Кузнєцова Світлана Олександрівна, аспірант Московської державної юридичної академії (МГЮА), м. Москва
Стосовно до області будівництва однієї з основних завдань правового регулювання є встановлення обгрунтованого розмежування компетенції РФ і суб'єктів у її складі. У юридичній науці предметами спільного ведення є ті суспільні відносини, в яких РФ і її суб'єкти спільно відповідальні за стан справ, оскільки в цій сфері державна діяльність повною мірою не може здійснюватися окремо ні Федерацією, ні її суб'єктами. Ст. 72Констітуціі РФ до предмету спільного ведення РФ і суб'єктів РФ відносить регламентацію земельних відносин, питання володіння, користування і розпорядження землею, надрами, водними та іншими природними ресурсами, охорони навколишнього середовища та забезпечення екологічної безпеки, а також земельне, водне, лісове та інше законодавство.
Очевидно, що сфера будівництва, враховуючи її комплексний вплив на навколишнє середовище, зв'язок із землекористуванням, природоохоронними та іншими правовідносинами, повинна бути віднесена до об'єктів спільного ведення РФ і суб'єктів у її складі. Однак, при встановленні розмежування предметів спільного ведення між органами державної влади РФ і її суб'єктів ст. 1972 Конституції РФ не визначає сферу будівництва в якості об'єкта спільного ведення [1], що є передумовою виникнення деяких негативних правових наслідків: порушення принципу верховенства федерального законодавства, відсутність єдиної системи органів виконавчої влади РФ і суб'єктів у сфері будівництва та інших.
Згідно Містобудівного Кодексу РФ до повноважень суб'єктів РФ в даній сфері належить встановлення державної політики на відповідних територіях, а також розробка і прийняття законів та інших нормативних правових актів суб'єктів РФ відповідно до Конституції РФ, актами федеральними законами, а також конституціями, статутами суб'єктів Федерації. При цьому, статтею 1Градостроітельного Кодексу РФ дане визначення містобудівного статуту (кодексу) як закону суб'єкта РФ, що визначає порядок здійснення містобудівної діяльності на його території. Очевидно, саме на цій підставі в деяких суб'єктах Федерації, наприклад, у Ленінградській області, Краснодарському краї, Башкортостані і деяких інших суб'єктах РФ в даний час діють містобудівні кодекси, що мають, при цьому, різну юридичну силу. Аналіз кодифікованих актів законодавства Ленінградської області і Краснодарського краю показує, що викладені в них правові норми являють собою юридичну передумову віднесення сфери будівництва до предмету спільного ведення Федерації і її суб'єктів, тому що в основі правової регламентації розглянутих суспільних відносин знаходиться принцип верховенства федерального законодавства. На відміну від зазначених актів законодавства Містобудівна Кодекс Республіки Башкортостан визначає, що законодавство Республіки про містобудування знаходиться у веденні Республіки, і лише окремі повноваження з видання актів законодавства у даній сфері Башкортостан може передавати РФ. Статут міста Москви також регламентує будівництво як самостійний предмет ведення міста Москви, і вказує, що на своїй території названий суб'єкт Федерації має всі повноваження у сфері архітектури, будівництва, реконструкції та містобудівного законодавства [2]. Таким чином, стосовно до Республіки Башкортастан і місту Москві, а також деяким іншим суб'єктам Федерації, можна зробити висновок про те, що у разі протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта РФ, виданого відповідно до власної компетенції, застосуванню підлягає нормативний правовий акт суб'єкта РФ, тобто встановлюється пріоритет його дії [3].
Незважаючи на те, що ієрархія адміністративно Г правових норм, що регламентують дану область суспільних відносин переважно відповідає вимогам ч. 2 ст. 76Констітуціі РФ, розглянуті приклади є передумовами порушення принципу верховенства федерального законодавства. Важливим наслідком суперечливого визначення законодавцем правового статусу громадських відносин стосовно до сфери будівництва є відсутність єдиної системи органів виконавчої влади РФ [4]. Державний комітет Російської Федерації по будівництву і житлово Г комунальному комплексу віднесено до федеральним органам виконавчої влади (далі Г Держбуд Росії) і наділений спеціальною компетенцією в сфері будівництва [5]. Відповідно до Положення про Держбуді Росії зазначений орган виконавчої влади реалізує свої повноваження в галузі нормотворчості, ліцензування та дозвільної політики, цільового програмування, прогнозування і планування територій, контролю і нагляду. При цьому, з метою реалізації своєї компетенції Держбуд Росії наділений правомочностей щодо організації територіальних органів. Однак, аналіз законодавства суб'єктів Федерації показує, що створені на їхній території органи архітектури та містобудування не входять до системи Держбуду Росії і не перебувають у його підпорядкуванні.
У місті Москві утворений Комплекс архітектури, будівництва, розвитку та реконструкції міста, до складу якого входить Комітет з архітектури та містобудування (Москомархитектура) [6], наділений статусом органу виконавчої влади міста у сфері містобудівної та архітектурної діяльності. Голова Моськомархитектури Г головний архітектор міста Москви Г призначається на посаду Мером Москви. Діяльність Комітету координує і контролює перший заступник Прем'єра Уряду Москви - керівник Комплексу архітектури, будівництва, розвитку та реконструкції міста. Створене в Московській області Міністерство будівельного комплексу [7] наділене статусом центрального виконавчого органу влади та повноваженнями щодо проведення єдиної державної політики у галузі архітектури та містобудування. До відання зазначеного Міністерства відноситься реалізація галузевого, міжгалузевого управління та координації діяльності органів виконавчої влади та державних установ Московської області. Міністр будівництва Уряду Московської області назначаестся на посаду Губернатором за погодженням із Московської обласної Думою. В інших суб'єктах Федерації встановлений інший порядок наділення повноваженнями керівника органу архітектури і містобудування, при цьому компетенція зазначених органів практично тотожна [8]. Таким чином, очевидно, що єдиної системи органів виконавчої влади РФ у сфері будівництва не створено. Назва, структура, повноваження, порядок призначення керівників органів архітектури і містобудування суб'єктів РФ визначаються їх вищими посадовими особами самостійно, у зв'язку з чим відсутні правомірна уніфікація організаційно Г правових форм відповідних органів державної влади суб'єктів Федерації.
Чинне Генеральна угода про взаємодію Держбуду Росії та органів виконавчої влади суб'єктів РФ передбачає проведення єдиної узгодженої будівельної та архітектурної політики; створення і розвиток єдиної системи органів виконавчої влади в даній області; використання при реалізації містобудівних рішень механізмів раціонального землекористування і природокористування, а також проведення природоохоронних заходів та вирішення інших завдань. При цьому, реалізуються лише координаційні функції Держбуду РФ, спрямовані на формування єдиної політики у галузі будівництва в РФ з урахуванням територіальних особливостей суб'єктів Федерації.
Необхідно відзначити, що теперішній час у федеральних округах засновані державні установи Територіальні управління Держбуду Росії та призначено їх керівників, однак правова основа діяльності зазначених установ, завдання та функції ще не визначені. Передбачається, що до компетенції зазначених Управлінь будуть входити повноваження щодо забезпечення проведення житлово Г комунальної реформи, виконання функції замовника будівництва об'єктів федерального значення, контролю за реалізацією федеральних цільових програм, функціонуванням житлово Г комунального господарства, а також взаємодії з територіальними органами інших міністерств і відомств. У кожному суб'єкті РФ планується створити інспекції, уповноважені виконувати завдання і функції Управління на території суб'єктів Федерації. В даний час створена робоча група з доопрацювання нормативної правова база діяльності територіальних управлінь Держбуду Росії в федеральних округах [9]. Представляється, що установа територіальних управлінь Держбуду Росії не вплине на діючу систему органів виконавчої влади суб'єктів Федерації, їх повноваження та порядок призначення керівників. Створення єдиної супідрядні системи органів виконавчої влади в галузі містобудування можливо тільки за умови однозначної законодавчої регламентації сфери архітектури, проектування і будівництва як предмета спільного ведення РФ і суб'єктів Федерації. Таким чином, відсутність уніфікованої системи виконавчих органів у сфері будівництва негативно позначається на реалізації окремих напрямків державної політики. Відсутність єдиної системи органів виконавчої влади РФ і суб'єктів РФ у сфері будівельної діяльності призводить до того, що в багатьох суб'єктах РФ державні органи наділені тотожними повноваженнями, відсутня єдина система державного нагляду за проектуванням і порядком виконання робіт зі зведення та реконструкції будівель і споруд.
Очевидно, що для формування і реалізації уніфікованого правового регулювання у сфері будівництва необхідно однозначне визначення законодавцем зазначеної сфери як предмета спільного ведення РФ і суб'єктів у її складі, а також завершення створення єдиної системи органів виконавчої влади в даній області, що включають Держбуд Росії та його територіальні органи в суб'єктах РФ.
Список літератури
[1] Слід зазначити, що жодна з діяли раніше Конституцій (РРФСР - 1918 року, СРСР - 1924, 1936, 1977року) також не визначала область будівництва в якості самостійного предмету відання органів державної влади.
[2] Див ст. 13 Статуту міста Москви / / Тверська, 13. 2001. Ж 33.
[+3] Законодавство окремих суб'єктів Федерації не відносить сферу містобудування до якого Г якого конкретного предмета відання. Див: ст. 63Констітуціі Республіки Бурятії, ст. 4Констітуція Республіки Татарстан, ст. 7 Конституції Республіки Карелія, ст. 7Устава Хабаровського краю, ст. 14Устава Красноярського краю, ст. 28Устава Приморського краю, ст. 11Основного закону (Статуту) Кіровської області, ст. 10Устава Смоленської області.
[4] Див: ст. 24Градостроітельного Кодексу РФ.
[5] Див: Указ Президента Російської Федерації 17мая 2000 Ж 867 Про структуру федеральних органів виконавчої влади (СЗ РФ. 2000. Ж 21. Ст. 2168), постанова Уряду РФ від 24 листопада 1999р. Ж 1289 Про затвердження Положення про державний комітет Російської Федерації по будівництву і житлово Г комунальному комплексул (СЗ РФ. 1999. Ж 48. Ст. +5864)
[6] Див: розпорядження мера від 4 липня 2000р. Ж 687 Г РМ Про затвердження Положення та Комітеті з архітектури та містобудування м. Москви (Москомархитектура) л / / Вісник Мерії Москви. 2000. Ж 16.
[7] Див: положення про Міністерство будівельного комплексу Московської області, затверджено постановою Уряду МО від 05.02.02 Ж 23 / 3.
[8] Див, наприклад: положення про Міністерство будівництва та житлово Г комунального господарства Республіки Татарстан, затв. постановою Кабінету Міністрів Республіки Татарстан 11 липня 2001 Ж 448, положення про Державний комітет Республіки Карелія з будівництва, будіндустрії та архітектури, затв. Указом Глави Республіки Карелія від 31липня 2002 Ж 80, положення про Департамент будівництва Ханти-Мансійського автономного округу, затв. постановою Губернатора автономного округу від 25апреля 2002 Ж 1973, положення про комітет з архітектури та капітального будівництва адміністрації Приморського края, затв. постановою Адміністрації Приморського краю від 29 червня 1994р. Ж 306, положення про Міністерство будівництва та архітектури Свердловської області, затв. постановою Уряду Свердловської області від 12октября 1998 Ж 1046-п, положення про Департамент будівництва та архітектурної політики Смоленської області, затв. постановою Адміністрації Смоленської області від 30 липня 2002 Ж 182.
[9] Див: наказ Держбуду України від 14іюля 2003 Ж 252 Про створення робочої групи Держбуду Росії з доопрацювання нормативної правової бази діяльності територіальних управлінь Держбуду у федеральних округахл.