д. Це одна з причин того, що люди з більш високими доходами більше схильні ухилятися від сплати податків. Тут ми маємо справу з диференціацією споживачів суспільного блага, які при цьому теоретично несуть однакову податковий тягар для виробництва цього блага. При цьому, як «безбілетники» ведуть себе не тільки ті, які не платять податки, а й ті, які наполягають на загальній участі у фінансуванні більш виграшного для них громадського блага і, фактично, лобіюють свої особисті інтереси.
На Заході несплата податку розглядається як серйозна проблема для соціального ринкового держави. По-перше, держава недоотримує бюджетні кошти, у зв'язку з цим скорочується фінансування державних програм. По-друге, неплатники податків опиняються у більш вигідному становищі в порівнянні із законослухняними платниками з точки зору ринкової конкуренції. Це може провокувати на ухилення інших суб'єктів економічної активності. По-третє, при широкому поширенні фіскальних злочинів, що ведуть до дефіциту дохідної частини бюджету, держава може компенсувати нестачу коштів введенням нових податків, зростанням ставок. Все це починає викликати ланцюгову реакцію.
Серед основних причин ухилення від податків виділяються наступні: реакція платника податків на зростання податкового тягаря, недосконалість контролю з боку податкових органів і порівняння наслідків сплати та несплати податків. Однак в якості основної причини ухилення зазвичай розглядається економічний фактор: високі податки роблять економічно ефективними витрати на відхід від них. При цьому очевидно і те, що неможливо охопити тотальним контролем все населення і компанії.
На наш погляд, виділення цих причин недостатньо. Спираючись на досягнення інституційної теорії, ми вважаємо, що опортуністична поведінка, що лежить в основі ухилення від податків, буде присутнє завжди. Але тут особливу важливість представляє розмежування причин опортуністичної поведінки, так як принаймні частину з них можна усунути за допомогою певним чином організованої системи управління. Виходячи з ідей О. Вільямсона, Л. Тевено пропонує наступне пояснення причин опортуністичної поведінки. Він описує два способи обгрунтування дій: «цивільний» і «ринкового», а також чотири способи інтерпретації поведінки дійової особи в залежності від положення інтерпретатора.
Таблиця 4.
Подвійна система оцінок, що породжує опортуністична поведінка / по Л. Тевено /
Дійова особа
| «Цивільний» | «Ринковий» | |
| «Цивільний» | «Солідарний» | «Опортуніст» |
| «Ринковий» | «Наївний» | «Реаліст» |
Розглянемо таблицю на прикладі вибору між ухилянням і сплатою податку. Припустимо, платник податків сплачує податок, керуючись принципом солідарності, але при цьому можливе ухилення від податку, яке практикується іншими, особливо референтною групою. У таких умовах протиставлення двох несумісних мотивів може вплинути на рішення платника податків. Він знаходиться в сумніві; є його поведінка правильним або він просто наївний?
Навпаки, коли платник податків займає «ринкову» позицію і ухиляється від податку, то його поведінка може бути витлумачено або як «опортуністичне», якщо інтерпретатор займає «громадянську» позицію і вважає необхідною сплату, або як «реалістичне», якщо позиції платника податків та інтерпретатора збігаються . Отже, платник податків буде приймати рішення від сплати податку, апелюючи до позиції інтерпретатора. Він може знайти підтримку ухилення від податку, якщо сплата буде проинтерпретирована як «наївне» дію, а несплата - як «реалістичне». Інакше кажучи, при вивченні сплати / несплати податку ми маємо справу з колективним інституційно обумовленим дією, а не поодиноким людським вчинком.
Як зазначає В.М. Полтерович, коли ухилення від податку приймає масовий характер, виникає «інституціональна пастка». Якщо податки занадто високі, а система примусу до їх сплаті неефективна, то відхід від податків виявляється більш вигідним для більшості платників податків. Але тоді й вірогідність виявлення кожного конкретного неплатника мала. Чим більше масштаб ухилення від податків, тим менше очікуваний збиток від несплати для кожного неплатника, що, у свою чергу, збільшує масштаб ухилення.
Масове ухилення від податків призводить до виникнення відповідної "системи обслуговування ',' де розробники та консультанти створюють і впроваджують нові схеми ухилення від податків. З'являються специфічні форми організації виробництва, спотворюється звітність, відхід від податків сполучається з бартером, неплатежами і корупцією. Для конкретного платника податків вихід з тіньового сектора тепер пов'язаний з високими витратами, тим більше, що один раз сплативши податки, він «засвічується» і «засвічує» ділових партнерів.
Так як масове ухилення від податків є результатом неефективної політики держави, то несплата податків виправдовується як окремим платником податку, так і суспільством в цілому. Тому незначне збільшення витрат на зміцнення системи збору податків викликає лише зростання витрат у системі ухилення від податків, виснажуючи економіку. Не дає результату і невелике зниження податкового навантаження: ті, хто не платив податки, платити не стануть, а ті, хто платив, зменшать платежі. Тому для держави вихід з інституційної пастки вимагає великих витрат - як у випадку прийняття «рішучих заходів», так і при поступовому вдосконаленні податкової системи.
Спираючись на зазначені ідеї інституціоналістів, ми вважаємо, що ухилення від податку повинно бути підрозділене на ненавмисне, умисне та громадянський протест проти податків. Ненавмисне ухилення від податків зазвичай має місце у зв'язку з технічними та інформаційними складнощами сплати податку. До нього ведуть недостатнє податкове освіта, складність і заплутаність законодавства. Умисне ухилення від податків, як правило, відбувається з метою підвищення економічної ефективності господарських операцій. Воно має жорстко переслідуватися державою. Зовсім інші характеристики має громадянський протест проти податків, що включає бойкотування їх сплати. Звичайно, для представника юридичної науки умисне ухилення та цивільний протест - це одне і те ж явище, тому що має місце умисне порушення законодавства. Але ми вважаємо, що теоретично вони повинні бути розведені. На наш погляд, коли умисне ухилення від податків має повсюдне поширення і охоплює широкі верстви населення - це громадянський протест проти невиконання державою своїх обов'язків. Тому громадянський протест має відповідний характер на дії та / або бездіяльність держави.
Отже, суттєвою характеристикою громадянського протесту проти сплати податків є його масовий характер. Все суспільство не може бути податковими правопорушниками, інакше більшість суб'єктів управління податковою системою втрачають легальність, а держава - легітимність. У таких умовах можлива навіть латентна підтримка ухилення від податку самими податковими адміністраціями, що виражається у змовах з платниками податків, тобто має місце внутрішнє незгоду з діючою системою з боку представників податкових органів. Слід окремо зазначити, що ці змови можуть і не мати характер вимагання хабарів, як це зазвичай описується в літературі, а пов'язані з необхідністю виконання плану стягування штрафів.
Тому ми вважаємо, що зазначене поділ важливо для системи управління, тому що якщо ухилення від податків приймає форму громадянського протесту, потрібні заходи, не зводяться до підвищення контролю податкових адміністрацій, а розвиваючі участь громадянського суспільства в управлінні податкової системою.
Досить спірним моментом є питання про те, до якої групи явищ відносити податкове планування - до ухилення від податку або відсутності ухилення. З одного боку, податкове планування як спосіб легальної мінімізації податкових витрат фірми кардинально відрізняється від ухилення від податків, яке завжди носить нелегальний характер, хоч і може бути легітимним. Саме сучасне податкове законодавство стимулює планування податкових наслідків, так як передбачає неоднакові податкові режими для різних ситуацій, допускаючи вибір методу обчислення податкової бази і пропонуючи платникам податків усілякі пільги.
Разом з тим, з іншого боку, податкове планування стало загрозою для соціального ринкового держави поряд з ухиленням від податків. Широке поширення практики податкового планування, особливо в умовах інтернаціоналізації розвивається світового господарства, призвело до того, що для багатьох платників податків економія на податкових платежах стало джерелом додаткового фінансування і чинником, що підвищує конкурентоспроможність їхньої продукції. Одночасно держава, заклопотане відповідним зниженням надходжень податків до бюджету, стало вживати заходів до недопущення такого зменшення податкових обов'язків.
У практиці зарубіжних країн ставлення держави до такого зменшення податкових платежів у загальному вигляді виразилося у формі концепцій ухилення від сплати податку і обходу податку. Принципова відмінність між ними полягає в тому, що в першому випадку платник податків безпосередньо порушує податковий закон і не може скористатися результатами податкового планування, у другому ж випадку він хоча і побічно порушує податковий закон, але при цьому надходить правомірно і отримує право на сприятливі податкові наслідки. До обходу податку зазвичай відносять утримання від вчинення тих угод, виконання по яких веде до необхідності платити податки, одержання доходу в тих формах, для яких встановлені пільги, виїзд платника податків з країни для зміни податкового резидентства, укладення таких угод, які тягнуть менші податкові наслідки. Фактично визнаючи право налогоплателиціка на обхід податку, державні органи почали виробляти засоби боротьби з такою практикою. Як правило, в законодавстві не дається чітких визначень ухилення від сплати податків та уникнення податку, а відповідні критерії розвиваються в основному на підставі судової практики. І, кваліфікуючи поведінку платника податків як ухилення від податку, податкові органи отримують право самостійно обчислювати податкові зобов'язання платника податків або позбавляти останнього певних податкових пільг та переваг. Зрозуміло, що така двозначність може викликати протест платника податків.
Небажання ефективно працювати і соціальне утриманство. Вивчення проблеми нав'язаної державної турботи та ухилення від участі в її спільне фінансування виводить на широке коло соціальних питань, що стосуються соціального утриманства і політичних маніпуляцій. Так, соціологи США докладно вивчили вплив на розвиток особистості системи широких соціальних гарантій. Результати досліджень, присвячених цій проблемі, можна охарактеризувати так: «Дбайливе держава робить своїх громадян нещасними». Був зроблений висновок, що соціальні програми роблять негативний вплив не тільки на «гаманці» платників податків, а й на самих одержувачів допомоги, бо вони потрапляють у велику залежність від держави. Виникає питання, що станеться, якщо економічний курс держави зміниться.
Американські економісти стверджують, що постійне збільшення соціальних програм породжує несправедливість. Прибічник теорії монетаризму професор Чиказького університету М. Фрідман вважає, що соціальні програми розвивають соціальний паразитизм. На його думку, соціальні витрати не лише є додатковим податковим тягарем, покладеним на підприємців, а й развращающе впливають на розвиток всього суспільства, послаблюють сім'ю, пригнічують спонукальні мотиви до праці, заощаджень, впровадження нововведень, перешкоджають накопиченню капіталу. За Фрідману, всі проблеми за допомогою податків вирішити неможливо, і він пропонує жорстку монетарну політику, що є засобом боротьби проти інфляції, «розбухання» державного бюджету, високих податків і соціальних програм.
При цьому західні фахівці відзначають, що податкова система все ще недостатньо прогресивна. Як пишуть К. Р. Макконнелл та С. Л. Брю, розподіл доходів до вирахування податків не надто відрізняється від розподілу доходів після відрахування податків, що вказує на те, що прогресивність податкової системи фактично не приносить необхідних результатів. Це призводить до необхідності трансфертних платежів і до виникає у зв'язку з ними бюрократизму. Збільшення соціальних програм створює неповоротку бюрократичну систему, веде до зростання управлінських витрат, коли більша частина грошей на допомогу осідає в кишенях чиновників. Так, за результатами проведеного дослідження Едгар Браунінг і Вільям Джонсон прийшли до висновку про те, що у зв'язку з прогресивним оподаткуванням групи з найвищими доходами втрачають 350 дол. на кожні 100 дол., отриманих бідними, тобто чиста втрата ефективності становить 250 дол. Ці гроші втрачаються в процесі передачі їх бідним.
Ми вважаємо, що зазначені проблеми свідчать, що соціальний ринковий тип податкової системи як інституту соціального управління дійсно перебуває в кризі.
Але ця криза пов'язана не скільки з високими ставками податків, навіть не скільки з кризою ідеї, скільки з кризою державного управління податковою системою. Проблеми соціальної ринкової податкової системи пов'язані з перевищенням ролі держави і зі зменшенням ролі громадянського суспільства як рівноправних суб'єктів управління податковою системою. У таких умовах можливі втрата уявлення про податок як плату за послуги і солідарність, асоціювання податку з побором. Це в свою чергу призводить до втрати такої важливої дихотомічної характеристики податків, як добровільність і до зростання ухилення від податків.
Звідси ми можемо зробити висновок, що оптимізація соціального ринкового типу податкової системи не може зводитися до зниження податків. Тут більш важливо інше: знизити державні витрати, скоротити бюрократичний апарат, розвивати громадське участь в управлінні податкової системою. Отже, виникли проблеми - це перш за все проблеми управління.
Криза соціального ринкового типу податкової системи як інституту держави з точки зору представників економіки громадського сектору пов'язаний з неврегульованим державним втручанням за допомогою податків в ті сфери, де в цьому немає необхідності, а також з "раціональним незнанням" держави.
Основним результатом аналізу необхідності державного втручання повинно, як правило, стає не саме по собі рішення про участь або повне усунення держави, а пошук ефективних шляхів цієї участі. Часто робота над бюджетом орієнтується переважно на сформовані масштаби і структуру державного сектора, узагальнені абстрактні цілі його розвитку. Такий підхід породжує марнотратство, зростання податків і дефіцит бюджету. Аналіз необхідності державного втручання кожен раз треба проробляти заново. Обов'язковою є оцінка того, якою мірою соціальне благо може формуватися на основі підприємництва, а також добровільної самоорганізації зацікавлених груп. Це дозволить домогтися задоволення суспільних потреб при мінімальному збиранні податків.
Велику проблему ефективності державних витрат становить проблема раціонального невідання держави. Під раціональним незнанням держави розуміється ситуація, коли його представники не вважають раціональним робити істотні зусилля для отримання інформації, яка, можливо, сприяла б більш обгрунтованого вибору. Перш за все раціональне невідання держави пов'язане з прийняттям рішень про державні витрати під впливом лобіювання. Лобіююча група в парламенті може домагатися збільшення державних витрат на напрями, вигідні для неї. Лобіює свої інтереси і бюрократичний апарат, який завжди схильний домагатися збільшення бюджетних витрат і, отже, податків. При цьому збільшення податків призводить не до вирішення соціально значущих завдань, а до зростання самого бюрократичного апарату, підвищення окладів. Отже, витрати держави, якщо вони не контролюються цивільним суспільством, істотно відрізняються від оптимальних.
Ален Турен вказує, що криза держави полягає в тому, що «держава не є тепер принципом єдності суспільного життя. Його приймають як керівника підприємства, бюрократа або як тоталітарну владу, але не в якості агента інтеграції діючих осіб товариства ». Не дивно, що за допомогою держави тепер неможливо вирішити ті завдання, які стоять перед громадянським суспільством.
Які висновки повинні бути зроблені з викладеної критики? Чи не варто дійсно відмовитися від ідеї соціального ринкового держави і повернутися до ліберальної доктрини, яка мінімалізує роль держави в економічному та суспільному житті?
У відповідь на це можна навести думку Г. Маркузе, який, критикуючи не лише соціальне ринкове держава, але і прагнення повернутися до соціальних умов XIX століття, писав: «Підставою критики Держави Благополуччя в термінах лібералізму і консерватизму є існування тих самих умов, які Держава Благополуччя залишило позаду, а саме, більш низького ступеня соціального багатства і технології. Однак зловісні аспекти цієї критики проявляються в боротьбі проти всеосяжного соціального законодавства та відповідних урядових витрат на служби, відмінні від оборонної сфери. Таким чином, викриття засобів гноблення, властивих Державі Благополуччя, служить захисту коштів гноблення попереднього йому суспільства. На стадії найвищого розвитку капіталізму суспільство є системою подавляемого плюралізму, в якій інститути змагаються в зміцненні влади цілого над індивідом. Тим не менше для керованого індивіда плюралістской адміністрування набагато краще тотального. Один інститут може стати для нього захистом від іншого; одна організація - пом'якшити вплив інший; а можливості втечі і компенсації можна прорахувати. Все-таки влада закону, нехай обмежена, нескінченно надійніше влади, що підноситься над законом або їм нехтує ».
Жорстка критика соціального ринкового держави також не враховує того, що сам термін «соціальне» в ідеї соціального ринкового господарства як основи відповідного типу держави має чотири значення. По-перше, це антропологічне значення соціального, що акцентує увагу на взаємозалежності людини і соціуму. По-друге, це політичне значення соціального, що знайшло своє вираження у термінах соціальної, суспільної політики, яка існує поряд з економічної. По-третє, це організаційне значення соціального, яке вказує на необхідність організації функціонування позаконкурентних секторів економіки. По-четверте, це компенсує значення соціального, пов'язане з громадською турботою про певну знедоленим верствам населення та соціальним забезпеченням.
Таким чином, у разі оперування всіма визначеннями, ідея соціального ринкового господарства являє собою гнучку пластичну, здатну до зміни концепцію. Потенціал ідеї знову повинен бути затребуваний при оптимізації податкової системи, так як, на наш погляд, жорсткі ліберальні доктрини не можуть зараз служити її основою. Разом з тим критика з боку лібералізму має раціональне зерно, якщо вона буде використовуватися з метою зміцнення позицій громадянського суспільства.
У контексті вищесказаного важливо відзначити, що будівництво податкової системи сучасної Росії здійснювалося за зразком соціального ринкового типу як найбільш поширеного і найбільш прогресивного на той момент. Запозичувалися принципи податкового законодавства, структура податкових адміністрацій, основна структура податків. У податковій літературі цей процес розглядається як позитивне відродження податкової системи в нашій країні.
Разом з тим зазначені проблеми соціального ринкового типу податкової системи як інституту держави не тільки присутні в податковій системі Росії, але вже прийняли «класичний» варіант «інституціональної пастки». Однак не можна забувати, що ці проблеми - проблеми прийнятого в Росії за основу соціального ринкового типу податкової системи як інституту держави, тому їхнє рішення також неможливо без залучення механізмів участі громадянського суспільства.
Не виключаючи вплив історичних коренів на сучасні явища і процеси, ми разом з тим вважаємо, що основні перспективи розвитку податкової системи Росії не відрізняються від перспектив розвитку податкових систем західних країн. Певне запізнювання в будівництві ринкових інститутів в Росії, на наш погляд, не є свідченням особливого кардинально відмінного соціального і економічного шляху Росії. Інституційна специфіка будь-якої країни і навіть регіону цієї країни завжди буде мати місце, і в цьому Росія не самотня. Однак сучасні інститути соціального управління в цілому відрізняються меншою своєрідністю, ніж, наприклад, культурні чи релігійні. Це пов'язано з відомою уніфікацією систем управління в усьому світі під впливом загальних тенденцій глобалізації, необхідності участі у світовому співтоваристві, освіти «світової села». Тут можна відзначити набагато менше різноманітність і, отже, вузький вибір з інституційних альтернатив.
У більшій частині сучасного світу поки можна відзначити тенденцію гармонізації та уніфікації податкових систем, яка здійснюється на основі соціального ринкового типу в різних модифікаціях. Тому, незважаючи на можливий пошук альтернатив, ми вважаємо, що тільки відновлення повної закритості Росії від західного світу створить можливість для побудови якоїсь іншої системи фінансування суспільної солідарності, ніж податкова. І тут також мова йтиме не про принципову особливості Росії, а про особливості всіх держав світу, що виникає у разі подібної закритості.
Таким чином, на наш погляд, причини нинішньої кризи податкової системи мають загальний характер для тих країн світу, де взято за основу соціальний ринковий тип податкової системи, хоча, звичайно, вони проявляються в різній мірі. Ці причини лежать у кризу системи управління, передачу основних функцій державі та самоусунення громадянського суспільства. Саме це призводить до безконтрольної діяльності державних чиновників і представників сильних лобіюють груп, які послаблюють сама держава і, намагаючись поставити перерозподільний механізм податкової системи на службу своїм інтересам, спотворюють соціальний зміст податкової системи. Тому необхідна оптимізація податкової системи як інституту соціального управління.
Оптимізація інституту - це знаходження для нього найкращого стану і приведення у цей стан. Оптимізація податкової системи в літературі зазвичай розглядається в декількох аспектах: як оптимізація структури податків з точки зору підвищення добробуту народу, конкурентоспроможності різних сегментів ринку, збирання податків, зменшення податкових платежів; як оптимізація роботи податкових адміністрацій з точки зору поліпшення різних параметрів діяльності: контролю за сплатою податків, інформування платників податків і т.д.; як оптимізація взаємовідносин між суб'єктами управління податковою системою.
Така оптимізація може здійснюватися у формі реформування. Однак складність інституційних змін не відповідає сформованому сприйняття терміна «реформи» як виключно державного втручання в відбуваються в суспільстві. Наприклад, автор «Тлумачного словника суспільствознавчих термінів» Н.Є. Яценко пропонує таке розуміння: соціальна реформа - це «здійснюване зверху правлячими колами, зазвичай прогресивне, перетворення, зміна, перевлаштування будь-якої сторони суспільного життя, не знищує основ існуючої соціальної структури». Відповідно до цього підходу пропозиції щодо проведення податкової реформи вносять вищі органи державної влади.
Необхідність широкої легітимації інститутів призвела до розвитку такого наукового напряму, як інституціональна теорія реформ. Однак її основні положення групуються не навколо власне процесу реформування, а навколо його наслідків, і по суті також представляють теорію оптимізації та інституціоналізації вже зроблених за допомогою реформи змін.
Виходячи зі сказаного, ми вважаємо, що оптимізація соціального ринкового типу податкової системи як інституту соціального управління може збалансувати інтереси держави та громадянського суспільства в управлінні податкової системи, чим зменшити ухилення від податків, соціальне утриманство, скорочення ділової активності. В якості інструменту і мети оптимізації взаємин громадянського суспільства і держави у податково-бюджетній сфері може служити громадська участь в управлінні податкової системою.
2. Розвиток громадської участі в управлінні податкової системою
Громадська участь - це вплив інститутів громадянського суспільства на прийняті владою рішення, їх підготовку і виконання. Головними характерними рисами громадської участі є його попереджувальний і прецедентний характер. Воно має попереджувальний характер, тому що замість боротьби з наслідками звертається до першопричини, змінюючи механізми прийняття рішень. Громадська участь носить прецедентний характер, так як, розвиваючись в одній області, воно задає координати відліку і цілі, які можуть бути досягнуті в інших областях.
До справжнього моменту теоретично обгрунтована структура підтримки громадської участі, яка включає в себе три ключові елементи: доступ до інформації і прозорість, власне громадське участь у процесі прийняття рішень та доступ до контролю і правосуддя. Кожен з них у свою чергу структурований у вигляді набору елементів, що піддаються оцінці, і ряду принципів.
Доступ до інформації та прозорість. Перш за все, учасники повинні мати доступ до інформації - конкретної, зрозумілою, повною і своєчасною. Прозорість досягається через ясне цілепокладання, документування, громадський контроль, локальність і координованість процесу. Сенс прозорості полягає не стільки в доступності інформації, скільки в її активному використанні. Прозорість не є цінність сама в собі. Вона повинна стати засобом досягнення змін у суспільстві, таких, як можливість громадської участі.
Власне громадська участь у процесі прийняття рішень. Необхідно враховувати думки громадськості, висловлені в ході обговорення. Це досягається легше, якщо обговорення проводиться на альтернативній основі. Процес повинен бути спрямований на розширення участі, а не на його звуження до рівня декількох "вибраних". "Гарний" участь передбачає залучення громадськості на ранніх стадіях і розширення участі у міру конкретизації проекту. Необхідна підтримуюча інфраструктура - виділення спеціальних і досить значних коштів і організаційних ресурсів для забезпечення процесу участі.
Доступ до контролю і правосуддя. Варто приділяти особливу увагу контролю за виконанням прийнятих рішень - зокрема тих, на які громадськість впливала, і моніторингу їх ефективності. Повинна бути встановлена відповідальність у випадку невиконання прийнятих рішень і порушення цивільних прав.
Комунікативний характер громадської участі пов'язаний з можливістю діалогу суб'єктів, забезпечувана доступом до процесу прийняття рішень і контролю над їх виконанням.
Ми вважаємо, що достоїнства розвитку громадської участі в управлінні податкової системою очевидні і пов'язані з легітимацією податкової системи. Крім контролю податкових адміністрацій неплатники податку ще потраплять під контроль інститутів громадянського суспільства. Витрати на постійне інформування громадян компенсуються можливістю скорочення контролюючого державного апарату і головне - сплатою податку.
Однак, і це важливо, громадська участь ще потребує державної підтримки. Це не ізольований від держави механізм, а співіснує з державою. Таким чином, розвиток громадської участі в управлінні податкової системою вигідно як громадянському суспільству, так і державі. Громадська участь в певній мірі дозволяє подолати кризу нормативно-рольового інституту соціальної ринкової податкової системи, посилюючи комунікативну складову цього інституту.
Відповідно до запропонованої вище характеристикою громадська участь в управлінні податкової системою - це не системоутворюючий, а оптимізуючий елемент податкової системи як інституту соціального управління, тобто не власне її будівництво як інституту громадянського суспільства, а оптимізація готівкового соціального ринкового типу податкової системи як інституту держави.
Обгрунтуємо оптимізує роль громадської участі, виходячи з комплексного огляду розглянутих в нашій роботі проблем. Описавши в першому розділі многосуб'ектной управління податковою системою, багатофункціональність її як інституту соціального управління, окресливши у другому розділі етапи становлення та перспективи розвитку податкової системи, пов'язані з розвитком громадянського суспільства, і вказавши вище проблеми готівкової податкової системи - податкової системи соціального ринкового типу, ми можемо прийти до деяких висновків.
Складність завдання, поставленого перед податковою системою і позалегальному.
Таблиця 5
Паралельні податкові системи в сучасному суспільстві
| Внелегал'ност' | Легальність | |
| Більше примусу | Нелегальні податкові системи | Державна податкова система |
| Більше добровільності | Неформальні мережі підтримки | Легальні податкові системи громадянського суспільства |
Виходячи з цього трактування, можна зробити певні висновки про оптимизирующей ролі громадської участі.
Чим більше можливість громадської участі, чим більше в ньому задіяно суб'єктів управління податковою системою, тим більше значення легальних податкових систем; відповідно, чим менше можливість громадської участі, тим швидше легальна податкова система втратить свою легітимність і виникне «інституціональна пастка» одне, а легітимно зовсім інше); крім того закритість податково-бюджетного процесу призводить до появи домислів, вкрай небезпечних для легітимності влади;
При цьому було б помилкою протиставляти легальні і позалегальних податкові системи за принципом або-або. Для сталого функціонування товариств необхідні як ті, так і інші, так як вони багато в чому доповнюють один одного. Тому важливо, щоб позалегальний податкові системи не виходили за рамки «неформальних мереж підтримки» і не криміналізована в системи нелегальних поборів. Тут громадська участь в управлінні легальними податковими системами дасть інший ефект. Справа в тому, що за допомогою громадської участі з'являється не тільки можливість впливу громадянського суспільства на державу, але так як це діалог, зустрічна можливість впливу держави на громадянське суспільство з метою запобігання його криміналізації.
Охарактеризуємо вже наявні досягнення громадської участі в управлінні податкової системою. На основі аналізу літератури в управлінні податкової системою за допомогою громадської участі можна виділити наступні взаємопов'язані напрями.
1. Участь у податково-бюджетних відносинах та визначенні пріоритетів соціальної політики, включаючи:
• громадську експертизу доходної та видаткової частини бюджету;
• громадські слухання по бюджету;
• контроль за виконанням бюджету та витрачанням податкових коштів;
• розробку та лобіювання своїх соціальних програм.
2. Участь у реформуванні податкової системи, включаючи:
• підготовку своїх податкових і бюджетних законопроектів;
• роботу в організованих державними органами експертних радах, комісіях, комітетах з податкової реформи;
• відстоювання своїх позицій у законодавчих, виконавчих і судових органах влади.
3. Культурно-просвітницька діяльність, включаючи:
• навчання і консультування платників податків, використовуючи постійно діючі безкоштовні семінари, ЗМІ;
• видання підручників, довідкової та наукової літератури з податків і бюджету;
• знайомство з закордонним податкових і бюджетних досвідом.
4. Захист прав платників податків, включаючи:
• консультування платників податків з конкретних питань;
• відстоювання інтересів і прав платників податків в законодавчих, виконавчих і судових органах влади.
5. Організаційна діяльність, включаючи:
• залучення та підготовку нових сил;
• розширення охоплення діяльності, за рахунок консолідації з колегами, які займаються суміжними проблемами;
• розширення охоплення діяльності за рахунок «м'якого», але постійного тиску на державні та місцеві органи влади.
Виходячи із зазначених напрямів громадської участі в управлінні податкової системою, ми повинні відзначити, що такий спектр діяльності не під силу окремому громадянинові. Тому існуюча в даний час орієнтація на роботу з некомерційними організаціями, а не з окремими громадянами, представляється нам правильною. У зарубіжній літературі відзначаються позитивні сторони некомерційних організацій. Некомерційні організації розглядаються як партнери держави в удосконаленні законодавства, провідники інновацій, які зберігають державні гроші і стоять на сторожі громадянських інтересів. Також наголошується, що стихійний протест громадян не може замінити некомерційні організації як довгострокові структури. Саме в некомерційних організаціях західні дослідники бачать основу для громадської участі та суть громадянського суспільства.
Некомерційний сектор є вагомим, але не єдиним суб'єктом управління податковою системою з боку громадянського суспільства. В якості таких суб'єктів також виступає приватний сектор, органи місцевого самоврядування та позалегальний сектор. Однак некомерційний сектор може і повинен згуртувати в своїх асоціаціях представників інших секторів, що і здійснюється на практиці. Серед асоціацій і груп за інтересами некомерційного сектора є асоціації підприємців. Представники «неформальних мереж підтримки» також можуть брати участь у діяльність некомерційного сектора, покладаючи на нього частину своїх завдань. В асоціації можуть об'єднуватися або брати участь представники податкових адміністрацій, і тоді взаємодія держави і громадянського суспільства буде більш гармонійним. Місцеві органи влади по суті справи зобов'язані координувати свою діяльність з діяльністю груп за інтересами, тут представники одного інституту громадянського суспільства активно беруть участь в роботі іншого. Таким чином, «відсікається» нелегальний сектор, в якому податкові правопорушення носять умисний і антигромадський характер.
Розвиток громадської участі в управлінні податкової системою не означає, що ухилення від податків повністю зникне. Однак буде можлива легалізація тих правопорушників, які не платять податки через громадянського протесту, включаючи тих, хто особисте незадоволений податковою системою, так і спираються на думку колег, соціального середовища в цілому. Це з'явиться скороченням джерел ухилення від податків і стане передумовою вже більш суворого контролю за правопорушниками як з боку інститутів держави, так і з боку інститутів громадянського суспільства. Коли коло правопорушників чітко окреслено, з'являється можливість звузити і регламентувати сферу «легітимного насильства» держави, зробивши його дієвим.
У зв'язку з цим певний інтерес становить те, як розвивалося і як слід розвивати надалі громадська участь в управлінні податкової системою. Історію вітчизняного громадської участі в управлінні податкової системою, на наш погляд, слід вести з «Товариства фінансових реформ» - першої в Росії громадської організації, покликаної надавати допомогу законодавчим установам у фінансових питаннях. Товариство утворилося в 1910 р. в Петербурзі в період роботи третьої Державної думи і проіснувало до 1915 р. Воно займалося широкою сферою діяльності від культурно-освітньої роботи, знайомства із зарубіжним податкових і бюджетних досвідом до пропозицій щодо розширення доходної бази державного бюджету, розподілу фінансових ресурсів між центральним і місцевими бюджетами, контролю за виконанням бюджету. Товариство мало свій друкований орган - «Известия« Суспільство фінансових реформ ». Формою роботи було обговорення доповідей на засіданнях Товариства. Більшість членів Товариства були депутатами Державної думи, чим забезпечувалася швидка зв'язок теорії і практики.
В даний час в Росії громадська участь, прямою метою якого є оптимізація податкової системи та лобіювання рішень у податковій сфері, будується на основі приватних і некомерційних організацій, органів місцевого самоврядування. Серед них можна назвати професійні спільноти представників приватного сектору, асоціації захисту прав платників податків, асоціації податкових органів, некомерційні організації, створені для вирішення окремих соціальних завдань, громадські палати при регіональних органах влади, що об'єднують регіональні асоціації. Розглянемо їх докладніше.
1. Професійні спільноти представників приватного сектору. З професійних співтовариств представників приватного сектору, активної громадської організацією є Гільдія фінансистів, діюча з 1994 р. Гільдія фінансистів брала участь у розробці стратегії розвитку фінансових інститутів Росії, в тому числі реформуванні податкової системи.
Інша організація представників приватного сектору «Всеросійська асоціація приватизованих та приватних підприємств» прямо ставить за мету впливу на податкову політику шляхом:
• представлення інтересів підприємств Асоціації в органах законодавчої влади;
• представлення інтересів підприємств Асоціації в органах виконавчої та судової влади;
• роз'яснення змін у податковому законодавстві для членів Асоціації.
Томська Асоціація Стоматологічних Компаній серед цілей своєї діяльності вказує наступну: «Асоціація формує суспільну думку з питань охорони здоров'я, сприяє виробленню нових механізмів щодо підтримки соціально незахищених верств населення, контролює раціональність використання коштів платників податків та інформує про це громадськість». 3
Найбільш відомою приватною організацією, що істотно впливає на хід податкової реформи в нашій країні, є «Асоціація« Податки Росії »». Дана асоціація займається професійною аудиторської і консалтингової діяльністю. У 1996 р. асоціація представила в Державну Думу свій проект Податкового кодексу, лише незначно програв урядовому варіанту.
2. Асоціації захисту прав платників податків. Цілі асоціацій захисту прав платників податків досить варіативні: від проведення конференцій до лобіювання інтересів конкретних платників податків. У ці асоціації зазвичай входять представники приватного сектору - юридичні особи, але можуть брати участь і окремі громадяни. Так, Російське відділення Міжнародної податкової асоціації проводить міжнародні податкові конференції за участю представників влади, вчених, практиків. Частина організацій, що функціонують під назвою «Асоціація захисту прав платників податків», існують в багатьох регіонах РФ, будучи блокотворним з Союзом Правих Сил.
З 1996 р. функціонує Міжрегіональна громадська організація «Товариство платників податків», яка пропонує докладні звіти про свою діяльність, на відміну від більшості вищевказаних асоціацій захисту прав платників податків, в основному лише беруть участь у політичній діяльності з УПС. Товариство виникло в результаті об'єднання представників різних соціальних груп, які відчули гостру необхідність у захисті прав платників податків. Серед творців Товариства є керівники, бухгалтери підприємств і організацій, приватні підприємці, юристи, аудитори та інші платники податків. До складу Товариства входять громадські організації з 5 регіонів Росії: Москви, Санкт-Петербурга, Пензенської, Самарської, Московської областей. Безперервно ведеться робота по розширенню регіональної мережі. Серед завдань Товариства: гарантування кожному громадянинові РФ конституційного права на кваліфіковану юридичну допомогу в галузі податкового права; практична допомога у випадку зловживань і свавілля з боку податкових органів; допомогу платникам податків-нерезидентам; робота зі ЗМІ; співпрацю з провідними фахівцями, вченими в галузі оподаткування, податковими юристами, аудиторами; організація семінарів та "круглих столів" для керівників і спеціалістів підприємств, установ та організацій різних форм власності; розвиток аналогічних некомерційних організацій.
На перший погляд, досить оригінальні завдання ставить громадський рух «За право жити без ІНН». Головна мета створення даного суспільного руху - це скасування ІПН. ІПН з точки зору організаторів ображає почуття віруючих - православних християн своєю схожістю з грізними передбаченнями Апокаліпсису. По суті - це теж рух на захист прав платників податків, тільки тут на перше місце ставляться не матеріально-грошові, а духовні цінності, не право на приватний бізнес, а право на свій спосіб життя. Тому громадський рух «За право жити без ІНН» представляє собою вкрай цікавий приклад відображення прав меншості платників податків. Його завдання, можливо, абсурдні з точки зору невіруючих або нехристиян, разом з тим і меншість має право боротися за свої права. Звертає на себе увагу прагнення руху виконати свої завдання легальним і мирним способом, звертаючись до Президента, Спікеру Державної думи, безпосередньо до Міністерства з податків і зборів. Українські колеги росіян - борців проти ІПН вже досягли бажаних результатів. Так, були прийняті зміни до Закону України «Про Державний реєстр фізичних осіб - платників податків та інших обов'язкових платежів», що дозволяють громадянам не приймати ІПН у силу своїх релігійних або інших переконань.
3. Асоціації податкових органів. Крім асоціацій захисту прав платників податків функціонують асоціації податкових органів. Наприклад, в 1997 р. була створена міжрегіональна Асоціація "Правосвідомість" - асоціація сприяння стягненню заборгованостей з податків та інших обов'язкових платежах організацій, уповноважених органами податкової поліції. При цьому головна мета Асоціації-поповнення державного бюджету. Органи податкової поліції, що займаються реалізацією арештованого майна, стикаються, як правило, з одними і тими ж проблемами. Нерідко арештоване майно боржників не вдається реалізувати в даному регіоні - це майно є занадто дорогим або не користуються попитом. Зате в іншому регіоні воно цілком може бути реалізовано. Для об'єднання зусиль у їх вирішенні створена Асоціація. Асоціація має намір взяти участь у соціальних програмах регіонального і загальноросійського масштабу. При цьому Асоціація ставить собі завдання формування податкового правосвідомості у платників податків.
4. Некомерційні організації, створені для вирішення окремих соціальних завдань. Безпосередньо не спеціалізуються у податково-бюджетній сфері некомерційні організації також орієнтовані на участь у податково-бюджетному процесі, визначення пріоритетів соціальної та податкової політики. Проте їх інтерес багато в чому обмежений бажанням отримати податкові пільги та / або «рядок» в бюджеті. Тут домінують відносини з державою за типом «патрон-клієнт», що не сприяє контролю за дією органів державної влади.
5. Громадські палати при регіональних органах влади, що об'єднують регіональні асоціації. Громадські палати об'єднують різноманітні регіональні асоціації з метою консолідованого впливу на податково-бюджетну політику в регіоні. Експеримент зі створення такої палати був проведений у м. Пскові. Громадська палата м. Пскова була створена через відсутність мотивації у громадських організацій до участі, ускладнення доступу до інформації про дії влади та їх тенденційності. Об'єднання громадських організацій має подолати частина зазначених проблем. Громадська палата являє собою двоканальному вплив громадянського суспільства на податково-бюджетні рішення. З одного боку, це об'єднання організацій некомерційного сектора. З іншого боку, це об'єднання стає активним суб'єктом місцевого самоврядування.
Отже, можна констатувати, що є певний досвід громадської участі в управлінні податкової системою Росії. Разом з тим склалася практика показує, що громадська участь ще не стабільно, і, головне, незначний охоплення рядових платників податків. Так, «Суспільство платників податків» допомагає десятку тисяч платників податків на рік. Що ж до участі в управлінні податкової системою через органи місцевого самоврядування, то тут проблематичним виявляється сама участь. Не тільки муніципальна влада не бачать у громадськості учасників бюджетного процесу, а й сама громадськість не сприймає себе як такого. У м. Санкт-Петербурзі, наприклад, відзначається більш низька прозорість бюджетів органів місцевого самоврядування в порівнянні з загальноміським.
Обмежений доступ до участі - це багато в чому небезпечна тенденція, тому що він може породити не демократичний інститут громадянського суспільства, а вузько лобістський інститут податкової системи, переваги якого перед «класичним» інститутом держави вельми сумнівні.
Такий стан справ має ряд причин. Як зазначає Т.І. Виноградова, у світовому співтоваристві інтерес до суспільного участі у бюджетному процесі з боку організацій громадянського суспільства з'явився лише в 1990-х роках. Тут Росія знаходиться майже в рівному положенні з іншими світовими державами, ставили до цих пір акцент на «одержавленні» податкової системи.
Велика робота з підготовки громадської участі у податково-бюджетному процесі пророблена Санкт-Петербурзьким гуманітарно-політологічних центром «Стратегія». Даним центром підготовлений і реалізується проект «Міські жителі і влада - на шляху до співпраці. Бюджет, який можна зрозуміти і на який можна впливати », проведені перші громадські слухання за проектом міського бюджету на 2001 рік, центр підготував рекомендації для регіональних експертів з аналізу бюджетного процесу та бюджету муніципального освіти. Лідери центру зробили акцент на роботі з некомерційними організаціями, розглядаючи їх як основи для активного залучення громадян в бюджетний процес.
Необхідною елементом діяльності з розвитку прозорості бюджетних процесів і громадської участі є збір та надання своєчасної інформації. Представники центру «Стратегія» вважають, що для розвитку громадської участі необхідні наступні інформаційні продукти:
1. Бюджетна інформація.
2. Методики прикладного бюджетного аналізу.
3. Методики громадської участі.
4. Оцінка прозорості бюджетного процесу та громадської участі.
5. Актуальна інформація про проекти та окремі заходи щодо розвитку бюджетної прозорості в містах-учасниках мережі за прозорий бюджет.
На даний момент, на думку представників центру, можлива участь у бюджетному процесі м. Санкт-Петербурга в наступних формах: лобізм, збір інформації, вплив на пріоритети розвитку міста, вплив на депутатів, вплив на фінансовий план-прогноз.
Серйозною перешкодою для розширення діяльності некомерційних організацій є відсутність мотивації до громадської участі. Так, на зазначених громадських слуханнях підкреслювалося, що саме участь громадської організації у формуванні міських соціальних програм буде визначати її участь у міському бюджетному процесі, можливість отримувати міські соціальні замовлення. Однак на практиці зібрати представників некомерційних організацій виявилося досить складно.
На основі практики проведення семінарів, присвячених участі некомерційних організацій в бюджетному процесі, фахівці центру «Стратегія» відзначають, що учасники семінарів значно підвищують свій освітній рівень, а також, що важливо, сформувалася мотивація до суспільного участі у податково-бюджетному процесі та контроль над витрачанням коштів бюджету.
Ми вважаємо, що постійне залучення громадян через приватні, некомерційні організації або органи місцевого самоврядування до участі у податково-бюджетному процесі, а також безперервне навчання, яке необхідно почати ще в школі, і стануть факторами мотивації до громадської участі. Якби діти не вчилися в школі читати і писати, то безграмотність була б нерозв'язною проблемою, яка уповільнює розвиток суспільства. Точно також важливо приймати принципові рішення, що дозволяють орієнтуватися на перспективу, - рішення, що розширюють громадська участь в управлінні податкової системою зараз і в майбутньому. Узагальнюючи вищевикладене в цьому розділі можна зробити наступні висновки:
1. На даний момент поставлено питання про дисфункциональное соціального ринкового типу податкової системи. З точки зору економічних функцій, дисфункціональність виражається в ухиленні від податків і дестимулючим наслідки для економіки. З точки зору політичних функцій, проявляється політична неефективність відсутності реальних механізмів включення платників податків до процесу прийняття податково-бюджетних рішень. З точки зору соціальних функцій, соціально неефективна податкова система породжує соціальне утриманство і послаблює стимули до праці та розвитку. З точки зору податкової культури, зростання ухилення від податків і соціальне утриманство підривають моральні засади суспільства в цілому. Після податкових реформ, що не принесли якісних зрушень, проблеми соціального ринкового типу податкової системи розглядаються як більш глибокі, кризу переживає сама ідея фінансування громадського сектора за допомогою податків. Ключовими проблемами соціального ринкового типу податкової системи є: небажання платити податки і ухилення від них, а також небажання ефективно працювати і соціальне утриманство.
2. Спираючись на досягнення інституційної теорії, ухилення від податку можна підрозділити на ненавмисне, умисне та громадянський протест проти податків. Ненавмисне ухилення від податків має місце у зв'язку з технічними та інформаційними складнощами сплати податку. До нього ведуть недостатнє податкове освіта, заплутаність законодавства. Умисне ухилення від податків як правило відбувається з метою підвищення економічної ефективності господарських операцій. Воно має жорстко переслідуватися державою. Цивільний протест проти податків має місце, коли умисне ухилення від податків повсюдно поширене і охоплює широкі верстви населення. Це - громадянський протест проти невиконання державою своїх обов'язків, має відповідний характер на дії та / або бездіяльність держави. Якщо ухилення від податків приймає форму громадянського протесту, потрібні заходи, не зводяться до підвищення контролю з боку податкових адміністрацій, а розвиваючі участь громадянського суспільства в управлінні податкової системою.
3. Небажання ефективно працювати і соціальне утриманство є показником дисфункциональное соціальної ринкової податкової системи, пов'язаної з неоптимальним побудовою перерозподільного механізму податкової системи як інституту соціального управління.
4. Криза соціальної ринкової податкової системи як інституту соціального управління пов'язаний не стільки з високими ставками податків, скільки з кризою державного управління податковою системою. Проблеми соціальної ринкової податкової системи є наслідком перевищення ролі держави і зменшення ролі громадянського суспільства. У таких умовах відбувається втрата уявлення про податок як плату за послуги і солідарність, асоціювання податку з побором, що в свою чергу призводить до втрати такої важливої дихотомічної характеристики податків, як добровільність і до зростання ухилення від податків. Тому оптимізація соціального ринкового типу податкової системи не може зводитися до зниження податків. Тут більш важливо інше: знизити державні витрати, скоротити бюрократичний апарат, розвивати громадське участь в управлінні податкової системою.
5. Ідея соціального ринкового господарства являє собою гнучку пластичну, здатну до зміни концепцію. Потенціал ідеї знову повинен бути затребуваний при оптимізації податкової системи, так як, на наш погляд, жорсткі ліберальні доктрини не можуть зараз служити її основою. Разом з тим критика з боку лібералізму має раціональне зерно, якщо вона буде використовуватися з метою зміцнення позицій громадянського суспільства.
6. Проблеми податкової системи Росії - це проблеми прийнятого за основу соціального ринкового типу податкової системи як інституту держави, тому їхнє рішення також неможливо без розвитку громадської участі в управлінні податкової системою.
7. Оптимізація інституту - це знаходження для нього найкращого стану і приведення у цей стан. Оптимізація податкової системи може розглядатися в кількох аспектах:
• як оптимізація структури податків з точки зору підвищення добробуту народу, конкурентоспроможності різних сегментів ринку, збирання податків, зменшення податкових платежів;
• як оптимізація роботи податкових адміністрацій з точки зору поліпшення різних параметрів діяльності: контролю за сплатою податків, інформування платників податків і т.д.;
• як оптимізація взаємовідносин між суб'єктами управління податковою системою. Даний аспект і пов'язаний з оптимізацією податкової системи як інституту соціального управління. Вона відбувається як легалізація і включення в підготовку та реалізацію податкових рішень одних суб'єктів управління податковою системою і як підвищення легітимності діяльності інших суб'єктів.
8. Громадська участь - це не ізольований від держави механізм, а співіснує з державою. Тому розвиток громадської участі в управлінні податкової системою вигідно як громадянському суспільству, так і державі. Громадська участь в певній мірі дозволяє подолати кризу нормативно-рольового інституту соціальної ринкової податкової системи, посилюючи комунікативну складову цього інституту.
9. Складність завдання, поставленого перед податковою системою ^ фінансування громадської солідарності) і нездатність тільки одного суб'єкта управління податковою системою - держави - впоратися з вирішенням цього завдання призводить до появи широкого кола суб'єктів управління податковою системою. Провідна роль залишається у держави, але його цілі можуть розходитися з цілями громадянського суспільства. Більше того, всередині самого громадянського суспільства існують різні думки щодо пріоритетних цілей розвитку і, отже, консенсус з питання конкретних напрямів фінансування громадської солідарності взагалі сложнодостіжім. У результаті, на наш погляд, у суспільстві функціонують і розвиваються кілька податкових систем, тільки одна з яких - державна. Ми пропонуємо називати їх паралельними податковими системами. Паралельні податкові системи - це податкові системи, що виконують функції даного інституту соціального управління в різних секторах суспільного виробництва: легальному і позалегальному.
10. Виходячи з цього, що оптимізує роль громадського участі полягає в наступному:
• чим більше можливість громадської участі, чим більше в ньому задіяно суб'єктів управління податковою системою, тим більше значення легальних податкових систем; відповідно, чим менше можливість громадської участі, тим швидше легальна податкова система втратить свою легітимність і виникне «інституціональна пастка»; крім того, закритість податково-бюджетного процесу призводить до появи домислів, вкрай небезпечних для легітимності влади;
• при цьому було б помилкою протиставляти легальні і позалегальних податкові системи за принципом або-або. Для сталого функціонування товариств необхідні як ті, так і інші, так як вони багато в чому доповнюють один одного. Тому важливо, щоб позалегальний податкові системи не виходили за рамки «неформальних мереж підтримки» і не криміналізована в системи нелегальних поборів. Тут громадська участь в управлінні легальними податковими системами дасть інший ефект. Справа в тому, що за допомогою громадської участі з'являється можливість не тільки впливу громадянського суспільства на державу, а й впливу держави на громадянське суспільство з метою запобігання його криміналізації.
11. В даний час в Росії громадська участь, прямою метою якого є оптимізація податкової системи та лобіювання рішень у податковій сфері будується на основі приватних і некомерційних організацій, органів місцевого самоврядування. Серед них можна назвати професійні спільноти представників приватного сектору, асоціації захисту прав платників податків, асоціації податкових органів, некомерційні організації, створені для вирішення окремих соціальних завдань, громадські палати при регіональних органах влади, що об'єднують регіональні асоціації. Разом з тим склалася практика показує, що громадська участь ще не стабільно, і, головне, незначний охоплення рядових платників податків. Обмежений охоплення - це багато в чому небезпечна тенденція, так як незначний доступ до участі породить не демократичний інститут громадянського суспільства, а вузько лобістський інститут податкової системи, переваги якого перед «класичним» інститутом держави вельми сумнівні.
12. У світовому співтоваристві інтерес до суспільного участі у бюджетному процесі з боку організацій громадянського суспільства з'явився лише в 1990-х роках. Тому Росія знаходиться в рівному положенні з іншими світовими державами, ставили до цих пір акцент на «одержавленні» податкової системи. Серйозною перешкодою для розширення діяльності громадянського суспільства є відсутність мотивації до громадської участі. Ми вважаємо, що постійне залучення громадян через приватні, некомерційні організації або органи місцевого самоврядування до участі у податково-бюджетному процесі, а також безперервне навчання, яке необхідно почати ще в школі, і стануть факторами мотивації до громадської участі.
4. Некомерційні організації, створені для вирішення окремих соціальних завдань. Безпосередньо не спеціалізуються у податково-бюджетній сфері некомерційні організації також орієнтовані на участь у податково-бюджетному процесі, визначення пріоритетів соціальної та податкової політики. Проте їх інтерес багато в чому обмежений бажанням отримати податкові пільги та / або «рядок» в бюджеті. Тут домінують відносини з державою за типом «патрон-клієнт», що не сприяє контролю за дією органів державної влади.
5. Громадські палати при регіональних органах влади, що об'єднують регіональні асоціації. Громадські палати об'єднують різноманітні регіональні асоціації з метою консолідованого впливу на податково-бюджетну політику в регіоні. Експеримент зі створення такої палати був проведений у м. Пскові. Громадська палата м. Пскова була створена через відсутність мотивації у громадських організацій до участі, ускладнення доступу до інформації про дії влади та їх тенденційності. Об'єднання громадських організацій має подолати частина зазначених проблем. Громадська палата являє собою двоканальному вплив громадянського суспільства на податково-бюджетні рішення. З одного боку, це об'єднання організацій некомерційного сектора. З іншого боку, це об'єднання стає активним суб'єктом місцевого самоврядування.
Отже, можна констатувати, що є певний досвід громадської участі в управлінні податкової системою Росії. Разом з тим склалася практика показує, що громадська участь ще не стабільно, і, головне, незначний охоплення рядових платників податків. Так, «Суспільство платників податків» допомагає десятку тисяч платників податків на рік. Що ж до участі в управлінні податкової системою через органи місцевого самоврядування, то тут проблематичним виявляється сама участь. Не тільки муніципальна влада не бачать у громадськості учасників бюджетного процесу, а й сама громадськість не сприймає себе як такого. У м. Санкт-Петербурзі, наприклад, відзначається більш низька прозорість бюджетів органів місцевого самоврядування в порівнянні з загальноміським.
Обмежений доступ до участі - це багато в чому небезпечна тенденція, тому що він може породити не демократичний інститут громадянського суспільства, а вузько лобістський інститут податкової системи, переваги якого перед «класичним» інститутом держави вельми сумнівні.
Такий стан справ має ряд причин. Як зазначає Т.І. Виноградова, у світовому співтоваристві інтерес до суспільного участі у бюджетному процесі з боку організацій громадянського суспільства з'явився лише в 1990-х роках. Тут Росія знаходиться майже в рівному положенні з іншими світовими державами, ставили до цих пір акцент на «одержавленні» податкової системи.
Велика робота з підготовки громадської участі у податково-бюджетному процесі пророблена Санкт-Петербурзьким гуманітарно-політологічних центром «Стратегія». Даним центром підготовлений і реалізується проект «Міські жителі і влада - на шляху до співпраці. Бюджет, який можна зрозуміти і на який можна впливати », проведені перші громадські слухання за проектом міського бюджету на 2001 рік, центр підготував рекомендації для регіональних експертів з аналізу бюджетного процесу та бюджету муніципального освіти. Лідери центру зробили акцент на роботі з некомерційними організаціями, розглядаючи їх як основи для активного залучення громадян в бюджетний процес.
Необхідною елементом діяльності з розвитку прозорості бюджетних процесів і громадської участі є збір та надання своєчасної інформації. Представники центру «Стратегія» вважають, що для розвитку громадської участі необхідні наступні інформаційні продукти:
1. Бюджетна інформація.
2. Методики прикладного бюджетного аналізу.
3. Методики громадської участі.
4. Оцінка прозорості бюджетного процесу та громадської участі.
5. Актуальна інформація про проекти та окремі заходи щодо розвитку бюджетної прозорості в містах-учасниках мережі за прозорий бюджет.
На даний момент, на думку представників центру, можлива участь у бюджетному процесі м. Санкт-Петербурга в наступних формах: лобізм, збір інформації, вплив на пріоритети розвитку міста, вплив на депутатів, вплив на фінансовий план-прогноз.
Серйозною перешкодою для розширення діяльності некомерційних організацій є відсутність мотивації до громадської участі. Так, на зазначених громадських слуханнях підкреслювалося, що саме участь громадської організації у формуванні міських соціальних програм буде визначати її участь у міському бюджетному процесі, можливість отримувати міські соціальні замовлення. Однак на практиці зібрати представників некомерційних організацій виявилося досить складно.
На основі практики проведення семінарів, присвячених участі некомерційних організацій в бюджетному процесі, фахівці центру «Стратегія» відзначають, що учасники семінарів значно підвищують свій освітній рівень, а також, що важливо, сформувалася мотивація до суспільного участі у податково-бюджетному процесі та контроль над витрачанням коштів бюджету.
Ми вважаємо, що постійне залучення громадян через приватні, некомерційні організації або органи місцевого самоврядування до участі у податково-бюджетному процесі, а також безперервне навчання, яке необхідно почати ще в школі, і стануть факторами мотивації до громадської участі. Якби діти не вчилися в школі читати і писати, то безграмотність була б нерозв'язною проблемою, яка уповільнює розвиток суспільства. Точно також важливо приймати принципові рішення, що дозволяють орієнтуватися на перспективу, - рішення, що розширюють громадська участь в управлінні податкової системою зараз і в майбутньому. Узагальнюючи вищевикладене в цьому розділі можна зробити наступні висновки:
1. На даний момент поставлено питання про дисфункциональное соціального ринкового типу податкової системи. З точки зору економічних функцій, дисфункціональність виражається в ухиленні від податків і дестимулючим наслідки для економіки. З точки зору політичних функцій, проявляється політична неефективність відсутності реальних механізмів включення платників податків до процесу прийняття податково-бюджетних рішень. З точки зору соціальних функцій, соціально неефективна податкова система породжує соціальне утриманство і послаблює стимули до праці та розвитку. З точки зору податкової культури, зростання ухилення від податків і соціальне утриманство підривають моральні засади суспільства в цілому. Після податкових реформ, що не принесли якісних зрушень, проблеми соціального ринкового типу податкової системи розглядаються як більш глибокі, кризу переживає сама ідея фінансування громадського сектора за допомогою податків. Ключовими проблемами соціального ринкового типу податкової системи є: небажання платити податки і ухилення від них, а також небажання ефективно працювати і соціальне утриманство.
2. Спираючись на досягнення інституційної теорії, ухилення від податку можна підрозділити на ненавмисне, умисне та громадянський протест проти податків. Ненавмисне ухилення від податків має місце у зв'язку з технічними та інформаційними складнощами сплати податку. До нього ведуть недостатнє податкове освіта, заплутаність законодавства. Умисне ухилення від податків як правило відбувається з метою підвищення економічної ефективності господарських операцій. Воно має жорстко переслідуватися державою. Цивільний протест проти податків має місце, коли умисне ухилення від податків повсюдно поширене і охоплює широкі верстви населення. Це - громадянський протест проти невиконання державою своїх обов'язків, має відповідний характер на дії та / або бездіяльність держави. Якщо ухилення від податків приймає форму громадянського протесту, потрібні заходи, не зводяться до підвищення контролю з боку податкових адміністрацій, а розвиваючі участь громадянського суспільства в управлінні податкової системою.
3. Небажання ефективно працювати і соціальне утриманство є показником дисфункциональное соціальної ринкової податкової системи, пов'язаної з неоптимальним побудовою перерозподільного механізму податкової системи як інституту соціального управління.
4. Криза соціальної ринкової податкової системи як інституту соціального управління пов'язаний не стільки з високими ставками податків, скільки з кризою державного управління податковою системою. Проблеми соціальної ринкової податкової системи є наслідком перевищення ролі держави і зменшення ролі громадянського суспільства. У таких умовах відбувається втрата уявлення про податок як плату за послуги і солідарність, асоціювання податку з побором, що в свою чергу призводить до втрати такої важливої дихотомічної характеристики податків, як добровільність і до зростання ухилення від податків. Тому оптимізація соціального ринкового типу податкової системи не може зводитися до зниження податків. Тут більш важливо інше: знизити державні витрати, скоротити бюрократичний апарат, розвивати громадське участь в управлінні податкової системою.
5. Ідея соціального ринкового господарства являє собою гнучку пластичну, здатну до зміни концепцію. Потенціал ідеї знову повинен бути затребуваний при оптимізації податкової системи, так як, на наш погляд, жорсткі ліберальні доктрини не можуть зараз служити її основою. Разом з тим критика з боку лібералізму має раціональне зерно, якщо вона буде використовуватися з метою зміцнення позицій громадянського суспільства.
6. Проблеми податкової системи Росії - це проблеми прийнятого за основу соціального ринкового типу податкової системи як інституту держави, тому їхнє рішення також неможливо без розвитку громадської участі в управлінні податкової системою.
7. Оптимізація інституту - це знаходження для нього найкращого стану і приведення у цей стан. Оптимізація податкової системи може розглядатися в кількох аспектах:
• як оптимізація структури податків з точки зору підвищення добробуту народу, конкурентоспроможності різних сегментів ринку, збирання податків, зменшення податкових платежів;
• як оптимізація роботи податкових адміністрацій з точки зору поліпшення різних параметрів діяльності: контролю за сплатою податків, інформування платників податків і т.д.;
• як оптимізація взаємовідносин між суб'єктами управління податковою системою. Даний аспект і пов'язаний з оптимізацією податкової системи як інституту соціального управління. Вона відбувається як легалізація і включення в підготовку та реалізацію податкових рішень одних суб'єктів управління податковою системою і як підвищення легітимності діяльності інших суб'єктів.
8. Громадська участь - це не ізольований від держави механізм, а співіснує з державою. Тому розвиток громадської участі в управлінні податкової системою вигідно як громадянському суспільству, так і державі. Громадська участь в певній мірі дозволяє подолати кризу нормативно-рольового інституту соціальної ринкової податкової системи, посилюючи комунікативну складову цього інституту.
9. Складність завдання, поставленого перед податковою системою ^ фінансування громадської солідарності) і нездатність тільки одного суб'єкта управління податковою системою - держави - впоратися з вирішенням цього завдання призводить до появи широкого кола суб'єктів управління податковою системою. Провідна роль залишається у держави, але його цілі можуть розходитися з цілями громадянського суспільства. Більше того, всередині самого громадянського суспільства існують різні думки щодо пріоритетних цілей розвитку і, отже, консенсус з питання конкретних напрямів фінансування громадської солідарності взагалі сложнодостіжім. У результаті, на наш погляд, у суспільстві функціонують і розвиваються кілька податкових систем, тільки одна з яких - державна. Ми пропонуємо називати їх паралельними податковими системами. Паралельні податкові системи - це податкові системи, що виконують функції даного інституту соціального управління в різних секторах суспільного виробництва: легальному і позалегальному.
10. Виходячи з цього, що оптимізує роль громадського участі полягає в наступному:
• чим більше можливість громадської участі, чим більше в ньому задіяно суб'єктів управління податковою системою, тим більше значення легальних податкових систем; відповідно, чим менше можливість громадської участі, тим швидше легальна податкова система втратить свою легітимність і виникне «інституціональна пастка»; крім того, закритість податково-бюджетного процесу призводить до появи домислів, вкрай небезпечних для легітимності влади;
• при цьому було б помилкою протиставляти легальні і позалегальних податкові системи за принципом або-або. Для сталого функціонування товариств необхідні як ті, так і інші, так як вони багато в чому доповнюють один одного. Тому важливо, щоб позалегальний податкові системи не виходили за рамки «неформальних мереж підтримки» і не криміналізована в системи нелегальних поборів. Тут громадська участь в управлінні легальними податковими системами дасть інший ефект. Справа в тому, що за допомогою громадської участі з'являється можливість не тільки впливу громадянського суспільства на державу, а й впливу держави на громадянське суспільство з метою запобігання його криміналізації.
11. В даний час в Росії громадська участь, прямою метою якого є оптимізація податкової системи та лобіювання рішень у податковій сфері будується на основі приватних і некомерційних організацій, органів місцевого самоврядування. Серед них можна назвати професійні спільноти представників приватного сектору, асоціації захисту прав платників податків, асоціації податкових органів, некомерційні організації, створені для вирішення окремих соціальних завдань, громадські палати при регіональних органах влади, що об'єднують регіональні асоціації. Разом з тим склалася практика показує, що громадська участь ще не стабільно, і, головне, незначний охоплення рядових платників податків. Обмежений охоплення - це багато в чому небезпечна тенденція, так як незначний доступ до участі породить не демократичний інститут громадянського суспільства, а вузько лобістський інститут податкової системи, переваги якого перед «класичним» інститутом держави вельми сумнівні.
12. У світовому співтоваристві інтерес до суспільного участі у бюджетному процесі з боку організацій громадянського суспільства з'явився лише в 1990-х роках. Тому Росія знаходиться в рівному положенні з іншими світовими державами, ставили до цих пір акцент на «одержавленні» податкової системи. Серйозною перешкодою для розширення діяльності громадянського суспільства є відсутність мотивації до громадської участі. Ми вважаємо, що постійне залучення громадян через приватні, некомерційні організації або органи місцевого самоврядування до участі у податково-бюджетному процесі, а також безперервне навчання, яке необхідно почати ще в школі, і стануть факторами мотивації до громадської участі.