Конституція РФ передбачає, що з моменту початку роботи Державної Думи нового скликання повноваження Державної Думи колишнього скликання припиняються (ч. 4 ст. 99). Труднощі реалізації цієї норми зумовили запит Державної Думи до Конституційного Суду РФ про тлумачення зазначених положень Конституції РФ. Державна Дума угледіла невизначеність у розумінні наведених положень Конституції РФ у частині, що стосується моменту припинення повноважень Державної Думи у разі її розпуску Президентом РФ. На думку Державної Думи, її повноваження в такому випадку припиняються з моменту початку роботи Державної Думи нового скликання, оскільки Конституція РФ не встановлює будь-якого іншого моменту припинення повноважень Державної Думи, крім названого у статті 99 (ч. 4) Конституції РФ.
Конституційний Суд РФ прийшов до наступного висновку: розпуск Державної Думи Президентом РФ означає припинення, починаючи з моменту призначення дати нових виборів, здійснення Державною Думою передбачених Конституцією РФ повноважень щодо прийняття законів, а також інших її конституційних повноважень, які реалізуються шляхом прийняття рішень на засіданнях палати . При цьому виключається здійснення зазначених повноважень Державної Думи Президентом РФ, Радою Федерації, іншими органами державної влади [6].
Принцип роздільного засідання палат обумовлений федеративним державним устроєм Росії. Федеральне Збори складається з Ради Федерації, де представлені суб'єкти Федерації і Державної Думи, що є палатою загальнонародного представництва. Тому у палат і різна компетенція, вони відносно незалежні один від одного, самостійно здійснюють свої законодавчі повноваження і визначають внутрішній порядок діяльності, приймаючи кожна свій регламент (ч. 4 ст. 101 Конституції РФ).
Роздільне здійснення палатами своїх повноважень не виключає можливості утворення ними на паритетній основі погоджувальних комісій для подолання розбіжностей, що виникли (ст. 105 Конституції РФ). Однак рішення погоджувальних комісій приймаються роздільним голосуванням представниками кожної палати.
Принцип відкритості засіданні палат - прояв демократичності російського парламенту. Народ повинен знати як працюють його обранці. Довіра до влади - істотний фактор її авторитету і впливу. Так, в країнах з багатовіковими традиціями парламентаризму (Великобританія, Італія) є навіть спеціальні трибуни для публіки.
У Росії відкритість засідання палат парламенту забезпечується через висвітлення засобами масової інформації та публікації стенограм засідання у відповідних бюлетенях.
На засідання за рішенням палат запрошуються представники державних органів, органів місцевого самоврядування, громадських об'єднань, наукових установ, незалежні експерти, науковці та інші фахівці для надання необхідних відомостей і висновків з питань, що розглядаються.
Присутність представників засобів масової інформації на відкритих засіданнях палат допускається за умови їх акредитації.
Президент, його повноважні представники в палатах, голови та члени Уряду, Конституційного, Верховного та Вищого Арбітражного Судів, голова Рахункової палати та його заступник, Уповноважений з прав людини, Генеральний прокурор, голова Центральної виборчої комісії, мають право бути присутніми на будь-яких відкритих і закритих засіданнях палат .
Закріпивши в якості загального правила принцип відкритості засідання палат, Конституція РФ допускає можливість кожній палаті зробити з цього правила виняток.
Закриті засідання проводяться в інтересах нерозголошення державної чи іншої захищеної законом таємниці або у випадках, якщо на думку палати розголошення матеріалів засідання палати або парламентських слухань небажано.
Так, Регламент Ради Федерації в ст. 162 закріплює можливість обговорення в закритому режимі питань використання Збройних Сил Росії за її межами.
Рішення про проведення закритого засідання приймається більшістю голосів від числа членів Ради Федерації, що беруть участь у голосуванні, але не менш, ніж 46 голосами.
На закритому засіданні забороняється використання електронних засобів приймання, передачі та накопичення інформації. Стенограма закритого засідання палати зберігається в режимі таємного документу.
Випадки, коли палати збираються спільно, визначені в Конституції вичерпним чином і не підлягає розширеному тлумаченню.
Порядок подібних зібрань у правовій формі не регламентований.
Регламент Державної Думи допускає можливість відкритого голосування по кандидатурі Голови (саме таким способом було обрано Голову Думи в січні 2000 року). Рішення про кількість заступників Голови палати приймає сама палата. Регламенти палат передбачають наявність і першого заступника Голови палати.
У Раді Федерації кандидатури на посади першого заступника та заступників Голови палати пропонуються Головою, в Державній Думі - депутатськими об'єднаннями та депутатами. Регламенти допускають можливість обрання зазначених осіб списком. У Думі «пакетне» голосування за їх обрання застосовувалося в 1994 і 1996 роках, у третьому скликанні проводилося окреме голосування по кожній кандидатурі. У Раді Федерації голосування за список мало місце в січні 2002 року, з прийняттям чинного Регламенту.
Заступники Голови палати заступають Голову в його відсутність, вирішують питання внутрішнього розпорядку діяльності палати відповідно до розподілу обов'язків між ними.
Важливу роль в організації роботи палат грають Рада Державної Думи.
До складу Ради Державної Думи входять Голова палати, який веде його засідання, і керівники депутатських об'єднань. Право вирішального голосу мають керівники об'єднань (до березня 2002 року ним володів і Голова палати). У Раді палати правом вирішального голосу мають всі особи, що входять до його складу: Голова Ради Федерації, його заступники, голови комітетів і постійних комісій палати.
Рада Державної Думи, зокрема, формує проект примірної програми законопроектної роботи палати на поточну сесію, проект календаря розгляду питань палатою на черговий місяць і проект порядку роботи палати на чергове засідання, скликає позачергові засідання палати, призначає комітет, відповідальний за підготовку внесеного законопроекту, дає згоду на призначення та звільнення з посади Керівника Апарату палати. Подібними повноваженнями володіє і Рада палати, що утворюється в Раді Федерації.
Державна Дума утворює з числа депутатів палати комітети і комісії. Комітети - постійні органи палати, комісії можуть бути як постійними, так і тимчасовими. Вважається, що комітети створюються за галузевою ознакою, за сферами управління, а комісії, перш за все, покликані опрацьовувати питання, що стосуються діяльності самої палати (наприклад, в Державній Думі - Мандатна комісія та Комісія з етики, в Раді Федерації - Комісія по взаємодії з Рахунковою палатою Російської Федерації). Втім, такий розподіл досить умовно: наприклад, в Думі є Комітет з інформаційної політики, а в Раді Федерації утворена комісія з такою ж назвою.
Проведені палатами парламентські слухання дозволяють з'ясувати ставлення фахівців, учених, зацікавлених посадових осіб до якого-небудь питання. Коло цих питань не слід ототожнювати з питаннями ведення палат, визначеними в ч. 1 ст. 102 і ч. 1 ст. 103 Конституції. Згідно з Регламентом Думи на парламентських слуханнях депутатами та запрошеними можуть обговорюватися законопроекти, міжнародні договори, представлені на ратифікацію, проект федерального бюджету, інші найважливіші питання внутрішньої і зовнішньої політики.
Парламентські слухання, як правило, відкриті для представників засобів масової інформації та громадськості. Рішення про їх проведення приймає Рада відповідної палати. Підготовка слухань покладається на комітет (комісію) палати. За їх підсумками можуть бути прийняті рекомендації.

1.2. Статус депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації

Стаття 97 Конституції РФ присвячена пасивному виборчому праву громадянина при проведенні виборів до Державної Думи. Положення цієї статті містять певні умови, наявність і дотримання яких дозволяють громадянинові реалізувати своє пасивне виборче право, тобто бути обраним депутатом Державної Думи.
Пред'явлення і дотримання конкретних вимог стосовно депутата Державної Думи створює необхідну конституційно-правову основу, що дозволяє такій особі - обраному представникові народу - здійснювати в Державній Думі законодавчі та інші повноваження відповідно до законодавства Російської Федерації ч. 2 статті 1 Федерального закону «Про статус члена Ради Федерації і статусі депутата Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації »[7] від 5 липня 1999 року.
У частині 1 статті 97 перераховані три основоположних умови. По-перше, особа, що претендує на участь у виборах депутатів Державної Думи, має бути громадянином України, незалежно від підстав та часу його придбання. Отже, за змістом цієї норми іноземець та особа без громадянства не може користуватися таким пасивним виборчим правом.
Друга умова, закріплене в ч. 1 статті 97, - це досягнення громадянином певного віку, а саме 21 року. Це положення Конституції Російської Федерації знайшло відображення у Федеральному законі «Про вибори депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації».
Можна припустити, що встановлення різного вікового цензу - 18 років і 21 рік, відповідно, при реалізації громадянином активного і пасивного виборчого права зумовлено, безсумнівно, складним і трудомістким характером діяльності депутата Державної Думи [8].
У багатьох зарубіжних державах віковий ценз, встановлений для реалізації пасивного виборчого права, суттєво відрізняється від аналогічного цензу, передбаченого Конституцією Російської Федерації. Наприклад, вік для депутата нижньої палати парламенту Франції - 23 роки, верхньої палати парламенту Італії - 40 років.
Третя умова, передбачений ч. 1 статті 97, носить «адресний» характер (зміст), оскільки в ньому йдеться про громадянина, що має право брати участь у виборах до Державної Думи.
Розглянуте умова знаходиться в прямій залежності від положень, що містяться в ч. 3 статті 32 Конституції Російської Федерації, з яких випливає, що не має права бути обраним громадянин, визнаний судом недієздатним, а також міститься в місцях позбавлення волі за вироком суду.
Обмеження подібного роду носять тимчасовий характер, а тому і пасивне виборче право громадянина підлягає відновленню у повному обсязі, відповідно після відбуття покарання у вигляді позбавлення волі за вироком суду і визнання громадянина дієздатним за рішенням суду.
Норми ч. 2 статті 97 встановлюють заборону для депутата Державної Думи суміщення ним мандата депутата Державної Думи з одночасним виконанням обов'язків або члена Ради Федерації, або іншого представницького органу державної влади, а також органу місцевого самоврядування. Дане обмеження поширюється лише на виборну (представницьку) сферу діяльності депутата Державної Думи (п. «а» ч. 2 статті 6 Закону про статус члена Ради Федерації і депутата Державної Думи).
Принцип несумісності повноважень депутата Державної Думи з його одночасним перебуванням на державній службі, заміщенням іншої оплачуваної діяльності, крім викладацької, наукової та іншої діяльності (ч. 3 статті 97 Конституції РФ) нерозривно пов'язаний з принципом професіоналізму депутатського корпусу Державної Думи і необхідністю повної реалізації депутатом своїх професійних якостей на постійній основі (пункти «б» і «г» ч. 1 статті 6 названого вище федерального закону).
У числі гарантій, що забезпечують безперешкодне і належне здійснення прав і обов'язків членами Ради Федерації і депутатами Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації, особливе місце займає право їх недоторканності.
Із загального сенсу змісту норм статті 98 Конституції РФ вбачається, що право недоторканності членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи гарантує їх незалежну законотворчу діяльність від впливів (втручань) з боку представників інших гілок влади.
В інституті недоторканності членів Ради Федерації і депутатів Державної Думи видається важливим, з точки зору фактора часу, момент виникнення і момент припинення права недоторканності.
Можна констатувати, що право недоторканності, що надається депутатам Державної Думи, нерозривно пов'язане зі статусом цих осіб з усіма наслідками, що випливають звідси наслідками. Тому наявність у членів депутатів Державної Думи подібної «службової привілейованості» не є порушенням загального принципу про рівність громадян Російської Федерації перед законом і судом (ч. 1 ст. 19 Конституції РФ).
Встановлюється, що депутати Державної Думи не можуть бути притягнуті до кримінальної або адміністративної відповідальності, яка застосовується в судовому порядку або затримані, заарештовані, піддані обшуку (крім випадків затримання їх на місці злочину). Члени Ради Федерації і депутати Державної Думи також не можуть бути допитані або піддані особистому огляду, за винятком випадків, коли це передбачено федеральним законом і виробництво таких кримінально-процесуальних дій викликано необхідністю забезпечення безпеки інших людей.
Виходячи із загальних положень, що містяться в ч. 1 ст. 98 Конституції РФ, норми ч. 3 ст. 19 Закону про статус члена Ради Федерації і депутата Державної Думи, конкретизують, що недоторканність члена Ради Федерації і депутата Державної Думи поширюється і на займані ними житлові та службові приміщення, що використовуються ними особисті та службові транспортні засоби, засоби зв'язку, що належать їм документи і багаж, на їх листування.
Представляється важливим відзначити, що депутат Державної Думи не можуть бути притягнуті до кримінальної чи адміністративної відповідальності за висловлювання власної думки з даного (обговорюваного) питання або вираз вільної волі при голосуванні та інші дії, пов'язані з їх статусом. Ці гарантії недоторканності зберігаються і після закінчення терміну повноваження цих осіб (ч. 6 ст. 19 вищезазначеного закону).
Однак, поряд з цим з положень ст. 9 Закону про статус члена Ради Федерації і депутата Державної Думи, ст. 45 Регламенту Державної Думи від 22 січня 1998 року випливає, що якщо член Ради Федерації і депутат Державної Думи у своїх виступах допускає публічні образи, наклеп чи іншого роду порушення охоронюваних законом прав та інтересів інших осіб і відповідальність (кримінальна або адміністративна) за вчинення конкретних правопорушень даної категорії накладається в судовому порядку, то слідчо-процесуальні дії та адміністративне діловодство можуть бути здійснені тільки після позбавлення депутата Державної Думи недоторканності.
Частина 2 статті 98 Конституції РФ лише в загальних рисах встановлює, що питання про позбавлення недоторканності вирішується за поданням Генерального прокурора РФ відповідної палатою Федеральних Зборів. Механізм реалізації положень, що містяться у цій нормі, детально представлені в ст. 20 Закону про статус члена Ради Федерації і депутата Державної Думи і ст. 185-186 Регламенту Державної Думи.
Такий же порядок, в цілому, встановлений для розгляду подання Генерального прокурора РФ про позбавлення депутата Державної Думи недоторканності.

Глава 2. Компетенція Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації

2.1. Законодавчий процес

Законодавчий процес складається з декількох стадій: законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, його опублікування і вступу в силу [9].
Першою стадією законодавчого процесу є стадія законодавчої ініціативи. На цій стадії суб'єкти законодавчої ініціативи вносять на розгляд парламенту проект законодавчого акта.
Законопроекти вносяться в нижню палату парламенту - Державну Думу.
Коло суб'єктів законодавчої ініціативи визначається безпосередньо Конституцією. Це Президент РФ, Рада Федерації і його члени, депутати Державної Думи, Уряд РФ, законодавчі (представницькі) органи державної влади суб'єктів Федерації.
Суб'єктами законодавчої ініціативи є також вищі судові інстанції країни - Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ, Вищий Арбітражний Суд РФ з питань їх ведення.
Можлива спільна законодавча ініціатива кількох суб'єктів Федерації.
Інші державні органи, громадські об'єднання, фізичні особи, що не володіють правом законодавчої ініціативи, можуть вносити ініціативні законопроекти тільки через суб'єктів законодавчої ініціативи.
Право законодавчої ініціативи здійснюється у формі внесення до Державної Думи:
а) законопроектів РФ про поправки до Конституції РФ, федеральних конституційних законів:
б) законопроектів про внесення змін і доповнень до чинних законів РФ і РРФСР, федеральні конституційні закони та федеральні закони, або про визнання цих законів що втратили силу, або про незастосування на території РФ актів законодавства Союзу СРСР;
в) поправок до законопроектів.
При внесенні законопроекту до Ради Державної Думи, повинні бути представлені:
а) пояснювальна записка, яка містить виклад концепції пропонованого законопроекту;
б) текст законопроекту з вказівкою на титульному аркуші суб'єкта права законодавчої ініціативи, який вніс законопроект;
в) перелік актів федерального законодавства, підлягають визнанню такими, що втратили силу, призупинення, зміни, доповнення або прийняття в зв'язку з прийняттям даного закону;
г) фінансово-економічне обгрунтування (у разі, якщо реалізація закону потребуватиме матеріальних витрат);
д) висновок Уряду РФ (ч. 3 ст. 104 Конституції РФ).
Рада Державної Думи призначає відповідальний по законопроекту комітет і приймає рішення про включення законопроекту до приблизну програму законопроектної роботи ГД на чергову сесію або календар розгляду питань на черговий місяць. Одночасно законопроект направляється в комітети, комісії і депутатські об'єднання, Президенту РФ, до Ради Федерації, Уряд РФ, а також у Конституційний Суд РФ, Верховний Суд РФ і Вищий Арбітражний Суд РФ - з питань їх відання - для підготовки та подання відгуків, пропозицій та зауважень.
Законопроекти з предметів спільного ведення Федерації і суб'єктів Рада ГД не пізніше ніж за 45 днів до їх розгляду на засіданні ГД направляє в законодавчі (представницькі) органи суб'єктів РФ для підготовки пропозицій і зауважень.
На стадії підготовки законопроект може бути направлений до державних органів та інші організації для підготовки відгуків, пропозицій та зауважень, а також для проведення наукової експертизи.
До прийняття законопроекту в першому читанні суб'єкт права законодавчої ініціативи має право:
а) за пропозицією відповідального комітету змінити текст законопроекту;
б) відкликати внесений ним законопроект на підставі письмової заяви.
Згідно з ч. 3 ст. 104 Конституції щодо законопроектів фінансово-економічного характеру - про введення або скасування податків, звільнення від їх сплати, випуску державних позик, зміни фінансових зобов'язань держави та інших законів, що передбачають витрати з федерального бюджету - потрібна обов'язкова урядова експертиза. Відсутність висновку Уряду РФ може служити підставою для відхилення Радою Федерації вказаних законів.
Конституційна законодавча ініціатива, тобто пропозиції про перегляд Конституції або внесення до неї поправок, реалізується значно меншим колом суб'єктів. Запропонувати перегляд або поправки до Конституції можуть Президент РФ, Уряд, палати Федеральних Зборів, 1 / 5 частина депутатів Державної Думи або членів Ради Федерації (тобто не кожен парламентарій окремо, а група чисельністю не менше 1 / 5); законодавчі (представницькі) органи суб'єктів.
Стаття 105 Конституції регламентує одну зі стадій законодавчого процесу - прийняття закону. В її реалізації беруть участь обидві палати Федеральних Зборів, але не одночасно і по-різному.
Після попереднього розгляду відповідальний комітет Державної Думи вносить законопроект на розгляд палати.
Процедура прийняття закону в Державній Думі здійснюється в трьох читаннях, якщо інше не передбачено чинним законодавством або Регламентом Державної Думи.
У першому читанні обговорюється концепція закону, тобто основні, найбільш принципові положення законопроекту, його відповідність Конституції, актуальність і практична значущість.
Для додання гласності законопроектної роботи Державної Думи законопроект і матеріали до нього за поданням відповідального комітету направляються Президенту Російської Федерації, до Ради Федерації, депутатів Державної Думи, в Уряд РФ і суб'єкту права законодавчої ініціативи, який вніс законопроект, не пізніше ніж за три дні до розгляду законопроекту на засіданні Державної Думи.
Законопроекти, за винятком підлягають обов'язковій урядової експертизі згідно з ч. 3 ст. 104 Конституції, можуть бути розглянуті Державною Думою без відгуків на них Уряду Російської Федерації.
За результатами обговорення законопроекту в першому читанні Державна Дума може прийняти одне з трьох рішень:
а) прийняти законопроект у першому читанні і продовжити над ним роботу з урахуванням висловлених зауважень і пропозицій;
б) відхилити законопроект;
в) прийняти закон за прискореною процедурою, тобто одночасно в трьох читаннях.
У другому читанні обговорюється доопрацьований законопроект з урахуванням зауважень і пропозицій депутатів та експертів, висловлених у першому читанні.
Друге читання, тобто постатейне обговорення законопроекту і запропонованих депутатами поправок, змін і доповнень, проводиться на пленарному засіданні палати.
Після повторного розгляду у другому читанні доопрацьованого законопроекту на голосування ставиться пропозиція про прийняття законопроекту у другому читанні.
Якщо за підсумками голосування таку пропозицію не набрала необхідної кількості голосів, законопроект вважається відхиленим і знімається з подальшого розгляду. Рішенням більшості голосів від загального числа депутатів ГД законопроект може бути повернений до процедури першого читання. У разі відхилення законопроекту, повторно розглянутого в другому читанні, законопроект подальшому розгляду не підлягає.
Третє читання передбачає повну готовність законопроекту. При розгляді законопроекту в третьому читанні не допускається внесення до нього поправок і повернення до обговорення законопроекту. Лише у виняткових випадках на вимогу депутатських об'єднань, що представляють більшість депутатів Державної Думи, законопроект може бути повернений до процедури другого читання.
Федеральний закон приймається Державної Думи більшістю голосів від загального числа депутатів палати. Закон про поправки до Конституції і федеральний конституційний закон вважаються схваленими, якщо за них проголосувало не менше ніж 2 / 3 від загального числа депутатів Державної Думи, тобто 300 депутатів.
Прийняті Державною Думою закони про поправки до Конституції, федеральні конституційні закони та федеральні закони з відповідними постановами Державної Думи, стенограмами засідань Державної Думи, висновками Уряду РФ та іншими необхідними матеріалами оформляються відповідальним комітетом спільно з Апаратом Державної Думи і протягом п'яти днів передаються на розгляд Ради Федерації.
Ця практика зрівнює статус палат у законотворчому процесі і забезпечує врахування інтересів суб'єктів Федерації при прийнятті законів.
Рада Федерації повинен протягом 14 днів розглянути прийнятий Державною Думою закон і схвалити або не схвалити його.
Якщо Рада Федерації відхиляє закон, то він у п'ятиденний термін повертається в Державну Думу для доопрацювання. Обидві палати парламенту можуть утворити на паритетних засадах погоджувальну комісію для вироблення взаємоприйнятного рішення щодо спірних питань.
Після завершення роботи погоджувальної комісії з конкретного закону складається протокол, який направляється до Державної Думи. Нижня палата парламенту повертається до розгляду закону. Обговорюються тільки пропозиції погоджувальної комісії. Не можна міняти структуру закону і редакцію статей, за якими не було зауважень Ради Федерації і рекомендацій узгоджувальної комісії.
За підсумками обговорення Державна Дума може прийняти одне з двох рішень: схвалити закон з урахуванням зауважень Ради Федерації або не погодитися з пропозиціями Ради Федерації. Якщо Державна Дума приймає рекомендації узгоджувальної комісії з зауважень Ради Федерації, вона простою більшістю голосів схвалює закон і знову направляє його в Раду Федерації. Природно, в даному випадку і Рада Федерації простою більшістю голосів має схвалити прийнятий Державною Думою закон і направити його Президенту Російської Федерації для підписання та оприлюднення.
Якщо федеральний закон відхилений Радою Федерації, він передається Радою Державній Думі на укладення відповідального комітету. За підсумками розгляду законопроекту відповідальний комітет може рекомендувати Державній Думі:
а) створити погоджувальну комісію для подолання розбіжностей, що виникли;
б) прийняти федеральний закон в раніше прийнятій редакції;
в) зняти федеральний закон з повторного розгляду.
Якщо при повторному розгляді федерального закону, відхиленого Радою Федерації, Державна Дума не прийняла його в редакції погоджувальної комісії і висловила свою незгоду з рішенням Ради Федерації про відхилення федерального закону, він ставиться на голосування в початковій редакції. Якщо за нього проголосує не менше 2 / 3 від загального числа депутатів Державної Думи (тобто 300 депутатів), федеральний закон вважається прийнятим. У цьому випадку опір Ради Федерації вважається подоланим і Державна Дума, минаючи Рада Федерації, протягом 5 днів направляє прийнятий закон на підписання та оприлюднення Президентові Російської Федерації, минаючи Рада Федерації.

2.2. Інші повноваження Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації

Стаття 103 Конституції РФ до відання Державної Думи відносить також наступне:
а) надання згоди Президенту Російської Федерації на призначення Голови Уряду Російської Федерації;
б) вирішення питання про довіру Уряду Російської Федерації;
в) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Центрального банку Російської Федерації;
г) призначення на посаду та звільнення з посади Голови Рахункової палати і половини складу її аудиторів;
д) призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого з прав людини, що діє у відповідності з федеральним конституційним законом;
е) оголошення амністії;
ж) висування обвинувачення проти Президента Російської Федерації для усунення його від посади.
Розглянемо ці повноваження.
Згідно з Регламентом Державної Думи кандидат на посаду Голови Уряду представляє палаті програму основних напрямів діяльності майбутнього Уряду. Питання про надання згоди на призначення вирішується таємним чи відкритим голосуванням (на практиці з серпня 1998 року застосовувалося відкрите).
За роки дії Конституції палата давала згоду на призначення Голови Уряду 9 разів, при цьому Президент вносив пропозиції по 11 кандидатур. Згода на призначення однієї з них (квітень 1998 року) було дано Думою лише з третього разу, коли можливість розпуску палати стала реальною. У серпні-вересні 1998 року мала місце ситуація, коли після дворазового відхилення Думою представленої кандидатури Президент на третій раз вніс нову, яку палата підтримала.
Державна Дума вирішує питання про довіру Уряду у двох формах: вона може висловити недовіру Уряду - з ініціативи групи депутатів і може відмовити йому в довірі, коли питання про довіру ставить Голова Уряду.
Ініціатива висловити недовіру Уряду розглядалася Думою неодноразово, однак прийнято таке рішення було лише одного разу - у червні 1995 року (Президент не відмовив Уряду у підтримці; при повторному голосуванні більшості голосів вже не було).
Відповідно до п. «г» ст. 83 Конституції Державна Дума призначає на посаду Голови Центрального банку Російської Федерації за поданням Президента Російської Федерації, він же ставить перед Думою питання і про звільнення Голови Банку від посади. У ст. 14 Федерального закону від 10 липня 2002 року «Про Центральний банк Російської Федерації (Банку Росії)» [10] встановлено термін, на який призначається Голова Банку - чотири роки, визначені тимчасові рамки для відповідних дій Президента, вказані випадки, коли Голова Банку може бути звільнений з посади (наприклад, при порушенні федеральних законів, що регулюють питання, пов'язані з діяльністю Банку Росії).
Згідно з Федеральним законом «Про Рахункову палату Російської Федерації» [11] Державна Дума призначає Голову Рахункової палати, а також 6 з 12 її аудиторів терміном на шість років. У Регламенті Думи встановлено, що кандидатури представляє Комітет з бюджету і податків; форма голосування (як і по пунктах «б» і «в») в Регламенті не визначена.
Порядок призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого з прав людини, так само як і його компетенція, організаційні форми та умови діяльності встановлені Федеральним конституційним законом від 26 лютого 1997 року «Про Уповноваженого з прав людини в Російській Федерації» [12].
Пропозиції про кандидатів на цю посаду можуть вноситися депутатськими об'єднаннями в Державній Думі, депутатами, Президентом РФ, Радою Федерації. Дума призначає Уповноваженого та звільняє його з посади таємним голосуванням. Термін його повноважень - п'ять років. Особливість призначення полягає в тому, що саме призначення (як і звільнення) проводиться звичайною більшістю голосів, а для включення до списку для таємного голосування потрібно не менше двох третин від загального числа депутатів. Така конструкція відповідає інтересам думського меншини.
Амністія оголошується Державною Думою стосовно індивідуально невизначеного кола осіб. Актом про амністію особи, які вчинили злочини, можуть бути звільнені від кримінальної відповідальності, особи, засуджені за вчинення злочинів, можуть бути звільнені від покарання, або призначене їм покарання може бути скорочено або замінено більш м'яким видом покарання, або такі особи можуть бути звільнені від додаткового виду покарання. З осіб, які відбули покарання, актом про амністію може бути знята судимість.
Згідно з Регламентом Державної Думи вказане повноваження здійснюється нею шляхом прийняття постанов про оголошення амністії та про порядок застосування амністії. За час дії нинішньої Конституції були оголошені 16 амністій.
Відповідно до ст. 93 Конституції з ініціативою про висунення обвинувачення проти Президента для усунення його від посади можуть виступити не менше однієї третини від загального числа депутатів Думи; палата утворює спеціальну комісію, яка має дати висновок; звинувачення висувається двома третинами голосів від загального числа депутатів.
Порядок висунення звинувачення врегульовано у главі 22 Регламенту Державної Думи. У ній, зокрема, встановлено, що пропозиція про висунення обвинувачення має містити конкретні вказівки на ознаки злочину, який ставиться в провину Президенту; визначено порядок обрання та роботи спеціальної комісії; врегульовані процедури розгляду питання на засіданні палати і проведення голосування. Комісія готує проект постанови щодо кожної пропозиції про висунення обвинувачення; постанова приймається або таємним голосуванням з використанням бюлетенів або відкритим з застосуванням іменних бюлетенів.
У травні 1999 року відбулося голосування Державної Думи з п'яти пропозицій про висунення звинувачення проти першого Президента Російської Федерації. Застосовувалося відкрите голосування іменними бюлетенями. Жодна з пропозицій не була підтримана; найбільшу кількість голосів (283) отримав «третій пункт» звинувачення - «у зв'язку з розв'язуванням і проведенням військових дій на території Чеченської Республіки у 1994-1996 роках» [13].
Державна Дума приймає постанови як з питань, прямо віднесених до її відання Конституцією, так і згідно зі ст. 93 Регламенту, «з інших питань своєї компетенції». У згаданій статті названо, наприклад, таке питання, як напрям парламентського запиту. Крім того, у Регламенті передбачено, що палата має право приймати заяви і звернення, які оформляються постановою палати.
Як приклад повноважень Державної Думи, не згаданих в Конституції, але встановлених федеральними законами, можна навести такі: Державна Дума призначає п'ять членів Центральної виборчої комісії Російської Федерації; надсилає до Національної банківська рада трьох членів зі свого складу, а також і відкликає їх, призначає на посаду і звільняє з посади членів Ради директорів Банку Росії; дає згоду на позбавлення недоторканності Уповноваженого з прав людини.
Як правило, для прийняття постанови Державної Думи потрібно більше половини голосів від загального числа її членів, тобто 226 голосів. Однак Конституція передбачає і особливі випадки, коли необхідно не менше трьох п'ятих або двох третин голосів від загального числа депутатів (див., наприклад, ст. 135, 108 Конституції).
Тлумачення поняття «загальне число депутатів» дав Конституційний Суд РФ у постанові від 12 квітня 1995 року № 2-П: під ним слід розуміти не число фактично обраних депутатів, як вважала Державна Дума, яка звернулася із запитом до Конституційного Суду, а загальне число депутатів, встановлене для Думи Конституцією, тобто 450 депутатів [14].
Конституція передбачає, що палати Федеральних Зборів приймають свої регламенти - нормативні правові акти, що встановлюють внутрішній устрій палат, порядок проведення засідань, законодавчу процедуру, порядок розгляду питань, віднесених до відання палат.
Палати встановлюють внутрішній розпорядок своєї діяльності не тільки в регламентах, а й окремими рішеннями. Так, згідно з Регламентом Державної Думи (ст. 217) процедури проведення засідань палати, розгляду інших питань її діяльності, не передбачених Регламентом, приймаються на засіданні палати і оформляються протокольно.
Федеральне Збори утворює Рахункову палату - підзвітний йому орган державного фінансового контролю. Її склад та порядок діяльності визначаються Федеральним законом від 11 січня 1995 року «Про Рахункову палату Російської Федерації» (з доповненням від 10 липня 2002 року). Завдання Рахункової палати встановлено у ст. 2 Федерального закону, причому вони не обмежуються конституційної записом про здійснення контролю за виконанням федерального бюджету. Доручення палат Федеральних Зборів і обігу не менше 1 / 5 складу будь-якої з них підлягають обов'язковому включенню в плани і програми роботи Рахункової палати. За її ж ініціативою проводяться позапланові контрольні заходи.

2.3. Регламент Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації
Конституція Російської Федерації передбачає право кожної з палат Федеральних Зборів РФ приймати свій регламент і вирішувати питання внутрішнього розпорядку своєї діяльності. Відповідна конституційна норма закріплена в частині четвертій ст. 101 Конституції Російської Федерації.
Необхідність існування регламенту як нормативного акту, що регулює діяльність палат російського парламенту, ставить перед наукою конституційного права ряд теоретичних питань. До числа найбільш істотних слід віднести питання про співвідношення Конституції і регламенту, про співвідношення федеральних законів, що стосуються діяльності парламенту і регламентів, про межі нормативного регулювання регламентами діяльності палат Федеральних Зборів РФ та інших учасників законодавчої діяльності на федеральному рівні.
Відповіді на ці питання мають важливе значення для розробки федеральних законів про російському парламенті та про організацію законодавчого процесу, а також для вдосконалення діючих регламентів палат Федеральних Зборів Росії.
У юридичній науці склалося уявлення, що конституція включає в себе основні норми, що визначають повноваження і структуру парламентів, а їх регламенти визначають умови реалізації конституційних актів. Таке уявлення цілком справедливо, бо конституційні норми в силу своєї природи, хоча і мають пряму дію, призначені для регулювання найбільш важливих правовідносин. У силу цього вони не можуть регулювати весь обсяг правовідносин, пов'язаних з діяльністю парламентів. Звідси потреба в законах, що визначають обсяг додаткової компетенції парламентів, форми та характер їх взаємодії з зовнішніми учасниками законодавчої та іншої парламентської діяльності. Цим обумовлена ​​і необхідність існування регламентів як нормативних актів, що регулюють порядок і організацію діяльності парламентів і їх палат.
Головною для регламентів є регулятивна функція. Але вони мають і захисну функцію. Вона проявляється в тому, що регламенти гарантують самостійне здійснення палатами своїх повноважень, не допускають втручання в їх діяльність будь-яких державних органів, нав'язування ними своїх актів у якості регулятора діяльності парламенту та його палат. Наявність регламентів дозволяє кваліфікувати такі спроби як незаконні.
Регламент є одним з видів підзаконних актів. Тому якщо вибудовувати ієрархію названих вище актів, то вона повинна виглядати так: конституція, закон, регламент. При цьому думається, що якщо конституція і закони не мають часових обмежень, дію регламенту доцільно обмежувати строком повноважень парламенту або його палат конкретного скликання. У зв'язку з цим бажано, щоб що містяться в ньому правові норми діяли протягом такого тимчасового періоду [15].
За своїм змістом регламент повинен складатися з норм, що визначають порядок реалізації повноважень парламенту та його палат, а також порядок формування їх внутрішніх структур - комітетів, комісій та інших органів. Дотримання цих вимог дозволяє уникнути «виходу» регламенту за межі конституції, робить неможливим її підміну з його допомогою і регулювання останнім конституційних правовідносин. Крім того, підготовлені з урахуванням даних вимог регламенти не виключають можливості для прийняття спеціального закону про парламент.
На відміну від конституції і законів, що регулюють суспільні відносини для невизначеного кола осіб і в межах всієї держави, дію регламенту обмежена рамками внутрішньої діяльності парламенту та його палат. Регламенти регулюють відносно вузьку однорідну сферу відносин, обумовлену діяльністю законодавчого органу державної влади, що дозволяє максимально докладно деталізувати конкретні організаційні та процедурні питання.
Таким чином, за своєю природою регламент - це подконстітуціонний, підзаконний акт, що приймається не для розвитку норм конституції та відповідних законів, а для визначення порядку реалізації містяться в них правових приписів конкретним державним органом: парламентом, її палатами, урядом і т.д. Такий підхід до розуміння природи регламенту має важливе практичне значення. Він виключає випереджувальний прийняття регламенту, тобто спочатку приймається конституційний акт, а при необхідності і розвиваючий його закон, а потім на цій основі регламент. Це дозволяє створити, наприклад, конституційну базу діяльності парламенту, його палат та їх органів, що гарантує конституційність їхніх дій і легітимність прийнятих ними актів.
У парламентській практиці регламенти як нормативні акти, що визначають внутрішній зміст діяльності законодавчих органів, використовуються досить широко, діють у багатьох державах. У Державній Думі дореволюційного періоду 1905-1917 років був, зокрема, думський статут [16]. У роки радянської влади діяли регламенти Верховних Рад СРСР і РРФСР, а також З'їздів народних депутатів. Так, наприклад, Регламент Верховної Ради СРСР, прийнятий 19 квітня 1979 року, складався з XII глав і 70 статей. Він визначав порядок скликання сесій Верховної Ради СРСР та їх роботи, а також порядок роботи його Президії, комісій палат, призначення апарату Верховної Ради СРСР і порядок затвердження кошторису витрат, пов'язаних з діяльністю вищого органу державної влади СРСР. Природно, названі регламенти не застосовуються в сучасних умовах, але вони мають велике наукове та історичне значення і можуть використовуватися як у навчальному процесі, так і для проведення відповідних порівняльних досліджень [17].
В даний час Державна Дума і Рада Федерації організують свою роботу, виходячи з прийнятих ними власних регламентів. Значення цих актів особливо високо з-за відсутності спеціального закону про російському парламенті, а також закону про порядок прийняття законів федерального рівня. Регламенти Державної Думи і Ради Федерації представляють собою універсальні нормативні акти, що регулюють вельми широкий спектр внутрішнього життя палат - від порядку формування органів палат до порядку здійснення законодавчих процедур і вирішення інших питань, з якими доводиться стикатися парламентаріям у процесі своєї роботи. Цим обумовлюється практична значущість даного виду нормативних актів.
За своєю природою регламенти палат Федеральних Зборів РФ є подконстітуціоннимі, підзаконними актами. Вони грунтуються на Конституції Російської Федерації і федеральних законах. При цьому що містяться в них норми в основному не розвивають законодавчі приписи, а носять процесуальний характер. Коло учасників реалізації регламентних норм конкретний, причому вони обов'язкові для виконання кожним учасником відповідного процесуального дії. Невиконання регламентних норм при прийнятті будь-якого рішення тягне його недійсність. Дане правило підкреслює особливу значущість регламентів палат Федеральних Зборів РФ і є суттєвою гарантією їх дотримання.
На відміну від федеральних та інших законів регламенти палат приймаються в «полегшеному» порядку, тобто в рамках одного читання, що дозволяє оперативно вносити в них необхідні доповнення і зміни. Факт прийняття та внесення змін в регламенти оформляється відповідною постановою, яка вступає в силу без процедури схвалення інший палатою. Регламенти відносяться до числа найбільш змінюваних актів. Так, з часу прийняття другого Регламенту Державної Думи (з 22 січня 1998 року включно по 20 березня 2002 року) в цей акт внесено 34 зміни і доповнення в більш ніж п'ятдесят статей.
Хоча така практика не суперечить Конституції Російської Федерації і федерального законодавства, але її доцільно певною мірою скорегувати. Це пропозиція обумовлена ​​тим, що в регламентах палат, особливо в Регламенті Державної Думи, є чимало статей, які визначають обов'язкові правила для посадових осіб та органів, що не мають відносин підлеглості з відповідною палатою. До числа статей, що містять такого роду норми, відносяться, наприклад, статті, які встановлюють порядок внесення до Державної Думи проектів федеральних законів, порядок участі сторонніх посадових осіб у урядовій годині і парламентських слуханнях. Внедумских учасники таких дій і заходів цілком серйозно сприймають відповідні регламентні норми. Тому дуже бажано погоджувати їх з усіма зацікавленими особами і лише потім виносити на розгляд палати. Це підвищило б якість і стабільність регламентних норм, сприяло б поліпшенню їх змісту.
У той же час прийняття регламентів в рамках тільки першого читання цілком виправдано. Життя вимагає постійного і оперативного уточнення їх норм, тому поширення на регламенти порядку, встановленого для прийняття федеральних законів, ускладнило і уповільнило б внесення змін і доповнень до регламенти палат.
Перший свій Регламент Державна Дума ухвалила 25 березня 1994 року. Він втратив чинність в 1998 році у зв'язку з прийняттям нового Регламенту Державної Думи. У ньому враховано накопичений досвід діяльності палат, відображені норми низки федеральних законів, у яких є статті, що стосуються діяльності палат. Стосовно до Державної Думі це, наприклад, Бюджетний кодекс РФ, в якому регламентується процедура прийняття федеральних бюджетів.
Таким чином, прийняття палатами Федеральних Зборів РФ нових регламентів цілком виправдано і свідчить про зацікавленість парламентаріїв у тому, щоб ці правові акти відповідали чинному федеральному законодавству та були зручні для користувачів.
У зв'язку з великою кількістю регламентованих питань регламенти палат розбиті на розділи, глави, статті. У Регламенті Державної Думи є сім розділів, 28 глав, 222 статті.
Регламенти визначають порядок формування внутрішніх органів палати - рад, комітетів, комісій та обрання посадових осіб палати, встановлюють їх повноваження та форми діяльності. У регламенті є розділи і статті, що визначають правила проведення законодавчих процедур і порядок голосування парламентаріїв. Прописані в регламенті порядок проведення урядової години, парламентських слухань, організації роботи апаратів палати.
Головною особливістю Регламенту Державної Думи є те, що в ньому регулюється порядок формування депутатських об'єднань, їх повноваження та гарантії діяльності. Специфіка Регламенту Ради Федерації - у встановленні порядку підтвердження повноважень членів Ради Федерації, реалізації права законодавчої ініціативи палатою, у визначенні процедури вступу на посаду суддів Конституційного Суду РФ.
Велика значимість регламентів палат Федеральних Зборів РФ очевидна. Однак у науковій літературі їм не приділяється належної уваги. Серед приємних винятків - грунтовна стаття В. В. Лапаєва «Питання вдосконалення Регламенту Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації» [18]. Автор цієї статті, присвяченій аналізу нового Регламенту Державної Думи, цілком обгрунтовано відзначає необхідність доповнення його нормами, що регламентують процес створення робочих груп з підготовки законопроектів та розгляду Державної Думою, а також нормами, що підвищують роль наукової експертизи законопроектів, що забезпечують єдину процедуру голосування.