Ім'я файлу: apdy_2013_2_6 (1).doc
Розширення: doc
Розмір: 82кб.
Дата: 09.12.2020
скачати
Пов'язані файли:
Реферат цив право тема 12.docx
Стартап-менеджмент.doc
НПАОП 40.01-1.07-01 Правила експлуатації електрозахисних засобів

УДК 35.072.2
В. О. БЕРЕЖНИЙ
СУЧАСНІ КОНЦЕПЦІЇ ПУБЛІЧНОГО УПРАВЛІННЯ
Розглянуто сучасні концепції публічного управління.Визначено їхніосновні особливості, принципи та підходи, практичні аспекти реалізації. Виявлено загальні риси та тенденції публічного управління ХХІ ст.
Ключові слова: держава, суспільство, державне управління, публічне управління, сучасні концепції.
Modern conceptions of public management are analyzed. Their mainfeatures, principles and approaches are defined. Common features and trends of public management in the ХХІth century are described.
Key words: state, society, public administration, public management, modern conceptions.
Численні зміни в навколишньому середовищі (розвиток телекомунікацій, інтенсифікація потоків, зокрема інформації, капіталів тощо), що відбувалися наприкінці ХХ – початку ХХІ ст., призвели до того, що простір і час перестали відігравати вирішальну роль, змушували створювати більш досконалі моделі і концепції управління. Фактично виник новий світ, який, будучи надзвичайно мобільним, диктується економічними потоками, локалізацією та переміщеннями сфер діяльності, в яких створюються і споживаються багатства. З’явилися геоекономіка, геофінанси, геоінформація, геотехнологія. Швидке поширення і впровадження нових інформаційних і телекомунікаційних технологій надали в розпорядження суспільства нові інструменти і методи, які створюють широкі можливості всім громадянам більш ефективно управляти власним життям в якості незалежних учасників. Іншими словами, це означає зміну сучасної демократичної парадигми управління на більш відкриту, відповідну інформаційному суспільству, яка сприяє утвердженню плюралізму, нових цінностей, потреб, методів і процедур. Відтак, є необхідним визначення нових концепцій публічного управління та ступеня їх “адекватності” реаліям і тенденціям сучасного світу.
Концепції публічного управління розглядаються у працях таких відомих дослідників, як Г. Ласуел, О. Моргенштерн, Г. Саймон, Ч. Ліндблом, А. Етционі, Д. Істон, Е. Дауні, Дж. Марч та ін. Крім того, у вивчення публічного управління безсумнівний внесок внесли багато відомих соціологів, зокрема Т. Парсонс, Р. Мертон, П. Бергер та ін., політологів, зокрема, Р. Даль, М. Полсбі, Г. Райт, П. Бурдьє, К. Оффе, М. Дюверже, С. Роккан, С. Ліпсет та ін., економістів, зокрема Й. Шумпетер, Дж. Гелбрайт, Т. Веблен та ін. Однак при цьому досі залишаються не до кінця вивченими практичні аспекти реалізації новітніх концепцій публічного управління.

Метою статті є розгляд і аналіз новітніх концепцій публічного управління, визначення їх основних рис, переваг і недоліків практичної реалізації.


    • останні декілька років набули поширення такі концепції державного управління, як неоінституційна теорія, концепція “активізуючої держави”, теорія політичних мереж і концепція “управління за результатами” (“управління за цілями”). Усі вони ставлять за мету забезпечення гнучкості системи державного управління, вдосконалення її взаємодії з навколишнім середовищем.


Що стосується нової інституційної теорії та її практичної цінності в галузі дослідження державного управління, то вона робить акцент на “аналізі трансакційних витрат”, формуючи оригінальну теоретичну базу для вирішення проблеми ефективності різних інституційних форм та координації взаємодій між різними суб‘єктами управління. На думку представників цієї теорії, враховуючи трансакційні витрати, можна домогтися найбільшої ефективності публічного управління [6].
У межах концепції “активізуючої держави” завдання органів державного управління визначаються під час суспільної дискусії, а між суспільством і державою розвивається співробітництво і розділяється відповідальність [2]. Держава ініціює процеси вирішення суспільних проблем

  • виступає в ролі посередника; встановлює рамки відповідальності громадян у цих рамках. Таким чином, найважливішими функціями держави стають ініціювання, активізація і стимулювання.


Модель “активізуючої держави” передбачає побудову та вивчення держави в чотирьох вимірах:

держава як гарант забезпечення виробництва та надання послуг;
держава як надавач послуг для суспільства, якщо це диктують, наприклад питання безпеки або якщо держава може це зробити з меншими витратами, ніж інші суб‘єкти;
держава як інститут, що створює рамки суспільної активності і створює умови громадянам для вирішення проблем;

держава як інститут нагляду за суспільної та економічної діяльністю [Там же].
Основою ще одного важливого наукового напряму є поняття “політична мережа” (policy network) [4]. У загальному вигляді під мережею розуміється система державних і недержавних суб’єктів у певній сфері політики, які взаємодіють між собою на базі ресурсної залежності з метою досягнення згоди по певному питанню, використовуючи при цьому формальні і неформальні норми [5]. Наголошується, що суспільство більше не контролюється виключно такими центральними одиницями, як держава; інструменти контролю розсіяні, а матеріальні ресурси і інформація розподілені множиною різноманітних акторів. Координація цих акторів уже не є результатом центрального керівництва, а виникає через цілеспрямовані інтеракції багатьох індивідуальних акторів.

Одна із основних наукових шкіл, німецька, які досягли найбільшого визнання у зазначеній сфері, вбачає в політичних мережах сучасну форму державного управління, відмінну як від ієрархічної, так і від ринкової [7]. У цьому контексті концепція політичних мереж у своїй основі має ту ж ідею, що і концепція нового публічного менеджменту: оскільки сучасній державі не вдається забезпечити суспільні потреби, виникла нагальна потреба замінити ієрархічне адміністрування іншою формою управління. Але якщо менеджеризм робить акцент на ринкових механізмах, то теорія політичних мереж намагається спиратися на комунікативні процеси в постіндустріальному суспільстві і демократичну практику сучасних держав [Там же].
Концепцію “управління за цілями, результатами” (MBО – Management by Objectives), яка переживає сьогодні своє “відродження”, розробив у середині 1960-х рр. американський учений П. Друкер, один з найвідоміших фахівців у галузі менеджменту та маркетингу. Він вважав, що дана концепція
– це метод підвищення ефективності організації, згідно з якою діяльність будь-якого працівника оцінюється не за процесом, а за результатом, якщо результат розуміється як досягнення поставленої цілі, завдання. Практика використання МВО показала, що П. Друкер був правий: основні вигоди, які несе впровадження даної системи в організації, – це підвищення продуктивності праці за рахунок чітких орієнтирів у кожного працівника організації та підвищення мотивованості персоналу, за рахунок його участі в постановці власних завдань [6].
Як відзначають багато дослідників, за минулі півстоліття система концепції “управління за результатами” у бізнесі довела свою ефективність і отримала широке розповсюдження в усьому світі. Що стосується управління за результатами в державній організації, то ця модель стала використовуватися з середини 1990-х рр. [8]. Під “управлінням за результатами” у державній сфері стало прийнято розуміти всі дії державних організацій, спрямовані на підвищення ефективності надання державних послуг, які в тій чи іншій мірі орієнтуються на попередні результати роботи. Таким чином, “управління за результатами” стало стратегією оновлень системи публічного управління.
Важливо відзначити, що теорія управління за результатами включає в себе концептуальні положення теорії мереж, синергетики, не применшуючи при цьому ролі і значення держави як головного агента прийняття рішень. Наприклад, у доповіді Організації з економічного співробітництва та розвитку, яка підтримує концепцію управління за результатами наголошується, що уряд залишається єдиним органом, що діє відповідно до Конституції України, в межах адміністративного права, а результати управління є наслідком налагодженої діяльності таких управлінських механізмів і важелів, як вироблення політичної стратегії, управління бюджетним процесом, державною службою, підзвітність адміністративних структур в рамках існуючих інституційних норм [3].
Отже, концепція “управління за результатами” таким чином стає

універсальним засобом боротьби з витоком ресурсів, корупцією, неефективністю і бюрократизмом системи державного управління. Російський дослідник Р. Вульфович відзначає, що в цій концепції яскраво виражена орієнтація на кінцевий результат і на громадян, коли продукт, визначений на основі політичних цілей і завдань, є вихідним пунктом усіх процесів інформації та прийняття рішень, а отже, неминучим елементом формування нової бюджетної концепції [1, с. 23]. Автор підкреслює велике значення громадян як партнерів державних організацій у досягненні результатів. Отже, орієнтованість на громадян є необхідною цінністю в даній концепції.
Таким чином, у сучасному розумінні “управління за результатами” має низку характеристик, які відрізняють його від інших форм управлінської діяльності. По-перше, під час використання “управління за результатами” обов’язковим є постановка цілей і завдань, а також розуміння очікуваного результату. “Управління за результатами” представляє собою повний цикл дій, в якому є етапи підготовки і планування, реалізації та оцінки. По-друге, схема роботи представляє собою співвідношення “цілі – результати”, і під час постановки наступних цілей передбачає уваги попередніх результатів. По-третє, “управління за результатами” звертає увагу, насамперед, на бажання і переваги громадян як партнерів державних установ, таким чином створюючи діалог між державою і суспільством.
Д. Нортон і Р. Каплан у 1980-ті рр. розробили основу методології управління за результатами у вигляді концепції “збалансованої системи показників”. Вона мала на увазі під собою розробку конкретних заходів, здійснюваних в умовах функціонування систем управління різного рівня [9]. Важливим моментом стало те, що, як показала практика, “управління за результатами” не стільки протиставляється традиційній моделі управління, а


  • наче доповненням їй, певною удосконаленою версією, позбавленою недоліків, які є, наприклад у “новому публічному менеджменті”.

Тепер звернімося до базових принципів концепції “управління за результатами”: декомпозиції завдань “зверху вниз”, зворотній зв’язок “знизу вгору” і “внутрішньоорганізаційний ринок праці”.


    1. Принцип декомпозиції завдань “зверху вниз” полягає в тому, що робота, згідно з “управлінням результатами”, заснована на розкладанні цілей, які стоять перед організацією відповідно до існуючої в організації управлінської ієрархії. Цілі організації ставляться центральними органами влади або керівник установи формулює їх сам. Після цього керівник організації розкладає їх на завдання, які розподіляє потім між своїми підлеглими. При цьому завдання виділяються таким чином, щоб їх рішення забезпечувало вирішення тієї мети, яка ставилася перед керівником і, відповідно, перед організацією в цілому. Точно така ж процедура розкладання цілей на завдання повторюється і на нижчих щаблях управлінської ієрархії: керівники структурних підрозділів формують на основі своїх цілей завдання для своїх підлеглих і так далі.

    1. Принцип зворотного зв’язку “знизу вгору” полягає в тому, що в процесі узгодження завдання керівником, який його сформулював підлеглим, перед яким ставиться завдання, може відбуватися коригування змісту завдання, рівня його пріоритетності або термінів виконання. Коригування завдання є важливим процесом. З одного боку, під час спільного обговорення та обміну аргументацією досягається однакове розуміння формулювань завдань, а саме завдання може трансформуватися в більш точне і коректне за змістом. З іншого боку, у процесі узгодження забезпечується необхідний баланс між бажаними результатами і наявними в організації ресурсами.

    2. Принцип “внутрішньоорганізаційного ринку праці”. На відміну від функціональних обов’язків, завдання в системі управління за результатами щоразу унікальні і не можуть бути заздалегідь передбачені в типових професійно-кваліфікаційних характеристиках або посадових обов‘язках. У певному сенсі планові завдання – це додаткові трудовитрати, не передбачені початковими умовами найму. Саме через цю обставину такими важливими є відносини добровільності і рівноправ’я сторін у процесі узгодження завдань.


Концепція “управління за результатами”, що прийшла з бізнес-управління, останнім часом стала дуже популярною і замінила застарілі методи управління в публічній сфері. Друкерівська концепція стала втіленням ідеї роботи на результат і виходячи з існуючих результатів. Таким чином, концепція “управління за результатами” викликає особливий інтерес як у політиків, що роблять вибір на його користь, так і у самих управлінців, що діють в цьому напрямку.
Говорячи про головні завдання державного управління на сучасному етапі, можна визначити декілька ключових з них.

    1. Легалізація відносин з інститутами громадянського суспільства. Дійсно, на сучасному етапі глобалізації зросла роль громадянського суспільства, його інститутів, у тому числі неурядових організацій, і, безумовно, буде рости і далі. Також вкрай важливою функцією держави в нових умовах стає акумулювання та відстоюванні основоположних цінностей даного соціуму; виробленні процедур узгодження і механізмів співіснування різних інтересів (забезпечення консенсусного порядку і стабільності) в умовах їх плюралізації.




    1. Забезпечення стратегічного планування розвитку. У сучасних умовах інститут держави не тільки не відмирає, але й навпаки повинен виконувати низку важливих функцій, однією з яких є попередження ризиків і стратегічне планування розвитку. Сьогодні неабияке значення для державного управління має соціальне передбачення – цілепокладання в найзагальнішому вигляді, очікування настання певних подій чи явищ з передбачуваними результатами, так і соціальне прогнозування – визначення варіантів розвитку




  • вибір найбільш прийнятного, оптимального, виходячи з ресурсів, часу і соціальних сил, здатних його забезпечити. Причому в умовах збільшення конкуренції на світових ринках, політики мають обирати такі стратегії, які

відповідають критеріям соціальної та економічної ефективності. Тобто, з одного боку, держава повинна реалізовувати свої плани з найменшими витратами, з іншого – не порушувати права та інтереси громадян.


  1. Забезпечення соціального характеру державної політики. Головним напрямком державної політики в ХХІ ст. стала активна соціальна політика, яка за своїм змістом повинна істотно відрізнятися від діяльності державних інститутів у минулому. Сучасна держава має не тільки гарантувати мінімально необхідний життя, надавати якісні соціальні послуги, а й активно взаємодіяти з громадянами щодо вирішення їх соціальних проблем, йти до кожного громадянина і спільно шукати шляхи вирішення його проблем. Метою такої політики стає забезпечення соціальної справедливості. При чому поняття справедливості в даному разі охоплює і однакове ставлення до громадян, і винагороду по заслугах (пропорційно внеску в загальну справу), і швидке реагування на їхні потреби, і рівний доступ до можливостей і ресурсів, і виключення з переліку професійних характеристик працівників органів влади таких категорій, як свавілля, байдужість або зверхність.




  1. Забезпечення збереження національної ідентичності. У сучасну епоху глобалізації, розмиття багатьох кордонів (політичних, економічних, інформаційних) перед багатьма країнами стоїть завдання збереження національної спільноти; створення сприятливих умов розвитку національної культури і традицій, зміцнення національної самосвідомості. І в цьому сенсі тільки держава і її інститути спроможні забезпечити її виконання.




  1. Підтримка інновацій. Варто зазначити, що в сучасних умовах, в епоху інформаційного суспільства та система управління, яка не забезпечує можливостей для розвитку талантів і здібностей, не підтримує інновацій у різних соціально-економічних сферах, приречена на руйнування. Адже в сучасному світі велике значення набуває здатність до нестандартного мислення, оригінального вирішення проблем, багато з яких є принципово новими для людства.


Таким чином, поряд з традиційними функціями державного управління, як-то: дотримання суверенітету, забезпечення оборони і національної безпеки, ухвалення норм і правил, контроль над їх виконанням, новими (надання послуг тощо) на перший план виходять нові функції: партнерська, стратегічна, інноваційна, національна і соціальна (в новому розумінні).
У зв‘язку з цим останнім часом зазнав змін і традиційний термін “державне управління” – учені і дослідники все частіше говорять про “публічне управління”. При цьому варто визнати, що в українських джерелах поняття “державне” і “публічне” управління часто використовуються як синоніми, але, тим не менше, ці поняття мають низку відмінностей. Крім того, використання тільки поняття “державне управління” значно обмежує українського дослідника, створюючи відчуття відсутності горизонтальних мереж, громадянського суспільства та управління, а також недооцінки можливостей місцевого самоврядування.

Однак не можна заперечувати, що поняття “публічне управління” дещо ширше поняття “державне управління”, оскільки містить окрім державного, місцеве, а також громадське управління, наприклад у громадських організаціях, неприбуткових організаціях громадського сектора. Можна стверджувати, що публічне управління, це, по-перше, різновид державного управління, який органічно поєднує сферу державного управління, місцевого самоврядування і громадського управління. По-друге, воно має відкритий та прозорий (публічний) характер. По-третє, це практична діяльність, специфічний вид праці, який вимагає професійної підготовки, певного рівня управлінської культури, що виявляється у здатності до партнерства і комунікації (включаючи електронну).
Таким чином, публічне управління сьогодні можна представити, з одного боку, у вигляді процесу взаємодії органів влади і суспільства, результатом якого є прийняття важливих для держави (регіону, громади) рішень, з іншого – як відкриту публічну сферу суспільних інтересів, в якій всі суспільні інститути, громадяни можуть бути не тільки в ролі об’єктів управління, а й виступати суб’єктами, автономними одиницями у відносинах


  • органами влади і управління. Отже, сучасне публічне управління – це управління суспільством разом з суспільством.


Таким чином, державне управління в сучасному світі виступає як складний процес вироблення та реалізації державноуправлінських рішень, в якому беруть участь не тільки державні органи і структури, не тільки такі традиційні суб’єкти політичної діяльності, як політичні партії та рухи, але також усі інші інститути та організації громадянського суспільства, об’єднання громадян, соціальні, етнічні, конфесійні, професійні, територіальні групи і спільності, соціальні верстви і окремі громадяни.
Зазначене обумовлює необхідність відмови від вживання традиційного терміну “державне управління” і переходу до використання терміну “публічне управління”, яке, з одного боку, можна представити у вигляді процесу взаємодії органів влади і суспільства, результатом якого є визначення довгострокових цілей і прийняття тактичних рішень щодо їхнього досягнення, з іншого – як відкриту публічну сферу суспільних інтересів, в якій громадяни виступають не тільки в ролі об’єктів, а й суб’єктів управління. Розгляду різних аспектів публічного управління буде присвячено подальші дослідження з даної проблематики.
Література:


    1. Вульфович P. M. Зарубежный опыт повешения эффективностифинансирования расходов на государственное и муниципальное управление /

  • М. Вульфович. – Вологда : Мысль, 2001. – 232 с.

    1. Гаман-Голутвина О. Меняющаяся роль государства в контекстереформ государственного управления: отечественный и зарубежный опыт / О. Гаман-Голутвина // Полис. – 2007. – № 4. – С. 46–58.

    1. Горшков А. С. Принципы управления по результатам в деятельностиорганов власти / А. С. Горшков, А. Л. Кириллов // Управленческое консультирование. – 2008. – № 1. – С. 5–13.




    1. Дегтярев А. А. Принятие политических решений / А. А. Дегтярев. –

  • : КДУ, 2004. – 416 с.

    1. Листратов К. Е. Управление политическими проектами: теория,методология, реальная политика / К. Е. Листратов // Вестник Московского университета. Политические науки. – 2007. – №6. – С. 20–30.




    1. Мальковская И. А. Трансформация государства и эволюция

публичного администрирования в условиях глобализации /


  • А. Мальковская // Вестник Российского университета дружбы народов. Политология. – 2006. – № 8. – С. 27–43.

    1. Медведев Н. П. Политико-административное управление: современнаятеория и новые подходы / Н. П. Медведев // Вестник Российского университета дружбы народов. Политология. – 2003. – № 4. – С. 56–67.




    1. Управление по результатам / общ. ред. и. пред. Я. А. Леймана ; [пер. с финн.]. – М. : Наука, 1993. – 315 с.

    2. Kaplan R. S. Using the Balanced Scorecard as a Strategic ManagementSystem / R. S. Kaplan, D. P. Norton // Harvard Business Review. – Jan-Feb 1996.


– P. 27–48.
Надійшла до редколегії 15.11.2013 р.
скачати

© Усі права захищені
написати до нас