Структура та зміст Європейської Хартії про місцеве самоврядування

Контрольна робота
з дисципліни
«Досвід зарубіжного управління»
Тема:
«Структура та зміст Європейської Хартії про місцеве самоврядування»

1. Цілі і завдання держав, що підписали Хартію
Європейська Хартія місцевого самоврядування, прийнята Конгресом місцевих і регіональних влад Ради Європи, є самим важливим багатостороннім документом, що визначає фундаментальні принципи функціонування органів місцевого самоврядування. Хартія є міжнародним договором, отже, вона має пріоритет по відношенню до національного законодавства кожної з держав, її підписали і ратифікували.
Європейська хартія місцевого самоврядування була відкрита для підписання державами - членами Ради Європи 15 жовтня 1985 р. і вступила в законну силу 1 вересня 1988 Майже всі країни - учасниці Ради Європи підписали Хартію, 44 з них її ратифікували. Останнім на сьогоднішній день є Чорногорія, яка ратифікувала документ у вересні 2008 р.
Хартія зобов'язує держави закріпити в національному законодавстві і застосовувати на практиці сукупність юридичних норм, що гарантують політичну, адміністративну і фінансову незалежність муніципальних утворень. Вона також встановлює необхідність конституційного регулювання автономії місцевого самоврядування. Крім того, Хартія є першим юридичним документом, що гарантують дотримання принципу субсидіарності державами - членами Ради Європи. Таким чином, місцева влада повинна здійснювати управління і контролювати значну частину публічних зобов'язань в інтересах місцевого населення і під свою відповідальність. Відповідно до принципу субсидіарності, Хартія закріплює, що публічні зобов'язання повинні реалізовуватися на найбільш близькому населенню рівні, і повинні ставитися до більш високого адміністративному рівня лише у тому випадку, якщо вирішення таких завдань силами місцевих адміністрацій неефективно або неможливе. Принципи Хартії застосовуються до всіх видів органів місцевого самоврядування.
Мета Хартії - забезпечення і захист прав місцевих органів самоврядування як найбільш близьких до громадян і дають їм можливість брати участь у прийнятті рішень, що стосуються умов їх повсякденному житті. За задумом авторів цього документа Хартія покликана наповнити реальним змістом основні принципи Ради Європи: підтримка демократичного свідомості в Європі і захист прав людини в самому широкому сенсі слова. Основна спрямованість Хартії - показати, що ступінь автономії місцевих органів самоврядування є основним критерієм справжньої демократії.
Приєднання до Хартії не тягне жодних фінансових витрат, оскільки в її рамках не створено органів контролю за її виконанням (хоча питання про це і обговорюється). Головним місцем, де розглядаються проблеми місцевого самоврядування взагалі і питання Хартії зокрема, є Постійна конференція місцевих і регіональних органів самоврядування. Ця конференція є не міжурядовою організацією, а представницьким органом (типу Парламентської асамблеї Ради Європи) і має в структурі Ради Європи унікальний характер. Пленарні засідання Конференції проводяться раз на рік, у березні.
Міжурядовим постійним органом в даній області є Постійний комітет місцевих та регіональних органів самоврядування, який розробляє інституційні, юридичні та фінансові рамки діяльності Ради Європи з цих питань. Комітет збирається на свої засідання два рази на рік. [1]
Хартія складається з преамбули та трьох частин.
Ø Преамбула закріплює фундаментальні принципи Хартії, якими є: роль місцевого самоврядування у забезпеченні демократії, ефективного управління та децентралізації влади; роль муніципальних утворень у розбудові Європи; необхідність для муніципалітетів мати широку автономію.
Ø Перша частина містить основні положення щодо місцевої автономії. Зокрема, закріплюється необхідність конституційного і законодавчого регулювання місцевого самоврядування (ст. 2), визначається поняття місцевого самоврядування (ст. 3), встановлюються принципи організації і діяльності органів місцевого самоврядування (ст. 4), наприклад, наявність предметів ведення і повноважень органів місцевого самоврядування, що дозволяють останнім ефективно вирішувати питання місцевого значення.
Інші статті першої частини фіксують необхідність чіткого муніципального поділу (ст. 5), самостійного визначення органами місцевого самоврядування своєї структури, право наймати муніципальних службовців для забезпечення діяльності виборних посадових осіб місцевого самоврядування (ст. 6,7). Цілями ще двох важливих статей є обмеження адміністративного контролю за нормотворчістю органів місцевого самоврядування (ст. 8) і необхідність забезпечення наповнюваності місцевих бюджетів (ст. 9). Стаття 10 закріплює право органів місцевого самоврядування співпрацювати між собою і створювати міжмуніципальний асоціації, а стаття 11 - можливість судового захисту місцевої автономії.
Ø Друга частина містить різні положення щодо зобов'язань держав, що підписали і ратифікували Хартію. Виходячи з наміру забезпечити баланс між нормами Хартії та інституційно-юридичними особливостями держав. Хартія надає державам право не включати у внутрішнє законодавство деякі положення Хартії за наявності правового обгрунтування (ст. 12). Зазначена стаття також закріплює, що принципи місцевого самоврядування обов'язкові для всіх держав. Таким чином, мова йде про компроміс між необхідністю дотримання фундаментальних принципів місцевого самоврядування та гнучкістю у відношенні внутрішнього права кожної з держав.
Ø Третя частина регулює процедурні питання, зміст яких, як правило, стандартно і наявна у всіх конвенціях Ради Європи: підписання, ратифікація та набрання чинності (ст. 15), територіальна сфера дії (ст. 16), денонсація і нотіфіцірованіе (ст. 18, 19).
Отже, основними цілями і завданнями держав, які підписали хартію, є:
Ø політична, адміністративна і фінансова незалежність муніципальних утворень;
Ø підтримання демократичної свідомості в Європі і захист прав людини в самому широкому сенсі слова;
Ø широка автономія місцевих органів самоврядування як явище справжньої демократії;
Ø ефективне управління та децентралізація влади;
Ø обмеження адміністративного контролю за нормотворчістю органів місцевого самоврядування;
Ø самостійне визначення органами місцевого самоврядування своєї структури, право наймати муніципальних службовців для забезпечення діяльності виборних посадових осіб місцевого самоврядування.
2. Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування
Стаття 2 частини I Європейської Хартії про місцеве самоврядування містить «Конституційні і законодавчі основи місцевого самоврядування»:
«Принцип місцевого самоврядування повинен бути визнаний у внутрішньому законодавстві і у міру можливості в конституції». [2]
Офіційний коментар
Принцип права на місцеве самоврядування має бути записаний в законодавстві країни, яка підписала Хартію, і по можливості в національну Конституцію. Проте його включення до Конституції з різних причин, викладених у офіційному коментарі, можливо не у всіх країнах. Наприклад, досвід показує, що це виявляється важко в тих країнах, де «процедура зміни Конституції вимагає схвалення кваліфікованої більшості депутатів законодавчого органу або всього населення, вираженого на референдумі» (з причин політичного і культурного характеру). Аналогічна проблема, цілком очевидно, виникає в тих країнах, які не мають писаної Конституції, а мають тільки конституціональними положеннями, розкиданими в текстах різних законів.
У федеральних державах є випадки регулювання місцевого самоврядування федеральним законодавством, а не актами уряду, що робить неможливим включити принцип місцевого самоврядування в національну Конституцію. Необхідно відзначити, що Хартія не має на меті вплинути на взаємини між суб'єктами Федерації і федеральним державою. Хартія лише формулює принципи «поділу повноважень і компетенції» і «субсидіарності». Основна мета Хартії - зафіксувати найважливіші принципи місцевого самоврядування, в якості рекомендацій для виконання, а не втручатися яким би то не було чином в питання функціонування або структуру державної політики.

Російський коментар
Конституція Російської Федерації визнає і гарантує місцеве самоврядування (Ст. 3, 12, 130-133 та ін.) Встановлення загальних принципів організації місцевого самоврядування перебуває у спільному віданні Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. Грунтуючись на конституційних положеннях, Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації» (2003 р.) констатує у ст. 1: «Місцеве самоврядування як вираження влади народу становить одну з основ конституційного ладу Російської Федерації». [3]
Закріплюючи місцеве самоврядування в якості однієї з основ конституційного ладу, Конституція Російської Федерації гарантує організаційну відособленість місцевого самоврядування, передбачає встановлення децентралізованої системи управління, закріплення інших, ніж в умовах централізації і концентрації влади, основ взаємовідносин федеральних органів влади, органів державної влади суб'єктів Федерації органів місцевого самоврядування.
Верховенство закону і ієрархія правових норм
У демократичних державах безпосереднє здійснення влади фізичною або юридичною особою по відношенню до іншій фізичній або юридичній особі істотно обмежена. Основою влади виступає закон та інші нормативні акти або положення. У самому низу цієї ієрархії знаходяться прямі спеціальні накази.
Ієрархічна драбина правових актів, як правило, виглядає наступним чином:
Ø конституційні положення;
Ø закони;
Ø накази міністерств;
Ø оперативні директиви;
Ø прямі накази.
Передбачається, що нормативні акти, прийняті нижчестоящими органами влади, покликані роз'яснювати положення актів, прийнятих вищестоящими органами, і не повинні суперечити їм.
Якщо будь-яка юридична норма, прийнята нижчестоящим органом, суперечить положенню акта, прийнятого вищим органом, то застосовується остання. Тільки у випадку, коли цей закон суперечить конституційним положенням і знаходиться на розгляді Конституційного суду, місцева влада може не виконувати його.
Посадові особи адміністрації центрального уряду (в тому числі працівники місцевих адміністрацій) зобов'язані підкорятися розпорядженням своїх керівників і оперативним розпорядженням, навіть якщо вони суперечать положенням, прийнятим вищестоящим органом.
Російський коментар
У Росії на конституційному рівні закріплено основний принцип верховенства закону і яка з нього ієрархія правових актів. У системі правових цінностей вищою формою вираження, організації і захисту є закон. Всі інші правові акти повинні відповідати закону. Закони регулюють найбільш важливі, стрижневі сторони суспільного життя.
Система нормативно-правових актів в Російській Федерації виглядає наступним чином:
1. Конституція РФ (Основний Закон)
2. Федеральні нормативно-правові акти:
а) закони (конституційні й звичайні);
б) укази Президента Російської Федерації;
в) інші федеральні підзаконні акти (правові акти палат Федеральних зборів, Уряду Російської Федерації);
3. Регіональні нормативно-правові акти:
а) конституції (статути) суб'єктів Федерації;
б) закони суб'єктів Федерації;
в) регіональні підзаконні акти (правові акти регіональних законодавчих (представницьких) і виконавчих органів державної влади, а також державних посадових осіб).
4. Муніципальні підзаконні нормативно-правові акти (статути муніципальних утворень, правові акти представницьких та інших органів, а також посадових осіб місцевого самоврядування).
Нормативні приписи органів і посадових осіб державної влади та місцевого самоврядування, прийняті в межах їх компетенції, обов'язкові для всіх осіб, що проживають на відповідній території.
5. Відомчі нормативно-правові акти (накази, інструкції).
Федеральна Конституція закріплює основні принципи правового регулювання в Російській Федерації, є правовою основою поточного законодавства, має вищу юридичну силу, пряму дію і застосовується без будь-яких вилучень (застережень) на всій території Російської Федерації. Ніякий інший правовий акт, в тому числі федеральні закони і закони суб'єктів Федерації, не повинен суперечити Конституції. Пріоритет Конституції - невід'ємна частина правової держави.
Федеральними законами регулюються найбільш важливі сторони суспільного життя, основні вдачі, свободи і обов'язки громадян, правове становище політичних партій та інших громадських об'єднань, федеральні податки і збори, принципи організації, формування і діяльності органів державної влади, кримінальна і адміністративна відповідальність та ін Федеральні закони приймаються у формі:
Ø закону про поправки до федеральної Конституції;
Ø федерального конституційного закону;
Ø федерального закону.
Закони, що регулюють широке коло питань окремої галузі вдачі, традиційно іменуються кодексами.
Підстави і порядок прийняття федеральних законів визначені в Конституції. Федеральні закони з предметів ведення Російської Федерації містять норми прямої дії. Федеральні закони з предметів спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації містять як норми прямої дії, так і так звані рамкові норми, що встановлюють допустимі межі, в рамках яких приймаються відповідно до федеральних законів закони та інші нормативні акти суб'єктів Російської Федерації. Прикладом останнього виду законів служить прийнятий у 2003 році Федеральний закон «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській Федерації».
Підзаконні акти, тим більше відомчі, при необхідності можуть конкретизувати деякі положення законів, але ні в якому разі не «удосконалювати», не «підправляти», не «змінювати» закон.
У разі якщо будь-які нормативно-правовий акт, що виходить від нижчих рівнів влади, суперечить нормі вищого рівня, необхідно керуватися нормативним актом вищого рівня. Слід, однак, мати на увазі, що відповідно до ст. 76 Конституції ієрархія регіональних і федеральних законів діє строго в межах компетенції рівнів влади. У разі ж протиріччя між федеральним законом і нормативним правовим актом суб'єкта Російської Федерації, прийнятим але питань, віднесених до власної компетенції суб'єктів Федерації, діє нормативний правовий акт суб'єкта Російської Федерації.
На жаль, юридичний аналіз показує, що закони більшості суб'єктів Федерації з питань місцевого самоврядування містять положення, що суперечать федеральному законодавству.

3. Особливі положення
Частина II Європейської Хартії про місцеве самоврядування містить «Особливі положення»:
ü Зобов'язання (стаття 12)
Кожна Сторона зобов'язується дотримуватися, щонайменше, двадцять пунктів частини I Хартії, в числі яких, щонайменше, десять пунктів мають належати до наступних пунктів:
o стаття 2 Конституційна та правова основа місцевого самоврядування;
o стаття 3, (п. 1,2) Поняття місцевого самоврядування;
o стаття 4, (п. 1,2,4) Сфера компетенції місцевого самоврядування;
o стаття 5 Охорона територіальних розмежувань органів місцевого самоврядування;
o стаття 7, (п. 1) Умови здійснення повноважень на місцевому рівні;
o стаття 8, (п. 2) Адміністративний контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування;
o стаття 9, (п. 1, 2, 3) Джерела фінансування органів місцевого самоврядування;
o стаття 10, (п. 1) Право місцевих органів самоврядування на об'єднання;
o стаття 11 Правовий захист місцевого самоврядування.
У момент здачі на зберігання ратифікаційної грамоти або документа про прийняття чи затвердження кожна договірна держава повідомляє Генерального секретаря Ради Європи про пункти, обраних відповідно до положень пункту 1 статті 12.
Надалі кожна Сторона може будь-який час може повідомити Генерального секретаря про те, що вона зобов'язується дотримуватися будь-які пункти цієї Хартії, які вона ще не прийняла згідно з положеннями пункту 1 статті 12. Такі зобов'язання, прийняті пізніше, розглядаються як складова частина ратифікацію, прийняття або схвалення надсилає таке повідомлення, і набирають чинності з першого дня місяця, наступного після закінчення тримісячного терміну з дати отримання повідомлення Генеральним секретарем.
ü Органи самоврядування, на які поширюється дія Хартії (стаття 13).
Принципи місцевого самоврядування, що містяться в цій Хартії, поширюються на всі існуючі на території Сторони категорії органів місцевого самоврядування. Однак, в момент здачі на зберігання ратифікаційної грамоти або документа про прийняття або схвалення кожна Сторона може визначити категорії місцевих або регіональних органів самоврядування, якими обмежити сферу застосування цієї Хартії або які вона має намір виключити зі сфери її застосування. Сторона може також шляхом повідомлення Генерального секретаря Ради Європи поширити дію цієї Хартії інші категорії місцевих або регіональних органів влади.
ü Надання інформації (стаття 14).
Кожна Сторона надсилає Генеральному секретарю Ради Європи всю необхідну інформацію про законодавчі положень або інших заходів, вжитих нею з метою дотримання положень цієї Хартії. [4]
4. Набуття чинності Хартії
Порядок підписання і набрання чинності Європейської Хартії викладені в частині III статтях 15, 16, 17 Європейської Хартії про місцеве самоврядування.
Хартія відкрита для підписання державами - членами Ради Європи, підлягає ратифікації, прийняттю або затвердженню. Ратифікаційні грамоти або документи про прийняття або схвалення здаються на зберігання Генеральному секретарю Ради Європи.
Хартія набуває чинності першого дня місяця, наступного після закінчення тримісячного періоду від дати, на яку чотири державами - членами Ради Європи висловили свою згоду на обов'язковість для них цієї Хартії відповідно до положень попереднього пункту.
Для будь-якої держави - члена Ради Європи, яка висловлюватиме свою згоду приєднатися до Хартії після, Хартія набирає чинності першого дня місяця, наступного після закінчення тримісячного періоду від дати здачі на зберігання ратифікаційної грамоти, документа про прийняття або затвердження.
У момент підписання або здачі на зберігання ратифікаційної грамоти або документа про прийняття, схвалення або приєднання до Хартії кожна держава може визначити територію або території, до якої застосовуватиметься ця Хартія.
Кожна держава може в подальшому в будь-який момент заявою на ім'я Генерального секретаря Ради Європи, поширити дію цієї Хартії на будь-яку іншу територію, зазначену в декларації. Щодо такої території Хартія набирає чинності першого дня місяця, наступного після закінчення тримісячного періоду від дати отримання повідомлення Генеральним секретарем. [5]

Список використаної літератури
1. «Європейська Хартія про місцеве самоврядування» від 15 жовтня 1985 року. Страсбург, Рада Європи
2. Конституція Російської Федерації
3. Федеральний закон № 131-ФЗ від 06 жовтня 2003 року «Про загальні принципи місцевого самоврядування в Російській Федерації»
4. Указ Президента РФ № 1281 від 22 жовтня 1998 р. «Про конгресі муніципальних утворень Російської Федерації»