Ім'я файлу: adminka.docx
Розширення: docx
Розмір: 458кб.
Дата: 17.10.2022
скачати
Пов'язані файли:
Gigiena-3med-lik.ped-test-u.Pdf
Документ.rtf
Розширення: docx
Розмір: 458кб.
Дата: 17.10.2022
скачати
Пов'язані файли:
Gigiena-3med-lik.ped-test-u.Pdf
Документ.rtf
1. ПОНЯТТЯ ТА ВИДИ ПУБЛІЧНОЇ СЛУЖБИ В УКРАЇНІ
Адміністративне право як самостійна галузь права має давню історію. В усі часи воно так чи інакше пов’язувалося з публічною владою, взаємодією держави, її органів та посадовців з громадянами та іншими учасниками суспільних відносин.
У демократичному суспільстві адміністративне право регулює (опосередковує) передусім діяльність держави щодо виконання законів та інших правових актів держави в інтересах усього су-
спільства. Така діяльність держави зазвичай розглядається як
здійснення виконавчої влади й органічно поєднується з публічним адмініструванням.
У науці адміністративного права терміни «публічна адмі-
ністрація» та «публічне адміністрування» є відносно новими і дедалі частіше починають заміняти термін «державне управління». І це не просто зміна термінів, а доктринальне оновлення адміністративного права, яке нормативно закріплює відповідальність держави перед людиною, права якої визначають зміст і спрямованість діяльності держави.
Публічна адміністрація в адміністративному праві європейських країн, у більшості випадків, визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах. Таким інтересом є інтерес соціальної спільності, що легалізований і задоволений державою.
Разом з тим, поняття державного управління не можна повністю уникати. Адже «державне управління» застосовується щодо виду діяльності органів державної влади, що полягає у здійсненні владно-організуючого впливу на ті сфери суспільного життя, потреби функціонування і розвиток яких вимагають дійового втручання цих органів шляхом застосування відповідних повноважень. І головне місце серед них посідають саме повноваження виконавчої влади. Прийнято вважати, що адміністративне право – це галузь права, що поширюється, здебільшого, на суспільні відносини, пов’язані з державним управлінням, тобто з владно-організую-
чим впливом органів виконавчої влади на різноманітні суспільні процеси.
Сучасною ж метою адміністративного права має стати за-
кріплення таких форм і напрямів діяльності органів виконавчої влади, їх посадових осіб, які б забезпечували функціонування різних сфер суспільного життя на засадах непорушності конституційних прав і свобод людини і громадянина. Такий правовий стандарт взаємовідносин органів виконавчої влади і громадян повинен виходити зі статусу людини як суб’єкта, перед яким виконавча влада відповідальна за свою діяльність.
Термін «управління» чи «адміністрування» походить від
латинського слова «administratio» (грец. – «кібернетика») і в бук-
вальному розумінні означає діяльність по керівництву чим-небудь. За різними даними також – служити для, управляти в інтересах людини.
У найбільш загальному розумінні «управління» використовується як родове поняття, що характеризує впорядкування взаємозв’язків і взаємодії певної множини елементів або складових частин техніки, природи, суспільства чи самої людини. Наприклад, управління в сім’ї, школі, на виробництві, апараті органу влади.
Впорядкування взаємозв’язків між елементами будь-якої
системи є необхідною умовою її функціонування і досягається за допомогою двох основних способів – саморегуляції і управ-
ління. Саморегуляція здійснюється без застосування зовнішніх сил, завдяки програмі закладеній природою. Управління ж завжди
передбачає свідоме вольове втручання людини, і здійснюється у системах «людина – природа», «людина – техніка», «людина – людина» тощо.
Управління у широкому розумінні цього слова – це функція організованих систем різного виду (природних, біологічних), яка забезпечує збереження їх певної структури, підтримує режим
діяльності, забезпечує реалізацію програмної мети діяльності.
В найзагальнішому вигляді управління можна визначити як комплекс необхідних засобів впливу на групу, суспільство або його окремі ланки з метою їх упорядкування, збереження якісної специфіки, вдосконалення і розвитку.
Залежно від об’єкта, розрізняють управління в технічних системах (нежива природа, технічне управління), управління в біологічних системах (жива природа, біологічне управління), управління в соціальних системах (управління в суспільстві, соціальне управління). Всі три види управління пов’язані між собою.
Принципова відмінність соціального управління від інших видів полягає в тому, що тут і суб’єктами, котрі управляють і об’єктами, щодо яких здійснюється управління (тобто керованими об’єктами), виступають люди та їх спільноти.
Соціальне управління створене людьми з метою свідомої регуляції своєї життєдіяльності й посідає у забезпеченні їх потреб та інтересів таке ж важливе значення, як і основні суспільні інститути – держава, право, мораль, власність. Без цього настають хаос, безлад. Соціальне управління є найважливішим інститутом самозбереження і постійного відновлення суспільного життя.
Предметами соціального управління можуть бути різнома-
нітні матеріальні речі, духовні цінності, технічні засоби, техно-
логічні процеси, але сторонами у відносинах управління можуть бути тільки люди.
Сутність соціального управління виявляється у діяльності, яка за своїм змістом є впливом на волю і поведінку людей, їх взаємовідносини і спільні дії.
Характерними рисами соціального управління є:
1) визначення цілей;
2) організація процесу управління;
3) регулювання.
Рушійною силою управління виступають інтелект і воля людини. А тому цей вплив містить елемент визначення цілей, тобто визначення напрямків спільної діяльності, її проміжних і кінцевих результатів, заради досягнення яких здійснюється управлінський вплив. Складність управлінського цілевстановлення полягає в тому, що серед величезної кількості можливих цілей необхідно відібрати такі, які можуть бути практично реалізовані.
Проблема взаємодії суб’єкта та об’єкта управління при виробленні цілей управління сьогодні набуває особливої актуальності й специфіки. Місцеві органи управління все активніше виступають за рівність сторін центру і регіонів при визначенні програм розвитку як економіки, соціальної сфери, культури, так і системи управління державою і регіонами.
Спільна участь керуючої та керованої структур при формуванні завдань управління, прогнозування його результатів – це засіб взаємоузгодження інтересів двох чи більше органів у процесі управління.
Залежно від масштабності управлінських проблем і рівня
підготовки учасників управлінського процесу розробляються глобальні, загальні й часткові, стратегічні, тактичні й оперативні, кінцеві, проміжні й найближчі завдання, які перебувають у певній залежності між собою. Система взаємозв’язку загальних завдань з цілями меншого масштабу виробляється за допомогою методу побудови «моделі цілей».
Необхідно також забезпечити:
– реальність впливу суб’єкта на об’єкт;
– передбачити шляхи реалізації загальних інтересів через індивідуальні;
– встановити відповідність між рівнем розвитку суб’єкта і об’єкта управління;
– ініціювати зацікавленість об’єкта управління в досягненні поставлених перед ним цілей.
2) Наступною характеристикою соціального управління є організуюча спрямованість управління. Організовувати – означає розподіляти людей у просторі та за функціями, забезпечувати їх місцями роботи і засобами праці, налагоджувати їх взаємний обмін у праці і суспільному житті, розширювати їх творчі можливості.
3) Надаючи кожному суспільному процесу певні цілі, організуючи в ньому взаємодію людей, управління одночасно покликане конкретно регулювати поведінку і відносини учасників цього процесу. Засоби для цього – традиції і звичаї, право й мораль, релігійні, технічні, корпоративні та інші норми. Отже, у ході управління здійснюється регулювання, за якого та чи інша норма втілюється у життя.
Таким чином, соціальне управління можна визначити, як здійснення цілевстановлюючого, організуючого і регулюючого впливу на спільну (колективну) діяльність людей з метою ефективного досягнення спільних результатів відповідно до реальних суспільних потреб.
Соціальне управління можна класифікувати за різними критеріями. За ознакою характеру діяльності суб’єктів управління його поділяють на такі види:
‒ «публічне управління» – здійснюється для реалізації публічних (загальних) інтересів;
‒ «приватне управління» – для реалізації приватних інтересів;
‒ «корпоративне управління» (органи управління, підприємства, установи, організації).
Саме публічне управління (адміністрування) є предметом науки адміністративного права. На сучасному етапі його розвитку категорія «публічне управління» або «публічна адміністрація» заміняє «державне управління». Наукове осмислення теорії публічної адміністрації є одним з головних напрямів доктринального оновлення адміністративного права.
Публічна адміністрація визначається як сукупність органів та установ, які реалізують публічну владу шляхом виконання закону, підзаконних актів та вчинення інших дій в публічних інтересах.
Публічна адміністрація як правова категорія має два виміри: функціональний і організаційно-структурний.
При функціональному підході – це діяльність відповідних структурних утворень щодо виконання функцій, спрямованих на реалізацію публічного інтересу. Таким чином, наприклад, виконання публічною адміністрацією правоохоронної функції означає
системну діяльність всіх структурних утворень, які мають таку функцію. Таку діяльність доцільно позначати терміном «публічне адміністрування».
При організаційно-структурному підході публічна адміністрація – це сукупність органів, які утворюються для здійснення
(реалізації) публічної влади, яку в Україні здійснюють ВРУ, Президент України, органи виконавчої влади, місцеві ради, суди, усі органи і установи, що реалізують місцеве самоврядування (виконавчі комітети місцевих рад, громадські об’єднання, органи самоорганізації населення).
Проте, окремі вчені вважають, що це широке тлумачення публічного адміністрування, адже публічна адміністрація відділена від законодавчої та судової влади, і пов’язана лише із виконавчою владою та адміністративною діяльністю, що є похідною від неї.
Таким чином, публічна адміністрація – це система організаційно-структурних утворень, які на законних підставах набули владних повноважень для їх реалізації в публічних інтересах.
У світовій практиці характерними рисами публічної адміністрації називають наступні:
1) реалізація публічного інтересу;
2) підпорядкування політичній владі, оскільки публічна
адміністрація реалізовує цілі, які закладені в законодавство пар-
ламентом;
3) публічна адміністрація забезпечує виконання і застосування законів, отже пов’язана здебільшого із виконавчою владою;
4) публічна адміністрація наділена владними повноваженнями, що дозволяють від імені суспільства і держави давати обов’язкові вказівки приватним особам.
Отже, публічна адміністрація – це організація і діяльність органів і установ, підпорядкованих політичній владі, що забезпе-
чують виконання закону, реалізують публічний інтерес і наділені публічною владою.
Суб’єкти та об’єкти публічного управління. Як відомо, будь-яка система, у тому числі й управлінська, розглядається в сукупності двох невід’ємних складових – суб’єкта і об’єкта. Розглядаючи організаційну структуру публічного управління, можна зазначити, що його здійснюють суб’єкти публічного управління, відносно об’єктів публічного управління. У вузькому значенні суб’єктом виступають органи виконавчої влади, а об’єктом – суспільство, суспільна діяльність.
На думку проф. Ю. Тихомирова, суб’єкти, які управляють суспільством – це, або народ у цілому, або окремі його верстви, об’єднання, колективи, оформлені відповідним чином у політико-правових формах через систему державних і громадських організацій, інститути безпосередньої демократії.
Головною рисою суб’єкта публічного управління є наявність у нього певної компетенції і державно-владних повноважень, які дають змогу втілювати свою волю у формі управлінських рішень обов’язкових до виконання. Владний вплив, що виходить від суб’єкта до об’єкта, дозволяє підпорядкувати волю і діяльність останнього, що є необхідною умовою досягнення цілей і вирішення завдань державного управління.
Система органів публічного управління складається з двох компонентів:
а) державних органів, тобто приналежних державі (органи виконавчої влади, керівники і керівний склад цих органів, що наділені державно-владними повноваженнями);
б) недержавних органів, що здійснюють публічне управління лише в тому випадку, якщо держава делегує їм відповідні повноваження.
Зокрема, Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» недержавним структурам – виконавчим комітетам сільських, селищних, міських рад – делеговано значний обсяг повноважень щодо реалізації функцій державної виконавчої влади.
Завданням суб’єктів публічного адміністрування є забезпечити реалізацію інтересів певної соціальної спільноти – народу, національних меншин, певної верстви суспільства – студентів, робітників, пенсіонерів, соціальних груп тощо. Механізм погодження та гармонізації суспільних інтересів базується на Конституції конкретної держави і розрахований на подолання суперечностей з метою досягнення загальних соціальних цілей.
Об’єкт управління – це те, на що спрямований свідомий, планомірний, організований, систематичний вплив суб’єкта управління. Метою такого впливу є спрямування об’єкта по шляху
певного розвитку, надання йому стану впорядкованості, якісного визначення, відповідності певним вимогам чи ознакам. Об’єкт управління можна розглядати в двох аспектах: елементно-струк-
турному – як сукупність людей (персонально), виробничих, галузевих утворень і груп, а також функціональному – як діяльність, поведінку індивідів і конкретних груп людей.
Основними об’єктами публічного адміністрування слід
вважати підпорядкованих суб’єктам органи виконавчої влади,
сектори державного управління, галузі промисловості, державні установи, організації і підприємства.
Отже, об’єкт управління – це система, яка підпорядко-
вується владній волі суб’єкта управління і виконує його рішення, тобто система, якою управляють (сектор чи галузь державного управління).
Слід зазначити, що між суб’єктом і об’єктом не існує абсолютних меж: система, яка управляє, будучи суб’єктом відносно того чи іншого об’єкта, сама в свою чергу може бути об’єктом управління з боку іншого суб’єкта. Так, наприклад, обласна дер-
жавна адміністрація, що здійснює виконавчу владу в межах області, є суб’єктом управління відносно районних державних адміністрацій даної області, одночасно будучи об’єктом управління відносно уряду, останній, в свою чергу, є об’єктом управління з боку глави держави і парламенту.
Таким чином, взаємостосунки суб’єкта і об’єкта управління утворюють систему управління. Між суб’єктом і об’єктом управління встановлюється зв’язок прямий (директива, наказ, розпорядження) і зворотний (доповідь, звіт, інформація про виконання).
Складовими публічного управління (публічного адміністрування) є:
– державне управління, де суб’єктом виступає держава в особі сформованих нею структур (державних органів). Вони у відносинах представляють державу;
– місцеве самоврядування, де суб’єктами виступають недержавні структури, які сформовані територіальними громадами (органи місцевого самоврядування). Вони у відносинах представляють громаду.
– громадське управління, де суб’єкти у відносинах діють від свого імені і на підставі своїх статутів.
Як вже зазначалося термін «державне управління», що успадкований адміністративним правом України ще з радянських часів, не можна повністю виключити із правової лексики. У сучасних політико-правових умовах це поняття набуває дещо іншого значення порівняно із умовами соціалістичного будівництва.
Під державним управлінням розуміють специфічну діяльність держави, що виявляється у функціонуванні низки уповноважених структур (органів), які безперервно, планомірно, владно і в рамках правових установлень впливають на суспільну систему з метою її вдосконалення відповідно до публічних інтересів.
Державне управління є функцією держави, яка надана спе-
ціальним організаційним структурам (органам). Їх сукупність є системою органів державного управління. Ця система в цілому і кожна з її складових окремо діють винятково від імені держави. Рішення що ними приймаються обов’язкові для всіх учасників
суспільних відносин, у тому числі і для недержавних організацій і формувань.
Найважливіша особливість державного управління пов’язана із застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з метою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.
Державна влада має у своїх джерелах юридичну визначеність (легітимність), а в реалізації – силу державного апарату, що володіє, крім іншого, силою державного примусу. Адже держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх дотримання можливістю застосування державного примусу. На відміну від інших видів соціального управління, державне управління без цієї особливості існувати не може.
Державне управління – це нормотворча і розпорядча діяльність органів виконавчої влади з метою владно організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністративно-політичній сферах, а також внутрішньо організаційне управління в апараті всіх державних органів з метою забезпечення належного виконання покладених на них завдань, функцій і повноважень.
Навести приклади міністерств, що видають правові акти управління, як різновид нормотворчої діяльності.
Ознаками, або рисами державного управління є:
‒ виконавчо-розпорядчий характер;
‒ законність;
‒ масштабність;
‒ універсальність;
‒ ієрархічність;
‒ безпосередньо організуючий характер.
Місцеве самоврядування в Україні – це право територіальної громади – жителів села чи добровільного об’єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста – самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування – це форма публічної влади, що реалізується специфічними суб’єктами – територіальними колективами і сформованими ними органами, має особливий об’єкт – питання місцевого значення, та здійснюється на основі використання окремого виду публічної власності – комунальної (муніципальної).
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Громадське управління – це діяльність представників громадянського суспільства щодо забезпечення реалізації прав і свобод громадян у межах визначених законами та іншими нормативно-правовими актами.
Важливе значення для реалізації публічного адміністрування має розуміння співвідношення публічного управління, як одного із його видів із державною виконавчою владою. Порівняння цих понять і дефініцій показує наступне. «Влада – це здатність і можливість здійснювати свою волю підкоряти їй, спонукати людей (їх колективи) до певних дій і певної поведінки. Основними засобами, за допомогою яких встановлюється влада, є авторитет, право, насильство. «Управління» – це вольовий вплив суб’єкта на об’єкт.
Поняття «воля» є ключовим у кожному з вищенаведених визначень. Воля – це здатність, по-перше, до визначення мети діяльності, а по-друге, до вольової поведінки. За своєю структурою
вольова поведінка розпадається на: а) прийняття рішення; б) його реалізацію. Іншими словами, на усвідомлення необхідності діяти і на безпосередньо вольові дії.
Підкорення іншої волі своїй (тобто влада) реалізується за допомогою відповідних команд. Такі команди є цілеспрямованим вольовим впливом. У свою чергу, цілеспрямований вольовий вплив – найбільш характерна ознака управління. З цього випливає висновок, що влада реалізується шляхом управлінської діяльності, управління є способом реалізації влади.
Ототожнення понять публічне управління і виконавча влада дуже поширене явище, зокрема й серед вітчизняних фахівців, проте є абсолютно неприйнятним з наукової точки зору.
Дійсно, певне коло повноважень виконавчої влади реалізується у формі публічного управління (це провідний вид діяльності).
Але органи виконавчої влади реалізовують ще багато інших повноважень, серед яких:
а) надання адміністративних послуг (сертифікація, ліцензування; реєстрація; атестація);
б) вирішення різноманітних індивідуальних справ щодо фізичних та юридичних осіб (надання земельних ділянок, зміна їх цільового призначення, надання різного виду дозволів залежно від індивідуальних обставин справи, розгляд скарг до органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування про відновлення права);
в) застосування заходів адміністративного примусу, в тому числі адміністративних стягнень щодо правопорушників;
г) відповідальність перед громадянським суспільством за порушення вчинені представниками виконавчої влади.
В усіх цих видах діяльності немає владно-організуючого впливу на суспільні відносини і процеси з метою досягнення спільних цілей (тобто власне публічного управління). Тут ініціатор від суспільства, а не від органів виконавчої влади. Отже, виконавча влада реалізується не тільки у формі публічного управління, а й у різноманітних інших формах державної діяльності. Вони більшою мірою перетинаються, але кожне функціонує самостійно. Їх співвідношення виглядає так.
1. Сфера публічного управління визначається тим, що воно здійснюється – у межах діяльності виконавчої влади, а саме:
‒ в ході реалізації їх повноважень щодо керованих об’єктів зовнішнього суспільного (економічного, соціального і т. ін.) середовища;
‒ в ході виконання місцевими державними адміністраціями повноважень органів місцевого самоврядування, делегованих відповідними місцевими радами, враховуючи, що самій виконавчій владі дані повноваження первісно не належать;
‒ в ході керівництва вищими органами виконавчої влади роботою нижчих органів;
‒ в ході керівництва роботою державних службовців усередині кожного органу (його апарату) виконавчої влади (останні два напрями належать до згаданої раніше внутрішньо організаційної сфери).
2. Поза межами діяльності виконавчої влади, а саме:
‒ всередині апаратів будь-яких інших (крім органів виконавчої влади) органів державної влади – в ході керівництва роботою державних службовців (наприклад: в апараті парламенту, прокуратури);
‒ всередині державних підприємств, установ, організацій, – в ході керівництва роботою персоналу їх адміністрацій (перші два напрями стосуються внутрішньо організаційного управління);
‒ з боку відповідних уповноважених державою суб’єктів у процесі управління державними корпоративними правами (наприклад: тимчасовий правління банків, якими опікується держава);
‒ з боку різноманітних дорадчо-консультативних органів, утворюваних державними органами, в частині виконання наданих їм повноважень (наприклад: робоча група з питань адміністративної реформи).
3. Сфера виконавчої влади визначається тим, що:
1) поряд з тими напрямами реалізації виконавчої влади, які збігаються з власне державно-управлінською діяльністю, значне місце посідають ті напрями, в яких відсутні характерні ознаки поняття «публічне управління»;
2) повноваження виконавчої влади, що мають характер публічного управління можуть бути делеговані державою іншим органам (органам місцевого самоврядування, приватним структурам, громадським організаціям).
Отже, як публічне управління у певній своїй частині реалізується поза межами виконавчої влади, так і виконавча влада реалізується у певній своїй частині поза межами публічного управління.
Принципи публічного управління – це фундаментальні істини, позитивні закономірності, керівні ідеї, основні положення, норми поведінки, що відображають закони розвитку відносин управління, сформульовані у вигляді певного наукового положення, закріпленого переважно у правовій формі, на основі якого будується і функціонує апарат державного управління.
Принципи публічного управління – це основні, вихідні положення, на яких ґрунтується і функціонує управлінська діяльність і які можуть бути сформульовані у вигляді певних правил, закріплених правом.
Існує багато підходів до класифікації принципів публічного управління. Зокрема, їх поділяють на:
‒ загальні – системності, об’єктивності, саморегулювання, зворотного зв’язку, оптимальності, демократизму, гласності;
‒ часткові (діють в окремих сферах, галузях господарства);
‒ організаційно-технологічні – єдиноначальності, поєднання державного, регіонального і місцевого управління, конкретності, поділу праці, принцип ієрархії, єдиноначальності, делегування повноважень, діапазону повноважень тощо.
Найбільш часто принципи публічного управління поділяють на:
· соціально-політичні;
· організаційні принципи.
Соціально-політичні принципи публічного управління.
Соціально-політичні принципи, по-перше, виражають політичну лінію держави з питань організації і діяльності органів виконавчої влади.
По-друге, фіксуються в якості юридичних правил, дотримання яких необхідне для правильного і ефективного функціонування всіх ланок системи публічного управління.
По-третє, визначають і закріплюють найбільш суттєві сто-
рони організації і діяльності апарату управління, його взаємовід-
носини з різними об’єктами публічного управління.
По-четверте, вони є спільними для всіх галузей і сфер публічного управління, для всіх його суб’єктів і об’єктів.
Систему соціально-політичних принципів складають:
– широка участь громадян в управлінні справами держави і суспільства;
– поєднання централізації і децентралізації в управлінні;
– колегіальність та єдино начальництво;
– рівність усіх перед законом;
– рівноправність осіб усіх національностей;
– додержання законності;
– позапартійність;
– демократизм;
– гласність і врахування громадської думки;
– об’єктивність.
Коротко охарактеризуємо соціально-політичні принципи публічного управління.
1. Широка участь громадян в управлінні справами держави і суспільства.
Це є один із найважливіших конституційних принципів публічного управління. Він закріплений у ст.ст. 5, 38, 40, 55 Конституції України. Народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування, – записано в Конституції України (ст. 5).
Участь громадян в державному управлінні здійснюється
в різних формах. Так, громадяни України мають право брати участь в управлінні державними справами, у всеукраїнському та місцевих референдумах, вільно обирати і бути обраними до органів державної влади та органів місцевого самоврядування (ст. 38). Так, наприклад, на всенародному референдумі вирішувалося питання проголошення незалежності України.
В Конституції України закріплено право громадян на звернення до органів державної влади, органів місцевого самоврядування та посадових і службових осіб цих органів, в тому числі і з питань вдосконалення їх діяльності, і ті зобов’язані розглянути звернення і дати обґрунтовану відповідь у встановлений законом строк (ст. 40).
Конституцією України закріплено право кожного громадянина оскаржити в суді рішення, дії чи бездіяльність органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб державних і громадських органів (ст. 55).
Широка участь громадськості в державному управлінні підвищує його результативність, допомагає виявляти і усувати недоліки в діяльності виконавчо-розпорядчих органів, стимулює соціальну активність громадян, їх зацікавленість в успішному вирішенні державних справ.
В умовах формування і розвитку демократичної і правової держави склалися і розвиваються різні форми участі громадян в діяльності органів виконавчої влади держави. Вище ми навели індивідуальні форми участі громадян в державному управлінні. Поряд з ними, все більше значення набувають колективні форми участі громадян в управлінні. Конституцією України закріплено право громадян на свободу об’єднання в політичні партії та громадські об’єднання для здійснення і захисту своїх прав і свобод та задоволення політичних, економічних, соціальних, культурних та інших інтересів. Ніхто не може бути обмежений у правах за належність чи неналежність до політичних партій чи громадських організацій (ст. 36).
Політичні партії в Україні сприяють формуванню і вираженню політичної волі громадян, чинять вплив на політику держави, беруть участь у виборах, формуванні органів державної влади і управління.
Важлива роль в управлінні державними справами належить професійним спілкам та трудовим колективам, які, в основному, формують економічну політику держави на конкретних підпри-
ємствах. І, що основне, трудові колективи – це нібито барометр, який визначає ефективність діяльності органів виконавчої влади держави. Прикладом можуть бути страйки шахтарів Донбасу, вчителів, які стали на захист своїх трудових прав, висловили рішучий протест економічній політиці, що проводиться Урядом України.
2. Централізація та децентралізація в публічному управлінні.
Централізація – зосередження керівництва, управління, організації певних суспільних, політичних процесів в одних руках,
нагромадження будь-чого в єдиному центрі; концентрація функ-
цій соціального і державного управління, відповідних прав і повноважень у центральних владних структурах (органах, установах тощо).
Апарат публічного управління повинен будуватися на засадах розумного співвідношення концентрації влади і її децентралізації, оскільки порушення даного балансу в будь-який бік призводить до негативних наслідків. Переважання централізації породжує безініціативність нижчих ланок системи органів виконавчої влади, а надмірна децентралізація веде до порушення єдності системи у формуванні та здійсненні державної політики, єдиних вимог, нормативів і оцінок, а отже, створює передумови для дезорганізації та некерованості управлінської системи.
Централізм в управлінні обумовлений значною часткою
загальнодержавної власності в економіці держави, необхідністю зосередження в руках держави основних важелів направляючого впливу на процеси, що відбуваються в різних галузях і сферах господарського, соціально-культурного і адміністративно-політичного життя.
Цей принцип забезпечує підпорядкування загальнодержавним інтересам діяльності всіх ланок апарату державного управління. Разом з тим, централізм, в сучасному розумінні цього слова, передбачає можливість індивідуального вибору оптимальних способів і методів досягнення єдиної спільної мети кожним суб’єктом державного управління .
3. Принцип поєднання колегіальності і єдиноначальництва. Колегіальність означає колективне обговорення і вирішення найважливіших питань державного управління, а єдиноначальництво – вирішення їх безпосередньо керівником.
В системі державного управління, з однієї сторони, створюються колегіальні або єдиноначальні органи, з другої – використовується методи колективного вирішення питань управління або одноособового розпорядництва. При цьому в колегіальних органах можливе одноособове вирішення певних питань, а в єдиноначальних органах широко використовуються колегіальні форми роботи при прийнятті рішень (наприклад, колегії створюються в усіх міністерствах, які є єдиноначальними органами).
Колегіальні форми вирішення питань використовуються при обговоренні і вирішенні основних питань централізованого керівництва господарською, соціально-культурною і адміністративно-політичною сферами, при здійсненні загальнодержавної, міжгалузевої, галузевої і територіальної координації.
Одноособове розпорядництво максимально пов’язується з вирішенням поточних питань, з втіленням в життя колективно обговорених або прийнятих рішень. Таким чином, роль єдино начальництва полягає в забезпеченні необхідної дисципліни і організованості, персональної відповідальності за доручену справу, виконання прийнятих рішень, дотримання пріоритету загальнодержавних інтересів в діяльності галузей управління і окремих підприємств, установ, організацій.
4. Рівноправність громадян в публічному управлінні.
Організація і діяльність органів виконавчої влади держави базується на рівноправності усіх без винятку громадян України незалежно від їх раси чи національності. Цей принцип закріплено в ст.ст. 21, 24, 36, 38 Конституції України.
Усі люди є вільні і рівні у своїй гідності та правах. Громадяни України мають рівні конституційні права і свободи та є рівними перед законом. Не може бути привілеїв чи обмежень за ознаками раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження, майнового стану, місця проживання, за мовними або іншими ознаками (ст.ст. 21, 24 Конституції України).
Принцип рівноправності громадян в державному управлінні проявляється у рівному праві всіх громадян України, незалежно від національності і раси на державну службу, займати будь-яку посаду в апараті органів виконавчої влади та місцевого самоврядування, у праві автономних утворень (Автономна Республіка Крим) мати свої органи державного управління.
Будь-яке пряме чи непряме обмеження прав, встановлення прямих чи непрямих переваг громадян за расовими і національними ознаками, так само як і всяка проповідь расової або національної винятковості, ворожнечі або зневаги – караються за законом.
Рівноправність громадян України забезпечується в усіх галузях економічного, політичного, соціального і культурного життя. При цьому не допускається ні ігнорування, ні роздування національних особливостей.
5. Законність в публічному управлінні.
Суть цього принципу полягає в тому, що держава, її органи та посадові особи діють на основі додержання законності, забезпечують охорону правопорядку, інтересів суспільства, прав і свобод громадян. Державні органи і громадські організації, їх посадові особи зобов’язані додержуватись Конституції і законів України. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені ст. 19 Конституції України та законами України.
Принцип додержання законності в державному управлінні полягає в тому, що організація і діяльність апарату управління і посадових осіб регулюється нормами права. В Україні визнається і діє принцип верховенства права (ст. 8 Конституції України).
Додержання законності – невід’ємна риса публічного управління.
Суть додержання законності полягає в однаковому розумінні і точному додержанні законів усіма державними органами і громадськими організаціями, посадовими особами і громадянами.
Законність в публічному управлінні передбачає:
а) наявність ефективної системи законодавства, що регулює виконавчо-розпорядчу діяльність;
б) свідоме, точне, творче і однакове виконання та розуміння законів усіма суб’єктами державного управління;
в) вчинення державними органами, їх посадовими особами дій, які відповідають волі держави, вираженій в законах та інших підзаконних актах;
г) прийняття управлінських рішень в межах компетенції, у встановленому порядку і в належній формі;
д) побудова взаємовідносин органів виконавчої влади дер-
жави з громадськими організаціями і громадянами на підставі і в межах закону;
е) обов’язок громадян, інших суб’єктів держави додержуватися Конституції і законів України;
є) невіддільність реалізації громадянами прав і свобод від виконання ними своїх обов’язків;
ж) ефективне функціонування системи контролю і нагляду за додержанням законів держави.
Чинне законодавство України не протиставляє законність і доцільність. Доцільність завжди повинна бути законною. Вона, наприклад, допустима при виборі тією чи іншою стороною управлінських відносин передбачених законом варіантів належної поведінки (реалізація громадянином права оскарження, вибір уповноваженою посадовою особою одного із заходів впливу щодо правопорушника і т. д.). Проте, ніякими посиланнями на доцільність не можна виправдати порушення вимог закону.
Принцип додержання законності відіграє важливу роль
у забезпеченні державної дисципліни в сфері управління. Точне і неухильне виконання закону усіма і скрізь – умова його життєвості.
Законність в державному управлінні забезпечується системою організаційно-правових способів, а також встановленням суворої відповідальності за порушення законності.
Значення законності в державному управлінні зростає в умовах розбудови правової держави. Нормальний хід суспільного розвитку немислимий без суворого додержання законів, що стоять на сторожі інтересів суспільства і прав громадян.
6. Позапартійність.
Принцип позапартійності в державному управління полягає в тому, що не допускається створення і діяльність організаційних структур політичних партій в органах виконавчої влади і виконавчих органах місцевого самоврядування, військових формуваннях, а також на державних підприємствах, у навчальних закладах та інших державних установах і організаціях (ст. 21, ст. 24 Конституції України).
Принцип позапартійності полягає також у тому, що окремим категоріям державних службовців заборонено членство в політичних партіях (наприклад, працівникам органів внутрішніх справ, військовослужбовцям та ін.). Адже, державний службовець є лише чітким виконавцем політичної волі керівників держави і на його роботу не повинна впливати участь у політичній партії та його власні політичні переконання.
Разом з тим, і зміна керівництва не повинна впливати на
зміну апарату державних службовців в органах виконавчої влади. З 2004 року члени Кабінету Міністрів України визнаються дер-
жавними політичними діячами, а не просто державними служ-
бовцями, оскільки основне їх завдання формувати і реалізову-
вати державну політику. Тому відсторонення керівників органів державного управління від роботи політичних партій є фор-
мальністю.
7. Демократизм.
Передбачає формування такої системи управління, яка б базувалася на демократичних засадах її здійснення в інтересах усіх або переважної більшості громадян, можливості їх максимального залучення до обговорення важливих державно-управлінських рішень, відкритості інформації, рівного доступу громадян до дер-
жавної служби.
Організаційні принципи публічного управління.
Використання організаційних принципів у виконавчо-розпорядчій діяльності дозволяє вибрати найбільш оптимальні варіанти структури і функціонування управлінського апарату, чітко розподілити компетенцію між його ланками, усунути паралелі і дублювання у виконанні функцій і, тим самим забезпечити високу ефективність його роботи – досягнення бажаних результатів при мінімальних затратах праці, матеріально-фінансових ресурсів і організаційних зусиль.
Система організаційних принципів публічного управління поділяється на дві групи:
– І. принципи побудови апарату управління
– ІІ. принципи діяльності управлінських структур.
І. Принципи побудови апарату управління.
До цієї групи принципів відносяться:
1) галузевий принцип;
2) територіальний;
3) лінійний принцип;
4) функціональний принцип;
5) принцип подвійного підпорядкування.
Галузевий принцип побудови апарату управління є провідним в організації управління. Згідно з цим принципом, в одну систему (галузь) об’єднуються однорідні за характером діяльності підприємства, установи чи організації, для керівництва якими створюється єдиний організаційний центр (як правило, міністерство). Цьому центру, по вертикалі, підпорядкована вся система ланок внутрішньогалузевого характеру (органи управління нижчого рівня, підприємства, установи, організації).
Галузева побудова апарату управління притаманна, наприклад, для управління промисловістю: кожна її галузь управляється певним органом галузевим промисловим міністерством, державним комітетом чи іншим центральним відомством. Однорідні за профілем діяльності об’єкти на місцях об’єднуються у промислові або виробничі об’єднання.
Галузевий принцип побудови апарату управління забезпечує єдине централізоване керівництво галуззю, єдність технічної і кадрової політики, раціональне використання сил і засобів, ефективне впровадження досягнень науки і техніки, однакове вирішення спільних для всієї галузі питань в єдиному центрі – міністерстві чи іншому центральному відомстві.
Галузевий принцип побудови системи управління дозволяє найбільш повно враховувати особливості і потреби кожної галузі державного управління, створювати необхідні умови для здійснення галузевої спеціалізації і централізації.
Галузевий принцип побудови апарату управління поєднується з територіальним, суть якого полягає у підпорядкуванні одному органу однорідних за профілем діяльності підприємств, установ або організацій, розміщених на певній території.
Якщо галузевий принцип побудови системи державного управління показує її «вертикальний зріз», то територіальний – горизонтальний. Він враховує розміщення підприємств, установ, організацій на певній території – район, місто, область, автономна республіка. Це – різні адміністративно-територіальні і національно-державні утворення, на території яких діють органи виконавчої влади держави і підпорядковані їм органи управління. На них покладений обов’язок і відповідальність за комплексний розвиток відповідних територій (ст. 119 Конституції України).
Комплексний розвиток території передбачає вирішення пов’язаних з цим питань в єдиному територіальному центрі, причому об’єктами управляючого впливу з його сторони повинні бути не тільки безпосередньо підвідомчі йому підприємства, установи чи організації, але й такого ж роду об’єкти вищого підпорядкування (перш за все галузевого), розміщені на даній території.
Чинне законодавство України закріплює обов’язковість юридичних актів місцевих органів виконавчої влади для всіх підприємств, установ і організацій, розміщених на даній території. Органи виконавчої влади наділені повноваженнями здійснювати контроль за додержанням законів та інших нормативно-правових актів розміщеними на цій території підприємствами, установами і організаціями вищого підпорядкування, а також здійснювати координацію і контроль за діяльністю цих об’єктів в сфері землекористування, охорони природи, будівництва, використання трудових ресурсів, виробництва товарів широкого вжитку, соціально-культурного, побутового та іншого обслуговування населення.
Територіально-виробничий принцип управління проявляється, насамперед, в тому, що відповідні місцеві органи виконавчої влади загальної компетенції, при допомозі наданих їм повноважень, залучають підприємства, установи і організації вищого галузевого підпорядкування до вирішення задач економічного і соціального розвитку адміністративно-територіальних одиниць.
На основі територіально-виробничого принципу створюються також територіально-виробничі комплекси, тобто об’єднання підприємств, установ та організацій різних галузей, пов’язаних між собою спільними джерелами сировини або технологією виробництва і розміщених на одній території.
Із територіально-виробничим принципом найтісніше пов’яза-
ний принцип подвійного підпорядкування, який означає, що даний орган управління підпорядкований по вертикалі вищому органу галузевої компетенції і, одночасно, по горизонталі – місцевому органу виконавчої влади загальної компетенції. Подвійне підпорядкування дозволяє поєднувати врахування загальнодержавних інтересів та місцевих особливостей у вирішенні господарських, соціально-культурних і адміністративно-політичних питань. При належному юридичному, матеріально-фінансовому і організа-
ційному забезпеченні, воно підвищує ефективність управлінської діяльності.
Лінійний принцип побудови системи державного управління проявляється у чіткому розмежуванні компетенції між керівниками різних рівнів управління і в безпосередньому підпорядкуванні
кожного підрозділу або працівника тільки одній посадовій особі (керівникові). При такій структурі всі управлінські функції централізовані суб’єктом управління, зосереджені в руках одного керівника (органу управління), а у об’єкта нижчого рівня є лише один керуючий суб’єкт, уповноважений давати йому вказівки з усіх питань управління і, таким чином, немає розподілу праці між різними керуючими суб’єктами щодо одного й того ж об’єкта управління.
Самостійно лінійний принцип не застосовується, а лише у поєднанні з функціональним, який передбачає діяльність спеціальних ланок апарату державного управління, що здійснюють загальні надвідомчі функції управління. Застосування функціонального принципу забезпечує розвиток міжгалузевих зв’язків, вирішення питань, що мають спільне значення для всіх або багатьох галузей управління, сприяє досягненню узгодженості в діяльності галузевих систем управління.
У відповідності з функціональним принципом формуються органи виконавчої влади, які посідають надвідомче положення і здійснюють ту чи іншу міжгалузеву функцію державного управління (планування, ціноутворення, стандартизація та ін.). Ці органи наділяються відповідними повноваженнями. Їх вказівки з питань, пов’язаних із здійсненням своїх функцій, є обов’язковими до виконання, незалежно від відомчої належності того чи іншого органу галузевої компетенції.
Найчастіше лінійний і функціональний принципи побудови системи управління поєднуються в лінійно-функціональний або змішаний принцип. Цей принцип забезпечує спеціалізацію управлінської праці, кваліфіковане вирішення питань, підвищує дієвість контролю, полегшує працю керівників. І в той же час, відділи і служби функціонального характеру направляють лінійним підрозділам через їх керівників обов’язкові для виконання вказівки, повністю відповідають за стан доручених їм справ.
ІІ. Організаційними принципами діяльності системи публічного управління є:
– розподіл повноважень;
– відповідальність органів управління;
– поєднання колегіальності і єдиноначальництва в управлінні;
– оперативна самостійність;
– нормативність діяльності.
Розподіл повноважень передбачає чітке закріплення в законодавчих та інших нормативно-правових актах певних прав і обо-
в’язків за кожним органом управління і посадовою особою, врегулювання їх взаємовідносин у виконавчо-розпорядчій діяльності, забезпечує належну ефективність управління, високу продуктивність управлінської праці, її компетентність і наукову організацію, полегшує підбір і розстановку кадрів апарату управління.
З раціональним розподілом повноважень тісно пов’язана відповідальність органів управління, їх посадових осіб за результати роботи. Недоліки і упущення в діяльності органів управління, їх посадових осіб тягнуть за собою певну відповідальність.
Встановлення реальної відповідальності органів управління і посадових осіб підвищує якість і ефективність їх роботи, виховує добросовісне ставлення до виконання службових обов’язків, вимогливість керівників до підлеглих, чутливе і уважне ставлення до людей.
Поєднання колегіальності з єдиноначальництвом обумовлене двома формами побудови і організації роботи органів виконавчої влади. Колегіальність створює умови для більш глибокого усестороннього обговорення питань, що особливо важливе для вирішення складних, комплексних проблем, є перешкодою для суб’єктивізму, зловживання владою.
Проте, колегіальність ускладнює управлінську діяльність, її процедуру, зокрема, може гальмувати оперативне вирішення
нагальних питань.
Єдиноначальництво в побудові і функціонуванні органу управління проявляється в тому, що на чолі його стоїть один керівник (міністр, керуючий тощо). Це сприяє оперативності в управлінській діяльності, піднімає персональну відповідальність керівника за роботу очолюваного ним органу, виконання покладених на нього функцій. Але єдиноначальництво не виключає використання колегіальних форм обговорення і вирішення найважливіших питань. Так, у кожному міністерстві створена колегія в складі міністра, його заступників, інших керівних працівників міністерства. На засіданнях колегій регулярно розглядаються основні питання діяльності міністерств, керованих галузей, проекти найважливіших наказів і інструкцій та інші питання. Рішення ж колегій втілюються в життя, як правило, наказами міністрів чи інших посадових осіб.
Поєднання колегіальності з єдиноначальництвом націлене на забезпечення високої ефективності виконавчо-розпорядчої діяльності, сприяє розвиткові демократії в управлінні, підвищує його науковий рівень, виключає суб’єктивізм у прийняті і реалізації уп-
равлінських рішень, забезпечує персональну відповідальність керівників за результати роботи очолюваних ними органів управління.
Таким чином, публічне управління в Україні здійснюється згідно з певними принципами, тобто основними вихідними положеннями, правилами.
Побудова і функціонування системи публічного управління згідно зазначених принципів служить забезпеченню належного правопорядку в державі, розвитку економіки і політики, зростанню міжнародного авторитету України.
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 38