Введення
У сучасних умовах найгострішою проблемою Росії є корупція, що досягла масштабів соціальної загрози, перешкоджає нормальному функціонуванню державних і суспільних механізмів, підриває авторитет державної влади і управління, що утрудняє проведення соціальних перетворень в суспільстві і зростання ефективності економіки. У зв'язку з цим розробка правових засобів та механізмів протидії корупції стає однією з найбільш значущих і актуальних проблем розвитку сучасної російської держави і суспільства.
Одним з ключових засад антикорупційного механізму, найголовнішим аспектом вдосконалення державної служби, реалізує принцип публічності та відкритості діяльності державних органів, виступає інститут конфлікту інтересів на державній службі. Конфлікт інтересів, будучи суттєвим механізмом протидії корупції, знайшов широке використання за кордоном, проте в Росії концепція конфлікту тільки починає розроблятися, оскільки до прийняття Федерального закону від 27.07.2004 № 79-ФЗ «Про державну цивільну службу Російської Федерації» такого поняття державна служба не знала. Подальшу ініціативу про законодавче розвитку механізму запобігання корупції та вирішення конфлікту інтересів на державній службі продовжив Федеральний закон від 25.12.2008 № 273-ФЗ «Про протидію корупції».
Проблеми врегулювання конфлікту інтересів на державній службі
Під конфліктом інтересів на державній службі розуміється ситуація, при якій пряма або непряма особиста зацікавленість державного службовця впливає (чи може вплинути) на належне виконання ним посадових обов'язків і при якій виникає (або може виникнути) протиріччя між особистою зацікавленістю службовця і правами і законними інтересами громадян , організацій, суспільства або держави, здатне призвести до заподіяння шкоди таким правам та інтересам.
Конфлікт інтересів на державній службі представляє собою досить складну теоретичну і практичну проблему. Це мало розроблена правова категорія, що володіє неоднозначною характеристикою, розмитими кордонами між приватними, державними і громадськими інтересами, що важко піддається внутрішньому і зовнішньому контролю, що має нечіткий, невиразний і неповний механізм запобігання і врегулювання конфлікту інтересів, що не дозволяє застосовувати його безпосередньо. В даний час не розроблена процедура обмеження (відмови) державного службовця від особистих інтересів, здатних призвести до конфлікту інтересів, шляхом відмови від отримання вигоди, доходів, подарунків, презентів, передачі цінних паперів, акцій, часток участі в статутних капіталах організацій в довірче управління в встановленому порядку, відсутні оціночні критерії ефективності врегулювання конфлікту з метою виключення його повторення, не налагоджена система навчання державних службовців поведінки в умовах конфлікту інтересів, суб'єктний склад учасників конфлікту обмежений виключно державними службовцями, в той час як заміщають державні посади особи, що мають максимальну схильність залученню до конфліктну ситуацію, зі сфери регулювання конфлікту випадають.
До цих пір не розкриті причини та умови, що сприяють виникненню і розвитку конфлікту інтересів на державній службі, не визначено перелік типових ситуацій, при яких він може виникнути, відсутня система диференційованих процедур, спрямованих на врегулювання конфлікту інтересів, конкретних методів і форм його дозволу.
До основних причин конфлікту інтересів можна віднести порушення основних принципів державної служби, невиконання першорядних обов'язків цивільного службовця, в тому числі невиконання або неналежне виконання ним посадових обов'язків, недотримання при їх виконанні прав і законних інтересів громадян, організацій, суспільства і держави, недотримання чинного законодавства, порушення обмежень і заборон, пов'язаних з цивільною службою, в тому числі встановлених Федеральним законом «Про протидію корупції", невиплата основних вимог до службового поводження цивільного службовця, різні соціальні домагання і переваги, ціннісні установки, дисбаланс між матеріальними можливостями та фінансовими очікуваннями, між професійним рівнем і посадовим становищем окремих службовців.
Умовами, що сприяють виникненню конфлікту інтересів на державній службі, можна назвати високий рівень розпливчастості і невизначеності компетенції, дублювання повноважень державних органів, їх структурних підрозділів, державних службовців; неінформування або недостатнє інформування про діяльність органів державної влади; наявність протиріч між нормативними правовими актами органів влади різного рівня, включення до них положень, які сприяють створенню умов для корупційної поведінки, існуючі прогалини у правовому регулюванні, надмірну свободу підзаконного нормотворчості, вторгнення до компетенції інших органів влади; розбіжність між законодавчо встановленими принципами державної служби, порядком надходження на неї, її проходженням і реальним здійсненням управлінської, кадрової та організаційної політики в органі державної влади; відсутність реальної відповідальності за невиконання або неналежне виконання посадових обов'язків, неналежний контроль за державним службовцям на стадії виконання ним посадових обов'язків, недотримання службової та організаційної дисципліни; відсутність або недостатнє використання моральних і матеріальних ресурсів мотивації державного службовця, дискримінацію і неоднакове винагороду при виконанні рівного обсягу службових функцій через необ'єктивності й неефективності системи оплати праці; деформацію, двозначність і невизначеність соціальної ролі і статусу цивільного службовця, викликають його навмисне або ненавмисне антисоціальна поведінка; відсутність реальної захищеності цивільних службовців від неправомірного втручання у їх професійну діяльність; відсутність критеріїв, що дозволяють виявити ситуацію виник або передбачуваного конфлікту інтересів.
Державна служба сама по собі володіє високим конфліктним потенціалом, який, з одного боку, створюється зовнішнім середовищем, в якій державні органи реалізують свої повноваження, а, з іншого боку, внутрішнім середовищем, що формується сферою адміністративно-службових і соціально-трудових відносин. Виникнення конфлікту інтересів неминуче в силу специфіки державної служби та управління, обумовлено неналежною реалізацією конституційних принципів захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина, порушенням принципів цивільної служби, що відхиляються від норми діями, рішеннями і поведінкою державного службовця.
Конфлікт інтересів на державній службі, як правило, призводить до негативних наслідків, виникнення яких сприяють необ'єктивне виконання державним службовцем посадових обов'язків, суперечності між його особистою зацікавленістю і законними інтересами громадян, організацій, суспільства, держави. Такі наслідки виражаються в порушенні конституційно гарантованих прав громадян, заподіянні шкоди законним інтересам громадян, організацій, суспільства, муніципальних утворень, суб'єктів Російської Федерації, Російської Федерації, нанесенні шкоди авторитету держави, державної служби, престижу та іміджу органів державної влади і управління.
Конфлікт інтересів на державній службі неминучий, повністю усунути його неможливо, тому в конфліктній ситуації можна тільки здійснити процедуру його ефективного врегулювання. У цих цілях, а також для зниження його негативних наслідків необхідно навчитися виявляти причини його виникнення, що сприяють цьому умови, виявляти динаміку розвитку конфлікту, стежити за його протіканням, управляти дозволом, знижувати рівень конфліктного протистояння.
Вкрай важливо в цілях недопущення негативних наслідків виявити конфлікт інтересів на ранніх стадіях його виникнення та розвитку. Виявлення конфліктної ситуації може здійснюватися шляхом аналізу заяв службовця про звернення до нього з метою схиляння до вчинення корупційних правопорушень, розгляду відомостей про доходи, майно і зобов'язання майнового характеру, що подаються державним службовцям, повідомлень про виникла конфлікті інтересів або про можливість його виникнення, службових записок, звернень громадян і організацій, у тому числі в електронному вигляді, публікацій у засобах масової інформації.
Ефективне врегулювання конфлікту інтересів на державній службі обумовлено реалізацією передбачених Конституцією РФ принципів захисту та охорони прав і свобод людини і громадянина, принципів цивільної служби, впровадженням механізму протидії корупції, формуванням державної служби як цілісного державно-правового інституту, вдосконаленням системи політичних, соціально-економічних, правових, культурних відносин не тільки на державному рівні, але і на рівні особистих інтересів, прагненням до досягнення балансу інтересів громадянина, суспільства і держави при вирішенні публічних питань.
Федеральний закон «Про протидію корупції» передбачив декілька способів врегулювання конфлікту інтересів на державній службі - зміна посадової чи службового становища є стороною конфлікту інтересів державного службовця, аж до усунення його від виконання посадових (службових) обов'язків; відмова такого службовця від вигоди, що стала причиною виникнення конфлікту інтересів; відвід (самовідвід) державного службовця у встановлених чинним законодавством випадках і порядку. На жаль, зазначені способи не сприяють повноцінній профілактики та попередження конфлікту інтересів на державній службі.
Трудність застосування способу, що полягає у зміні посадової чи службового становища є стороною конфлікту інтересів державного службовця, аж до усунення його від виконання посадових (службових) обов'язків, полягає в тому, що поняття «зміна посадової чи службового становища державного службовця» у чинному законодавстві відсутня. З урахуванням цього вважаємо, що під зміною посадового (службового) становища службовця слід розуміти його переклад на іншу посаду державної служби або звільнення з цивільної служби. Однак переклад здійснюється лише за письмовою згодою державного службовця, а не за допомогою виняткового волевиявлення представника наймача, а такої підстави для розірвання службового контракту, як участь у конфлікті інтересів, законодавство про державну службу не містить.
Наступний спосіб врегулювання конфлікту інтересів полягає у добровільній відмові державного службовця від явилася причиною виникнення конфлікту інтересів вигоди. Однак поняття вигоди ні в Федеральному законі «Про державну цивільну службу Російської Федерації», ні у Федеральному законі «Про протидію корупції» не розкрито. Очевидно, що під вигодою можна розуміти отримання державним службовцям пільг чи переваг, пов'язаних з використанням його посадового статусу, а також будь-яких інших, що випливають з неслужбової діяльності (наприклад, з управління некомерційною організацією, володіння цінними паперами, майном). Немає ясності в питаннях реалізації процедури відмови службовця від вже отриманої або наміченої до отримання вигоди, форми, статусу такої відмови та наслідків його порушення, можливості врегулювання механізму відмови державного службовця від вигоди, що стала причиною виникнення конфлікту інтересів, підзаконними актами.
Також законодавством про державну службу не передбачена можливість відводу чи самовідводу державного службовця, скоріше це процесуальна необхідність, що виникає, зокрема, при здійсненні суддею, прокурором, судовим приставом-виконавцем своїх повноважень. Однак з перерахованих суб'єктів судді, наприклад, взагалі не належать до державних службовців, а працівники прокуратури та служби судових приставів підлягають відводу тільки у випадках, прямо передбачених процесуальним законодавством.
Очевидно, що можливостей для ефективного врегулювання конфлікту інтересів на державній службі недостатньо, у зв'язку з чим у якості додаткових організаційних способів його дозволу можна запропонувати здійснення тимчасового делегування будь-яких повноважень державного службовця, щодо якого проводяться заходи по врегулюванню конфлікту інтересів, іншому службовцю; постійне або тимчасове відсторонення державного службовця від виконання функцій, в результаті здійснення яких виник чи може виникнути конфлікт інтересів (зокрема, за допомогою зміни його посадової регламенту, відсторонення від участі в комісіях, робочих групах, інших колегіальних органах, прийняття рішень, виконання функцій представника Російської Федерації, суб'єкта Російської Федерації в акціонерних товариствах); обмеження на час врегулювання конфліктної ситуації допуску державного службовця до відповідних відомостями, якщо виконання службових обов'язків пов'язане з їх використанням; додаткове вивчення рішень та дій державного службовця; посилення контролю за виконанням державним службовцем посадових обов'язків в конфліктній ситуації, звільнення державного службовця з державної служби за власним бажанням з метою збереження його особистих інтересів, або відмова від виконання іншої оплачуваної роботи з метою збереження посади державної служби.
Також в якості заходів запобігання конфлікту інтересів можуть виступати вдосконалення системи, структури та організації діяльності органів державної влади; конкретизація, оптимізація, виключення дублювання повноважень державних органів і службовців; вдосконалення порядку використання державних ресурсів, розміщення замовлень на постачання товарів, виконання робіт, надання послуг для державних потреб; встановлення для осіб, що заміщають державні посади, обмежень і заборон, аналогічних обмежень і заборон, визначеним для державних службовців; розробка організаційного і правового механізму передачі державними службовцями та особами, що заміщають державні посади, в довірче управління цінних паперів, акцій (часток участі у статутних капіталах організацій); продовження практики надання відомостей про доходи, майно і зобов'язання майнового характеру усіма державними службовцями, а не тільки включеними до переліку, встановлений нормативними правовими актами Російської Федерації; підвищення рівня грошового утримання державних службовців, мотивації ефективного виконання ними своїх посадових обов'язків , забезпечення правової та соціальної захищеності державних службовців; нормативне закріплення переліку ситуацій, при виникненні яких державний службовець повинен письмово повідомити свого безпосереднього начальника про виникла конфлікті інтересів або про можливість його виникнення; врегулювання конфліктів інтересів незалежними від органу державної влади комісіями.
Способи, форми і методи врегулювання конфлікту в кожному конкретному випадку залежать від характеру і ступеня його загострення, виду державної служби, повноважень, функцій і напрямів діяльності органу державної влади, службового становища та посадових обов'язків державного службовця. Також в умовах конфліктної ситуації необхідно проведення обов'язкової подальшої оцінки ефективності врегулювання конфлікту інтересів з метою виключення ситуації, яка може спровокувати його повторення.
Федеральний закон «Про протидію корупції» встановив прямий обов'язок державних службовців представляти безпосередньому керівнику письмово повідомив про можливість виникнення або виникнення конфлікту інтересів, як тільки службовцю стане відомо про це. Негативним моментом при таких обставинах є те, що в умовах відсутності законодавчо закріпленого переліку типових конфліктних ситуацій первісна суб'єктивна оцінка потенційно конфліктних дій і рішень покладено безпосередньо на державного службовця - суб'єкта конфлікту інтересів. У цьому випадку існує велика ймовірність неможливості об'єктивного оцінювання державним службовцям конфліктної ситуації, а також повноцінного і своєчасного виконання ним обов'язків щодо повідомлення керівника про конфлікт інтересів.
Крім того, порядок формування і склад комісії з врегулювання конфлікту інтересів дозволяють припустити можливість існування певної залежності прийнятого такої комісією рішення про наявність або відсутність особистої зацікавленості цивільного службовця, яка призводить або може призвести до конфлікту інтересів, від вирішення представника наймача проти службовця. Як вказують О.М. Дементьєв та С.В. Качушкін, «оцінку наявності або відсутності у державного службовця цивільного стану конфлікту інтересів дає представник наймача» [2]. У зв'язку з цим особливу небезпеку створює ситуація, в якій представник наймача на підставі своєї суб'єктивної думки вважає конфлікт інтересів незначним або не мають місця, дозволяючи державному службовцю при таких обставинах продовжувати здійснення службових обов'язків, або вирішує питання про застосування (незастосування) до нього заходів дисциплінарного і іншого впливу в стані конфлікту інтересів, спираючись на особистий розсуд і ставлення до службовця. Розпливчастість нормативних положень та відсутність чіткого регулювання в ситуації конфлікту інтересів може спричинити як порушення прав державного службовця на об'єктивний розгляд випадків конфлікту, так і порушення державних і громадських інтересів.
Висновок
В даний час законодавчо встановлених способів запобігання та врегулювання конфлікту інтересів на державній службі недостатньо. У зв'язку з цим необхідно невідкладно вжити заходів, спрямованих на виявлення причин і умов виникнення конфлікту інтересів, прогнозування динаміки розвитку та наслідків такого конфлікту, детальну та системну розробку засобів, способів і методів попередження та розв'язання конфлікту інтересів, здійснення оцінки ефективності його врегулювання з метою виключення ситуації, яка може спровокувати його повторення.
Список літератури
1. Чаннов С.Є. Запобігання та врегулювання конфлікту інтересів на державній і муніципальної службі: новели антикорупційного законодавства / / Адміністративне право. 2009. № 2. С. 19.
2. Дементьєв О.М., Качушкін С.В. Інститут конфлікту інтересів та запобігання корупції на державній цивільній службі / / Державна влада і місцеве самоврядування. 2008. № 2. С.