Курсова робота
Інститут делегованого законодавства в зарубіжних країнах
Зміст
ВСТУП
ГЛАВА I. Теоретичні основи делегованого законодавства
1.1 Практика делегованого законотворення в Росії і зарубіжних країнах
1.2 Проблеми делегованого законодавства
РОЗДІЛ II. Інститут делегованого законодавства в зарубіжних країнах
2.1 Способи делегування законодавчих повноважень
2.2 Ініціатива та умови делегування законодавчих повноважень
2.3 Затвердження законодавчих актів уряду і вимоги до них
2.4 Закінчення права на законотворчість уряду
ВИСНОВОК
Список використаної літератури
Введення
Актуальність теми. Останнім часом все більша кількість держав вводить і використовує у своїй конституційній практиці інститут делегованого законодавства. Наприкінці XX століття в багатьох країнах були прийняті нові конституції, які часто встановлювали новий лад, вводили нові інститути. У тому числі були внесені положення про делеговане законодавстві. Так, у Конституціях Хорватії, Молдови, Казахстану, Румунії цей інститут був введений вперше. У країнах, де делеговане законодавство застосовується давно, з кожним роком кількість прийнятих актів делегованого законодавства зростає (до таких країн належать Великобританія, Австралія, Канада). Настільки широке поширення цього інституту привертає нашу увагу до з'ясування того, які причини стоять за цим. Про те наскільки це питання цікавить багатьох державних діячів і вчених, можуть говорити щорічні конференції, присвячені проблемам делегованого законодавства.
З ускладненням суспільного життя парламент не може в силу певних причин (складність проблеми, розбіжність підходів і т.д.) швидко і своєчасно законодавчо врегулювати нові суспільні відносини. Парламент передає рішення цих питань іншим суб'єктам влади. Найчастіше даним суб'єктом є уряд. Парламент здійснює передачу своїх повноважень за допомогою делегованого законодавства. Але не в усіх конституціях міститися норми,
дозволяють делеговане законодавство, а також регламентування
його здійснення. На практиці інститут делегованого законодавства використовується і в тих країнах, де делегування законодавчих повноважень не передбачено конституцією.
У зв'язку з цим в юридичній літературі як російської, так і зарубіжної, все частіше порушується тема делегованого законодавства. Висловлюються різні точки зору щодо того, чи необхідно його використання в діяльності органів державної влади, чи корисно воно, або є «неминучим злом» 1. Зростання урядового нормотворчості викликає побоювання у багатьох государствоведов. Воно пов'язане з тим, що введення інституту делегованого законодавства і, отже, передача законодавчих повноважень органам виконавчої влади може таким чином привести до узурпації влади парламенту. Дослідження вчених - государствоведов свідчать, що інститут делегованого законодавства, його здійснення тісно пов'язане з такими ключовими демократичними інститутами сучасної держави як поділу влади, парламентаризм та ін 2 Своє побоювання вчені пояснюють тим, що використання делегованого законодавства призводить до встановлення «нової деспотії» виконавчої влади . Варто розібратися, чи так насправді йдуть справи на практиці, або тут має місце підміна поняття делегованого законодавства поняттями іншого роду, адже практично ніде не розкривається зміст делегованого законодавство, а іноді його не відокремлюють від зазначеному права або заповнення прогалин.
У зв'язку з цим необхідно точно визначити, що включає в себе поняття інституту делегованого законодавства, як він співіснує з іншими інститутами держави.
Широке поширення інституту делегованого законодавства призвело до появи різноманітних форм його здійснення, проаналізувавши які, можна зробити висновки про те, які моделі даного інституту існують, хто є суб'єктом цих відносин, які цілі, терміни, способи та умови подібної передачі повноважень (іншими словами, які межі застосування інституту делегованого законодавства).
На користь актуальності теми говорить і той факт, що російські юристи висловлюються за введення даного інституту в РФ. Російської практиці відомі випадки видання Президентом актів, які мають на практиці силу законів. Деякі вчені, намагаючись якось пояснити ситуацію, що склалася, розширено тлумачать інститут делегованого законодавства, включаючи в нього навіть те, що не має ніякого відношення до даного інституту. Причому тривалий час у російських наукових колах негативно ставилися до делегованого законодавства і можливості його запровадження в нашій країні, вважаючи, що даний інститут є проявом кризи парламентаризму і веде до встановлення диктаторського режиму. До того ж це питання цікавий і з тієї точки зору, що введення даного інституту можна розглядати, як можливість укласти «указное право» у конституційні рамки. Отже, спроба теоретичного вивчення інституту делегованого законодавства може допомогти у визначенні даного вибору (вводити або утриматися від введення інституту; при позитивній відповіді необхідно вирішити яким способом і на яких умовах буде введено і буде застосовуватися делеговане законодавство в РФ, а також проаналізувати, як його введення позначиться на роботі Федеральних Зборів РФ). Також вивчення даної теми важливо для розвитку науки конституційного права.
Все вищесказане зумовлює об'єкт даного дослідження - інститут делегованого законодавства як складова частина конституційного права багатьох країн.
Предметом курсової роботи є положення конституцій зарубіжних країн про делеговане законодавстві, закони про делегування законодавчих повноважень, акти делегованого законодавства.
Ступінь розробленості теми. Спроби комплексного розгляду інституту делегованого законодавства, його видів, способів і умов російськими вченими не робилися.
Делеговане законодавство не можна назвати новим інститутом конституційного права. Він існував і в XVII, XIX століттях, але широке використання інституту почалося тільки в XX столітті. У Росії до революції наукові праці з даної проблематики відсутні, також як і в радянський період, за винятком звернення в окремих випадках до питання про делегацію законодавчих повноважень у зарубіжних країнах. Так, наприклад, у своїх працях В.М. Гессен, В. В. Івановський, Н.М. Коркунов, Н.І. Лазаревський зверталися до розгляду питань, пов'язаних з чітким визначенням різних актів державних органів, а також розгляду окремих випадків делегації законодавчих повноважень в деяких країнах Європи.
У радянський період інститут делегованого законодавства розглядалося більш детально в роботах С.Л. Зівса, І.Д. Левіна, А.А. Мішина та ін, але скрізь до нього висловлювалося негативне ставлення.
В даний час до питання делегованого законодавства звертаються частіше. Різні літературні джерела з конституційного права зарубіжних країн містять коротку інформацію про застосування даного інституту в окремих країнах. Перша спроба провести порівняльний аналіз умов здійснення інституту делегованого законодавства була зроблена BC Троїцьким та Л.А. Морозової у статті «Делеговане законотворчість».
У зарубіжних країнах до цього питання підходили тільки з точки зору опису основних моментів застосування інституту. Роботи, присвячені безпосередньо делегированному законодавству в більшості своїй є тільки в країнах англо-саксонської моделі права - Великобританії, Австралії, Нової Зеландії, США, Індії. Щоправда, на початку 60-х XX ст. в Норвегії Т. Опсалом була захищена докторська дисертація, яка стала найважливішою роботою з проблеми делегованого законодавства у всій Скандинавії. Висновки, до яких він прийшов, прийняті всією скандинавської правовою наукою.
Цілі і завдання курсової роботи. Основними цілями дослідження є:
• розкриття поняття та змісту інституту делегованого законодавства;
• встановлення причин виникнення інституту делегованого законодавства з урахуванням історичного досвіду;
• виявлення видів і способів здійснення делегованого законодавства, а також меж його допустимості;
• обгрунтування пропозицій щодо вдосконалення використання інституту делегованого законодавства в сучасний період.
Досягнення цих цілей здійснюється шляхом вирішення наступних завдань:
• аналіз підходів загальнотеоретичного поняття делегованого законодавства, виявлення умов провадження інституту в різних країнах;
• порівняльний аналіз відповідного нормативного матеріалу зарубіжного та вітчизняного законодавства, а також різних варіантів застосування інституту в зарубіжних країнах і РФ;
• розгляд існуючих видів делегованого законодавства, внесення пропозицій щодо вдосконалення даного інституту і побудова можливих моделей делегованого законодавства.
Методологічну основу дослідження становлять загальнонаукові методи - історичний, системно-структурний, а також приватно-наукові методи - порівняльно-правовий, статистичний та ін
У курсовій роботі особливий акцент був зроблений на наступні методи:
1. вивчення та критичний аналіз положень конституцій та чинного законодавства різних країн, узагальнення та систематизація точок зору і концепцій, вчених з проблематики делегованого законодавства;
2. метод порівняльного правознавства при аналізі діючих конституцій при виявленні та систематизації способів і умов делегованого законодавства.
Теоретична значимість результатів дослідження полягає у внесенні певного внеску в розробку однієї з важливих і ще маловивчених тем науки конституційного права. Вміщені в роботі теоретичні положення і висновки сприятимуть подальшому накопиченню теоретичного знання про природу делегованого законодавства, механізм його здійснення, вдосконалення і розвитку понятійного апарату науки конституційного права.
Практична значимість дослідження полягає в тому, що в ньому здійснюється комплексне вивчення того, що є делегованим законодавством; містяться в ньому висновки та рекомендації можуть бути використані органами влади в разі введення даного інституту в Російській Федерації.
Результати роботи можуть використовуватися у науковій діяльності, у навчальному процесі юридичних факультетів, у курсах конституційного права, а також спецкурсах, присвячених конкретно інституту делегованого законодавства.
Глава I. Теоретичні основи делегованого законодавства
Найважливішу роль в управлінні суспільством грає законотворча діяльність держави, як одна з форм здійснення його функцій. Законотворча діяльність являє собою процес підготовки і видання законів. Від ефективності її здійснення залежить добробут суспільства і держави.
Органом, головна функція якого полягає у здійсненні законодавчої влади, є парламент. Всі конституції наділяють парламент законодавчими повноваженнями. Прийняття законів є головним завданням парламенту. Теоретично лише парламент має суверенне право приймати закони. Як стверджував Н.І. Лазаревський, «законодавча влада в якості верховної може застосовуватися у формі закону будь-які розпорядження, хоча б по суті своїй пов'язані з управління, або навіть судової діяльності, і кожне таке розпорядження є, безумовно, обов'язковим, і ніяка посилання на недійсність такої постанови на тій підставі, нібито законодавча влада вийшла за межі своїх природних або законних меж, ні ким в державі прийнята, бути не може: закон підлягає виконанню, хоча б за змістом своїм і був актом адміністративним або судовим. У той же час відособленість законодавчих органів призводить до того, що жоден інший орган, ні адміністративний, ні судовий, не мають права, по приватних чи випадків, або в загальній формі, видавати постанови, які мали б силу закону, і будь-такий би акт був би недійсним »3.
На сьогодні законодавча діяльність парламенту
зазнала дуже серйозні зміни. У сучасних державах парламент продовжує законодавствувати, однак «у багатьох країнах він не є єдиним загальнодержавним законодавчим органом: закони можуть видавати й інші органи (Індонезія, Китай), абсолютні монархи (Оман)». Разом з ускладненням функцій держави збільшився обсяг законодавчої діяльності парламенту, кількість прийнятих актів збільшилася, але, тим не менш, центр ваги в нормотворчості перемістився в уряд. Це пояснюють тим, що обсяг державної роботи настільки зріс, законодавча техніка настільки ускладнилася, а саме законодавство настільки спеціалізувалося, що парламенту з примусу довелося відмовитися від значної частини своїх повноважень на користь уряду. Ще на початку XX ст. окремі державознавець прийшли до висновку про те, що «вузька» теорія виконавчої влади (що зводить функції останньої тільки до виконання законів) назавжди, безповоротно здана в політичний архів 4.
Останнім часом у зв'язку з появою нових сфер суспільних відносин законодавча влада не має можливості швидко здійснювати їх регулювання. Необхідно шукати шляхи більш гнучкого та оперативного управління. Ресурсами більш швидкого реагування на появу нових відносин має виконавча влада. Тому варто вважати розумним те, що рішення багатьох питань законодавча влада перекладає на виконавчу. У зв'язку з цим у західній науці створена концепція раціоналізованого парламентаризму, яка здійснюється на практиці в ряді країн. Вона передбачає обмеження ролі парламенту і передачу частини законодавчих повноважень виконавчої влади 5. Проте в країнах, де використовується концепція раціоналізованого
парламентаризму, зниження ролі парламенту не є безумовним: за ним залишається останнє слово у вирішенні найбільш принципових питань, в тому числі і питань про права людини. Так, п.1 ст.82 Конституції Іспанії 1978р. встановлює, що Генеральні кортеси можуть делегувати уряду повноваження видавати нормативні акти, що мають силу закону з певних питань, за винятком відносяться до розвитку основних прав і свобод 6.
Однією з характерних рис сучасної держави є зростання урядового нормотворчості, у тому числі і у формі делегованого законодавства. Норми, присвячені йому, зустрічаються в конституціях різних країн. Так, ст.38 Конституції Франції 1958р. говорить: «Уряд може для виконання своєї програми звернутися до парламенту за дозволом шляхом видання ордонансов протягом обмеженого терміну заходів, зазвичай входять в область законодавства» 7. П.1 ст. 114 Конституції Румунії встановлює, що «Парламент може прийняти спеціальний закон, який уповноважує уряд видавати ордонанси в областях, які не є предметом органічних законів» 8. Згідно з п.1 ст.88 Конституції Хорватії 1990 р. «Палата представників може строком на один рік уповноважити Уряд Республіки Хорватія видавати укази з окремих питань, що належать до її компетенції, за винятком питань, пов'язаних з регулюванням здійснення передбачених Конституцією свобод і прав громадянина, національних прав, виборчої системи, організації, компетенції і порядку діяльності державних органів та місцевого самоврядування »9 П.2 ст. 164 Конституції Швейцарії 1999 містить положення про те, що «федеральний закон може передбачити делегування повноважень з видання правових норм, якщо тільки це не виключається Конституцією, п.1 ст.45 Конституції Королівства Марокко 1996р. говорить: «На певний термін і в певних цілях Уряд може бути уповноважена законом за допомогою декретів на вжиття заходів, зазвичай входять до сфери дії закону». Положення про делеговане законодавстві містяться в ст.ст.76-77 Конституції Італії 1947р., Ст.82 Конституції Іспанії 1978р., Ст.68 Конституції Бразилії 1988р., Ст.78 Конституції Вірменії 1995р. та ін Разом з тим існує ряд держав, у конституціях яких подібні статті відсутні.
Термін «делеговане законодавство» у різних країнах тлумачать не однаково, і питання про допустимість делегування законодавчих повноважень вирішується в конституціях неравнозначно. Існують різні підходи до визначення поняття делегованого законодавства. Деякі джерела вказують на те, що це діяльність, інші визначають цей інститут через сукупність актів (делеговане законодавство - акти виконавчої влади, видані за дорученням парламенту і мають силу закону 10). Таке двояке розуміння випливає з двох значень терміна «законодавство». Здається, що і той і інший підхід мають право на існування.
У деяких країнах континентальної Європи до актів делегованого законодавства відносяться лише ті урядові акти, які не просто видаються за уповноваженням парламенту, а й наділені силою закону. Л. Дюгі писав на початку ХХ ст.: «З формальної точки зору законом буде будь-яке визначення, які виходять від органу, який в даній країні розглядається як безпосередній виразник суверенної волі колективності, що утворює основу держави. З матеріальної точки зору законом буде будь-який акт, який за своєю суттю є законом, незалежно від органу, його створив »11. Так, французька конституція 1958р., Встановивши в першій частині ст.34, що «закони приймаються парламентом», передбачила в ст.38 досить суттєве відхилення від цього принципу: «Уряд може для виконання своєї програми звернутися до Парламенту за дозволом здійснити шляхом видання ордонансов протягом обмеженого терміну заходи, зазвичай входить в область законодавства. Ордонанси прийнятих у Раді міністрів після отримання висновку Державної ради. Вони набувають чинності після їх опублікування, але втрачають її, якщо законопроект про їх затвердження не внесений до Парламенту до закінчення терміну, зазначеного уповноважують законом. Після закінчення терміну, згаданого в першому абзаці цієї статті, ордонанси з питань, що входять в область законодавства, можуть бути змінені лише законом »12.
Звідси випливає, що ордонанси мають ту ж юридичну силу, як і закони, тобто суть закони в матеріальному сенсі, не будучи такими в сенсі формальному.
У Німеччині уряд чи міністр можуть видавати правові постанови тільки за прямим уповноваженням закону в кожному випадку, причому ці постанови носять підзаконний характер, тобто не являють собою законів навіть у матеріальному сенсі (ст.80 Основного закону ФРН 1949р.) 13.
Варто звернути увагу на те, як це питання вирішується в
Великобританії, де немає писаної конституції. Вчення про два поняття закону не змогло пустити тут настільки глибоке коріння, як у країнах континентальної Європи, тому що особливості історичного розвитку цієї країни висунули на перший план відмінність не між парламентськими та урядовими актами, а між статутом і судовим прецедентом, тривалий час був основним джерелом права Великобританії. Тому тут закон визначається як формальне постанову щодо будь-якого правила поведінки, що підлягає в майбутньому дотримання з боку тих осіб, до яких воно звернуто. Вже до кінця XVI століття було визнано, що парламентський акт являє собою саме авторитетне втілення англійського закону, що має перевагу перед королівськими указами та рішеннями судових органів. Але статут, будучи писаним законом, має щось спільне з судовим прецедентом, як неписаним законом, що саме суд стоїть на його захисті. Британські юристи в якості неодмінного атрибута закону розглядають можливість судового переслідування громадян за порушення його установлень. Тому у працях британських государствоведов зустрічається визначення закону як норми, що захищається судами 14.
Уряд у Великобританії не має право видавати закони, однак оскільки існує широка практика урядового нормотворчості, англійські юристи зробили висновок про те, що всі парламентські акти є законами, але не всі закони парламентськими актами. Обгрунтовується це тим, що за порушення урядового акта громадянина можна притягнути до відповідальності через суд, а це якраз і вказує на те, що такі акти являють собою закони.
Практика делегованого законотворення в Росії і зарубіжних країнах
Юридичний словник визначає делеговане законотворчість як видання урядом за уповноваженням парламенту нормативних актів, що мають силу закону. Таке делегування є за своєю суттю передача права на прийняття законів державному органу (зокрема, уряду), який у відповідності зі своєю власною компетенцією такими правами не володіє.
Формування законодавства належить до прямого обов'язку вищих органів державної влади.
Виходячи з визначення, даного С.С. Алексєєвим 15, закон - це нормативний юридичний акт вищого державного (зазвичай, представницького) органу або безпосередньо народу, який має вищу юридичну силу і містить первинні (початкові) правові норми країни. Первинні, початкові юридичні норми означають, що раніше в правовій системі таких норм не було, або представницький орган влади об'єднує (кодифікує) розрізнені норми, закладаючи основи регулювання в повному обсязі. При цьому закон стосується ключових питань життя країни в економічній, політичній, соціальній сферах. Інакше кажучи, з закону починається юридичне регулювання суспільних відносин даного роду.
На відміну від закону, урядові нормативно-правові акти покликані забезпечувати на підставі законів конкретизоване регулювання всього комплексу суспільних відносин, тому вони займають важливе місце у правовій системі.
Говорячи про суб'єктів законотворчості, можна відзначити, що Основний закон закріплює це право за парламентом, звідси закон - це акт суворо визначених, вищих за статусом суб'єктів в державі, як правило, вищого представницького (законодавчого) органу країни або безпосередньо народу (в порядку референдуму) , таким чином, суб'єктів, які є носіями державного суверенітету. Одночасно Конституції більшості країн закріплюють підзаконний характер актів уряду. Однак це не означає їх меншу обов'язковість; вони володіють необхідною юридичною силою, але не мають такої ж загальності та верховенства, як закони, що домінують над усіма іншими нормативно-правовими актами.
У конституційному праві зарубіжних країн немає єдиного ставлення до практики делегованого законотворення. Можна виділити три групи держав, де:
1. Основний закон прямо забороняє законотворчу діяльність уряду (Росія, Мексика);
2. прямо не висловлено ставлення до делегованого законодавства (наприклад, Великобританія);
3. конституції санкціонують законотворчу діяльність уряду і досить чітко регламентують цей процес.
Особливої виділення заслуговує непряме законотворчість, яка буде розглянута нижче.
Розглядаючи першу групу держав, слід підкреслити, що згідно з Конституцією РФ 1993р. Федеральне Збори проголошено представницьким і законодавчим органом країни. Законопроекти вносяться до Державної Думи, нею приймаються закони і передаються на схвалення Ради Федерації, після чого підписуються Президентом. Конституція не передбачає будь-яких змін до цієї законотворчої ланцюжку, що дозволяє стверджувати про неприйнятність прямого делегованого законотворення та Росії. Крім того, у ст. 115 прямо вказується на підзаконний характер актів Уряду.
Заслуговує, однак, уваги той факт, що в Росії був період, коли Верховна Рада надавав Президенту РФ право видавати укази, що не відповідають чинному законодавству. Дане право було надане постановою З'їзду народних депутатів РРФСР від 1 листопада 1991р. Про правове забезпечення економічної реформи. Згідно з постановою Президент наділявся правом припиняти законодавчі акти СРСР, а також видавати укази, що знаходяться в протиріччі з чинним законодавством, з метою оперативного регулювання ходу економічної реформи. В останньому випадку проекти цих актів повинні представлятися до Верховної Ради (а в період між сесіями - до Президії Верховної Ради) і якщо він їх не відхилить, то укази набували чинності.
Подібним способом Президент з 1991р. по кінець 1993р. користувався досить часто. В якості прикладів можна назвати Укази від 16 грудня 1993р. Про посилення державного контролю за використанням та охороною земель під час проведення земельної реформи, від 24 грудня 1993р. Про приведення земельного законодавства Російської Федерації у відповідність з Конституцією РФ, які вносили значні зміни в земельні відносини в країні.
Ще однією державою, конституція якого прямо забороняє делеговане законодавство, є Мексика. Конституція цієї країни встановлює, що ні в якому випадку виконавчої влади не можуть бути надані повноваження на видання актів, що мають силу закону.
Як вище вказувалося, у Великобританії офіційно не висловлено ставлення до делегованого законодавства, тому, незважаючи те, що законодавчі функції належать парламенту, законом може бути надано право міністрові або іншій особі видавати зазначення такого роду, які зазвичай містяться в законах. Не існує положень, які забороняли б парламенту частково передавати свої законодавчі повноваження іншим органам, що на практиці робилося в недалекому минулому досить часто. Уже під час Першої світової війни уряд на підставі Акту про захист королівства 1914р. (Стаття Про забезпечення державної безпеки і захист королівства) отримало практично необмежені повноваження на делеговане законотворчість. Ще більш великі права на виконання законодавчих функцій отримало воно за Актом про надзвичайні повноваження у сфері оборони 1939р., Відповідно до якого на уряд було покладено відповідальність за збереження державної безпеки та порядку, забезпечення життєво важливих завдань.
Оскільки парламентська процедура, як ми побачимо нижче, досить громіздка і для прийняття рішень звичайно потрібен значний час, а життя нерідко такого часу не залишає, конституції багатьох країн передбачають можливість делегування парламентами своїх повноважень іншим державним органам, що мають можливість приймати рішення більш оперативно. За парламентами при цьому залишається наступний контроль. Парламентські повноваження делегуються зазвичай уряду.
Найчастіше це законодавчі повноваження, і уряд, отримавши їх, здійснює делеговане законодавство.
Приклад детального його регулювання дає Іспанська конституція. Згідно з її ст. 82, Генеральні кортеси зможуть делегувати Уряду повноваження видавати норми, що мають силу закону, з певних питань, які не можуть бути предметом органічних законів. Законодавча делегація повинна буде надаватися за допомогою базового закону, коли його предметом буде створення текстів у вигляді статей, або звичайного закону, коли мова йде про об'єднання різних законодавчих текстів в один єдиний. Вона буде надаватися у вираженій формі з конкретного питання і з встановленням терміну для її здійснення. Делегація вичерпується, коли Уряд опублікує відповідну норму. Не можна вважати, що делегація надана мовчазно або на невизначений час. Не буде також допускатися субделегація владі, іншим, ніж саме Уряд. Базові закони точно визначать предмет і обсяг законодавчої делегації, принципи і критерії, яких слід дотримуватися при її здійсненні. Повноваження на об'єднання законодавчих текстів визначить нормативну сферу, до якої належить зміст делегації, уточнивши, чи обмежується вона тільки формулюванням єдиного тексту або включає впорядкування, прояснення і узгодження законодавчих текстів, що підлягають об'єднанню. Не торкаючись власну компетенцію трибуналів, делегують закони зможуть встановлювати в кожному випадку додаткові формули контролю.
Згідно зі ст. 83, базові закони у жодному випадку не зможуть вирішувати зміна самого базового закону і уповноважувати на видання норм, що мають зворотну силу. Стаття 84 дає Уряду право заперечувати проти розгляду законопредложенія або поправки, які б суперечили чинній законодавчій делегації. У такому випадку можливе надання законопредложенія про повне або часткове скасування делегує закону. Урядові розпорядження, що містять делеговане законодавство, повинні, відповідно до ст. 85, іменуватися законодавчими декретами.
Таке докладне конституційне регулювання делегованого законодавства випадок нечастий. Зазвичай конституційне законодавство в цьому питанні більш лапідарно. У польській Малої конституції йому відведена одна ст. 23, що складається з 7 частин. Відповідно до цієї статті (ч. 14), Сейм за вмотивованим пропозицією Ради міністрів може абсолютною більшістю голосів уповноважити його на видання розпоряджень з силою закону. Уповноважує закон визначає предмет регулювання або сферу дії повноваження. У період дії уповноважує закону законодавча ініціатива по предмету повноваження належить виключно Раді міністрів. Повноваження не може стосуватися зміни Конституції, виборів Президента, Сейму, Сенату, а також органів територіального самоврядування, бюджету держави, особистих свобод і прав громадян, їхніх політичних свобод і прав, а також прав та обов'язків, що випливають з відносин трудових і соціального забезпечення, так само як згоди на ратифікацію міжнародних договорів.
Таким чином, ми бачимо, що, хоча польське регулювання даного інституту понад короткий, ніж іспанське, воно містить такі серйозні його обмеження, які іспанська законодавець, можливо, визнав самі собою зрозумілими, але, на мій погляд, це недолік іспанського конституційного тексту.
Делеговані, можуть бути й інші повноваження. Так, відповідно до частини першої ст. 79 італійської Конституції, Палати передають Президенту Республіки право амністії та помилування законом про делегування. Примітно тут не тільки те, що і право помилування делегується Парламентом, хоча зазвичай вона належить до власної компетенції глави держави, але і те, що делегування має не що триває, а одноразовий характер. Це випливає з частини другої зазначеної статті, згідно з якою амністія і помилування не можуть застосовуватися до злочинів, вчинених після внесення пропозиції про делегування.
У тих країнах, де конституції дозволяють парламенту делегувати свої законодавчі повноваження уряду, встановлюються спеціальні форми парламентського контролю за дотриманням меж і виконанням умов такої делегації.
Так, у Німеччині Регламент Бундестагу передбачив, що нормативні акти Федерального уряду, які вимагають схвалення Бундестагу або скасування яких Бундестаг може зажадати протягом певного терміну, передаються президентом Бундестагу за погодженням з радою старійшин безпосередньо до компетентних комітети з призначенням строку для подання доповіді. Якщо комітет своєчасно доповіді не представить, питання включається до порядку денного наступного засідання Бундестагу для прийняття рішення і без цієї доповіді. Природно, що Бундестаг може залишити в силі урядове правовий припис або скасувати його.
В Іспанії, згідно з Регламентом Конгресу депутатів, обговорення і голосування з питання про затвердження або скасування королівського декрету-закону (це урядовий акт, але оформляється як королівський) проводяться на пленарному засіданні або на засіданні постійної депутації після того, як минуть 30 днів з дня промульгації декрету-закону, причому до порядку денного його можна включати відразу по опублікування в Болетін офісьяль (Boletin Oficial del Estado офіційний бюлетень держави).
Після повідомлення члена Уряду про підстави для видання декрету-закону проводяться обговорення в цілому і голосування за затвердження акта або його скасування. Якщо палата декрет-закон затвердила, голова запитує, чи не бажає будь-яка парламентська група, щоб декрет-закон розглядався як законопроект. Якщо таке бажання висловлено, воно виноситься на рішення палати. При позитивному вирішенні декрет-закон розглядається як законопроект за терміновою процедурою без допущення поправок, що пропонують повернути його в цілому. Постійна депутація розглядає як законопроектів за терміновою процедурою декрети-закони, видані Урядом в період між легіслатурами. Постанова про затвердження або скасування королівського декрету-закону публікується в офіційному бюлетені держави.
У тих випадках, коли делегує закон передбачає додатковий контроль за актами делегованого законодавства і будь-який депутат або парламентська група протягом місяця після видання акта в письмовому зверненні до бюро Конгресу заперечили проти будь-якого положення цього акту, він направляється у відповідну комісію палати, яка повинна у встановлений термін подати висновок. Воно обговорюється в палаті відповідно до загальних правил законодавчого процесу, а юридичними наслідками контролю є ті, які передбачені в делегують законі.
1.2 Проблеми делегованого законодавства
Проблеми делегованого законодавства належать до досить складних питань правотворчого процесу не тільки в Російській Федерації, а й у багатьох зарубіжних країнах, у яких даний інститут отримав широкий розвиток ще в XX ст. Виходячи з принципу поділу влади, виключне право на здійснення законодавчої влади належить парламенту, але зміни в політичну та соціально-економічна ситуація в демократичних країнах світу змусила внести деякі корективи в національне законодавство. Виконавча влада розширила свої можливості у правотворчій діяльності не тільки за допомогою використання права законодавчої ініціативи, а й через інститут делегування повноважень.
Інститут делегованого законодавства - це сукупність конституційно-правових норм, що регулюють діяльність уповноваженого органу з питань виконання переданих йому законодавчих повноважень, а також діяльність парламенту щодо наділення органу публічної влади повноваженнями з сфери своєї компетенції та контролю за їх здійсненням 16. Делеговане законодавство є складовою і невід'ємною частиною конституційного (державного) права багатьох країн і в сучасний період розвитку суспільства широко використовується. Кількість актів, прийнятих в порядку делегованого законодавства, дуже велике.
Однією з головних причин появи та швидкого розвитку делегованого законодавства є більш прискорене прийняття правового акта, ніж у парламентському законотворчості. Так зване випереджувальний законотворчість. У разі непередбачених обставин, коли потрібна термінова розробка законів, актів делегованого законодавства можна використовувати, не чекаючи чергової сесії парламенту і закінчення повної процедури парламентської законотворчості.
Важливу роль у процесі розширення сфери делегованого законодавства і посилення його впливу на суспільні відносини відіграють і такі фактори, як його здатність змінювати і доповнювати зміст законів, виходячи з вимог конкретної політичної та економічної ситуації в країні. Істотним чинником у дається взнаки тенденції виступає також ускладнення суспільних відносин у світі. Сучасний стан правотворчої діяльності держави характеризує небувала інтенсивність у прийнятті нормативних правових актів: всі соціально значимі рішення в державному механізмі управління суспільством, як правило, вимагають належного їх нормативного забезпечення 17.
У країнах континентального права (романо-германської правової сім'ї), в тому числі і в Російській Федерації, переважає концепція закону як акта, прийнятого виключно парламентом. Однак, проголошуючи парламент вищою або навіть єдиним органом законодавчої влади, конституції переважної більшості країн цієї групи разом з тим надають главі держави чи уряду право приймати нормативні правові акти, що мають силу закону. Широке поширення в країнах з континентальною або близькою до неї системою права отримала концепція, згідно з якою закон розглядається не тільки у формальному сенсі (акт парламенту), але і в матеріальному. Вперше ця концепція була втілена у Конституції Франції 1958р., Яка предметно обмежила законодавчу владу парламенту, визначивши коло питань, по яких він може приймати закони. Всі інші питання регулюються регламентами, тобто нормативними актами виконавчої влади 18.
Нормативні правові акти органів виконавчої влади - це акти, які видаються главою держави, урядом, міністрами та керівниками різних відомств. У переважній більшості країн нормативні акти є як за своїм змістом, так і за кількістю одним з найважливіших видів джерел конституційного права. Пояснюється це двома обставинами: тієї значною роллю, яку в сучасній державі відіграє апарат виконавчої влади, що проявляється, зокрема, і в широкому участь у процесі правотворчості; зростанням і ускладненням цього апарату, зумовленими активним втручанням держави в економічне, соціальне життя суспільства.
Перш за все, слід виділити нормативні правові акти, які видаються главою держави (президентом, монархом), але мають силу закону. Ці акти, звані по-різному (декрети-закони, ордонанси, декрети, укази), приймаються главою держави, як за прямим приписом конституції, так і за уповноваженням парламенту. У першому випадку акти, що мають силу закону, приймаються главою держави на підставі загальної компетенції, наданої йому конституцією (Італія, Сирія, Індія, Марокко). Наприклад, Конституція Італії передбачає, що Президент «видає декрети, які мають силу закону» 19. У другому випадку парламент може делегувати главі держави свої законодавчі повноваження на визначений термін і з певних питань (Іспанія, Італія, Румунія та ін.) За загальним правилом акти глави держави та уряду, міністрів, які мають силу закону, надаються на затвердження парламенту.
У Конституції Російської Федерації закріплено три основні форми правотворчості: прийняття нормативних правових актів безпосередньо народом шляхом референдуму, органами держави, укладення різного роду угод, що містять норми права (між Російською Федерацією і суб'єктами, які входять у її склад, між суб'єктами Федерації, між державними органами і громадськими об'єднаннями).
У ст. 94 Конституції Російської Федерації 1993р. вказується, що Федеральне Збори - законодавчий орган РФ. Визнання Федеральних Зборів законодавчою владою означає разом з тим, що жоден закон Російської Федерації не може бути видано, якщо він не розглянутий і не схвалений парламентом, а сам парламент має повну і нічим не обмеженої в рамках повноважень РФ і її Конституції компетенцією у сфері законодавства . Проте раніше в Росії мали місце випадки прийняття нормативних правових актів, що мають силу закону, не парламентом, а іншим органом влади. У минулому Президія Верховної Ради СРСР згідно з Конституцією наділявся повноваженнями з прийняття в період між сесіями указів, що мають силу закону, але їх потрібно затвердити на найближчій сесії. На думку професора О.С. Автономова, таких указів було значно більше, ніж законів. У теорії утвердилася думка, згідно з яким така законодавча діяльність повинна була вироблятися тільки у виняткових випадках. Але вона перетворилася на звичайну практику, коли законодательствовало Президія, а сам Верховна Рада затвердив список указів, не вникаючи в їх суть. За період з 1938 по 1988р. Верховна Рада СРСР на своєму пленарному засіданні прийняв, не вважаючи законів про бюджет та план, в сукупності менше половини актів, що мають силу закону. Всі інші акти були схвалені Президією та затверджено без обговорення Верховною Радою СРСР. Та й закони, які приймаються безпосередньо Верховною Радою, затверджувалися зазвичай без обговорення в тому вигляді, в якому вони були запропоновані у проекті, причому депутати практично не користувалися правом законодавчої ініціативи, а законопроекти виходили від виконавчих органів. Корінного перелому в цій ситуації не сталося і після створення, постійно діючого Верховної Ради СРСР у 1989р. По-перше, над Верховною Радою стояв З'їзд народних депутатів СРСР, який до певної міри сковував його ініціативу. По-друге, потрібно значний час, щоб законодавство Верховної Ради витіснило нормативні акти, прийняті Президією Верховної Ради за весь попередній термін, а Верховна Рада, у свою чергу, був зайнятий іншими питаннями. По-третє, після заснування посади Президента СРСР він почав досить активно видавати укази, причому укази Президента приймалися в значно більш короткі терміни, ніж закони СРСР 20.
Конституція Російської Федерації 1993р. у ч. 1 ст. 115 встановила, що Уряд Російської Федерації видає постанови і розпорядження на основі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів і нормативних указів Президента Російської Федерації. Це положення має розглядатися у системному зв'язку з тими положеннями Конституції Російської Федерації, які передбачають наявність федеральних законів як правових інструментів обмеження основних прав (ч. 3 ст. 55 або ст. 57 Конституції РФ). Дана норма є досить широкою і нечіткою. Якщо постанови видаються на виконання законів (і Конституції РФ, і нормативних указів), то повинна існувати зв'язок між законами та виконувачами закони постановами Уряду Російської Федерації.
При передачі парламентом законодавчих повноважень виконавчому органу влади, в процесі розробки нормативних правових актів і поправок до законів, велика роль відводиться правовим службам, діючим в органах виконавчої влади.
Цікавий досвід Великобританії, де на відміну від багатьох юрисдикцій проекти основного законодавства готуються централізовано, а не в окремих державних департаментах, що просувають закон. На думку директора Центру досліджень в області законодавства і парламентаризму Великобританії, професора Університету Стратклайда Дж. Бейтса 21, «це веде до збереження єдиного стилю і тягне менший ризик виникнення двозначностей і судових процесів». Тим не менш, делеговане законодавство, наприклад інструкції, майже незмінно готується юристами, зайнятими в окремих департаментах. Незважаючи на керівництво зі збереження єдиного стилю, при складанні проектів делегованого законодавства в підсумку стиль не зберігався.
Заслуговує на увагу досвід організації юридичної служби Міністерства юстиції Канади. Міністерство юстиції є юридичним радником Уряду і допомагає міністерствам розробляти, переглядати і інтерпретувати закони, займає особливий статус: проводить юридичну експертизу законопроектів на всіх етапах процесу - від вироблення законодавчої пропозиції на основі первинних ідей до складання проекту закону, готового для надання до парламенту. Наприклад, Міністерство юстиції детально аналізує всі законодавчі пропозиції з метою виявлення всіх пропозицій, які можуть призвести до того, що закон буде оскаржений у суді як що суперечить Канадської хартії прав і свобод. Міністерство юстиції забезпечує надання юридичних послуг всім міністерствам і відомствам Канади.
Міністерство юстиції надає розробників законопроектів з числа співробітників свого Відділу законодавства. Вони є експертами з надання урядової політики законодавчої форми і стилю. Розробники законодавства забезпечують послідовність, логічність і неупередженість пропонованих федеральних законодавчих актів, а також цілісність правової системи. Вони виконують роль консультантів з багатьох питань, що стосуються правових принципів і політики.
Розробники забезпечують надання тексту в правильній перспективі. Оскільки вони меншою мірою залучені до вироблення політики, вони більш підходять на роль розробників, що забезпечують складання законів мовою, зрозумілою членам Парламенту, громадськості та судам. Це завдання вирішується завдяки дотриманню правил складання законодавчих проектів та обліку правил і принципів, якими керуються суди при тлумаченні законів 22. На жаль, правові служби у федеральних органах виконавчої влади Російської Федерації, на відміну від вищевідзначених країн, мають ряд особливостей, які не дозволяють компетентно здійснювати діяльність органу.
Основними нормативними правовими актами, що регулюють правовий статус юридичних служб в Російській Федерації, є Указ Президента Російської Федерації від 8 травня 2001р. N 528 «Про деякі заходи щодо зміцнення юридичних служб державних органів» 23, Типове положення про юридичну службу федерального органу виконавчої влади, затвердженого Постановою Уряду Російської Федерації від 2 квітня 2002р. N 207 24. У документах закріплюються організаційні основи діяльності юридичних служб, їх функції, права, обов'язки і відповідальність керівника юридичної служби.
Згідно з п. 3 Типового положення Постанови Уряду Російської Федерації юридичні служби наділяються особливим статусом у структурі федерального міністерства, а саме: "... організується у вигляді самостійного структурного підрозділу центрального апарату федерального органу виконавчої влади (департамент, головне управління, управління, відділ) і очолюється керівником (начальником), який призначається на посаду і звільняються з посади в установленому порядку. Структура юридичної служби і штатна чисельність працівників визначаються керівником федерального органу виконавчої влади ».
Наведена норма не тільки визначає самостійність і незалежність певного апарату від інших підрозділів, а й передбачає відповідальність юридичної служби перед вищим керівництвом. Однак у затверджені положення федеральних міністерств не всіма було передбачено створення юридичних служб. Так, Міністерство оборони Російської Федерації не має в структурі спеціального департаменту або відділу юридичної служби; в Міністерстві освіти і науки Російської Федерації правовий відділ працює при Департаменті економіки і фінансів.
Разом з тим у п. 11 Типового положення про юридичну службу федерального органу виконавчої влади уточнюється: «Покладання на юридичну службу функцій, що не відносяться до правової роботи, не допускається». Але в положенні Міністерства культури і масових комунікацій регламентована діяльність адміністративно-правового Департаменту, до функцій якого входять питання: документаційне, організаційне, технічне, кадрове, господарське та правове забезпечення. Дане положення ставить під сумнів якість правового забезпечення діяльності відомства та підготовки ними проектів нормативних правових актів. Крім того, в діяльності юридичних служб федерального органу державної влади має важливе значення рівень підготовки і кваліфікації керівника та працівників відділу, які повинні мати вищу юридичну освіту. У п. 5 Типового положення про юридичну службу федерального органу виконавчої влади визначаються вимоги, що висуваються до керівника (начальника) юридичної служби: «Повинен мати вищу юридичну освіту і відповідати вимогам, встановленим законодавством Російської Федерації». Однак у багатьох положеннях федеральних органів виконавчої влади в розділі «Організація діяльності» дана норма відсутня.
Стан російського законодавства, його вдосконалення і якість прийнятих законів, які адекватно відображають потреби суспільного розвитку, прямо пов'язане з організацією юридичних служб у федеральних органах виконавчої влади.
Вищенаведене показує, що положення міністерств про правовий статус юридичних служб у деяких федеральних органах виконавчої влади не відповідають нормам Типового положення про юридичну службу федерального органу виконавчої влади, затвердженого Постановою Уряду РФ від 2 квітня 2002р. N 207.
З метою вирішення перелічених проблем необхідно федеральним органам виконавчої влади привести нормативні акти міністерств у відповідність з Постановою Уряду Російської Федерації від 2 квітня 2002р. N 207 «Про затвердження Типового положення про юридичну службу федерального органу виконавчої влади». Крім того, на прикладі розглянутого зарубіжного досвіду (Канади) щодо проведення Урядом правової експертизи та аналізу законопроектів, розроблених органами виконавчої влади, було б доцільно доручити Комісії Уряду РФ щодо законопроектної діяльності 25 включити до переліку розглянутих ними питань проекти постанови, делеговані Державною Думою Федеральних Зборів РФ Уряду РФ. Комісія повинна здійснювати моніторинг, координацію і консультування з стратегії регулювання та прийняття урядових постанов, а також контролювати їх відповідність економічної, соціальної та федеративної стратегіям розвитку держави.
Законом, який би закріпив організаційні та процедурні питання прийняття правового акта, делегованого парламентом, міг би стати Федеральний закон «Про нормативні правові акти в РФ». Цей документ визначив би три базові вимоги для створення делегованого законодавства: правова експертиза, реєстрація, опублікування в офіційних виданнях. Контрольні функції повинні належати спеціально утвореною Комісії Державної Думи Федеральних Зборів РФ з контролю за делегованим законодавством.
Отже, питання формування ефективної законодавчої системи сучасної Росії є актуальними і значущими з точки зору, як теорії права, так і практики правотворчої діяльності. При цьому в якості основного завдання, з вирішенням якого пов'язується оптимізація сучасного російського законодавства, слід назвати подолання прогалин у праві. Сьогодні саме співпраця між гілками влади є основою для підвищення ефективності законотворчості 26.
Глава II. Інститут делегованого законодавства
в зарубіжних країнах
Делеговане законотворчість (англ. delegated law) - видані урядом за уповноваженням парламенту нормативні акти, фактично володіють силою закону, в порядку поступки (делегування) парламентом уряду деяких законодавчих повноважень.
Таке делегування є за своєю суттю передача права на прийняття законів державному органу (зокрема, уряду), який у відповідності зі своєю власною компетенцією такими правами не володіє.
Делегування законодавчих повноважень уряду може здійснюватися шляхом прийняття парламентом відповідного закону про право уряду видавати в порядку делегованого законодавства акти з певних питань протягом конкретно встановленого часу. Крім того, делегування законодавчих повноважень може просто матися на увазі, коли парламент свідомо видає закони, складені в загальних виразах, роблячи тим самим застосування їх неможливим без відповідної законодавчої діяльності органів виконавчої влади.
Причини делегування різні, наприклад, зростаюча складність сучасного суспільства; завантаженість законодавчого органу, брак парламентського часу; парламент, видаючи закон, може схвалити концепцію контролю в будь-якій області, не маючи в той же час необхідних механізмів його здійснення; будь-якому органу державного управління краще самому видати нормативний акт на основі делегований повноважень, ніж залежати від видання відповідного акта законодавчим органом.
Перші дві причини - найбільш істотні. Оскільки парламент, за яким в демократичних країнах традиційно закріплюється монополія на виробництво законодавчих норм, не в змозі забезпечити належний рівень правового регулювання суспільних відносин, виникає потреба в нових способах правотворчості та механізми законодавчого регулювання.
Саме завдяки постійно ускладнюється структурі суспільних відносин, появі нових сфер правового регулювання, що вимагають спеціальних, а часом і вузькоспеціальних знань, делеговане законодавство отримало потужний імпульс до розвитку. У деяких країнах, наприклад, в Австралії, стався гігантський ріст делегованого законодавства, яке за обсягом і кількістю актів у багато разів перевершує парламентські акти. Делеговане законодавство навряд чи можна вважати порушенням принципу поділу влади, тому що законодавча діяльність уряду в певних сферах санкціонується вищим законодавчим органом і здійснюється під жорстким парламентським і судовим контролем, відповідаючи тим самим, загальному духу зазначеного принципу.
Проблема делегованого законотворчості не отримала у вітчизняній юридичній літературі широкої розробки. Це пояснюється, перш за все, тим, що російська правова доктрина негативно ставиться до даної проблеми, грунтуючись на суворому поділ влади і відносячи законотворчу діяльність до виключної компетенції представницьких органів влади. Призначення ж виконавчої гілки влади - оперативне управління різними сферами життя суспільства на основі законів, прийнятих представницькими органами влади.
Проте сучасна практика багатьох зарубіжних держав свідчить про те, що діяльність виконавчих органів не вичерпується і не може вичерпуватися лише виконанням законів. Вони здійснюють різноманітну управлінську діяльність, пов'язану з реалізацією функцій держави. Зростаюча роль уряду у виконанні функцій держави зумовила поширення у ряді країн делегованого законотворення, наприклад, у США, Німеччині, Великобританії, Швеції, Мексиці, Франції, Португалії, Іспанії, Італії. При цьому законодавчі повноваження делегуються не тільки безпосередньо уряду, але і деяким підлеглим йому органам - міністрам, урядам суб'єктів федерації і т.п.
Процедура прийняття законодавчих актів в абсолютній більшості держав - дуже тривалий процес. Тому парламенту складно вловлювати всі зміни в суспільстві та швидко на них реагувати.
Виникаючі прогалини в чинному законодавстві нерідко успішно вирішує уряд, який в силу свого призначення має можливість постійно тримати руку на пульсі подій, використовуючи, в тому числі інститут делегованого законодавства. Ця практика при відповідних умовах себе виправдовує, хоча і представляє, на думку багатьох авторів, відступ від класичного принципу поділу влади.
У зарубіжній літературі існує безліч неоднозначних точок зору і підходів до проблеми делегування законодавства. Так, окремі автори вбачають у практиці делегування законодавства причину порушення балансу законодавчої і виконавчої влади.
Говорячи про негативне ставлення деяких авторів до делегування законодавства як порушує баланс влади, слід підкреслити, що з цього питання існують і інші думки. Поряд з повним запереченням допустимості делегування законодавчих функцій виконавчої влади в ряді наукових видань наводяться численні аргументи на користь її настільки ж безумовного визнання. В якості прикладів благотворного впливу процесів делегування на економіку та суспільно-політичне життя вказується, зокрема, на американський досвід масивного делегування законодавчої влади від конгресу до виконавчої влади на чолі з президентом Ф. Рузвельтом у 30-і рр.., В період «великої депресії », а також на аналогічний досвід США 70-х рр.. (Президентство Р. Ніксона) і частково 80-х рр.. (Президентство Р. Рейгана).
Існує і третій, свого роду «проміжний» між повним запереченням і беззастережним визнанням, підхід до процесу делегування законодавчої влади. Не заперечуючи важливості процесу делегування як такого, прихильники даного підходу вважають разом з тим необхідним для нейтралізації негативного його впливу на «поділ влади» тримати згаданий процес під судовим чи іншим дієвим контролем.
Делегування повноважень у сфері законодавства здійснюється виключно вищим законодавчим органом держави на користь конституційно закріпленого кола органів виконавчої влади, склад якого в різних країнах неоднаковий. Як правило, більша частина делегованого законодавства в усіх країнах припадає на частку уряду. У деяких країнах, зокрема в Іспанії (п. 3ст. 82) та у Франції (ст. 38), уряд - єдиний орган, щодо якого допускається делегування законодавчих повноважень. Важливо пам'ятати, що уряд розглядається, як колегіальний орган і делеговані йому повноваження не можуть бути в подальшому делеговані його структурним підрозділам або іншим органам виконавчої влади. Конституція Італії (і це єдина країна, де існує такий порядок) допускає делегування законодавчої влади Президентові як главі держави з питань амністії та помилування (ст. 79).
Основне навантаження з контролю над делегованим законодавством доводиться на парламент - орган, який ініціює процес делегування та окреслено його умови. Засобом парламентського контролю є, перш за все, обов'язковість парламентського затвердження для актів делегованого законодавства.
Ще один спосіб, до якого може вдатися парламент, - це втручання у сферу делегованого законодавства і видання законів з питань, відданим на розгляд виконавчої влади.
Отже, можна зробити висновок, що, якщо парламент бажає відновити звичайний режим законодавчого регулювання у сфері, переданої на розгляд уряду, йому необхідно вивести її зі сфери повноважень органу виконавчої влади або шляхом внесення змін до акта про делегування, або оскарживши компетенцію уряду в конституційному суді .
Аналіз інституту делегованого законодавства буде неповним без висвітлення переваг та недоліків делегування.
Делеговане законодавство відрізняється наступними перевагами:
- Виняткова гнучкість, яка полегшує внесення змін до поточного законодавства;
- Економія парламентського часу (парламент схвалює лише концепцію правового регулювання щодо будь-якого питання і залишає всю роботу по розробці конкретного змісту органу виконавчої влади);
- Норми делегованого законодавства відрізняються конкретністю і не вимагають додаткового часу на тлумачення завдяки незначної частки неясних положень;
- Законодавчі повноваження делегуються фахівцям у відповідній області, які мають високий рівень професіоналізму і знанням умов на місцях,
Одночасно з перевагами, які говорять самі за себе, інститут делегованого законодавства відрізняється і певними недоліками:
по-перше, відбувається «деконцентрація» законодавчих функцій парламенту (законодавчі повноваження передаються особам, які не несуть політичної відповідальності перед виборцями);
по-друге, розширення повноважень адміністративних органів, посилення бюрократичних структур, що несе особливо сильний негативний заряд 27.
2.1 Способи делегування законодавчих повноважень
Виходячи з ситуації, що конституційної практики, делегування законодавчих повноважень парламенту уряду може бути здійснено двома способами - прямим і непрямим.
При прямій делегації законодавчих повноважень парламенту видає акт, на підставі якого уряд отримує право на делеговане законодавство, із зазначенням, який конкретно орган, на який строк і з яких питань отримує таке право.
Пряме делегування увазі видання вищим органом законодавчої влади держави особливого нормативного правового акту, санкціонує делегування законодавчих повноважень виконавчої влади. Пильної уваги заслуговують вимоги, що висуваються до змісту та процедурі ухвалення законів про делегування законодавчих повноважень. Вимоги до змісту цих законів наступні:
- Обов'язкова вказівка на орган, якому делегуються законодавчі повноваження. Загальна закономірність полягає в тому, що законодавчі повноваження не можуть бути надані іншим, крім уряду, владі. Виняток становлять Італія і Німеччина;
- Повноваження повинні надаватися у чітко визначеній області;
- Точне визначення змісту і меж делегованих повноважень;
- Точне визначення часових рамок дії делегованих повноважень. Делегування законодавчих повноважень на невизначений термін не допускається. Португальська конституція допускає продовження терміну дії повноважень та їх поетапне використання, але разом з тим встановлює значне обмеження, згідно з яким делегування законодавчої функції Уряду може мати місце тільки один раз;
- Закон про передачу законодавчих повноважень ні в якому разі не може надавати право встановлювати норми, що мають зворотну силу;
- Закон повинен визначати цілі, керівні принципи і критерії, на які слід орієнтуватися у процесі здійснення делегованих повноважень.
До процедури прийняття законів пред'являється ряд вимог:
1. нормативний акт про делегування законодавчої функції органу виконавчої влади повинен прийматися у формі, встановленої конституцією. В Іспанії, наприклад, - у формі спеціального базового закону, коли мова йде про вироблення статей тексту якого акта поточного законодавства або коли потрібно об'єднання різних законодавчих текстів в один; в Італії та Німеччині - у формі закону, в Португалії - рішення;
2. нормативний акт про передачу законодавчих повноважень уряду має прийматися у відповідності з правилами законодавчого процесу, встановленими для певного виду нормативного акта. Як правило, забороняється скорочена процедура прийняття акта про делегування.
При першому ж знайомстві з прямим способом делегування законодавчих повноважень впадає в око така його особливість, як детальна регламентація процесу делегування, наявність багатьох умов і обмежень. Очевидно, що підготовка нормативного акта про делегування, повністю відповідає вимогам законності, вимагає значного часу.
У разі надзвичайних умов або виняткових обставин необхідний інший порядок делегування повноважень від законодавчої гілки влади до виконавчої, що забезпечує можливість швидкого реагування на вимоги ситуації. Таким механізмом є непряме делегування, якому більш підходить назва «надзвичайного» або «виняткової» делегування.
Слід відзначити такі характерні ознаки надзвичайного режиму делегування, як обмеження кола питань, щодо яких уряд має право приймати нормативні акти, що мають силу закону, і обов'язкове подальше затвердження парламентом відповідних актів делегованого законодавства. У таких країнах, як Італія і Іспанія, уряд у надзвичайних і термінових випадках правомочним під свою відповідальність приймати тимчасові законодавчі акти, що наділяються силою законна. Згідно іспанської Конституції тимчасові законодавчі акти Уряду, прийняті у формі декретів-законів, не можуть зачіпати основи конституційного ладу (порядок діяльності основних інститутів держави, основні права, свободи і обов'язки громадян, становище автономних регіональних об'єднань, а також загальне виборче право). Конституції обох країн передбачають обов'язковий розгляд і затвердження законодавчих актів уряду парламентом, який у разі необхідності спеціально скликається з цією метою в повному складі - в Італії протягом п'яти, а в Іспанії - тридцяти днів з дня їх промульгації.
Виникає питання: чи можна до непрямого способу делегування законотворчих повноважень віднести заповнення прогалин у законодавстві актами органів виконавчої влади. Здається, що назвати цю діяльність делегованим законотворчістю навряд чи коректно. Проте з ряду моментів ця діяльність подібна законодательствованія уряду.
По-перше, за суб'єктами, видаючому подібний акт: як і при делеговане законодательствованія прогалини заповнюються не законодавчий, а виконавчим органом, який більш оперативний, ніж парламент, і компенсує відсутність відсутніх на даний момент норм права.
По-друге, подібні акти видаються в тих випадках, коли конституція чи закон прямо передбачають, що будь-яке питання буде регламентуватися спеціальним законом, однак поки що парламент не встиг розглянути це питання, а він потребує термінової регламентації. Справа в тому, що процедура прийняття нормативно-правових актів органами виконавчої влади набагато простіше, ніж існуючий законодавчий процес. Даний спосіб видання органами виконавчої влади актів, що мають силу закону, ніде не регламентується, бо подібні норми носять тимчасовий характер: згодом вони в обов'язковому порядку повинні бути замінені спеціальним законом. Така ситуація характерна для держав з формується законодавчою базою.
Заповнення прогалин у законодавстві указами Президента характерно для Російської Федерації. Як приклад можна послатися на укази Президента РФ від 30 жовтня 1993р. «Про Державний герб РФ» та від 11 грудня 1993р. «Про Державний гімн РФ».
При непрямому делегування законодавчих повноважень парламентський закон складається в дуже загальних виразах і застосувати його без відповідної нормотворча діяльність виконавчих органів неможливо. Подібна практика зазвичай не має законодавчої регламентації цього процесу, виняток становить Франція. У ч. 2 ст. 34 Конституції цієї країни зазначено, що закон визначає основні принципи:
а) загальної організації національної оборони;
б) вільного управління місцевих колективів;
в) освіти;
г) режиму власності, речових прав, цивільних і торгових товариств;
д) трудового права, профспілкового права і соціального забезпечення.
Із зазначених питань парламент видає лише закони-каркаси, встановлюючи головні принципи, без конкретизації яких неможливо їх повноцінне виконання. Тому уряд в такому випадку видає акти, що конкретизують закон і мають вищу юридичну силу.
Непрямий спосіб делегування по суті веде до створення делегованого законодавства без повноважень. Зазвичай в країнах, де конституції допускають делеговане законодавство, видання урядом актів, що мають силу закону, без спеціального уповноваження парламентом не допускається. Так, у ч. 1 ст. 77 Конституції Італії вказується, що Уряд не може без точно вираженого повноваження палат видавати декрети, які мали б силу звичайного закону. Проте з цього правила є винятки.
Так, ст. 86 Конституції Іспанії дозволяє Уряду у надзвичайних і термінових випадках видавати тимчасові законодавчі акти у формі декретів-законів, які не можуть зачіпати порядок діяльності основних інститутів держави, права, обов'язки і свободи громадян, становище регіональних автономних об'єднань, а також загальне виборче право. Такі тимчасові закони повинні негайно ставитися на обговорення і голосування Конгресу депутатів (нижньої палати) у повному складі, а якщо він у цей час не скликано, то скликається спеціально в 30-денний термін з дня промульгації даного акту. Конгрес протягом 30 днів повинен оголосити про затвердження або не затвердження декрету-закону, у зв'язку, з чим Регламент палати передбачає спеціальну коротку процедуру.
Ці акти, як вже зазначалося, іменуються в Конституції Іспанії тимчасовими. Перехід їх у постійне якість залежить від волі законодавчого органу. Однак у конституції не регламентований прямо питання про те, з якого терміну ці акти діють, а разі їх затвердження і не діють при їх відхилення, а також підлягають вони виконанню в зазначений тридцятиденний строк до розгляду декретів Конгресом депутатів. Виходячи зі змісту даної конституційної норми, а також згаданого в ній терміну «промульгацію», ці закони до розгляду їх у нижній палаті Генеральних Кортесів приймаються до виконання з дня їх промульгації. У разі їх твердження вони діють з цього моменту, а у разі їх відхилення парламентом вони вважаються недійсними з моментами їх офіційного затвердження в якості таких главою держави.
2.2 Ініціатива та умови делегування законодавчих повноважень
Будь-яке делегування законодавчих повноважень передбачає ініціативу парламенту чи уряду. Незважаючи на те, що конституції Італії, ФРН та Іспанії припускають ініціативу парламенту на передачу своїх законотворчих повноважень, виникає питання, що робить парламент: санкціонує передачу частини законодавчих повноважень (у разі пропозиції уряду, як у Франції) або сам ініціює цей процес. Проблема, мабуть, полягає в тому, до кого раніше прийде усвідомлення необхідності делегованого законодавства. Разом з тим ця проблема набуває певну значимість у Франції, у ст. 38 Конституції якої прямо закріплена ініціатива уряду. Таким чином, якщо в Італії, Іспанії та Німеччини парламент сам може почати процес з делегування законодавчих повноважень або санкціонувати його за пропозицією уряду, то у Франції передбачений лише один спосіб - санкціонування прохання уряду про передачу йому частини законодавчих повноважень.
Треба відзначити, що в будь-якому випадку обсяг повноважень не пов'язані проханням уряду, тобто умови делегування повністю залежать від розсуду парламенту.
Заслуговує на увагу і питання про те, хто конкретно наділяє уряд законодавчими повноваженнями: парламент в цілому або одна з його палат. Оскільки делегування являє собою передачу повноважень органу законодавчої влади, то рішення про це мають приймати обидві палати парламенту. Про це прямо зазначено в ст. 38 Конституції Франції та ст. 77 Конституції Італії. В Іспанії та ФРН рішення про делегування повноважень визначений законодавством, порядок прийняття якого обумовлений обов'язковою участю обох палат парламенту.
Що стосується умов делегування законодавчих повноважень, то треба мати на увазі, що будь-яка передача повноважень не може бути безумовною. Парламент делегує права уряду із зазначенням мети, кола питань, терміну їх здійснення. Згідно зі ст. 38 Конституції Франції уряд для виконання своєї програми має право просити парламент вирішити протягом обмеженого терміну здійснювати заходи шляхом видання ордонансов, зазвичай відносяться до законів. Найбільш яскравим прикладом реалізації цієї норми Основного закону може служити Закон від 2 червня 1986 г.6, уповноважує уряд приймати різні заходи соціального та економічного характеру. Цим Законом уряду надавалося право протягом шести місяців з моменту опублікування акта і при дотриманні ст. 38 Конституції змінювати або скасовувати деякі положення господарського законодавства про ціни та конкуренції, а також змінювати положення Трудового кодексу. Загального кодексу податків та законодавства про торгові товариства.
У ФРН згідно з ч. 1 ст. 80 Конституції делегування законодавчих повноважень здійснюється з одночасним визначенням змісту, мети й обсягу наданих прав.
Конституція Італії 1947р. встановлює досить звужені рамки застосування практики делегованого законодавства. Зокрема, законодавчі функції можуть бути передані уряду не інакше як з вказівкою керівних принципів та критеріїв і щодо конкретного кола питань. Крім того, уряд не може видавати закони без дозволу палат (ст. 76 і 77 Конституції).
Найбільш обмежена практика застосування делегованого законодавства існує в Іспанії. У Конституції 1978р. передбачено, що Генеральні Кортеси (парламент) можуть делегувати Уряду повноваження видавати нормативні акти, що мають силу закону, з питань, попередньо ними певним, за винятком законів про розвиток основних прав і свобод, схвалюють Статути про автономію, що регулюють порядок загальних виборів (тобто . за винятком органічних законів). При наданні законодавчих повноважень уряду повинні бути дотримані такі вимоги:
а) певна форма делегації законодавчих повноважень;
б) зазначення конкретного терміну користування цими повноваженнями;
в) чітке визначення цілей і меж повноважень;
г) коло питань, по яких можливе здійснення переданих повноважень;
д) встановлено принципи та критерії, якими необхідно керуватися у процесі здійснення зазначених повноважень.
У більшості держав, що допускають практику делегованого законодавства, не виділені види передачі прав на видання актів, що мають силу закону. Виняток становить Іспанія, в ст. 82 Конституції якої названі два види делегування повноважень: а) на вироблення нового тексту або б) на переробку старого, але діючого законодавства.
В останньому випадку встановлюються межі здійснення законодавчих повноважень, зокрема, вказується, чи слід обмежитися виробленням одного тексту або можливі упорядкування, класифікація та погодження кількох законодавчих текстів.
Крім обов'язкових умов, що визначають коло питань, цілі, принципи, терміни, акти парламенту про делегування законодавчих повноважень повинні відповідати і деяким іншим вимогам.
По-перше, за формою сам акт про передачу повноважень повинен мати форму закону і відповідно приймається за правилами законодавчого процесу. У країнах, де для прийняття звичайного закону передбачається скорочена процедура (наприклад, в Італії), такий спосіб для затвердження актів про передачу законодавчих прав не допускається (ч. 4 ст. 72 Конституції Італії). Таким чином, другою вимогою до делегують актам є заборона скороченої процедури їх прийняття.
Кілька слів варто сказати про форму закону про надання законодавчих прав уряду. В основному конституції відносять такі акти до звичайним законам. Виняток становить Іспанія, де виділяються два види подібних актів:
а) акти поточного законодавства, коли мова йде про об'єднання різних законодавчих текстів в один;
б) спеціальний базовий закон, коли мова йде про вироблення нового тексту. При цьому останній має відповідати ще й додатковим вимогам (ст. 83 Конституції): він не може дозволяти зміна самого базового закону і встановлювати норми, що мають зворотну силу.
Важливий момент, що заслуговує уваги, пов'язаний з промульгації актів парламенту про делегування законодавчих повноважень. Жодна конституція не регулює даного питання. Однак, виходячи з того, що ці акти за формою є законами, вони підлягають підписанню главою держави, як і звичайні закони.
Кому конкретно передаються законодавчі повноваження парламентом?
Основним, а часом і єдиним суб'єктом, якому передаються законодавчі повноваження, виступає уряд. Так, у Конституції Франції це положення закріплене в ст. 38. У ст. 82 (п. 3) Конституції Іспанії прямо вказується, що законодавчі повноваження не можуть бути надані іншим, крім Уряду, владі
Цікава ситуація склалася в Італії. Конституція в ст. 76 закріплює право парламенту делегувати свої повноваження уряду. Однак розд. II Основного закону включає до складу Уряду: а) Рада міністрів; б) державну адміністрацію (як сукупність державних службовців), а також в) допоміжні органи (Національна рада економіки і праці. Державна рада і Рахункову палату). Тим не менш, представляється, що в ст. 76 Конституції під урядом розуміється безпосередньо до Ради міністрів.
Найбільш ліберальної в плані вибору суб'єктів для передачі йому законодавчих повноважень є Конституція ФРН. Згідно зі ст. 80 закон на це може уповноважити Федеральний уряд, федерального міністра або уряду земель (суб'єктів федерації). Крім того, надавши право на законотворчість одному із зазначених вище суб'єктів, закон може вказати на допустимість подальшої делегації повноважень, для чого необхідно лише видання відповідної постанови початковим органом виконавчої влади.
2.3 Затвердження законодавчих актів уряду
і вимоги до них
Одним з ключових моментів, пов'язаних з делегованим законодавством, є затвердження актів уряду, прийнятих в порядку передачі повноважень парламенту.
У цій підставі країни, що допускають пряме делегування, можна розділити на три групи:
1) держави, конституції яких вимагають обов'язкового затвердження таких актів уряду (наприклад, Франція);
2) держави, Основний закон яких зобов'язує уряд ставити на обговорення парламенту не всі акти, а лише ті, які вказані в конституції (наприклад, ФРН);
3) країни, де подібного твердження не потрібно (наприклад, Іспанія).
Згідно з ч. 2 ст. 38 Конституції Франції, уряд після прийняття законодавчого акту, але до закінчення прав на законодательствованія зобов'язана внести до парламенту проект закону про затвердження свого акта. Крім того, тільки у Франції парламент розглядає не сам прийнятий урядом акт, а лише закон про затвердження цього акту.
Основний закон ФРН зобов'язує уряд чи федерального міністра виносити на затвердження Бундесрату постанови про основні принципи та тарифів при використанні федеральних залізничних споруд та поштових, телеграфних, телефонних повідомлень, радіо, про будівництво та експлуатації залізниць, а також постанови, що видаються на підставі таких федеральних законів , які потребують схвалення Бундесрату або виконуються землями за дорученням Федерації або в порядку їхньої власної компетенції. Треба зазначити, що закон про делегування повноважень парламенту може зобов'язати орган виконавчої влади ставити на затвердження і інші свої постанови.
Цікава практика склалася в Іспанії. Конституція цієї країни нічого не говорить про обов'язок уряду ставити на обговорення і подальше затвердження Генеральних Кортесів акти, прийняті на підставі закону про делегування законодавчих повноважень парламенту. На тлі тієї регламентації, яка розглядалася вище, подібний момент виглядає дещо дивно.
Говорячи про затвердження актів уряду, необхідно зупинитися на тому, хто безпосередньо їх затверджує (мова йде як про випадки прийняття органами виконавчої влади законодавчих актів без повноважень, так і при офіційному делегування).
У Франції (ст. 38 Конституції) акти Уряду затверджуються спеціальним законом, а законодавча процедура передбачає проходження проекту через обидві палати парламенту:
Національні Збори і Сенат. Конституція зобов'язує Раду міністрів вносити прийнятий акт у парламент (ст. 38).
Знову ж таки досить незвичайна ситуація в Іспанії: для декретів-законів, прийнятих без повноважень, досить затвердження Конгресу депутатів (нижньої палати іспанського парламенту).
Інша ситуація у ФРН. На підставі ч. 2 ст. 80 Основного закону подібна прерогатива передана Бундесрату, тобто вищому федеральному органу, що складається з членів земельних урядів.
Аналіз конституцій перерахованих держав дозволяє зробити висновок, що акти про затвердження підлягають промульгації главою держави тільки в Італії та Франції, де вони мають форму закону.
Акти уряду, видані на підставі права на делеговане законодавство, видаються зазвичай у формі закону (при цьому називатися вони можуть по-різному: законодавчі декрети чи декрети-закони в Іспанії, декрети-закони в Португалії, декрети в Італії, ордонанси у Франції і т . п.). Законодавчі акти уряду вступають в силу з моменту їх промульгації та опублікування. Прямо таке положення закріплено тільки в Конституції Франції (ч. 2 ст. 38), однак виходячи із загального порядку вступу в силу законодавчих актів, це правило, мабуть, поширюється і на інші країни.
Виникає питання: чи можуть змінюватися акти уряду, видані на основі права на делеговане законодавство, і коли вони втрачають силу?
Оскільки такого роду акти уряду мають форму закону, вони повноправно входять в національну систему законодавства. Звідси будь-яке їх зміна повинна здійснюватися в порядку, закріпленим Конституцією (тобто передбачаються розгляд і затвердження законопроекту про зміни обома палатами парламенту і подальша промульгацію закону главою держави).
Як зазначалося вище, в деяких державах акти уряду вимагають затвердження парламенту. Відповідно при не затвердження ці акти втрачають силу. При цьому ні в жодній конституції не порушується питання про те, з якого моменту втрачають чинність, законодавчі акти, видані урядом (або іншим уповноваженим на те органом виконавчої влади). Можна припустити, що зазначені акти при не затвердження повинні вважатися незначними з моменту їх опублікування. Складність ситуації полягає в тому, що з моменту опублікування законодавчого акту уряду (і відповідно вступу в силу) до розгляду його парламентом і винесення рішення може пройти досить великий термін (наприклад, до 60 днів в Італії, до 30 - в Іспанії, а у Франції - до закінчення строку на законодательствованія, який Конституцією не обмежений). Вступ закону в силу означає обов'язкове виконання його для суб'єктів, яким він адресований. Таким чином, за вказаний період можуть відбутися досить суттєві зміни у правових відносинах.
2.4 Закінчення права на законотворчість уряду
Припинення права уряду на видання актів, що мають силу закону, можливо з кількох підстав:
а) закінчення строку, на який уряду були надані законодавчі повноваження;
б) вироблення тексту акта, на що було уповноважене уряд (як, наприклад, в Іспанії);
в) відставка уряду (у Португалії);
г) позбавлення парламентом акту про делегування законодавчих повноважень (в Іспанії);
д) визнання акта парламенту неконституційним.
Вище вже йшлося про те, що делегування парламентом своїх законодавчих повноважень здійснюється з обов'язковим зазначенням терміну, на який вони передаються. Так, згідно французькому Закону від 2 червня 1986р., Про який згадувалося раніше, права уряду на видання актів, що мають силу закону, повинні закінчитися через шість місяців.
Дещо по-іншому вирішується це питання в Іспанії. Конституція як обов'язкової умови для делегування законодавчих повноважень називає зазначення терміну їх дії (ч. 3 ст. 82). Однак у цій же статті є цікаве положення: «Повноваження вичерпуються прийняттям Урядом відповідного нормативного акту». Таким чином, можна зробити висновок, що в Іспанії делеговане законодавство не є право органу виконавчої влади законодавствувати протягом зазначеного терміну з певних питань, а являє собою скоріше доручення парламенту виконати конкретне доручення законодавчого характеру.
Жодна конституція, крім Португалії, не дає відповіді на істотне питання: чи передаються законодавчі повноваження уряду як конституційного органу або певної її складу. У ч. 3 ст. 168 Конституції Португалії цей момент вирішується певним чином: «Делеговане законодавство втрачає юридичну силу разом з відставкою уряду, якому воно було надано, з закінченням легістратури Асамблей Республіки або її розпуском». З аналізу тексту конституцій інших держав, що допускають делеговане законодавство, напрошується висновок про те, що питання про право уряду видавати акти, що мають силу закону, за його відставку вирішується в кожному окремому випадку конкретно. Так як документ про делегування повноважень має звичайно форму закону, парламенту ніхто не забороняє скасувати його при дотриманні звичайної процедури законотворчої діяльності.
Таким чином, передача повноважень на визначений строк не може бути гарантованим, бо парламент у будь-який момент може скасувати своє рішення. Крім; того, подібна ситуація може виникнути і при відступі уряду від рамок, визначених йому парламентом.
Цікаві з цієї точки зору два однакових положення, закріплених у конституціях Іспанії та Франції. Мається на увазі ситуація, коли законотворчість парламенту вторгається в рамки делегованих уряду законотворчих повноважень. Конституція Іспанії у ст. 84 передбачає наступне: «У разі якщо будь-яка законодавча пропозиція або поправка суперечить наданим законодавчих повноважень. Уряд представляє свої міркування по інстанції. У цьому випадку може бути представлений законопроект про повне або часткове скасування закону про надання законодавчих повноважень ». Інакше кажучи, якщо Генеральні Кортеси хочуть законодавствувати у сфері, переданої уряду, вони повинні вивести її з повноважень органу виконавчої влади. Аналогічне положення закріплено і в ч. 1 ст. 41 Конституції Франції: «Якщо під час законодавчої процедури виявляється, що будь-яке пропозиція або поправка ... суперечить делегованих повноважень ..., то Уряд може заявити про його неприйнятність ».
Основний контроль за законодавчою діяльністю уряду здійснює парламент (Великобританія, Італія, Франція, ФРН). Таким чином, орган, який надав право на видання актів, що мають силу закону, і визначив умови цього процесу, сам його і контролює. Контроль полягає не тільки в можливості затвердження або незатвердження актів уряду в країнах, де це встановлено, але й у можливості в будь-який момент після вступу їх у силу змінити «неугодний» закон у порядку звичайної законодавчої процедури.
Іншим видом контролю над законотворчою діяльністю уряду є судовий контроль. Незважаючи на те, що прямо судовий контроль над законотворчою діяльністю уряду закріплений тільки в Конституції Іспанії (ч. 6 ст. 82), не можна применшувати його ролі і в інших країнах. Різниця в даному випадку полягає в тому, що в Іспанії суд контролює не тільки конституційність актів уряду (як і в інших країнах), але й дотримання органом виконавчої влади умов, визначених актом Генеральних Кортесів про делегування законодавчих повноважень.
Треба відзначити, що в Іспанії контроль за діяльністю уряду цим видом не обмежується. Відповідно до ч. 6 ст. 82 Конституції «без шкоди для компетенції судів закони про надання законодавчих повноважень можуть встановлювати в кожному окремому випадку додаткові засоби контролю», вибір яких залежить від Генеральних Кортесів.
Висновок
Аналіз практики делегованого законотворення зарубіжних країн дозволяє зробити висновок, що даний спосіб створення законодавчої бази не можна недооцінювати. Його достоїнства, на наш погляд, обумовлені тим, що, по-перше, уряд має можливість оперативно реагувати на мінливі запити і потреби суспільства, у цього органу невеликий чисельний склад, і відсутня складна процедура прийняття рішення (на відміну від парламенту). Крім того, в зарубіжних країнах законодавча ініціатива в більшості випадків (у 60 з 100) виходить від уряду.
На думку німецьких державознавців Г. Кляйна і В. цеє, міністерська бюрократія більше - чим хто-небудь перебуває в курсі існуючої на даний момент потреби в тих чи інших правових нормах, а також володіє необхідною компетенцією для перекладу політичних вимог на мову закону. По-друге, право уряду на самостійне законодательствованія знаходиться під контролем парламенту, а також судна.
Представляється, що вітчизняна правова доктрина могла б переглянути своє ставлення до делегированному законотворчості. Незважаючи на те, що в нашій державі глибока традиція протистояння виконавчої та законодавчої влади, тим не менш, очевидно, в окремих випадках можливе звернення Уряду РФ до Федеральних Зборів РФ за дозволом здійснювати протягом обмеженого терміну видання актів, що мають силу закону, для виконання конкретних особливо важливих для життя суспільства програм. При цьому Уряд не повинен видавати такі акти без точно вираженого і чітко окресленого повноваження Федеральних Зборів РФ, а самі повноваження не підлягають передачі якого-небудь іншого органу, крім Уряду.
Здається, що делегування законодавчих повноважень могло б здійснюватися лише спеціальним законом, яким були б визначені цілі, коло питань і термін передачі законодавчих повноважень.
Очевидно, що сам спеціальний закон не підлягає змінам і не може надавати Уряду права встановлювати норми, що мають зворотну силу.
Виходячи з виправдала себе зарубіжної практики, урядові акти делегованого законодавства не повинні торкатися: 1) основних прав, свобод і обов'язків людини і громадянина; 2) статусу суб'єктів федерації; 3) конституційного статусу органів влади та судових органів.
Можна було б передбачити і порядок прийняття Урядом актів делегованого законодавства. Наприклад, вони повинні прийматися більшістю голосів від повного складу Уряду, підписуватися головою Уряду і затверджуватися главою держави. Акти фінансового характеру слід приймати кваліфікованою більшістю (2 / 3 голосів) від повного складу Уряду.
Акти делегованого законотворення повинні вступати в силу після їх опублікування, але втрачають її, якщо Уряд не повідомило Федеральне Збори про прийняте акті протягом, наприклад, двох днів після його затвердження главою держави. Парламенту має належати право скасування акта делегованого законодавства, наприклад, на підставі перевищення Урядом делегованих йому повноважень. Важливо передбачити, що акти фінансового характеру можуть набувати чинності тільки після їх прямого схвалення Федеральними Зборами РФ, для чого слід встановити спеціальну спрощену процедуру та скорочені строки розгляду таких актів, наприклад, протягом 5 днів. Якщо ж Федеральне Збори не скликано, то протягом 10 днів після затвердження главою держави урядового акта належить спеціально скликати обидві палати.
Абсолютно ясно, що в період здійснення Урядом делегованих повноважень парламент не може законодавствувати за переданими Уряду питань. Разом з тим законодавча діяльність Уряду підлягає контролю, як з боку Конституційного Суду РФ, так і Верховного Суду РФ. Останній може контролювати дотримання Урядом умов законодательствованія, закріплених в спеціальному законі про делегування повноважень.
Здається, що делеговане законотворчість могло б бути випробувано в нашій країні в порядку правового експерименту.
Звичайно, в обсязі однієї курсової роботи не можливо повністю розкрити тему, проте вважаю, що досягла поставленої перед курсовою роботою мети і завдань: розкрила поняття та змісту інституту делегованого законодавства; встановила причини виникнення інституту делегованого законодавства з урахуванням історичного досвіду; виявила види і способи здійснення делегованого законодавства, а також меж його допустимості; обгрунтувала пропозиції щодо вдосконалення використання інституту делегованого законодавства в сучасний період; розглянула проблеми та практику делегованого законодавства.
Список використаної літератури
Нормативно-правові акти:
Конституція Російської Федерації (прийнята всенародним голосуванням 12 грудня 1993р.) / / Російська газета 1993. 25 грудня.
Федеральний конституційний закон від 17 грудня 1997р. N 2-ФКЗ Про Уряді Російської Федерації (зі змінами від 31 грудня 1997р.). Текст Закону опублікований в Російській газеті від 23 грудня 1997р., В Зборах законодавства Російської Федерації від 22 грудня 1997р., N 51, ст. 5712.
Федеральний конституційний закон від 31 грудня 1997р. N 3-ФКЗ Про внесення змін і доповнень до Федерального конституційного закону Про Уряді Російської Федерації. Текст Федерального конституційного закону опублікований в Російській газеті від 4 січня 1998р., В Зборах законодавства Російської Федерації від 5 січня 1998р., N 1, ст. 1.
Указ Президента Російської Федерації від 24 листопада 1995р. Про заходи щодо забезпечення відкритості та загальнодоступності нормативних актів.
Збори законодавства РФ. 2004. N 23. Ст. 2317., 2001. N 20. Ст. 2000, 2002. N 14. Ст. 1307
Постанова Уряду Російської Федерації від 2 червня 2004р. N 264 «Про затвердження Положення про Комісію Уряду Російської Федерації з законопроектної діяльності»
Спеціалізована література:
Алексєєв С.С. Держава і право. Початковий курс. М,. 1993. С.38
Арефіна С.І. Конституційні засади делегованого законодавства. Автореферат дис. ... к.ю.н. М., 2005.
Автономов А.С. Правова онтологія політики: до побудови системи категорій. М., 1999. С. 9.
Абзалова Л.Ф. Делеговане законодавство. / / Державна влада і місцеве самоврядування., 2007р. № 1
Баглай М.В.. Конституційне право Російської Федерації. М. 2000
Бейтс Дж. Ціна законів / / Оцінка законів та ефективності їх прийняття. Матеріали Міжнародного семінару, 16 - 17 грудня 2002 р., м. Рязань. М.: Видання Державної Думи, 2003.
Гессен В.М. Основи конституційного права. - Пг., 1918 - С.53
Джінкс Е. Англійське право - М, 1947 - С.42.; Дайсі А.В. Основи державного права Англії - М., 1907-С.42.
Дюгі Л. Конституційне право. - М, 19О8г.-С.2О1
Законотворчість в Канаді / Відп. ред. С.В. Кабиш (пер. з англ.). М.: Формула права, 2006. С. 20 - 32.
Конституції зарубіжних держав. - М., 1997. С.319; 2000. С.40; 2000 .- с.261.
Конституційне право: Переклад з англ. / Є.С. Уейд, Д.Д. Філліпс, С.Б. Крилов та ін М., 1950. С. 31, 125, 389.
Конституції держав Центрально та Східної Європи / / відп. ред. Варламова Н.В.-М., 1997р. С.442.
Конституційне (державне) право зарубіжних країн: у 4 т. Тома1-2. Частина загальна: Підручник / Отв.ред. проф. Страшун Б.А. - 3-е вид., - М., 2000 .- С.457.
Колюшин Є.І. Конституційне (державне) право Росії - М., 1999. - С.238; Танчев Є. Констітуціята від 1991р. і пріемането на Б'лгарія до Європейського Союзу / / Сучасно право. - Софія, 1997. - № 6. - С.32-45
Конституції держав Європи. Т. 2. М., 2001. С.87
Лазаревський Н.І. Російське державне право. Том 1. Конституційне право. - Петроград, 1917.С.91
Маклаков В.В. Сучасні зарубіжні Конституції. М. 1996.
Окушева Р.Т. Закони і акти виконавчої влади, які мають силу закону в Республіці Казахстан (теоретичний аналіз) / / Журнал російського права - М,. 2000. - № 9. -СП 1-124.
Реут В. Декрети Президента Республіки Білорусь: теоретичні аспекти та практика видання / / Конституційне право: східноєвропейське огляд - Чикаго - М., 1998. - № 4 (25); 1999, № 1 (26) - С.44-48.
Суставова Є.М. Делеговане законодавство. З досвіду зарубіжних країн / / Журнал Російського права. 1998. № 8. С. 144-151.
Троїцький В.С., Морозова Л.А. Делеговане законотворчість / / Держава і право. 1997. N 4.
Чиркин В.Є. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - М., 1997. С.235
Чиркин В.Є. Державознавство: Підручник .- М., 2000. С.263.
Федеративна Республіка Німеччина: Конституція і законодавчі акти. М.: Прогрес, 1991.
Французька Республіка: Конституція і законодавчі акти. М. 1989.
1 Колюшин Є.І. Конституційне (державне) право Росії - М., 1999. - С.238; Танчев Є. Констітуціята від 1991р. і пріемането на Б'лгарія до Європейського Союзу / / Сучасно право. - Софія, 1997. - № 6. - С.32-45; Реут В. Декрети Президента Республіки Білорусь: теоретичні аспекти та практика видання / / Конституційне право: східноєвропейське огляд - Чикаго - М., 1998. - № 4 (25); 1999, № 1 (26) - С.44-48.; ОкушеваР.Т. Закони і акти виконавчої влади, які мають силу закону в Республіці Казахстан (теоретичний аналіз) / / Журнал російського права - М,. 2000. - № 9. -СП 1-124.
2 Чиркин В.Є Конституційне право зарубіжних країн: Підручник - М., 1997. - С.236
3 Лазаревський Н.І. Російське державне право. Том 1. Конституційне право. - Петроград, 1917.С.91
4 Чиркин В.Є. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - М., 1997. С.235.; Гессен В.М. Основи конституційного права. - Пг., 1918 - С.53
5 Чиркин В.Є. Державознавство: Підручник .- М., 2000. С.263.
6 Конституції зарубіжних держав. - М., 1997. С.319
7 Конституції зарубіжних держав. - М., 2000. С.40
8 Конституції держав Центральної та Східної Європи / / відп. ред. Н. В. Варламова-М .. 1997.С.215.
9 Конституції держав Центрально та Східної Європи / / відп. ред. Варламова Н.В.-М., 1997р. С.442.
Конституції зарубіжних держав. - М., 2000 .- с.261.
10 Чиркин В.Є. Конституційне право зарубіжних країн: Підручник. - М., 1997. С.235.
11 Дюгі Л. Конституційне право. - М, 19О8г.-С.2О1
12 Конституції зарубіжних держав. - М., 2000. -С.40.
13 Конституційне (державне) право зарубіжних країн: у 4 т. Тома1-2. Частина загальна: Підручник / Отв.ред. проф. Страшун Б.А. - 3-е вид., - М., 2000 .- С.457.
14 Джінкс Е. Англійське право - М, 1947 - С.42.; Дайсі А.В. Основи державного права Англії - М., 1907-С.42.
15 Алексєєв С.С. Держава і право. Початковий курс. М,. 1993. С.38
16 Арефіна С.І. Конституційні засади делегованого законодавства. Автореферат дис. ... к.ю.н. М., 2005.
17 Троїцький В.С., Морозова Л.А. Делеговане законотворчість / / Держава і право. 1997. N 4.
18 Конституційне право: Переклад з англ. / Є.С. Уейд, Д.Д. Філліпс, С.Б. Крилов та ін М., 1950. С. 31, 125, 389.
19 Конституції держав Європи. Т. 2. М., 2001. С.87
20 Автономов А.С. Правова онтологія політики: до побудови системи категорій. М., 1999. С. 9.
21Бейтс Дж. Ціна законів / / Оцінка законів та ефективності їх прийняття. Матеріали Міжнародного семінару, 16 - 17 грудня 2002 р., м. Рязань. М.: Видання Державної Думи, 2003.
22Законотворчество в Канаді / Відп. ред. С.В. Кабиш (пер. з англ.). М.: Формула права, 2006. С. 20 - 32.
23 Збори законодавства РФ. 2001. N 20. Ст. 2000
24 Збори законодавства РФ. 2002. N 14. Ст. 1307
25 Постанова Уряду Російської Федерації від 2 червня 2004р. N 264 «Про затвердження Положення про Комісію Уряду Російської Федерації з законопроектної діяльності» / / Збори законодавства РФ. 2004. N 23. Ст. 2317.
26 Абзалова Л.Ф. Делеговане законодавство. / / Державна влада і місцеве самоврядування., 2007р. № 1
27 Троїцький В.С., Морозова Л.А. Делеговане законотворчість / / Держава і право. 1997. № 4. С. 90-99; Суставова Є.М. Делеговане законодавство. З досвіду зарубіжних країн / / Журнал Російського права. 1998. № 8. С. 144-151.