Реформи Петра I змінили Росію, перетворили її в велику європейську державу.
2. Реформи центральних органів влади і управління: царська влада, Сенат, колегії
Петро I став першим абсолютним монархом (самодержцем) в історії Російської держави. Проте в деяких роботах самодержавними вважаються деякі попередники Петра на російському престолі. Але ні великий князь Іван III, ні Іван IV (Грозний), перший на Русі офіційно прийняв титул царя і найбільш активно стверджував свою могутність, ні Олексій Михайлович, не стали самодержавними (абсолютними) монархами. У силу об'єктивних причин вони не могли усунути представницькі органи (насамперед Боярську Думу) з політичної арени. Тільки після фактичного злиття всіх руських земель в єдину державу, відриву царя від старої аристократії, зменшення політичної ролі останньої стала можливою повна ліквідація боярської Думи і Земських соборів. Таким чином, в результаті об'єктивного визрівання внутрішніх і зовнішніх об'єктивних умов, а також завдяки сприятливому збігу суб'єктивних факторів, в Росії дійсно утвердилося самодержавство (абсолютизм).
Після припинення скликань Земських соборів Боярська Дума залишалася по суті єдиним органом, що стримує влада царя. Однак у міру формування в Російській державі нових органів влади та управління Дума вже до початку XVIII століття припинила діяти як орган представницької влади боярства.
У 1699 р. була створена Ближня канцелярія (установа, яка здійснювала адміністративно-фінансовий контроль у державі). Формально вона була канцелярією Боярської Думи, але її роботою керував наближений Петру I сановник (Микита Зотов). Заседания все более сокращавшейся Боярской Думы стали происходить в Ближней канцелярии. В 1708 г. в заседаниях Думы участвовало как правило 8 человек, все они управляли различными приказами, и это совещание получило название Консилии министров. Этот совет превратился в Верховный орган власти, который в отсутствие царя управлял не только Москвой, но и всем государством. Бояре и судьи оставшихся приказов должны были съезжаться в Ближнюю канцелярию по три раза в неделю для решения дел.
Консилия министров в отличие от Боярской Думы заседала без царя и главным образом была занята выполнением его предписаний. Это был распорядительный совет, отвечавший перед царем. В 1710 г. этот совет состоял из 8 членов. Все они управляли отдельными приказами, а бояр – думцев, ничем не управляющих, не было: одни действовали в провинции, других просто не созывали в Думу. И Дума, таким образом, к 1710 г. сама собою превратилась в довольно тесный совет министров (министрами и называются члены этого тесного совета в письмах Петра, в бумагах и актах того времени)[5].
После образования Сената Консилия министров (1711) и Ближняя канцелярия (1719) и прекратили свое существование.
В начале XVIII века устраняется и духовный противовес единоличной власти царя. В 1700 г. десятый российский патриарх скончался, а выборы нового главы православной церкви не были назначены. 21 год патриарший престол оставался незанятым. Церковными делами руководил поставленный царем «местоблюститель», которого сменила в последствии Духовная коллегия. В Регламенте Духовной коллегии (1721) верховенство власти царя получает юридическое закрепление: «Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться сам Бог повелевает». Следовательно, образование Духовной коллегии символизировало превращение церковного управления в одну из отраслей государственного управления и свидетельствовало о подчинении церкви царю.
Царь сохранял функции высшего судьи в государстве. Он возглавлял все вооруженные силы. Все акты органов власти, управления и суда издавались от его имени, в его исключительной компетенции было объявление войны, заключение мира, подписание договоров с иностранными государствами. Монарх рассматривался как верховный носитель законодательной и исполнительной власти.
Усиление власти монарха, свойственное абсолютизму, выразилось и в некоторых внешних атрибутах, важнейшим из которых явилось провозглашение царя императором. В 1721 г. в связи с победой России в Северной войне Сенат и Духовный Синод преподнесли Петру I титул «Отца Отечества, Императора Всероссийского». Этот титул со временем был признан зарубежными державами и перешел к его преемникам.
Уставом о наследии престола (1722 г.) было отменено последнее на тот момент сохранявшееся ограничение власти монарха по назначению себе приемника.
Установление абсолютизма в России не сводилось лишь к освобождению царя от каких-то сдерживавших его сил. Переход к абсолютизму, его расцвет обуславливали необходимость перестройки всего государственного аппарата, поскольку доставшаяся Петру I от предшественников форма управления государством (царь с Боярской думой - приказы - местная администрация в уездах) не отвечала новым государственным задачам. Абсолютный монарх, сосредоточивший в своих руках всю законодательную, исполнительную и судебную власть, не мог, разумеется, выполнять все государственные функции единолично. Ему понадобилась целая система новых центральных и местных органов.
22 февраля 1711 г. Петр собственноручно написал указ о составе Сената, который начинался фразой: «Определили быть для отлучек Наших Правительствующий Сенат для управления…»[6]. Все члены Сената были назначены царем из числа его непосредственного окружения (первоначально - 8 человек). Все назначения и отставки сенаторов происходили по именным царским указам. Сенат не прерывал своей деятельности и был постоянно действующим государственным органом. Правительствующий Сенат учреждался в качестве коллегиального органа, в компетенцию которого входило: отправление правосудия, решение финансовых вопросов, общие вопросы управления торговлей и другими отраслями хозяйства.
Таким образом, Сенат был высшим судебным, управленческим и законосовещательным учреждением, которое выносило на рассмотрение различные вопросы для законодательного разрешения монархом.
Указом от 27 апреля 1722г. «О должности Сената» Петр I дал подробные предписания по важным вопросам деятельности Сената, регламентируя состав, права и обязанности сенаторов, установил правила взаимоотношений Сената с коллегиями, губернскими властями и генерал-прокурором. Издаваемые Сенатом нормативные акты не имели высшей юридической силы закона, Сенат принимал лишь участие в обсуждении законопроектов и давал толкование закона. Сенат возглавлял систему государственного управления и был по отношению ко всем другим органам высшей инстанцией.
Структура Сената складывалась постепенно. Первоначально Сенат состоял из сенаторов и канцелярии, позднее в его составе сформировалось два отделения: Расправная палата - по судебным делам (существовала в качестве особого отделения до учреждения Юстиц-коллегии) и Сенатская контора по вопросам управления.
Сенат имел свою канцелярию, которая делилась на несколько столов: секретный, губернский, разрядный, фискальный и приказный. До учреждения Сенатской конторы она была единственным исполнительным органом Сената. Определялось отделение канцелярии от присутствия, которое действовало в трех составах: общее собрание членов, Расправная палата и Сенатская контора в Москве. В состав Расправной палаты входили два сенатора и назначаемые Сенатом судьи, которые ежемесячно подавали в Сенат рапорты о текущих делах, штрафах и розысках. Приговоры Расправной палаты могли быть отменены общим присутствием Сената. Компетенцию Расправной палаты определил Сенатский приговор (1713 г.): рассмотрение жалоб на неправое решение дел губернаторами и приказами, фискальные донесения.
Сенатская контора в Москве учреждена в 1722 г. «для управления и исполнения указов». В ее состав входили: сенатор, два асессора, прокурор. Основной задачей Сенатской конторы было недопущение текущих дел московских учреждений к Правительствующему Сенату, а также исполнение непосредственно полученных из Сената указов, контроль исполнения указов, посылаемых Сенатом в губернии.
Сенат имел вспомогательные органы (должности), в составе которых не было сенаторов, такими органами были рекетмейстер, герольдмейстер, губернские комиссары.
Должность рекетмейстера была учреждена при Сенате в 1720 г., в обязанности рекетмейстера входил прием жалоб на коллегии и канцелярии. Если жаловались на волокиту - рекетмейстер лично требовал ускорения дела, если были жалобы на «неправосудие» коллегий, то, рассмотрев дело, он докладывал его Сенату.
В обязанности герольдмейстера (должность была учреждена в 1722 г.) входило составление списков всего государства, дворян, наблюдение за тем, чтобы от каждой дворянской фамилии в гражданской службе было не более 1/3.
Должности губернских комиссаров, которые следили за поместными, военными, финансовыми делами, набором рекрутов, содержанием полков, были введены Сенатом в марте 1711 г. Губернские комиссары занимались непосредственно исполнением указов, присылаемых Сенатом и коллегиями.
Учреждение Сената было важным шагом складывания бюрократического аппарата абсолютизма. Сенат являлся послушным орудием самодержавия: сенаторы были лично ответственны перед монархом, а в случае нарушение присяги, наказывались смертной казнью, опалой, отрешением от должности, денежными штрафами.
Однако создание Сената не могло завершить реформы управления, так как отсутствовало промежуточное звено между Сенатом и губерниями, продолжали действовать многие приказы. В 1717-1722 гг. на смену 44 приказам конца XVII в. пришли коллегии. В отличие от приказов, коллегиальная система (1717-1719 гг.) предусматривала систематическое разделение администрации на определенное количество ведомств, что само по себе создавало более высокий уровень централизации.
Указами от 11 декабря 1717 г. «О штате Коллегий и о времени открытия оных» и от 15 декабря 1717 г. «О назначении в Коллегиях Президентов и Вице – Президентов» было создано 9 коллегий: Иностранных дел, Камер, Юстиц, Ревизион, Воинская, Адмиралтейская, Коммерц, Штатс-контор, Берг и Мануфактур.
В Компетенцию Коллегии иностранных дел, заменившей собой Посольскую канцелярию, по указу от 12 декабря 1718 г. входило ведать «всякими иностранными и посольскими делами», координировать деятельность дипломатических агентов, заведовать сношениями и переговорами с иностранными послами, осуществлять дипломатическую переписку. Особенностями коллегии являлось то, что в ней «никаких судных дел не судят».
Камер-коллегия осуществляла высший надзор за всеми видами сборов (таможенные пошлины, питейные сборы), наблюдала за хлебопашеством, собирала данные о рынке и ценах, контролировала соляные промыслы и монетное дело. Камер-коллегия имела своих представителей в губерниях.
Юстиц-коллегия осуществляла судебные функции по уголовным преступлениям, гражданским и фискальным делам, возглавляла разветвленную судебную систему, состоявшую из провинциальных нижних и городских судов, а также надворных судов. Действовала как суд первой инстанции по спорным делам. Ее решения могли быть обжалованы в Сенате.
Ревизион-коллегии предписывалось осуществлять финансовый контроль за использованием государственных средств центральными и местными органами «ради порядочного в приходе и расходе исправления и ревизии всех счетных дел». Ежегодно все коллегии и канцелярии присылали в коллегию счетные выписки по составленным ими приходным и расходным книгам, и в случае несходства Ревизион-коллегия судила и наказывала чиновников за преступления по доходам и счетам. В 1722 г. функции коллегии были переданы Сенату.
На Воинскую коллегию возлагалось управление «всеми воинскими делами»: комплектование регулярной армии, управление делами казачества, устройство госпиталей, обеспечение армии. В системе Военной коллегии находилась военная юстиция, состоящая из полковых и генеральных кригсрехтов.
Адмиралтейская коллегия ведала «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлениями» В ее состав входили Военно-морская и Адмиралтейская канцелярии, а также Мундирная, Вальдмайстерская, Академическая, Канальная конторы и Партикулярная верфь.
Коммерц-коллегия содействовала развитию всех отраслей торговли, особенно внешней. Коллегия осуществляла таможенный надзор, составляла таможенные уставы и тарифы, наблюдала за правильностью мер и весов, занималась постройкой и снаряжением купеческих судов, выполняла судебные функции.
Штатс-контор-коллегия осуществляла контроль за государственными расходами, составляла государственный штат (штат императора, штаты всех коллегий, губерний, провинций). Она имела свои провинциальные органы - рентереи, которые являлись местными казначействами.
В круг обязанностей Берг-коллегии входили вопросы металлургической промышленности, управление монетными и денежными дворами, закупка золота и серебра за границей, судебные функции в пределах ее компетенции. Была создана сеть местных органов. Берг-коллегия была объединена с другой - Мануфактур-коллегией «по сходству их дел и обязанностей» и как одно учреждение просуществовало до 1722 г. Мануфактур коллегия занималась вопросами всей промышленности, исключая горнодобывающую, и управляла мануфактурами Московской губернии, центральной и северо-восточной части Поволжья и Сибири. Коллегия давала разрешение на открытие мануфактур, обеспечивала выполнение государственных заказов, предоставляла различные льготы промышленникам. Также в ее компетенцию входило: ссылка осужденных по уголовным делам на мануфактуры, контроль технологии производства, снабжение заводов материалами. В отличие от других коллегий она не имела своих органов в провинциях и губерниях.
В 1721 году была образована Вотчинная коллегия , которая была призвана разрешать земельные споры и тяжбы, оформляла новые пожалования земель, рассматривала жалобы на спорные решения по поместным и вотчиным делам.
Также в 1721 году была образована Духовная коллегия, преобразованная затем в 1722 г. в Святейший правительствующий синод, который уравнивался в правах с Сенатом и подчинялся непосредственно царю. Синод был главным центральным учреждением по церковным вопросам. Он назначал епископов, осуществлял финансовый контроль, ведал своими вотчинами и отправлял судебные функции в отношении таких преступлений, как ересь, богохульство, раскол и т.д. Особо важные решения принимались общим собранием - конференцией.
Малороссийская коллегия была образована указом от 27 апреля 1722 г. с целью «Ограждать малороссийский народ» от «неправедных судов» и «утеснений» налогами на территории Украины. Она осуществляла судебную власть, ведала сборами податей на Украине.
Всего к концу первой четверти ХVIII в. существовало 13 коллегий, которые стали центральными государственными учреждениями, формируемыми по функциональному принципу. Кроме того, существовали и другие центральные учреждения (например, образованная в 1718 г. Тайная канцелярия, ведавшая сыском и преследованиями по политическим преступлениям, Главный магистрат, образованный в 1720 г. и управлявший городским сословием, Медицинская канцелярия).
В отличие от приказов, действовавших на основании обычая и прецедента, коллегии должны были руководствоваться четкими правовыми нормами и должностными инструкциями.
Наиболее общим законодательным актом в этой области был Генеральный регламент (1720), представлявший собой устав деятельности государственных коллегий, канцелярий и контор и определявший состав их членов, компетенцию, функции, порядок деятельности. Последующее развитие принципа чиновной, бюрократической выслуги нашло отражение в петровской «Табели о рангах» (1722). Новый закон разделил службу на гражданскую и военную. В нем было определено 14 классов, или рангов, чиновников. Всякий получивший чин 8-го класса становился потомственным дворянином. Чины с 14-го по 9-й тоже давали дворянство, но только личное.
Принятие «Табели о рангах» свидетельствовало о том, что бюрократическое начало в формировании государственного аппарата, несомненно, победило начало аристократическое. Профессиональные качества, личная преданность и выслуга становятся определяющими для продвижения по службе. Признаком бюрократии как системы управления являются вписанность каждого чиновника в четкую иерархическую структуру власти (по вертикали) и руководство им в своей деятельности строгими и точными предписаниями закона, регламента, инструкции.
Положительными чертами нового бюрократического аппарата стали профессионализм, специализация, нормативность, отрицательными - его сложность, дороговизна, работа на себя, негибкость.
В результате реформ государственного управления образовалась огромная армия чиновников. И чем больше и многочисленней был этот аппарат, тем в большей мере он был подвержен болезни, которая свойственна любой бюрократии - коррупции (взяточничеству и казнокрадству), которая особенно разрастается в условиях бесконтрольности и безнаказанности.
Для контроля за деятельностью госаппарата Петр I своими указами от 2 и 5 марта 1711 г. создал фискалатат (от лат. fiscus - государственная казна) как особую отрасль сенатского управления («учинить фискалов во всяких делах»). Глава фискалов - обер-фискал - состоял при Сенате, который «ведал фискалов». Одновременно фискалы были и доверенными лицами царя. Последний назначал обер-фискала, который приносил присягу царю и был ответственен перед ним. Указ от 17 марта 1714 г. наметил компетенцию фискалов: проведывать про все, что «ко вреду государственному интересу быть может»; докладывать «о злом умысле против персоны его величества или измене, о возмущении или бунте», «не вкрадываются ли в государство шпионы», а также борьба со взяточничеством и казнокрадством. Основной принцип определения их компетенции – «взыскание всех безгласных дел».
Сеть фискалов расширялась и постепенно выделились два принципа формирования фискальства: территориальный и ведомственный. Указом 17 марта 1714 г. предписывалось в каждой губернии «быть по 4 человека в том числе провинциал-фискалам из каких чинов достойно, также и из купечества». Провинциал-фискал наблюдал за городовыми фискалами и один раз в год «учинял» контроль за ними. В духовном ведомстве во главе организации фискалов стоял протоинквизитор, в епархиях - провинциал-фискалы, в монастырях - инквизиторы.
Со временем предполагалось ввести фискальство во всех ведомствах. После учреждения Юстиц-коллегии фискальские дела перешли в ее ведение и попадали под контроль Сената, а с учреждением должности генерал-прокурора фискалы стали подчиняться ему. В 1723 г. был назначен генерал-фискал, который был высшим органом для фискалов. В соответствии с указами (1724 и 1725гг.) он имел право требовать к себе любое дело. Его помощником был обер-фискал.
Надежды, возлагаемые Петром I на фискалов, оправдались не полностью. Кроме того, оставался без постоянного контроля высший государственный орган — Правительствующий Сенат. Император понимал, что нужно создать новое учреждение, стоящее как бы над Сенатом и над всеми другими государственными учреждениями. Таким органом стала прокуратура. Первым законодательным актом о прокуратуре был указ от 12 января 1722 г.: «быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору...». А указом от 18 января 1722г. учреждены прокуроры в провинциях и надворных судах.
Если фискалы находились частично в ведении Сената, то генерал-прокурор и обер-прокуроры отчитывались только перед императором. Прокурорский надзор распространялся даже на Сенат. Указ от 27 апреля 1722г. «О должности генерал-прокурора» устанавливал его компетенцию, в которую входило: присутствие в Сенате и осуществление контроля за фискалами. Генерал-прокурор имел право: ставить вопрос перед Сенатом для выработки проекта решения, представляемого императору на утверждение, выносить протест и приостанавливать дело, сообщая об этом императору.
Поскольку генерал-прокурору был подчинен институт фискалов, то прокуратура руководила и негласным агентурным надзором.
Прокурор коллегии должен был присутствовать на заседаниях коллегий, осуществлял надзор за работой учреждения, контролировал финансы, рассматривал донесения фискалов, проверял протоколы и другую документацию коллегии.
Дополняла систему надзирающих и контролирующих государственных органов Тайная канцелярия, в обязанность которой входил надзор за работой всех учреждений, в том числе Сената, Синода, фискалов и прокуроров.
Об эффективности работы «полицейских» государственных органов в период правления Петра I можно судить, например, по следующим историческим фактам: в конце 1722 г. был уличен во взятках и позднее казнен сам обер-фискал Нестеров; казнен сибирский губернатор князь Гагарин, укравший купленные в Китае для жены Петра I бриллианты, пока их везли через Сибирь; на царского фаворита князя Меншикова был сделан начет (царь обязал вернуть украденное в размере, соизмеримом с годовым бюджетом Российской империи).
3. Реформы местного и городского управления
Коренное преобразование административно-территориального устройства России, произведенное в XVIII в., стало важным явлением в развитии формы государственного единства. В отличие от XVII в. с его дробным управлением, когда уезды, отдельные города, а иной раз волости и отдельные слободы непосредственно подчинялись центру, а уезды по территории и населению отличались друг от друга, петровская реформа установила более четкое административно-территориальное деление. До некоторой степени Россия даже обогнала развитые европейские державы, как, например, Францию, где новое административное деление было введено лишь после буржуазной революции.
В период до 1708 г. в системе местного управления происходили незначительные изменения - в 1702-1705г.г. местные дворяне были привлечены к воеводскому управлению.
Указом от 18 декабря 1708г. вводится новое административно-территориальное деление, по которому необходимо «учинить 8 губерний и к ним расписать города». Вначале было образованы Московская, Ингерманландская, Смоленская, Киевская, Азовская, Казанская, Архангельская и Сибирская губернии. В 1713-1714 г.г. - еще три: из Казанской выделены Нижегородская и Астраханская губернии, из Смоленской - Рижская губерния. Во главе губерний стояли губернаторы, генерал-губернаторы, которые объединяли в своих руках административную, военную и судебную власть. Губернаторы назначались царскими указами только из числа близких к Петру I дворян (Меншиков, Апраксин, Стрешнев и т.д.). У губернаторов были помощники, контролирующие отрасли управления: обер-комендант - военное управление, обер-комиссар и обер-провиантмейстер - губернские и др. сборы, ландрихтер - губернская юстиция, финансовые межевые и розыскные дела, обер-инспектор - сборы налогов с городов и уездов. Губерния делилась на провинции (во главе - обер-комендант), провинции - на уезды (во главе - комендант). Коменданты были подчинены обер-коменданту, комендант - губернатору, последний Сенату.
В 1713 г. в областное управление было введено коллегиальное начало: при губернаторах учреждены коллегии ландратов (советников от дворян от 8 до 12 человек на губернию), избираемых местным дворянством.
Смысл реформы состоял в том, чтобы перенести центр тяжести в управлении на места. При огромных расстояниях в нашей стране и средствах сообщения того времени невозможно было оперативно управлять столь огромной территорией непосредственно из центра, как это пытались делать в предшествующий период. Необходима была разумная децентрализация власти, однако на первом этапе реформа не удалась. Назначая губернаторами крупных государственных деятелей, Петр I хотел, чтобы эти люди на месте от имени царя могли оперативно принимать решения. Однако этот шаг имел и отрицательные последствия – эти люди по большей части были обременены многочисленными обязанностями (например, Меншиков и Апраксин - президенты «первейших» коллегий, сенаторы) и практически не могли непрерывно находиться в своих губерниях, а правившие вместо них вице-губернаторы не имели таких полномочий и доверия царя.
Вторая областная реформа проводилась на основе тех преобразований, которые уже были сделаны. В 1718 г. Сенат установил штаты и номенклатуру должностей для губернских учреждений, а в мае 1719 г. было дано четкое расписание губерний, провинций и городов по губерниям и провинциям. С этого периода деление на провинции вводится на территории всей страны. Провинция становится основной единицей областного управления.
Губернии делились на провинции, сначала на 45, а потом на 50. В пограничные провинции назначаются также губернаторы, а во внутренние - воеводы. И хотя губернии продолжали существовать, но за губернаторами остается командование войсками, общий надзор за управлением, а основной единицей местного управлений становится провинция. В каждой из них создается аппарат управления и назначаются чиновники, отвечавшие за сбор налогов, набор рекрутов и т.д.
Провинциальные воеводы подчинялись губернаторам только по военным делам, в остальном они были независимы от губернаторов. Воеводы занимались розыском беглых крестьян и солдат, строительством крепостей, сбором доходов с казенных заводов, заботились о внешней безопасности провинций, а с 1722 г. осуществляли судебные функции. Воеводы и администрация провинций назначались Сенатом и подчинялись непосредственно коллегиям. Четыре коллегии (Камер, Штатс-контор, Юстиц и Вотчинная) располагали на местах собственным аппаратом из камеристов, комендантов и казначеев.
Провинции в свою очередь были разделены на дистрикты, управлявшиеся земскими комиссарами.
Таким образом, на местах была создана трехзвенная система: губерния, провинция, дистрикт.
Постепенно количество губерний росло как за счет присоединения к России новых земель, так и за счет разукрупнения чрезмерно больших губерний. В результате к моменту проведения новой губернской реформы Екатериной II к 1775 г. в империи насчитывалось уже 23 губернии, а к концу века их число достигло полусотни. Рост числа губерний, и, следовательно, уменьшение их территорий привели к упразднению в принципе провинций, созданных в начале века, ставших излишним промежуточным звеном. Правда, в некоторых губерниях провинции сохранились.
Началом реформы городского управления можно считать 1699 год, когда Петр I, желая предоставить городскому сословию полное самоуправление по европейскому типу, приказал учредить Бурмистерскую палату (Ратушу) с подведомственными земскими избами. В губернских городах были созданы магистраты, в уездных - ратуши. В их ведении находилась торгово-промышленное население городов по части сбора податей, повинностей и пошлин. Тем самым посадское население было временно выведено из ведения воевод (губернская реформа 1708-1710 г.г. вновь подчинила земские избы губернаторам и воеводам).
Целью реформы являлось улучшение условий развития торговли и промышленности. Создание Ратуши способствовало обособлению городского управления от органов местной администрации, в городах стали формироваться органы самоуправления: посадские сходы, магистраты.
В 1720 г. в Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено «ведать все городское сословие в России». По регламенту Главного магистрата, учрежденному в 1721 г., городское сословие стало делиться на регулярных граждан и «подлых» людей. Регулярные граждане, в свою очередь, делились на две гильдии:
- первая гильдия - банкиры, купцы, доктора, аптекари, шкиперы купеческих судов, живописцы, иконописцы и серебряных дел мастера;
- вторая гильдия - ремесленники, столяры, портные, сапожники, мелкие торговцы.
Гильдии управлялись гильдейскими сходами и старшинами. Низший слой городского населения («обретающиеся в наймах, в черных работах и тем подобные») выбирал своих старост и десятских, которые могли доносить магистрату о своих нуждах и просить их об удовлетворении. По европейскому образцу создавались цеховые организации, в которых состояли мастера, подмастерья и ученики, руководимые старшинами.
Все остальные горожане в гильдии не вошли и подлежали поголовной проверке с целью выявления среди них беглых крестьян и возвращения их на прежние места проживания.
Деление на гильдии оказалась чистейшей формальностью, так как проводившие его военные ревизоры, прежде всего заботившиеся об увеличении числа плательщиков подушной подати, произвольно включали в члены гильдий и лиц, не имеющих к ним отношения.
Появление гильдий и цехов означало, что корпоративные начала противопоставлялись феодальным принципам хозяйственной организации.
Вместе с тем, деятельность органов городского управления в значительной степени контролировалась государственными органами. Магистраты подчинялись им в вопросах суда и торговли. Провинциальные магистраты и магистраты городов, входящих в провинцию, представляли собой одно из звеньев бюрократического аппарата с подчинением низших органов высшим. Выборы в магистраты бурмистров и ратманов были возложены на губернатора. Иногда принцип выборности нарушался и назначение проводились царскими или сенатскими указами. В обязанности магистратов входили вопросы полицейской службы, благоустройство городов, продажа отписного имущества, окладные и неокладные сборы, обеспечение мануфактур компанейщиками, учреждение полиции, контроль за правосудием.

4. Военная реформа
Военные реформы занимают особое место среди Петровских преобразований. Они имели наиболее ярко выраженный классовый характер. Сущность военной реформы состояла в ликвидации дворянских ополчений и организации боеспособной постоянной армии с единообразной структурой, вооружением, обмундированием, дисциплиной.
До Петра армия состояла из двух главных частей - дворянского ополчения и различных полурегулярных формирований (стрельцы, казаки, а также состоящие из добровольцев полки «нового строя»). Но численность полков нового строя была относительно невелика, а стрелецкое войско ни по своему социальному составу, ни по своей организации не могли являться достаточно надежным орудием решения внутренних и внешнеполитических задач.
Поэтому Петр I, придя к власти в 1689 г., столкнулся с необходимостью проведения радикальной военной реформы и формирования массовой регулярной армии. Ее ядром стали два гвардейских (бывших «потешных») полка: Преображенский и Семеновский. Эти полки, укомплектованные в основном молодыми дворянами, стали одновременно школой офицерских кадров для новой армии. Первоначально была сделана ставка на приглашение на русскую службу иностранных офицеров. Однако поведение иностранцев в сражении под Нарвой в 1700 г., когда они во главе с главнокомандующим фон Круи перешли на сторону шведов, заставило отказаться от этой практики. Офицерские должности стали замещаться преимущественно русскими дворянами.
Помимо подготовки офицерских кадров из солдат и сержантов гвардейских полков, кадры готовились также в бомбардирской школе (1698 г.), артиллерийских школах (1701 и 1712 гг.), навигацких (1698 г.) классах и инженерных школах (1709 г.) и Морской академии (1715 г.). Практиковалась также посылка молодых дворян для обучения за границу.
Рядовой состав первоначально (до начала Северной войны) комплектовался из числа «охотников» (добровольцев) и даточных людей (крепостных, которых отбирали у помещиков).
После начала Северной войны Петр I ввел новый, поистине революционный для того времени принцип комплектования армии рядовым составом - периодические созывы ополчения были заменены систематическими рекрутскими наборами.
В основу рекрутской системы, просуществовавшей более 150 лет (до реформы Милютина в 1874 г.) был положен сословно-крепостнический принцип. Рекрутские наборы распространялись на население, платившее подати и несшее государственные повинности. В 1699 г. был произведен первый рекрутский набор. Поступившим в солдаты обещалось, помимо вооружения, обмундирования и полного содержания, 11 рублей жалованья в год. Служба в армии продолжалась 20-25 и более лет.
Указ от 20 февраля 1705 г. завершил складывание рекрутской системы. С 1705 г. наборы стали ежегодными, окончательно оформился порядок набора ректрутов. Их набирали по одному от каждых 20 крестьянских и посадских дворов раз в 5 лет или каждый год - по одному от 100 дворов. Таким образом, для крестьянства и посадских людей установилась новая повинность – рекрутская (верхи посада - купцы, заводчики, фабриканты, а также дети духовенства - освобождались от рекрутской повинности).
После введения подушной подати и переписи мужского населения податных сословий в 1723 г. порядок рекрутского набора был изменен. Рекрутов стали набирать не от количества дворов, а от численности мужских податных душ.
Вооруженные силы делились на полевую армию, которая состояла из 52 пехотных (из них 5 гренадерских) и 33 кавалерийских полков, и гарнизонные внутренние войска, которые обеспечивали «порядок» внутри страны. В состав пехотных и кавалерийских полков включалась артиллерия. Учитывая силу землячества для сплочения войск, Петр ввел наименование полков по главным городам областей, из которых они комплектовались.
Регулярная армия содержалась полностью за счет государства, одета была в единообразную казенную форму, вооружена стандартным казенным оружием (до Петра I оружие и лошади у дворян-ополченцев, да и у стрельцов были свои). Артиллерийские орудия были единых стандартных калибров, что существенно облегчало снабжение боеприпасами (ранее, в XVI - XVII веках, пушки отливались индивидуально пушечными мастерами, которые их и обслуживали).
Общая численность полевой армии к 1725 г. составляла 130 тыс. человек, в гарнизонных войсках, призванных обеспечить порядок внутри страны, насчитывалось 68 тыс. человек. Кроме того, для охраны южных границ были образованы ландмилиция в составе нескольких конных иррегулярных полков общей численностью в 30 тыс. человек. Наконец, имелись еще иррегулярные казачьи украинские и донские полки и национальные формирования (башкирские и татарские) общей численностью 105-107 тыс. чел.
Армия обучалась по единым Воинским уставам и инструкциям. Вначале был был создан строевой устав, который и лег в основу обучения вновь формируемых полков. С появлением устава подготовка войск приняла более организованный характер. В 1700 г. строевой устав был дополнен положениями, впервые устанавливавшими внутренний распорядок жизни армии, обязанности солдат и офицеров и взаимоотношения между ними. Эти положения назывались «ротные чины» и «статьи воинские, как надлежит солдату в житии себя держать и в строю и во учении как обходиться». «Статьи воинские» коротко формулировали основные требования к солдатам. Важнейшим из этих требований было – служить «с прилежанием».
В 1722 г. Петр I лично составил дополнения к «Воинскому уставу». Основной мыслью Устава Петр выражал требования к исполнителям: «В уставах порядки писаны, а время и случае нет, а посему не следует держаться устава яко слепой стены», т.е. Петр требовал, чтобы войска проявляли инициативу и действовали, согласуясь с обстановкой[7].
Петр I по праву считается и создателем российского военно-морского флота. Первый русский император так характеризовал значение флота для государства: «Всякий патентат, который едино войско сухопутное имеет, одну руку имеет, а который и флот имеет, обе руки имеет»[8]. Российский военный флот, также как армия, комплектовался из призываемых рекрутов.
Первое боевое крещение российского флота приходится на время Азовских походов 1695-1996 гг. Но попытка Петра создать в короткий срок на Черном море большой корабельный флот не увенчалась тогда успехом. Вынужденный заключить мир с Турцией, Петр начал Северную войну за берега Балтики, и основное его внимание переключается на создание Балтийского флота.
С основанием Петербурга строительство кораблей ведется почти исключительно там. Вначале Петром был создан большой галерный гребной флот, поскольку особенности морского театра военных действий, главным образом у берегов Финляндии, ограничивали возможности корабельного флота. В 1713 г. галерный флот состоял из 2 паромов, 2 галиотов, 3 полугалер, 60 скампавей, 30 бригантин, 60 карбасов и 50 больших лодок, имея десант в 16000 человек. С завоеванием Прибалтики флот получил удобные незамерзающие порты. Для обороны новой столицы - Петербурга на острове Котлин строится мощная крепость - Крондштадт. В 1724 г. Балтийский флот России был самым мощным на Балтике. Он имел 32 линейных корабля, 16 фрегатов, 8 шняв и 85 галер, а также части морской пехоты[9].
С формированием флота был создан и его устав. Зачатками морского устава являются 15 статей, составленные Петром I во время его плавания на галерах к Азову в 1696 г. В 1715 г. Петр приступил к составлению более полного морского устава, который был издан в 1720г. – «Книга устав морской, о всем, что касается доброму управлению в бытность флота в море». Морской устав Петра отличался оригинальностью и являлся результатом его многолетнего боевого опыта.
Петром I была радикально изменена и система военного управления. Вместо многочисленных приказов (Разрядный приказ, Приказ военных дел, Приказ генерал-комиссара, Приказ артиллерии и др), между которыми ранее было раздроблено военное управление, Петр I для руководства соответственно армией и военно-морским флотом учредил Военную и Адмиралтейскую коллегии, строго централизовав тем самым военное управление.
Таким образом, реформы в области организации вооруженных сил были наиболее успешными. В результате Россия стала могущественной в военном отношении государством, с которым приходилось считаться всему миру.

5. Реформа судебной системы
Судебная реформа явилась составным элементом реформы центральных и местных органов государственного аппарата. Судебную реформу Петр I начал проводить в 1719 г., после учреждения Юстиц-коллегия, надворных судов в губерниях и нижних судов в провинциях.
Смысл реформы состоял в отделении суда от администрации, чтобы дать правовые гарантии купцам и промышленникам от притеснений дворянской администрации. Однако идея отделения суда от администрации и вообще идея разделения властей, заимствованная с Запада, не соответствовала российским условиям начала XVIII в. Идея разделения властей свойственна феодализму в условиях нарастающего его кризиса, разлагающемуся под натиском буржуазии. В России буржуазные элементы были еще слишком слабы, чтобы «освоить» сделанную им уступку в виде суда, независимого от администрации.
Во главе судебной системы стоял монарх, который решал самые важные государственные дела. Он был верховным судьей и разбирал многие дела самостоятельно. По его инициативе возникли «канцелярии розыскных дел», которые помогали ему осуществлять судебные функции. Генерал-прокурор и обер-прокурор подлежали суду царя. Следующим судебным органом был Сенат, который являлся апелляционной инстанцией, давал разъяснения судам и разбирал некоторые дела. Суду Сената подлежали сенаторы (за должностные преступления). Юстиц-коллегия была апелляционным судом по отношению к надворным судам, являлась органом управления над всеми судами, разбирала некоторые дела в качестве суда первой инстанции.
Областные суды состояли из надворных и нижних судов. Президентами надворных судов были губернаторы и вице-губернаторы. Дела переходили из нижнего суда в надворный в порядке апелляции, если суд решал дело пристрастно, по распоряжению высшей инстанции или по решению судьи. Если приговор касался смертной казни, дело передавалось также в утверждение надворного суда.
Некоторые категории дел решались иными учреждениями в соответствии с их компетенцией. Камериры судили за дела, касавшиеся казны, воеводы и земские комиссары судили за побег крестьян. Судебные функции исполняли почти все коллегии, исключая коллегию Иностранных дел. Политические дела рассматривали Преображенский приказ и Тайная канцелярия.
На практике подданные видели власть в лице губернаторов и иных администраторов, им и обжаловали решения надворных судов. Губернаторы вмешивались в судебные дела. Хаос во взаимоотношениях судов и местных властей привел к тому, что в 1722 г. вместо нижних судов были созданы провинциальные суды в составе воеводы и асессоров (заседателей), а в 1727 г. упраздняются и надворные суды. Их функции передавались губернаторам, то есть суд и администрация вновь слились в один орган. Дела по политическим обвинениям (как уже говорилось выше) решались в органах политической полиции (Тайной канцелярии, Тайной экспедиции) и в Сенате, а нередко и лично императорами. На Украине, в Прибалтике и в мусульманских областях существовали особые судебные системы. Таким образом, попытку судебной реформы в начале XVIII в. нельзя считать успешной.
В начале правления Петра I общая тенденция развития процессуального законодательства и судебной практики предшествующих веков —замена состязательного принципа следственным, инквизиционным — привела к полной победе розыска. Владимирский-Буданов считал, что «до Петра Великого вообще надо признать еще состязательные формы процесса общим явлением, а следственные — исключением»[10]. Иной точки зрения придерживался С. В. Юшков. Он полагал, что в это время только «менее важные уголовные и гражданские дела... рассматривались в порядке обвинительного процесса, т. е. так называемого суда»[11]. М.А. Чельцов говорил о «последних остатках состязательного процесса (старинного «суда»)», которые, по его словам, исчезают при Петре I.[12]. Думается, однако, что розыск нельзя еще до Петра I считать господствующей формой процесса, но нельзя считать и исключением.
Тенденция к замене суда розыском определяется обострением классовой борьбы, неизбежно вытекающим из общего развития феодализма.
Переход к высшей и последней стадии феодализма — абсолютизму, обусловленный в России в первую очередь громадным размахом крестьянских восстаний, сопровождается стремлением господствующего класса к наиболее беспощадным, террористическим формам подавления сопротивления трудящихся масс. В этом деле не последнюю роль играет и судебная репрессия.
Суд призван стать быстрым и решительным орудием в руках государства для пресечения всякого рода попыток нарушить установленный порядок. От судебных органов требовалось, чтобы они стремились не столько к установлению истины, сколько к устрашению. В этом плане для государства более важно покарать иногда и невиновного, чем вообще никого не покарать, ибо главная цепь — общее предупреждение («чтоб другим не повадно было так воровать»). Этим задачам и отвечает процессуальное законодательство эпохи Петра I.
Ужесточение репрессии, свойственное переходу к абсолютизму, отражалось и в процессуальном праве. Усиливается наказание за «процессуальные преступления»: за лжеприсягу и лжесвидетельство теперь вводится смертная казнь.
В начале своего царствования Петр совершает решительный поворот в сторону розыска. Именным указом 21 февраля 1697 г. «Об отмене в судных делах очных ставок, о бытии вместо оных расспросу и розыску, о свидетелях, об отводе оных, о присяге, о наказании лжесвидетелей и о пошлинных деньгах» полностью отменяется состязательный процесс с заменой его по всем делам процессом следственным, инквизиционным. Сам по себе указ 21 февраля 1697 г. не создает принципиально новых форм процесса. Он использует уже известные, сложившиеся на протяжении веков формы розыска.
Закон очень краток, в нем записаны лишь основные, принципиальные положения. Следовательно, он не заменял предыдущее законодательство о розыске, а наоборот, предполагал его использование в нужных пределах. Это хорошо видно из указа 16 марта 1697 г., изданного в дополнение и развитие февральского указа. Мартовский указ говорит: «а которые статьи в Уложенье надлежат к розыску и по тем статьям разыскивать по прежнему[13]».
Указ 21 февраля 1697 г. был дополнен и развит «Кратким изображением процессов или судебных тяжеб», вышедшим в апреле 1715 г. (одним томом вместе с Артикулом воинским). «Краткое изображение процессов…», основываясь на принципах указа 1697 г., развивает их применительно к военной юстиции, военному судопроизводству, являясь, таким образом, специальным законом по отношению к общему закону.
В правовой науке вопрос о пределах действия «Краткого изображения процессов» вызвал споры. Владимирский-Буданов счел необходимым применить осторожную формулировку: «Законодатель не объяснил, к какого рода судам и делам должно быть применено «Краткое изображение процессов». Думать надобно, что по первоначальной его мысли применение его ограничивается военными судами»[14]. Некоторые исследователи прямо утверждали, что этот закон применялся в невоенных судах, ссылаясь на указ Петра I Сенату 10 апреля 1716 г.
Пределы действия Артикула воинского распространялись только на военные суды. Эти доказательства вполне относятся и к «Краткому изображению процессов», которое тесно связано с Артикулом. Указ 10 апреля 1716 г. следует понимать не в том смысле, что он распространял Воинский устав на гражданские органы, а лишь в том, что эти органы, когда их деятельность в той или иной мере соприкасалась с армией, должны были иметь в виду данный закон. Имеются сведения лишь о более позднем применении «Краткого изображения процессов» в невоенных судах.
Вместе с тем «Краткое изображение…» не просто детализирует применительно к армейской обстановке принципы процесса, изложенные в указах 21 февраля и 16 марта 1697 г., которые опирались на Соборное Уложение. Этот закон вносит существенно новые формы и институты в процессуальное право России. В нем закреплялась система судебных органов, а также состав и порядок формирования суда; содержались процессуальные нормы; давалось определение судебного процесса, квалифицировались его виды; определялась система доказательств; устанавливался порядок составления оглашения и обжалования приговора; систематизировались нормы о пытках.
Эти нововведения в определенной мере проистекают из западных источников, которыми пользовались составители русских воинских законов, но они, несомненно, отражают и уровень общественно-политического и правового развития России, достигнутый ею к началу XVIII в., дальнейшее развитие абсолютизма.
Поскольку «Краткое изображение процессов» имело ограниченную сферу применения и было именно кратким, нельзя сказать, что Соборное Уложение в части, касающейся розыскного процесса, полностью потеряло силу.
По словам Владимирского-Буданова, в «Кратком изображении» «нашло себе место полное применение понятия следственного (инквизиционного) процесса...»[15]. Тем не менее отдельные элементы состязательности все же сохраняются: возможность для сторон проявлять некоторую инициативу в движении дела, обмен челобитной и ответом, определение круга спорных вопросов и доказательств и др. Впрочем, «чистого» следственного процесса, очевидно, не бывает.
Каковы же характерные черты розыскного («инквизиционного») процесса?
Во-первых, дело начиналось в большинстве случаев по инициативе государства, т.е. самого суда, независимо от того, из какого источника суд получил сведения о совершенном деянии, хотя дела о гражданско-правовых спорах по-прежнему начинались, как правило, по челобитной грамоте истца или потерпевшего. Во-вторых, в розыскном процессе судьи сами вели следствие и сами же решали дело, т.е. данные предварительного следствия не перепроверялись в судебном следствии другими людьми, у которых мог сложиться иной взгляд на доказательства и существо дела. Таким образом, розыск не давал гарантии от возможного предвзятого подхода судей к делу, сложившегося в ходе следствия.
В-третьих, в розыскном процессе обвиняемый бесправен, он всего лишь объект деятельности суда, который «исследует» дело при помощи пытки (дыбы, кнута, раскаленных щипцов и т.д.), добиваясь собственного признания. Если подсудимый давал противоречивые показания, то его пытали, добиваясь согласованных показаний. Нередко пытали и свидетелей, если они давали разноречивые показания. По делам о «слове и деле государевом» пытали и доносчика, стремясь выяснить, правду ли он донес или оговорил обвиняемого. Показания обвиняемого и свидетелей фиксировались в протоколах. По важным делам руководитель секретной полиции (Тайной канцелярии, Тайной экспедиции), судьи сами участвовали в допросах. По менее важным делам допрашивали чиновники более низкого ранга, а затем составлялась краткая выписка из дела (резюме показаний свидетелей, обвиняемого, осмотра вещественных доказательств), которая отсылалась «на верх», т.е. судьям и начальникам судебного органа, которые по этой выписке и решали дела. Подчас судьи по таким делам вообще не видели подсудимого. Отсюда следует вывод, что в розыскном процессе отсутствовали состязательность, устность, гласность, непосредственность, т.е. подсудимый нередко не находился непосредственно перед судьями. Судьи видели только письменные документы - краткие выписки из следственного дела и доказательств не перепроверяли.
В-четвертых, для розыскного процесса характерна система формальных доказательств. Ее суть заключалась в том, что признавались лишь строго определенные доказательства, значение каждого их вида заранее определялось в законе. При помощи формального закрепления системы доказательств правительство пыталось ограничить произвол и злоупотребления судей. Судьи обязывались основывать свои решения не на личном и произвольном усмотрении судьи, а на объективных доказательствах, определенным законом.
«Лучшим доказательством всего света» закон считал собственное признание обвиняемого. Если обвиняемый признавался, то и следствие заканчивалось, можно было выносить приговор. Для того, чтобы получить признание и применялась пытка. В вопросе о применении пытки явно сказывался феодальный характер права, ибо от пытки часто освобождались знатные дворяне и сановники высших рангов. Пытка была главным рычагом всей системы формальных доказательств, всего розыскного процесса.
Важными доказательствами являлись показания свидетелей. Ими могли быть только «добрые и беспорочные люди, которым бы мочно поверить»[16]. Свидетель должен был говорить только то, что видел и слышал лично. «Знатным особам» и «шляхетским женам» разрешалось давать показания дома. Закон отдавал предпочтение свидетелю мужчине перед женщиной, знатному - перед незнатным, духовному перед светским. Показания одного свидетеля признавались лишь половинным доказательством. Согласные показания двух свидетелей, тем более «лучших», считались «полным» доказательством. Важное значение придавалось письменным документам как доказательствам: расписки, купчие крепости, духовные грамоты, выписки из судейских, торговых и прочих книг. Однако купеческие книги считались лишь половиной доказательства. Присяга потеряла свое прежнее значение, ей не верили. Новым видом доказательств, впервые официально введенных Петром I, явились заключения судебно-медицинской экспертизы. В Артикуле воинском прямо говорилось, что при убийстве требуется «лекарей определить, которые бы тело мертвое взрезали и подлинно розыскали, что какая причина к смерти была[17]». Стала применяться и судебно-психиатрическая экспертиза.