ДЕЯКІ АСПЕКТИ АДМІНІСТРАТИВНО-ТЕРИТОРІАЛЬНОЇ РЕФОРМИ В УКРАЇНІ
ВСТУП
Адміністративно-територіальна реформа в Україні віднесена до головних завдань трансформації системи державного управління. На необхідності її здійснення роблять акцент у своїх виступах Президент України В. Ющенко, прем'єр-міністр України Ю. Тимошенко, Віце-прем'єр-міністр України Р. Безсмертний, інші представники українського політикуму. Зокрема, дане питання було одним з ключових для обговорення на Всеукраїнському з'їзді рад, найбільшому за роки незалежності зборах самокерованого активу держави, який пройшов 25-26 квітня 2005 р. Сьогодні основні положення пропонованої адміністративно-територіальної реформи (АТР) винесені на обговорення як фахівців, таки всього українського суспільства.
У цьому контексті наукове обгрунтування принципів АТР має важливе прикладне значення. Нинішній етап державного будівництва в Україні вимагає створення системи управління регіональним і місцевим розвитком, яка могла б найбільш ефективно реалізувати наявний в країні економічний потенціал для підвищення рівня життя громадян, забезпечити динамічний розвиток як країни в цілому, так і кожної території зокрема.
Теоретичні питання адміністративно-територіального устрою України
Адміністративно-територіальний устрій (АТУ) держави є вагомим чинником забезпечення її територіальної цілісності, динамічного і збалансованого соціально-економічного розвитку, ефективного використання ресурсного потенціалу, а також необхідною передумовою для практичної реалізації принципів сталого розвитку в межах територіальних адміністративних утворень та держави в цілому.
Сучасне АТУ Україні, який сформувався за відсутності самостійної методології і визначалося імперськими ідеями управління територіями в межах колишнього СРСР, в основних рисах зберігається вже понад півстоліття. До недавнього часу, по суті, не було політичних умов для розвитку України як цілісного державного утворення і проведення реформ в АТУ на наукових засадах.
Після проголошення 24 серпня 1991 р. Верховною Радою Української РСР незалежності Україна на теоретичному рівні одразу ж постало питання необхідності обгрунтування оптимальної схеми АТУ, яка повинна якомога краще відповідати потребам побудови української держави і узгоджуватися з об'єктивною територіальною диференціацією соціально-економічних процесів. Однак на практиці український дер ство зіткнулося з необхідністю вирішення низки важливих політичних, економічних, соціальних, етнічних та інших проблем. Гостру економічну кризу 90-х років минулого століття і необхідність якомога швидшого побудови інституційної системи держави, а також проблеми, породжені фактичним формуванням у державі олігархічно-кланової системи влади, відстрочили вирішення питання АТУ майже на 14 років.
У той же час включення України в загальносвітові процеси глобалізації та регіоналізації, її реальні кроки до інтеграції в Європейське Співтовариство гостро ставлять питання щодо узгодженості АТУ держави основним європейським принципам побудови системи управління регіональним і місцевим розвитком, побудови місцевого самоврядування, а також відповідності об'єктивним тенденціям регіоналізації соціально-економічних процесів.
Вітчизняні вчені мають вагомі наукові напрацювання з питань регіоналізації та економічного районування України. Це, перш за все, роботи М. Долішнього, Б. Данилишина, І. Горленко, Ф. Заставного, М. Паламарчука, М. Пістуна, В. Поповкіна, О. Шаблія та інших вчених. Історичним аспектам формування АТУ України присвячені роботи М. Дні-стрянского, В. Поповкіна. Розробка методологічних і методичних засад реформування АТУ знайшла відображення в роботах А. Невелєва, В. Нудельмана та інших вчених.
Разом з тим існує необхідність формування і конкретизації концептуальних засад реформування АТУ держави на сучасному етапі з урахуванням вимог щодо реалізації курсу України на введення європейських стандартів у всіх сферах життєдіяльності суспільства.
Методологічні основи реформування адміністративно-територіального устрою держави
Наукове обгрунтування АТР вимагає чіткого визначення відповідних категорій і термінів. Сучасні українські енциклопедичні видання містять терміни "адміністративно-територіальний поділ" і "адміністративно-територіальна одиниця".
Адміністративно-територіальний розподіл - це "внутрішній поділ території держави на адміністративно-територіальні одиниці з метою раціональної організації державного і громадського управління регіонами, народним господарством, в цілому політичним і культурним життям" 2.
Адміністративно-територіальна одиниця - це "частина єдиної території країни, що є просторовою основою для організації та діяльності місцевих органів державної влади та органів місцевого самоврядування. За географічними ознаками адміністративно-територіальні одиниці України поділяються на населені пункти та регіони".
У той же час в Конституції України вживається термін "територіальний устрій України" та визначено його основні принципи, зокрема: "єдності та цілісності державної території, поєднання централізації і децентралізації у здійсненні державної влади, збалансованості соціально-економічного розвитку регіонів, з урахуванням їх історичних , економічних, екологічних, географічних і демографічних особливостей, етнічних і культурних традицій.
У проекті Закону України "Про територіальний устрій України", винесеному в даний час на обговорення, також вживається термін "територіальний устрій", під яким розуміють "обумовлену географічними, історичними, економічними, соціальними, культурними та іншими чинниками внутрішню територіальну організацію держави з поділом її території на складові частини - адміністративно-територіальні одиниці з метою забезпечення населення необхідним рівнем послуг та збалансованого розвитку всієї території держави ".
Відомий російський вчений І. Лексин, який провів глибоке дослідження територіального устрою держави із застосуванням методології системного аналізу, пропонує розглядати під територіальним устроєм держави офіційно (конституційно, законодавчо) встановлену систему територіальних і функціональних елементів та ієрархічних зв'язків, функцією якої є формування просторової структури публічної влади в державі.
Таким чином, систему територіального устрою держави слід розглядати як "каркасну" (або "скелетную") частина системи організації держави і суспільства в цілому та системи державного управління зокрема. Таке розуміння значимо з методологічної точки зору, оскільки воно дозволяє виявити специфічні об'єктивні закономірності та особливості формування і функціонування системи територіального устрою держави, що важливо для правильного вибору методик його реформування. У той же час таке розуміння територіального устрою передбачає, що його слід розглядати в тісному взаємозв'язку з системою організації влади в державі. У силу цього адміністративно-територіальна реформа повинна передбачати зміну цих складових: і системи територіального устрою, і системи територіальної організації влади в державі.
Відзначимо деякі особливості територіального устрою, облік яких має важливе значення при його реформування.
По-перше, формування територіального устрою - тривалий процес. Він поєднує як елементи природного відокремлення територій, кожна з яких об'єднується власною системою господарських, соціальних, культурних зв'язків, транспортних комунікацій, а в окремих випадках - особливостями етнічного та конфесійного складу населення, так і заходи, ініційовані органами влади, зацікавленими у структуруванні території, впорядкування її організації з метою вдосконалення системи управління, підвищення ефективності фіскальної політики. І-
По-друге, територіальний устрій держави характеризується унй 1 нереальними системними ознаками: 1) цілісністю - вона означає принципову неможливість відомості властивостей системи до суми властивостей її елементів, поява нової якості, яке не характерно ні для одного з її окремих елементів, 2) структурністю, обумовленістю поведінки системи поведінкою її окремих елементів і властивостями її структури; 3) тісними взаємозв'язками системи і зовнішнього середовища; 4) ієрархічністю, згідно з якою кожен компонент може бути представлений як система, а кожна система, у свою чергу, - як елемент більш широкої системи; 5) необхідністю багатоаспектного дослідження системи для її адекватного пізнання 7.
По-третє, в унітарних державах система територіального устрою охоплює всю територію країни, відповідно до неї створюється система органів державного управління та місцевого самоврядування. В унітарних державах територіальний устрій визначається центральними органами влади. Територіальний устрій держави формується і змінюється виключно офіційно, на правовій основі. Це означає необхідність управління процесом реформування територіального устрою, що вимагає існування певної (державної) політики розвитку територіальної системи. Іншими словами, територіальний устрій держави означає управління розвитком її територіальної структури.
По-четверте, територіальний устрій тримається на відносинах щодо здійснення публічної влади (державної чи місцевого самоврядування). Системоутворюючими елементами територіального устрою є функціональні елементи (структурні центри, одиниці управління), об'єднані зв'язками між суб'єктами владних відносин вищих і нижчих рівнів. Слід зазначити, що саме за типом взаємовідносин центру з територіями виділяються типи держав.
По-п'яте, на основі територіального устрою формуються економічна структура держави, розвиток зв'язків між суб'єктами господарської діяльності, системи розселення, соціальної інфраструктури, а також системи багатьох громадських організацій. Таким чином, зміна територіального устрою викличе необхідність змін у всіх інших системах держави.
По-шосте, територіальний устрій на сучасному етапі стало вагомим чинником територіальної організації соціально-економічного простору держави. Тому декларований при командно-адміністративній системі принцип відповідності систем територіального устрою та економічного районування вимагає критичного перегляду. В умовах надзвичайно динамічного економічного розвитку, яке у великій мірі залежить від мінливої світової економічної кон'юнктури, змінилася суть принципу економічної доцільності. Він полягає не в тому, щоб провести межі адміністративно-територіальних утворень згідно зі сформованими ареалами і центрами господарської діяльності, а в тому, щоб, об'єднавши певні території в один адміністративно-територіальний (управлінська) освіту, створити в його межах максимально сприятливу соціально- економічне середовище.
По-сьоме, система територіального устрою держави характеризується певною стійкістю, яка забезпечується насамперед структурними взаємозв'язками. Це властивість означає збереження стійкості системи територіального устрою в умовах диференційованого впливу на окремі її складові. Стійкість системи територіального устрою є базовою складовою стійкості державної влади. У той же час стійкість передбачає певну протидію, несприйнятливість тих чи інших заходів АТР. На практиці це буде зводитися до необхідності наполегливої і послідовної реалізації завдань АТР.
По-восьме, практична реалізація АТР вимагає врахування властивості територіального устрою, яке дослідники називають "обмеженістю ефекту реформування". Це властивість виходить з того, що: 1) територіальний устрій держави - щодо консервативна система державного устрою з дуже обмеженою кількістю параметрів, які можуть бути революційно змінені; 2) реформа територіального устрою за своєю суттю є комплексним впливом на систему державного устрою в цілому, 3 ) в рамках цього впливу зміни в територіальному устрої держави як такому можуть грати не першочергову роль, а лише служити приводом або каталізатором змін, на які власне і були спрямовані перетворення; 4) у процесі перетворення територіального устрою необхідно долати опір всієї цільової системи публічних інститутів і внутрішньодержавних відносин.
Таким чином, з одного боку, перетворення територіального устрою держави саме по собі може вплинути на благополуччя конкретного громадянина, сім'ї, територіальної соціальної групи. Адже в Україну від статусу населеного пункту залежить можливість кількісного та якісного отримання послуг. З іншого боку, перетворення територіального устрою саме по собі не здатне привести до кардинальних якісних змін у політико-правовий устрій держави. Реформа територіального устрою, взята окремо, ні в якому разі не здатна привести до кардинальних змін у функціонуванні системи органів державної (публічної) влади. Зрушення такого рівня визначаються реформуванням державної служби, зміною принципів побудови органів державної влади, створенням дієвих механізмів контролю та відповідальності за ефективність управління, упорядкуванням фінансово-кредитної системи, комплексним перетворенням всієї системи влади та ін Облік перерахованих інших особливостей функціонування сістемитерріторіального устрою держави допоможе правильно сформуліроватьзадачі АТР і визначити адекватні механізми її реалізації.
Децентралізація управління: переваги і ризики в умовах Україна
Одним з головних принципів і завдань АТР в Україну проголошена децентралізація управління. Однак відсутні чіткі орієнтири щодо ступеня (глибини) децентралізації, відповідає сучасному і перспективному стану українського суспільства. У той же час це питання, на нашу думку, принципово важливим з точки зору як побудови ефективної системи територіальної організації влади в України, так і забезпечення національної безпеки держави.
Раніше децентралізацію влади розглядали переважно як властивість федеративних систем державного устрою. В останні кілька десятиліть елементи децентралізації почали активно впроваджуватися в унітарних державах для підвищення ефективності систем державного управління. Відповідно розрізняють політичну і адміністративну децентралізацію. Остання являє інтерес в контексті АТР в Україну.
Адміністративна децентралізація - це контрольований і впорядкований процес передачі частини повноважень центру органам влади субнаціонального рівня - регіональним та (або) місцевим. У процесі адміністративної децентралізації обсяг прав нижчих органів влади розширюється в межах, визначених завданнями підвищення ефективності і гнучкості апарату управління, вдосконалення спроможності державних органів і муніципальних структур вирішувати питання соціального і економічного регулювання. Адміністративна децентралізація вимагає компетентності і послідовності дій щодо перерозподілу організаційних і фінансових ресурсів між наявними рівнями управління.
Питання децентралізації влади в Україні тісно пов'язаний з розвитком місцевого самоврядування. У демократичній державі місцеве самоврядування виступає як головний елемент саморегуляції та самоврядування громадян. Цей інститут забезпечує наближення влади до населення: завдяки йому впроваджується гнучкий механізм управління, значно менш забюрократизований, ніж в жорстко централізованій системі. Местное самоуправление дает возможность устранить существующую определенную отчужденность народа от власти, является одним из механизмов существенного расширения прав и свобод каждого гражданина.
Особое значение приобретает выбор концепции местного самоуправления, которая будет реализовываться в государстве. Конституция Украины гарантирует развитие местного самоуправления как "права территориальной общины самостоятельно решать вопросы местного значения в рамках Конституции и законов Украины".
В зависимости от представлений, касающихся отношений между органами государственного управления и местного самоуправления, мировая научная мысль сформулировала несколько основных теорий самоуправления, среди которых наиболее распространены общинная и государственная теории. Общинная теория, основываясь на противоположности общественных и государственных интересов, определяет основу для полной самостоятельности органов самоуправления, исходя из самостоятельной реализации местным обществом своих собственных общественных интересов, а сущность самоуправления заключается в предоставлении местному обществу права самому заведовать своими общественными интересами и в сохранении за правительственными органами права заведовать самими лишь государственными делами
Государственная (или государственническая) теория определяет самоуправление службой местного общества государственным интересам, местное управление действует только в корпоративно-территориальных интересах, получает суверенную компетенцию и права только в сфере неполитических отношений, в местных хозяйственных и общественных делах, а органы местного управления в вопросах политических, общегосударственных действуют как представители государства ".
Вопрос о том, какую из этих концепций положить в основу построения местного самоуправления в Украине, дискутируется уже свыше десяти лет, однако исследователи не пришли к общему мнению, а действующие законодательные нормы содержат аргументы в пользу обеих концепций.
Предложенный проект АТР основывается на общинной теории местного самоуправления и предполагает проведение глубокой децентрализации государственного управления. В частности, проектом Закона "О территориальном устройстве Украины" предлагается ликвидировать районные государственные администрации, а за областными государственными администрациями оставить функции надзора. А взамен этого полномочия в отношении управления территориями предоставить исполнительным комитетам соответствующих местных советов.
Аргументом "за" децентрализацию управления называют повышение качества общественных услуг и их приближение к потребителю, а также пример развитых децентрализованных государств. Мировой опыт регионального управления на самом деле свидетельствует в пользу децентрализованной модели обеспечения территориального развития, при которой максимум полномочий в данной сфере передается органам местной власти, в частности органам местного самоуправления.
Вместе с тем, на наш взгляд, существует немало серьезных предостережений относительно угроз, которые может повлечь за собой децентрализация управления в Украине. Во-первых, путем введения элементов децентрализации управления в унитарных государствах в целях повышения его эффективности идут высокоразвитые европейские страны, которые имеют давние традиции демократии, сформированную устойчивую систему государственно-политического устройства, действенную систему законодательно-нормативного регулирования всех сфер жизнедеятельности общества. Об Украине на нынешнем этапе этого сказать нельзя.
Во-вторых, повышение роли местного самоуправления в управлении государством предусматривает наличие его реального носителя в виде сознательных, независимых, обеспеченных граждан. В Украине с ее тоталитарным прошлым, когда на протяжении многих десятилетий унижалось достоинство человека, и очень низким уровнем жизни говорить о наличии такого носителя местной демократии слишком рано.
В-третьих, Украина сегодня характеризуется сложной внутриполитической и социально-экономической ситуацией. Ей нужно решать чрезвычайно сложные социально-экономические проблемы, укреплять институционально-правовое обеспечение всех сфер жизнедеятельности, консолидировать украинское общество, повышать уровень интегрированности национальной экономики. Решение такого комплекса проблем, по нашему мнению, требует укрепления вертикали государственной власти и повышения ответственности на всех уровнях государственного управления.
ВИСНОВОК
С учетом приведенных аргументов сегодня целесообразно ориентироваться на государственническую концепцию местного самоуправления. Его необходимо укреплять на низшем административно-территориальном уровне, системно развивая соответствующую институционально-правовую базу и создавая благоприятные условия для его развития. Только когда местное самоуправление научится эффективно управлять на уровне территориальной общины, населенного пункта, можно будет осуществлять постепенные, последовательные шаги к децентрализации управления на субрегиональном и региональном уровнях.
К тому же опыт унитарных децентрализованных государств свидетельствует о том, что преимущественно в низовых административно-территориальных образованиях полномочия по управлению принадлежат выборным органам местного самоуправления, а на субрегиональном уровне могут функционировать как выборные органы власти, так и назначенные "сверху" должностные лица. Применение той или иной модели управления зависит главным образом от исторических традиций страны, а также от принятой в ней правовой системы. В соответствии с нормами романо-германской правовой системы, которая формируется в Украине, в субрегиональных уровнях отсутствует выборность должностных лиц. Кроме того, мировой опыт подтверждает, что децентрализованные структуры территориального устройства эффективны в благоприятных условиях, тогда как для выживания при неблагоприятных обстоятельствах лучше подходят структуры централистские. Это объясняет, в частности, относительную легкость распада разных децентрализованных политических образований, колониальных империй и федеративных государств.
Перелік посилань
1.. У пошуках оптимальної моделі (За матеріалами прес-конференції Р. Безсмертного ЗМІ). Газета "Воля" № 4, 2006, с. 1-4
2. Енциклопедія сучасної України. Т. 1. А.К., HAH Украины, 2005, с. 193.
3. Конституція України. Прийнята на п'ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 р. (Витяг); Територіальна організація влади в Україні: статус і повноваження місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (За заг. ред. А. Зайця). К., Видавничий Дім "Ін Юре", 2002, с. 34-35.
4. Лексин И. Территориальное устройство государства: попытка реализации системной методологии анализа. "Российский экономический журнал" № 1, 2006, с. 55.
5. Федерализм: Энциклопедия. М., Изд-во МГУ, 2000, с. 154.
6. Органи державної влади в Україні: структура, функції та перспективи розвитку. Навчальний посібник (За заг. ред. Н.Р. Нижник). К., ЗАТ "Нічлава", 2005, с. 220
7. Куйбіда В.,Чушенко В. Поняття місцевого самоврядування в Україні. "Право України" № 5, 2006, с. 19.