Е.А. Правілова
Пошук моделей організації бюджетних відносин Імперії та її частин становив одну з найважливіших завдань політики Росії, спрямованої на формування системи управління імперським простором. При цьому бюджетна політика центру мала грунтуватися на принципі поліваріантності, обумовленому нерівністю фінансових можливостей регіонів, потенціалу їх розвитку. До складу Російської імперії входили державні утворення, які були цілком самодостатні з точки зору володіння ресурсів та фінансових можливостей, такі як Фінляндія і Польща. У той же час південні окраїни постійно потребували фінансових вливаннях з центру. Росія, на відміну від колоніальних імперій Європи, таких як Великобританія, Іспанія, Франція, не мала можливості використовувати придбані території виключно в якості джерел ресурсів або ринку збуту товарів не тільки тому, що вона не була відділена від них географічно. І якщо в колоніальній політиці європейських держав переважали економічні мотиви, то утримання російських околиць в межах впливу забезпечувало внутрішню і зовнішню безпеку Росії. Так, входження до складу Імперії Фінляндії не принесло їй нових джерел поповнення бюджету, а кавказькі і середньоазіатські околиці обходилися їй дуже дорого.
Аналіз різних моделей бюджетних взаємовідносин між Росією і її регіонами дає можливість істотно доповнити характеристику системи управління Імперією. Принципи, на яких ці відносини грунтувалися, дозволяють судити про пріоритет геополітичних чи фінансових інтересів імперського уряду в кожній з частин держави. Особливий інтерес представляє собою дослідження бюджетних взаємозв'язків між Імперією і Царством Польським. Польща багато в чому розділила долю інших регіонів Імперії. Створена як автономна частина держави, через кілька десятиліть вона втратила свій особливий статус, втратила конституційну, культурну та економічну самостійність. Разом з тим утримання Польщі в орбіті впливу центру змушувало імперський уряд при формуванні концепції політики в Польщі враховувати специфічні риси її економіки; поєднувати методи централізації фінансового управління, уніфікації законодавства і фіскального контролю з елементами децентралізації, надаючи Польщі права автономії. У російській політиці в Польщі ці часом суперечливі політичні й економічні інтереси перепліталися, створюючи для російського уряду проблеми вибору між бажанням позбавити Польщу, що прагнула до незалежності, права розпорядження фінансовими ресурсами, і необхідністю надати їй можливість самостійного економічного розвитку, в чому Імперія була теж зацікавлена.
Яка частина бюджету Польщі повинна вливатися до загального бюджету Імперії? Чи повинна Росія відповідати за внутрішні і зовнішні борги Царства Польського? Чи мають фінансові відносини Росії і Царства Польського міждержавний характер або будуються на принципах внутрішніх зв'язків? На чий рахунок повинна міститися російська армія в Польщі, хто повинен покривати витрати і збитки, завдані польським повстанням? Нарешті, що більш вигідно для Росії: фінансова автономія Польщі або централізоване управління? Ці та багато інших питань, а також загальні принципи бюджетних відносин Імперії і Царства протягом всього аналізованого періоду аж до скасування фінансової автономії Польщі перебували в центрі уваги фінансових відомств російського уряду і польської адміністрації.
Конституція 1815 року «назавжди поєднала» Царство Польське з Російською Імперією під скіпетром одного монарха, зберігши для Польщі права часткової автономії. Область фінансів, думається, представляла собою саме ту сферу діяльності, де уряд Царства мало найбільшою самостійністю. Більше того, обсяг наданих у галузі фінансів прав можна було б навіть назвати свого роду «фінансовим суверенітетом» конституційної Польщі.
Згідно з конституцією, Царство Польське в 1815-1830 рр.. було наділене найважливішими атрибутами фінансової незалежності: бюджетної автономією, грошовою системою, скарбницею і самостійної відповідальністю за державним боргом. Організація управління фінансами надавала польському уряду право самостійного прийняття рішень, єдиним обмеженням якого була в кінцевому підсумку воля монарха. Всі питання, що відносяться до цієї сфері, розглядалися спочатку в Комісії фінансів і казначейства, очолюваної міністром фінансів. Подальше обговорення могло проходити в Раді управління, що складається з намісника, міністрів, начальників департаментів управління і призначаються царем осіб, і у Загальних зборах Державної Ради Царства Польського під головуванням царя чи намісника. Формально, обов'язковому розгляду у Загальних зборах Державної Ради підлягали всі «проекти законів та установ, що стосуються головного управління краєм». Лише після обговорення у Загальних зборах, затвердження проекту намісником і схвалення монархом закон вступав в силу. На розсуд царя деякі законопроекти могли бути внесені на розгляд палат сейму.
Найважливішою прерогативою сейму було прийняття бюджету, що затверджується царем. Це право народного представництва було зафіксовано в 91 статті конституційної хартії. Однак за всі п'ятнадцять років існування конституційного правління сейм так жодного разу і не приступив до обговорення бюджету Царства. Для зовні легального обходу конституції було використано тлумачення деяких її статей, яке надавало імператору прерогативу прийняття першого бюджету без участі сейму, не обмежуючи його ніякими умовами, в тому числі тимчасовими. Спираючись на це тлумачення, Олександр I відкладав внесення першого бюджету на розгляд сейму, посилаючись при цьому на необхідність попереднього перегляду податкової системи та здійснення інших перетворень. При цьому доктрина «першого бюджету» виявилася дуже зручною не тільки для монарха, який прагнув об'єднати два заходи - реформу фінансового управління і прийняття бюджету, обійшовшись при цьому без сейму, але й для самого уряду Царства Польського. Польським дослідником С. Смолко виявлені проекти фінансового статуту, складені міністрами фінансів Т. Матушевичів і що змінив його Я. Венгленьскім, що передбачали зовсім позбавити сейм участі у прийнятті бюджета2. Навіть призначений в 1821 році на пост міністра фінансів Ф.К.Друцкій-Любецький, який мав репутацію борця за фінансову незалежність Польщі, уникав звернення до сейму не тільки за твердженням кошторису, а й інших законопроектів.
Крім величезного політичного значення, відмова від реалізації конституційного принципу ухвалення бюджету відкривав можливість для необмеженого впливу на його складання та затвердження. Справа в тому, що конституційна хартія була єдиним документом, що регламентує порядок складання кошторисів і розписи. Бюрократичний же механізм, за допомогою якого приймалися всі бюджети Царства з 1817 по 1830 рр.., Практично не регламентувався. Очевидно лише те, що в ньому повинні були брати участь Комісія фінансів та казначейства, міністр фінансів Царства Польського, її очолював, Рада управління, Державна Рада Царства Польського і государ. Однак механізм прийняття рішень з питань фінансової політики Польщі в конституційний період багато в чому визначався не формальними вимогами закону, а особистісними чинниками. Це, здається, повною мірою відносилося і до бюджетної процедури. На практиці значна частина рішень з фінансових питань приймалася в обхід колегіальних рад та сейму. У перші шість років самостійного існування Царства Польського вирішальне значення в питаннях фінансової політики мало думку всесильного сенатора М. М. Новосильцева. Займали в цей період пост міністра фінансів Тадеуш Матушевич і Ян Венгленьскій не в силах були протидіяти впливу Новосильцева. Якщо Матушевичу ще вдавалося утримувати польські фінанси в рамках бездефіцитного бюджету, то в роки міністерства Венгленьского (1817-1821) польська казна виявилася на межі повного краху. Казна Царства перетворилася в бездонну годівницю, з якої намісник вел.кн. Костянтин Павлович без обмежень черпав кошти на потреби армії і своєї власної персони. Венгленьскій, не питаючи ні в кого дозволу, оскільки отримував санкцію Новосильцева, розтрачував не тільки запаси скарбниці, залишені Матушевичів, а й приватні депозити, і застави, що зберігалися в казначействі. Перша ж спроба Венгленьского ввести економію і припинити нескінченні розтрати коштів великим князем-намісником стала причиною його негайної відставки.
Тим часом стрімке руйнування фінансової системи Польщі не могло не викликати відповідної реакції з Петербурга. У 1819 році, коли виявилося, що бюджет на 1820 рік не може бути виконаний без дефіциту, послідувало перше застереження. У рескрипті на ім'я міністра статс-секретаря у справах Царства Польського Ігнатія Соболевського було вказано на необхідність ввести режим економії і знайти інші кошти для подолання дефіциту. Однак протягом наступних двох років нічого не змінилося, і до 1821 року польська казна виявилася не тільки спустошена, але й обтяжена вантажем колишніх і нових боргів.
13/25 травня 1821 послідував новий рескрипт імператора. У ньому містилася недвозначна загроза позбавити Царство.Польское, політичної самостійності зважаючи катастрофічного становища його фінансів. (Посилаючись на дефіцитний бюджет, Олександр I визначив умови, невиконання яких поставило б під питання збереження автономії краю: «Стан речей такий, що вже не доводиться говорити ні про підтримку або скасування деяких посад, ні про просування або закінчення будь-яких публічних робіт, ні про реставрацію або руйнування декількох будинків.) Мова йде про національний існування Польщі, і про найбільш дорогих для поляків інтересах; мова йде про вирішення питання, чи здатне Царство Польське при своїй нинішній організації забезпечити своїми власними засобами функціонування політичних і громадянських інститутів, які їй дозволено формувати, або ж воно повинно, прізнав.свое безсилля, закликати до встановлення режиму більш відповідного мізерності його ресурсів »3. У рескрипті містилася вимога до Державного Раді представити план фінансів, встановити рівновагу витрат і доходів.
Проте в самому тексті рескрипту містилося умова, виконати яке без крайньої напруги платіжних сил населення було б неможливо. Згідно рескрипту, скороченню не підлягали статті бюджету, що визначали військові витрати. А адже саме ця категорія становила чи не половину видаткової частини бюджету. Реформи, які запропонує Рада, повинні були стосуватися тільки цивільних установлень в Царстві Польському. Існуюча організація армії, її структура і фінанси, не могли бути змінені, «тому що справжнє число військ ... необхідно з огляду низки існуючих обставин більш ніж ніколи, для спокою ... 4 ».
Питання про те, на чиї кошти повинна міститися армія, яка захищала кордони Царства Польського та Імперії, що підтримувала внутрішній порядок і забезпечувала «спокій» імператора, був одним з найбільш спірних в російсько-польських фінансових взаємовідносинах протягом всіх п'яти десятиліть існування Царства. Що ж стосується періоду до 1830 року, то, враховуючи, що Царство Польське не виробляло жодних відрахувань до імперського бюджет, зміст польської армії в певному імператором составе5 було єдиним зобов'язуючим вимогою для польської скарбниці. В іншому, зміст і обсяг витратних і прибуткових статей бюджету встановлювалися польським урядом самостійно.
До 1817 року витрати з утримання армії покривалися із засобів російської казни, проте згодом ця сума була пред'явлена Польщі як її державного боргу перед Росією. Як тільки витрати на утримання армії були покладені на скарбницю Царства Польського, що встановилося в 1815-1817 роках рівновагу витрат і доходів було повністю порушено. Польща була не в змозі забезпечити ту військову систему, яка була їй нав'язана Росією. На думку Ш. Ашкеназ, «армія в суворих, але умілих руках великого князя була чудово організована; в технічному сенсі за порівняно короткий термін вона стала верхом досконалості» 6. Однак це блискучий стан вимагало великих витрат. Як тільки військові витрати цілком були перенесені на польський бюджет, «армія поглинула відразу 20 із 46 мільйонів доходів поточного року». «У наступних роках бюджет війська безперервно збільшувався, у міру зростаючих вимог в.кн. Костянтина, з 20700000 (1817) підскочив відразу на 25 000 000 (1818); в наступних роках склав 30725000, 30468000, 30701000; на 1822 зажадав 31503896 злотих. Найсильніша економіка не витримала б такого тягаря », - писав С.Смолка7.
Про те, наскільки обтяжливо буде утримання величезної армії для польської держави ще в 1815 писав імператору А.Чарторийскій8. Через кілька місяців після послідував в травні 1821 року рескрипту, Чарторийський знову звернувся до Олександра I з проханням переглянути його рішення щодо збереження військових витрат: «подібні витрати не під силу теперішньому Царства. Вони перевищують щодо витрачаються на цей предмет кошти в деяких інших незалежних королівствах, наприклад, Швеції, Саксонії, Вюртенберга, П'ємонті, де при великих коштів військова частина обходиться не так дорого. Я не торкаюся того, наскільки рішення вашої величності розсудливо, наскільки воно викликане необхідністю, але чи буде справедливо вважати народу в провину злидні, що була наслідком такого рішення »9.
На думку польського дослідника С. Смолки, ініціатором, автором ідеї рескрипту 25 травня 1821 був ні хто інший, як М. М. Новосильцев. Очікуваним ефектом появи цього документа повинно було стати обмеження повноважень польського уряду і доручення Новосильцеву керівництва порятунком польських фінансів. Для цього були створені цілих два спеціальних комітети, які засідали на квартирі повноважного представника його велічества10. Проте непередбачені сенатором обставини змінили його плани. Дійсно, поява рескрипту викликало величезний резонанс у суспільстві. Панує атмосфера загрози була б на руку Новосильцеву, якщо б на посаду міністра фінансів Польщі не був призначений Ксаверій Любецький, вже здобув популярність і авторитет в очах імператора в ході міжнародних переговорів про борги Царства Польського як ревний захисник польських фінансів.
Призначення Любецького на пост міністра фінансів визначило чергову зміну механізмів прийняття рішень з питань фінансової та бюджетної політики в Польщі. У першу чергу, Любецький спробував, і вельми успішно, обмежити вплив Новосильцева, принаймні, в сфері управління фінансами. Любецький зізнавався, що в питаннях фінансової політики він не довіряв нікому, крім себе і імператора. При всіх зобов'язуючих міністра фінансів формальностях, Любецький вважав за краще обходити Державна Рада і особисто представляти імператору про плани його заходів. Більш того, Любецький був переконаний, що розкриття планів фінансового відомства може спричинити низку незручностей і стати грунтом для численних спекуляцій11. Таку впевненість у власних силах Любецькому надавав майже безмежний авторитет міністра фінансів в очах Олександра I, а потім і Миколи I. «Імператор віддає і буде завжди віддавати перевагу вашим планам в області фінансів перед якими б то не було іншими», писав Любецькому міністр статссекретарь Грабовскій12.
У роки міністерства Любецького польський уряд мало майже абсолютної самостійністю у витрачанні коштів, пошуку джерел доходів, реалізації планів фінансових реформ. Програма Любецького, наріжним каменем якої була економія і суворе виконання бюджетних статей, дозволила протягом двох-трьох років поправити становище фінансів, а потім створити резерв для розвитку економіки і, перш за все, польської промисловості. Методи реалізації програми «санації фінансів» викликали неоднозначну реакцію. Його супротивники звинувачували Любецького у відсутності будь-якої «системи» фінансових перетворень, у використанні жорстоких методів стягнення податків і недоїмок. Однак ніхто не міг спростувати значимості таких реформ Любецького, як створення Польського банку, Земського кредитного товариства, а головне, ліквідації загрози падіння автономії та встановлення самостійності польської фінансової політики. Дійсно, ці заходи, а також інші сторони стратегії і тактики реформ Любецького навіть дали підставу для його порівняння з С. Ю. Вітте '3.
Незважаючи на спроби противників політики Любецького змінити ситуацію, що при ньому систему взаємин між польським фінансовим відомством і імперським урядом, в роки міністерства Любецького польські фінанси дійсно керувалися без будь-якого втручання імперської влади. Про це свідчить навіть той факт, що у фондах російського Міністерства фінансів не відклалося практично ніяких матеріалів, що стосуються внутрішньої фінансової політики
Царства Польського в 1815-1830 рр.. Крім великих реформ у галузі фінансового управління, навіть такі суттєві питання, як висновок зовнішньої позики вирішувалися польським міністром фінансів шляхом узгодження з імператором через посередництво міністра статс-секретаря І. Грабовського. Отримав згодом назву «позики Френкеля» (по імені посередника в переговорах з боку європейських, переважно берлінських, банкірів), позика 1829 створив прецедент: автономна провінція самостійно виходила на європейський ринок капіталів.
Зрозуміло, при всій незалежності польського фінансового відомства позиція російського Міністерства фінансів теж мала значення. Однак його вплив мало опосередкований характер. Крім того, інтереси двох відомств перетиналися, власне кажучи, лише в галузі торгівлі. З іншого боку, польське та російське фінансові відомства, розпоряджався кожне своїм казначейством, намагалися суворо дотримуватися свої інтереси. Особливо виразно ця тенденція проявилася при врегулюванні проблеми боргу Царства Польського, що виник після закінчення наполеонівських війн.
Процес розрахунку за боргами Царства Польського затягнувся на більш як на п'ятнадцять років. У першу чергу, Польщі належало врегулювати взаємні претензії з Францією, а також Пруссією і Австрією, які претендували на отримання величезних сум. Переговори з європейськими державами, в яких брали участь як російські дипломати, що представляли Польщу і польського короля російського імператора у зовнішніх зносинах, так і представники уряду Царства Польського, завершилися з великим успіхом для польських фінансів. Взаємні претензії сторін були погашені загальним заліком en bloc.
У той же час розрахунок взаємних претензій між Польщею і Росією перетворював Царство в великого боржника Імперії. Заборгованість Царства Польського складалася, головним чином, з сум, асигнованих на військові витрати Герцогства Варшавського. Загальна сума відпущених з державного казначейства з 1814 р. по 1817 р. коштів склала 64967760 злотих14.
Любецький, окрилений успіхом переговорів у Європі і підтримкою імператора, спочатку розраховував на те, що борг буде погашений тим же методом, як були погашені претензії європейських держав і
Царства, тобто заліком en bloc. Не отримавши на це розпорядження імператора, Любецький був упевнений, що, по закінченню розрахунків сум взаємних претензій, загальна сума боргу Польщі буде встановлена не на результатах цих розрахунків, а особисто імператором. Імператор, сподівався Любецький, видасть указ про допомогу скарбниці Царства Польського і звільнить його від долга15. Однак такого указу не було. Суми, надані імперської скарбницею на утримання польської армії, були скрупульозно підраховані, і, разом з відсотками, що набігли, що перевищили суму боргу, і в 1830 році пред'явлені до оплати. За первинними розрахунками ця сума склала понад 150 мільйонів злотих (що майже в два рази перевищувало річний бюджет держави). Польський уряд відмовився визнавати борг такого розміру, і в результаті тривалих переговорів сума заборгованості була знижена до 63 мільйонів злотих. Як благородного жесту, процентна ставка з цієї суми була знижена з 5% до 4% через особливого становища польської скарбниці, що, за словами Миколи I, слід було розглядати як «милість» 16.
Аналіз законодавчої основи і принципів взаємовідносин Царства Польського та Імперії в бюджетній сфері переконливо свідчить про те, що з інституційної точки зору, ці відносини грунтувалися на суворому розмежування бюджетів та казначейств. Бюджетна автономія Царства Польського, з одного боку, передбачала самостійність визначення структури доходів і витрат, існування відмінною від російської системи оподаткування, відсутність статей спільного фінансування, а з іншого повну відповідальність за боргами держави, в тому числі і перед Росією. Єдине, що об'єднувало Польщу і Росію у галузі фінансів влада монарха, що мав виняткові повноваження розпорядження доходами обох держав.
1830 був поворотним моментом не тільки в конституційній історії Царства Польського. З моменту придушення листопадового повстання в Польщі почався і новий період історії польських фінансів. Протягом наступних трьох з половиною десятиліть Царство Польське поступово втрачало колишню самостійність у питаннях фінансової та бюджетної політики, і, врешті-решт, цілком позбавилося як самостійного бюджету, так і інших прав фінансової автономна
Органічний статут 1832 року, скасувавши інститут народного представництва, не вніс кардинальних змін у систему фінансового управління Царства. Склад центральних установ, що здійснювали фінансове управління в Царстві, залишився майже незмінним. Виконавчі функції були покладені на Комісію фінансів і казначейства. У ролі уряду як і раніше виступав Рада управління, очолюваний намісником. Істотно змінилася лише значення Державної Ради Царства Польського. Зважаючи на створення в структурі імперського Державної Ради особливого департаменту у справах Царства Польського, польська Державна Рада виявився зайвою ланкою в управлінській системі. Його склад майже відповідав складу Ради управління, а функції фактично дублювалися департаментом ради Імперії. У 1841 році Державна Рада Царства був скасований. У той же час департамент справ Царства Польського російського Державної Ради набув значення вищої інстанції, в якій розглядалися найважливіші питання законодавства і управління, а також польський бюджет. У 1862 році на неї вчинили закриття департаменту справ Царства Польського і відновлення скасованого Державної Ради Царства Польського.
Зважаючи задекларованої самостійності управління фінансами Царства Польського організаційне підпорядкування польської Комісії фінансів і казначейства російському Міністерству фінансів не встановлювалося. Однак фактично Міністерство фінансів претендувало на керівництво діяльністю польського уряду в цій галузі. 28 жовтня 1832 міністр фінансів Є. Ф. Канкрін подав на найвище розгляд підготовлену за розпорядженням імператора записку «Про приведення фінансових справ Царства Польського в зв'язок з Міністерством фінансів Імперії». Канкрін пропонував встановити обов'язкове узгодження з Міністерством фінансів всіх фінансових рішень польського правітельства17.
При цьому міністр фінансів підкреслив, що при новому порядку зносин польського та імперського урядів необхідно прагнути «не стикатися з владою намісника Царства, і не подати виду порушення правила про незалежність адміністрації оного» 18.
3 та 9 листопада 1832 записка міністра фінансів була розглянута Комітетом у справах Царства Польського при Державній Раді. Комітет погодився з думкою Канкріна про те, що «не можна не бажати, щоб фінансові справи Царства були приведені в зв'язок з МФ Імперії», відзначивши, що «з іншого боку ... таке зближення повинно бути обладнане таким чином, щоб фінанси Царства щодо їх завідування не втрачали виду окремого управління ». Формальною підставою для встановлення тісних зносин імперського та польського відомств служило приписом 31 статті статуту: бюджет Царства і найважливіші закони вносяться до Державної Ради Імперії. Отже, усі внесені до Державної Ради питання повинні пройти попереднє обговорення та узгодження з Міністерством фінансів «на тому головне правило, щоб Міністерство фінансів, отримуючи необхідні відомості про хід фінансових справ Царства, в зносинах з тамтешнім начальством обмежилося найважливішими предметами, не входячи в поточні справи місцевого управління тамтешніх фінансів, які, за силою 16 статті дарованої Царства грамоти, завідувачка окремо від управління інших частин Імперії »19.
Щоб не викликати підозри у порушенні певної статутом самостійності польського фінансового відомства, зносини повинні були мати конфіденційний і секретний характер. Думка міністра фінансів формально не могло мати вирішальну силу. Проте глава польської Комісії фінансів разом з тим зобов'язаний був представляти: копії з річного звіту, кожні три місяці - короткі витягання про хід фінансових справ і дані про рух сум. «Але щоб не зробити у Варшаві гласною таку міру, - підкреслювалося в затвердженому Миколою I постанові Комітету, - необхідно оголосити найвищу волю, щоб відомості оці ... представляемо були на найвищу його імператорської величності
Встановлений у відповідності з рішенням Комітету порядок зносин не визначав конкретно категорії справ, що підлягають погодженню з імперським урядом. Однак згодом практикою було встановлено принцип санкціонування (а не узгодження, як було оголошено) рішень з усіх скільки-небудь значущих питань фінансової політики. Між тим самостійність польських фінансів продовжувала існувати до тих пір, поки уряд Царства Польського мало повноваженнями складання бюджету, навіть при тому, що затвердження бюджету здійснювалося Державною Радою Імперії.
Проте рівень бюджетної автономії, передбачуваний Органічним Статутом 1832 року, вже істотно відрізнявся від обумовленого конституцію 1815 р. Стаття 14-та статуту зобов'язувала Царство Польське брати участь «в належній пропорційності в загальних на потреби Імперії витратах. Наступна з оного на це частина податків та інших зборів буде з точнейшей зрівняльність визначена особливими постановами ». Які саме категорії статей бюджету входили в область спільного фінансування, не уточнювалося. Єдиним зазначенням служила 20-та стаття, яка передбачала спільне фінансування єдиної армії, що складається з продов відокремлених російської і польської армій.
Розподіл статей доходів і витрат Царства Польського, що залишаються в розпорядженні польського уряду і переданих в центр, стало предметом обговорення Комітету у справах Царства Польського на засіданні 30 квітня 1833 року. На розгляд Комітету була внесена записка князя В. П. Кочубея, попередньо вже схвалена Миколою I. Головна ідея записки Кочубея полягала в максимальному обмеженні самостійного використання бюджетних коштів Царства. Одним із приводів для встановлення контролю за витрачанням доходів Царства була необхідність запобігти можливості повторення подій 1830 року, коли бунтівники скористалися грошима польського казначейства та Польського Банку.
Управління доходами і витратами Царства, на думку Кочубея, повинно було грунтуватися на наступних принципах: всі доходи, за винятком сум, асигнованих на витрати по утриманню внутрішнього управління, «повинні складатися в необмеженій розпорядженні міністра фінансів» Імперії; Польща повинна брати участь у витратах по утриманню військ в Царстві; польський уряд повинен прагнути до збільшення доходів, які повинні надходити «в масу загальних доходів державних, точно так, як всякі інші доходи, з якої-небудь губернії надходять» 21.
Конкретне визначення статей витрат, що підлягають фінансуванню з польського бюджету, було покладено на міністра фінансів Є. Ф. Канкрина. Принципи розподілу доходів Царства за видатковими статтями були сформульовані у поданій ним з цього приводу секретної записці. Всі витратні статті бюджету Царства слід було поділити на три категорії. До першої категорії належали витрати, що покриваються з бюджету Царства. До них ставилися «власне внутрішні витрати Царства:« боргові платежі як за власними боргами, так і за належно Імперії сум »; витрати на внутрішнє управління Царства; витрати на утримання місцевих військових команд, на пенсії військовим чинам і ін;« витрати на необхідну утримання державних закладів »та« необхідне винагороду за різні збитки від бунту відбулися, поколіку воно ще може бути визнано за потрібне ».
Друга категорія - «витрати, котрі суть наслідок з'єднання Царства з Росією» також мала фінансуватися з доходів Царства. До неї увійшли «витрати на утримання російських військ звичайно і постійно в Царстві перебувають, поколіку перевищують те, чого коштували б ці війська, будучи розташовані всередині Росії». Ця пропозиція грунтувалося на тому, що ціни на фураж, продовольство й інші необхідні для армії предмети в Польщі були істотно вище загальноросійських. «Нормальна» чисельність військ у мирний час, додаткові витрати на утримання якої повинна була взяти на себе польська скарбниця, визначалася у розмірі 50 тисяч чоловік. Якщо ж з надзвичайних обставин число військ в Царстві перевищить звичайний і постійний розмір, то сума додаткових витрат повинна була покриватися з так званого військового капіталу. До цієї ж категорії були віднесені витрати на військове будівництво. Нарешті, третя категорія складалася з «чистого залишку» за всіма перерахованими витратами, передбачуваного до передачі в казначейство Імперіі22.
Запропонований міністром фінансів принцип поділу видаткових статей був схвалений Комітетом. У журналі засідання зазначено, що «на якому б підставі не був встановлений згодом порядок розпорядження доходами, завжди необхідно намагатися повинно, щоб в звичайному положенні справ всі витрати, як виключно до Царства пов'язані, так само як і ті, котрі суть наслідок цього з'єднання оного з Імперією, покриваеми були з власних доходів Царства цього »23.
Отже, витрати на утримання російських військ були єдиною статтею бюджету, призначеної для передачі в імперський бюджет. Причому передбачуване фінансування відбувалося саме таким чином: не забезпечення утримання військ в Царстві, а переказ грошей в касу імперського казначейства. Обсяг видатків по цій категорії в кінцевому підсумку визначався імперським урядом. Здавалося б, усього лише одна стаття витрат, що підлягає передачі в російське казначейство, являла собою дуже незначний внесок в імперський бюджет. Проте одна лише ця стаття витрат складала в той момент чи не половину всієї видаткової частини бюджету Польщі. Тим часом польські фінанси, на яких було покладено зобов'язання задоволення не тільки власних потреб, а й зміст імперської армії в Польщі, представляли собою досить сумне видовище. Польське повстання 1830 року звело практично нанівець результат багаторічних старань Ксаверія Любецького щодо встановлення рівноваги бюджету і створення резерву розвитку. Заколотники не лише завдали шкоди державному господарству, а й розграбували суми з казначейства та Польського Банку, у тому числі отримані за позикою Френкеля незадовго до початку повстання у 42 мільйони злотих.
У цих умовах повинна була почати функціонувати нова бюджетна система, визначена рішенням Комітету у справах Царства Польського 30 квітня 1833. Обговорення першого ж бюджету на 1834 рік призвела до виникнення конфлікту між міністром фінансів Канкрін і намісником князем І. Ф. Паскевичем. При складанні проекту бюджету виявилося, що з загальної запланованої суми доходів 80796308 злотих 48676122 повинні були піти на платежі по боргах і внутрішнє управління. З решти на військові витрати 32120186 злотих необхідно було зробити витрати на облаштування фортець і постачання їх артилерійськими снарядами, що склало б приблизно третину суми. Цих коштів було недостатньо для покриття визначених рішенням комітету військових витрат. Намісник запропонував покрити нестачу в розмірі 13 мільйонів злотих або шляхом звернення на витрати по утриманню військ суму, призначену для влаштування фортець, або використовувати для покриття дефіциту військовий капітал Імперії. Міністр фінансів досить негативно поставився до пропозиції намісника, заявивши, що дефіцит бюджету пояснюється непропорційно високим рівнем витрат на внутрішнє управління, і що «в цьому положенні Росія аніскільки не може сприяти утриманню Царства, військовий же капітал, будучи складений з позик, природно пов'язаний з платежем відсотків »24. На який відбувся 18 листопада 1833 засіданні Комітету у справах Царства Польського певного рішення прийнято не було. До наступного засідання 14 грудня 1833 Паскевич повинен був розглянути можливість скорочення витрат. Наміснику вдалося знизити дефіцит бюджету до 4 мільйонів злотих, а суму, що покрити з військового капітала25. Міністр фінансів змушений був визнати, що, оскільки чисельність військ істотно перевищує 50 тисяч, певні нормою чисельності в мирний час, імперська скарбниця має взяти на себе додаткові іздержкі26.
Неможливість покриття всієї суми військових витрат з польського бюджету пояснювалася не тільки засмученим становищем фінансів. У роки, що передували революції, коли кожен бюджет складався з префіцітом, витрати польської скарбниці на утримання власної національної армії становили в середньому 32 мільйони злотих, що відповідало в 41% доходів. У 1832, 1833 і 1834 рр.. середня сума витрат на утримання армії збільшилася до 54 мільйонів злотих, що становило 49% усієї видаткової часті27. Збільшення частки військових витрат може здатися незначною, але в умовах післяреволюційної розрухи, можливо, стало суттєвим.
Складання бюджету на наступний 1835 теж пройшло не без конфлікту з Міністерством фінансів. Військовий міністр гр.А.І.Чернишев описав у листі Паскевич від 18 грудня 1834 відбувся в присутності імператора «сильний бій з міністром фінансів». Судячи з листа, мова йшла про предстоявших на наступний 1835 військових витратах Імперії, а також участі в них Царства Польського. «Граф Канкрін гірко скаржився, що вимоги на 1834 і 1835 рік, переважно з військового управління, перевищують кошти скарбниці». Канкрін стверджував, що підвищення суми військових витрат на 50 мільйонів було покладено «переважно на скарбницю Імперську, так як від скарбниці Царства Польського приділялася тільки незначна сума на продовольство військ». Чернишев заявив у відповідь, що брак коштів на військові витрати пояснюється не тим, що Царство Польське в них не бере участі, а тим, що «нині величезні інженерні споруди в Польщі поглинають значну частину сум, що призначаються на статтю« військо », чому і скарбниця Царства Польського не в змозі утримувати війська, в ньому знаходяться, як би того бажав г.міністр ». Гр.Канкрін, будучи не в змозі спростувати справедливості висловленого зауваження, однак, заявив, що «виникають у Польщі фортеці стали важливі і необхідні тільки внаслідок народних збурень, і що несправедливо звертати на цей предмет суми, призначені на утримання військ». Микола I, за словами Чернишова, був вражений цим зауваженням і велів «вжити всі зусилля, щоб на майбутній час військові потреби не перевищували ординарних коштів держави, як через віднесення більш значної частини витрат з продовольства російських військ у Польщі, розташованих на скарбницю Царства, так і в надії на чутливе зниження цін на хліба і сіно »28.
Проблема про частку участі Царства Польського у військових витратах Імперії з ініціативи І. Ф. Паскевича була винесена на обговорення Комітету у справах Царства Польського. У представленій на розгляд комітету записці намісник прагнув довести, що в нинішньому стані Польща не може платити більше, ніж платила раніше на утримання армії. Тоді як Канкрін розглядав покладання на Польщу тягар військових витрат як контрибуцію або покарання за заколот, Паскевич називав це «даниною, яку Царство платить Імперії» 29.
У представленій записці намісник запропонував ввести нову систему витрачання коштів, згідно з якою польський уряд могло б самостійно призначати і проводити з власних сум всі витрати, «перевірка або контроль яких повинна здійснюватися у людних місцях Польщі, а весь за тим залишок щорічних доходів своїх, по бюджету призначених, передавало в розпорядження Міністерства фінансів Імперії »30. Це б позбавило Польщу від необхідності передавати до військового бюджету Імперії суму, визначити яку відповідно до встановлених у 1833 р. правилами дуже важко. Зокрема, практично неможливо оцінити різницю витрат на утримання армії в Польщі і російських губерніях, а обчислення витрат залежало ще й від родів військ, що знаходилися в польських губерніях.
Намісник запропонував покласти контроль за витрачанням коштів не на Державний контроль Імперії, а на Рахункову палату Царства Польського. Крім того, його припущення стосувалися зміни принципів відрахування залишків в імперський бюджет. Паскевич вважав, що заощадження від витрат або надходжень доходів, що становлять касовий фонд скарбниці, слід залишити в розпорядженні польської скарбниці і обмежитися передачею Міністерству фінансів тільки залишків річних доходів, визначених бюджетом.
'Засідання Комітету з питання про заходи, в якій з доходів Царства повинні бути надалі покриваеми військові витрати Імперії, відбулися 4 і 8 травня 1835 року. Рішення Комітету частково задовольнило вимогам намісника. Надалі по бюджетах Царства «на рахунків доходів оного» повинні були бути «обертаність ... тільки всі внутрішні його витрати і деякі, особливі до місцевого військового відомства пов'язані витрати, ревізія яких проводитися повинна у Головній Рахунковій палаті Царства ». Припущення намісника про збереження польської скарбниці заощаджень теж було схвалено. «Інші військові витрати повинні бути віднесені за належністю до військової кошторисі і покриваеми або передачею ... з казни Царства річних залишків у Інтендантство діючої Армії, або асигнуванням з державного казначейства Імперії ». Комітет визнав, що через витрати зі спорудження фортець Царство Польське змушене було «звертатися до позик і таким чином державний борг Царства збільшився. Тому неможливо вимагати, щоб Царство і надалі давало на військову частину стільки ж, як в минулі три роки, бо борги оного, нарешті, зростуть до того, що перевершать способи Царства, і тоді буде їх сплачувати Росія. »31
Складений на основі цих принципів бюджет Царства на 1835 послужив підставою до визначення тієї суми, яка і надалі виділялася з казни Царства у відшкодування військових витрат, вироблених в такому з казни Імперії. Розрахунок був зроблений таким чином: у 1835 році вважалося доходів звичайних 85000000 злотих. З них передбачалося звернути: на витрати по внутрішньому цивільному управлінню 55 млн злотих і на місцеві витрати для військових потреб - 9 мільйонів злотих, що в сумі склало 64 млн злотих. Залишок - 21 000 000 зл. (3150 т. р.) і був визначений як нормальна цифра, що підлягає до виділення в наступні роки з сум Царства Польського на витрати Імперіі32.
Тим часом Міністерство фінансів і в подальшому неодноразово піднімало питання про підвищення частки участі Польщі у військових витратах Росії. Польський уряд, у свою чергу, теж домагалося зміни певної до відрахування з бюджету суми, зрозуміло, в бік її зниження. Однак всі спроби Паскевича домогтися зменшення відрахувань до військового бюджету Імперії зустрічали опір не тільки з боку міністра фінансів, а й самого імператора: «Я ніяк не можу погодитися, щоб наступні за законом від Польщі Росії 3 мільйони рублів або 21 мільйона злотих були зменшені», - писав Микола I Паскевич у 1845 році. «Це вічний борг (підкреслено тричі) Царства Імперії, чому ця витрата повинен передувати всім іншим внутрішнім витрат Царства. Якщо недостатньо способів, має бути знайдений накладенням або нового податку або убавкой штатів, або навіть убавкой пенсійної, але гроші Імперії повинні бути ... виплачені, у що б то не стало »33.
Отже, розмір участі Царства Польського у військових витратах Імперії залишався незмінним протягом майже тридцяти років. У той же час це була єдина категорія витрат Царства, що передається в імперське казначейство, за винятком сплати незначної суми на потреби імператора і зміст його двору. Ніяких інших витрат, пов'язаних з приналежністю Царства Польського до Імперії, польська скарбниця не несла. Лише в 1851 році, зважаючи на ліквідації митного кордону між Царством і Імперією і зосередження управління митницями в центрі, митні доходи, раніше складали досить значну частку в бюджеті Царства, стали надходити до імперського бюджету. У той же час польська казна отримувала з російської казни ряд винагород, або компенсацій, за втрачені у зв'язку зі скасуванням кордону можливості отримання коштів.
Зокрема, істотної шкоди скарбниці могло завдати вимушене зниження цін на сіль, торгівля якої представляла собою здавна сформовану монополію держави. Кам'яну сіль уряд Царства Польського отримувало з Австрії в кількості 2500000 пудів на рік за ціною 15 '/ 2 коп. за пуд. Цією сіллю, частиною ж і сіллю, виварюваної на Цехоцінском заводі, забезпечувалися казенні магазини. При існуванні кордону між Росією і Царством сіль у казенних магазинах без відмінності сорти продавалася по 1 р.30 коп. за пуд, а у приватних торговців по 3 '/ 2, 3% і 4 коп. за фунт34. В результаті ліквідації митного кордону з 1 січня 1851 ціна на сіль впала до наступних значень: біла кам'яна по 90 коп., Зелена і виварная по 85 коп. за пуд. Постанова про скасування митної лінії супроводжувалося рішенням «збиток скарбниці Царства від пониження ціни солі в казенних магазинах простиравшийся до 1060424 рублів на рік, винагороджувати з Казначейства Імперії, а після припинення контракту з Австрією про купівлю в неї солі дозволити вільну в Царстві торгівлю сіллю і привезення туди іноземній солі з митом і з того часу відпускати казні Царства від уряду Імперії у винагороду за припинення соляної монополії весь чистий дохід її від продажу цього продукту, а саме по 2199378 крб. на рік ... »35.
Крім встановленої компенсації за втрати соляного доходу Державне Казначейство перейняло на себе сплату казні Царства винагороди за відійшов від неї митний дохід в кількості 1339226 р. 90 коп. При цьому сума витрат російського бюджету на утримання митниць та компенсацію польської скарбниці перевищувала середньорічний дохід від митних зборів на польській ділянці граніци36.
Останню категорію відрахувань з імперського бюджету у польську скарбницю становила частину суми, одержуваної російським казначейством за так званий дорожній та сплавний збір. Збір цей стягувався за провезення товарів через митниці Царства з 1838 року і надходив до каси російського казначейства, яке, у свою чергу, відраховували на користь Польщі щорічно суму у розмірі 225 137 руб. Однак у 1861-1862 рр.. на прохання дирекцій Кенігсберзької-Ковенської і Варшавсько-Бромбергской залізниць цей збір було скасовано, тому що його сума у кілька разів перевищувала часом ціну за сам провезення товару. У 1862 році було рішення про повне скасування цього збору. Однак надходження в польський бюджет не припинилися.
Введення компенсацій за соляної, дорожній, сплавний і митний збори, ймовірно, було обумовлено дуже важким становищем польської скарбниці. Проте російське фінансове відомство не могло примиритися з існуванням такого несправедливого, з його точки зору, розподілу коштів. На початку 1863 р. було прийнято рішення скасувати з 1866 року компенсацію за соляної сбор37. У тому ж 1863 році послідувала скасування відрахувань за дорожній та сплавний сбор38. Питання про скасування винагород за митний дохід не збуджувався.
На початку 1862 року уряд знов звернулося до проблеми справедливості та обгрунтованості встановленої частки участі Царства Польського у витратах Імперії. Приводом для цього стало чергове звернення до уряду Царства Польського, на цей раз вже не міністра фінансів, а військового міністра Д. А. Мілютіна, з проханням про зміну суми відрахувань польської скарбниці у військовий бюджет Росії. Всеподданнейший записка-Мілютіна була розглянута Олександром II, і обговорення питання про взаємні розрахунки між стратами було доручено міністрам військовому, внутрішніх справ, фінансів за участю товариша міністра статссекретаря Царства Польського Платонова. Для попередніх робіт вирішено було утворити комісію під головуванням Миколи Мілютіна, у складі директора Канцелярії Ст.-секретаріату Царства Польського Старинкевіча, товариша міністра фінансів Неболсина, виконував посаду ст-секретаря Департаменту у справах Царства Польського, що займав у той час пост керуючого справами Комітету у справах Царства Польського, Жуковського. Згодом на комісію Н. А. Мілютіна була покладена і підготовка нових кошторисних правил для складання бюджету Царства Польського.
Тим часом робота Комісії про взаємні розрахунки казначейств Імперії і Царства Польського під головуванням М. А. Мілютіна зіткнулася з тим, що протягом двох років її діяльності в механізмах фінансових відносин між Імперією і Царством відбулися істотні зміни. Указом 7 / 19 червня 1864 була схвалена передача у відання Міністерства фінансів Імперії управління акцизними зборами: питним, тютюновим, соляним і з цукру. Разом з тим окладні збори, державні майна, казенні гірські заводи та ряд неокладних доходів (гербові мита, казенна лотерея, гільдейскіе збір і пробірний) як і раніше управлялися Комісією фінансів і казначейства Царства Польського. Однак перепідпорядкування управління акцизними зборами, що становили спільно з митним доходом близько половини всіх доходів польської скарбниці, дало підставу членам Комітету у справах Царства Польського стверджувати, що в цих умовах самостійність польського бюджету стає фікцією і підлягає скасуванню. «Кошторис Царства Польського з тридцятих років все більше і більше втрачала значення самостійного фінансового закону, у міру того, як ... з неї виключалося числення доходів і витрат за різними галузями державного управління, як то по військовому, митного і т.д. ... Таким чином, більша половина доходів і значна частина витрат скарбниці, що надходять і виробляються у Царстві, будуть сходити до кошторисів підлягають головних управлінь Імперії, і потім в загальну Державну розпис. Внаслідок цього кошторис Царства очевидно не буде представляти більше такої сукупності даних, яка могла б становити предмет окремого і остаточного розгляду в законодавчому порядку та затвердження Найвищої влади. Звідси сама собою закінчується необхідність, включивши фінансовий кошторис Царства до загального складу державного розпису, встановити для розгляду та затвердження зазначеної кошторису такий же порядок, який встановлений для фінансових кошторисів інших вищих урядових установ та міністерств Імперії, з тими лише змінами і доповненнями цього порядку, які обумовлюються пристроєм місцевого адміністративного управління Царством. Таке запровадження фінансового кошторису Царства до загального складу Державної розпису ... послужить разом з тим кращим засобом для зміцнення тієї органічного зв'язку між фінансовими установами Імперії і Царства »39.
Тому що велика частина доходів і витрат Польщі входила в державні кошторису і розпис, обов'язок по керівництву підготовкою розписів повинна була бути передана Міністерству фінансів. При цьому, на думку Комітету у справах Царства Польського, уявлялося «абсолютно зайвим розгляд кошторису в Державній Раді Царства. Крім того, подальше надання розгляду кошторису Державній Раді Царства було б і незручно, і недоречно. Незручно тому, що фінансовий кошторис у цьому обмеженому її складі може бути приводом до абсолютно неправильних висновків і домаганням з боку деяких членів Ради, чого не можна не очікувати зважаючи на постійний місцевого прагнення досягати рівноваги витрат з доходами Царства на рахунок скарбниці Імперії. Недоречним ж бо, що за новими правилами кошторисних фінансовий кошторис Царства в якості складової частини Державної розпису повинна буде піддаватися у вищих державних установах і в самому Державному Раді Імперії настільки ж всебічному і ретельному обговоренню, як і інші кошторису головних управлінь Імперії »40. Неминучим наслідком перепідпорядкування управління більшої частини доходів і витрат російському фінансовому відомству була необхідність підпорядкувати «всі без винятку обороти Царства загальної для всієї Імперії звітності перед Державним Контролем».
Височайше затвердженим 16 липня 1866 рішенням Комітету у справах Царства Польського були введені в дію тимчасові правила для складання, розгляду, затвердження та виконання фінансової та приватних кошторисів управління Царства Польського. Польський бюджет переставав існувати як самостійний документ і увійшов до складу єдиної розписи державних доходів і витрат Імперії.
Отже, за п'ятдесят років свого існування Царство Польське пройшло шлях від автономної частини держави до рядової провінції Імперії. Еволюція статусу Польщі та її політичної системи, з одного боку, і зміна принципів і механізмів бюджетно-фінансових відносин з Імперією, з іншого, представляли собою паралельні, тісно взаємопов'язані процеси. Спочатку володіючи всіма правами фінансової автономії, Царство Польське поступово втратило їх, що дало підставу російському уряду констатувати, що бюджет Польщі де-факто не існує. Міністерство фінансів з усіх сил намагався встановити контроль за управлінням доходами та витратами польської скарбниці. Зафіксований в статуті 1832 принцип збереження самостійності фінансового управління здійснювався далеко не в повному обсязі, і на практиці Комісія фінансів та казначейства не мала можливості функціонувати незалежно від впливу імперського Міністерства фінансів.
У чому, єдино, принцип відносної фінансової самостійності виконувався, так це у відповідальності польської скарбниці за боргами, перш за все, перед Росією, а також суворого зобов'язання брати участь у загальних витратах Імперії. У цьому відношенні випадок Царства Польського є чи не єдиним прикладом, коли фінансові, точніше, фіскальні інтереси Імперії не поступалися перед політичними. Незалежний бюджет представляв собою одну з найважливіших складових польської автономії. Він символізував право польського уряду формувати і реалізовувати фінансову політику в регіоні. У той же час бюджетна автономія припускала, що уряд Царства Польського повинно самостійно вирішувати проблеми зовнішніх і внутрішніх боргів, бюджетного дефіциту. Нездатність підтримувати фінансову стабільність в регіоні могла призвести не тільки до глибокої соціальної і економічної кризи, але і втрати державної автономії. Обсяг доходів, що перераховуються до бюджету Імперії, умови і розмір фінансової допомоги Польщі, а також права польського уряду самостійно розпоряджатися своїми фінансами залежали від ряду чинників, перш за все - політичної ситуації в Царстві, його фінансових ресурсів і, не в останню чергу від здатності центру надавати йому фінансову підтримку.
Для того щоб підкреслити значущість фінансових інтересів Імперії у Польщі, варто порівняти принципи бюджетних відносин між центром і Царством Польським з аналогічними відносинами з іншими регіонами. Так, наприклад, на розпорядження доходами і витратами в Закавказзі російське уряд дивився крізь пальці. До 1841 року доходи краю перебували в повному і безконтрольному розпорядженні місцевої влади. У 1841 році, у зв'язку з організацією громадянського управління в Закавказзі, розпорядження доходами було передано у відання Міністерства фінансів. При призначенні на посаду намісника А. І. Барятинський зажадав, щоб йому були надані в повне розпорядження місцеві доходи краю тим, щоб доходи ці були назначаеми виключно на задоволення витрат місцевого цивільного управленія41. Ця вимога була задоволена. Рішенням Кавказького комітету від 22 листопада 1858 року місцеві доходи Закавказького краю, так само як і залишки від витрат, що відносяться на ці доходи, і надлишки, були передані у ведення намісника кавказького. Проте невдовзі, у зв'язку з введенням в Росії в 1862 році нових кошторисних правил, загальні принципи складання кошторисів повинні були бути поширені і на Закавказзі, а місцеві доходи і витрати - увійти у загальнодержавний бюджет42. Спроба підпорядкування управління фінансами Закавказзя центру викликала вельми різку реакцію намісника, який заявив, що «Закавказький край поставлений в абсолютно виняткові обставини, ... тут хоча і не належить боротьби з політичним минулим, як у Польщі, і немає такого неозорого простору для творчості адміністративного, як у Сибіру, але є не менш, а в багатьох відношеннях більш важке завдання пересозданія країни, в якій і природа, і тисячолітні перекази , і релігійний антагонізм протиставляють просвіті та злиття із загальним складом Імперії перепони своєї замкнутістю, своїми забобонами, своїм фанатизмом. Для якнайшвидшого і кращого досягнення своїх цілей уряд визнав за необхідне зосередити в самій цій частині Імперії свої адміністративні і фінансові кошти, створивши в 1845 році сильну, великим до неї довірою місцеву владу, воно в 1858 році надало цієї останньої для більш успішного действования місцеві грошові кошти, воно усвідомило, що надалі до часу нерозумно було б дивитися на Закавказький край як на джерело доходів, і що не слід було жертвувати істотними інтересами досягнення вищих державних видів для одних лише формальних цілей збереження одноманітності в порядку действования установ або витрачання сум. Закавказький край не може ще вважатися остаточно влаштованим ... Тому якщо не усунулися ті приводи, які викликали виключення, то важко було б пояснити і виправдати скасування цих останніх »43.
Важко сказати, що саме вплинуло на рішення Департаменту Економії Державної Ради, що розглядав це питання: чи то найясніша особистість великого князя, чи то аргументи, їм наведені. Так чи інакше височайше затвердженим 10 березня 1870 рішенням Загальних зборів Державної Ради бюджетна самостійність органів влади Закавказзя була збережена. Таким чином, політичні фактори мали більше значення, ніж фіскальні інтереси скарбниці. Зрозуміло, не можна не враховувати, що і Закавказзі, і Середня Азія були не в змозі внести суттєвий внесок до бюджету Імперії, і з фінансової точки зору їх утримання було, безумовно, збитковим. Крім того, мав значення той факт, що якщо проблема утримання південних околиць в стані покори вирішувалася відносно легко, то завдання організації фінансового управління і контролю на цих територіях так і не була виконана. У 1876 році державний контролер повідомляв у своєму звіті, що протягом восьми років, з 1868 по 1875 рр.., Перевищення витрат над доходами в Туркестанському краї склало 35 мільйонів рублів. Такі значні витрати пояснювалися частково присутністю великої кількості військ. Однак «помітним», за словами контролера, чинником такого дефіциту стала безконтрольна діяльність влади краю. З огляду на те, що доходи Туркестану перебували в розпорядженні генерал-губернатора, влада краю здійснювали без дозволу на відпуск коштів завідомо збиткові і дорогі заходи: будівництво собору в Ташкенті, водопроводу, розробку кам'яновугільної копальні. Крім того, в деяких повітах без відома генерал-губернатора були введені додаткові збори з населення «на громадські потреби». У 1873 році розпорядження коштами одного з округів краю - Зарявшанского - було поставлено під контроль центру і підпорядковане загальному порядку кошторисних правил, однак доходи решти Туркестану як і раніше залишалися в розпорядженні генералгубернатора44,
Так рівнем фінансової автономії (в порівнянні з конституційним періодом Польщі, 1815-1830) у своєму розпорядженні Велике князівство Фінляндське, яке зберегло свою фінансову самостійність протягом всього періоду існування. Тим не менш, грунтуючись не на порівнянні законодавства, а на аналізі практики, не можна не відзначити, що влада Царства Польського відчували істотно більший вплив з боку імперського уряду, в тому числі в сфері фінансової політики.
Здається, що значення Польщі у фінансовій системі Імперії було незрівнянно більше, ніж інших околиць. Польща, зважаючи на її вигідного з точки зору торгових можливостей розташування, великого потенціалу розвитку промисловості, могла б стати і згодом стала досить істотним джерелом доходів. Тому встановлення більш тісної залежності Польщі від Імперії несло і політичну, і фінансову вигоду державі. Як доповідав державний контролер в звіті за 1866 рік, «злиття бюджетів Імперії і Царства, ... маючи важливе політичне значення, не залишиться й без сприятливих наслідків для нашої державної розпису. Так, в даний час злиття цих бюджетів посилить нашу державну розпис на суму понад 5 000 000 руб ... »45 Однак у розглянутий період - першу половину XIX століття - положення фінансів Польщі, не встигла оговтатися від наполеонівських воєн, яка перенесла два руйнівні повстання, можливо, вимагало поблажливого ставлення. Але імперський уряд не мала наміру утримувати Польщу на рахунок російської казни, і Міністерство фінансів прагнуло стягнути до останньої копійки належні платежі в російську скарбницю. Можливо, важке становище польської скарбниці було на руку Імперії, оскільки давало підстави для посилення контролю за діяльністю місцевої влади, а наявність величезного боргу перед Росією ще більше прив'язувало Польщу до центру. Але в той же час тяжке становище краю створювало загрозу народного обурення.
Для Польщі, що випробовувала хронічний дефіцит бюджету, звільнення її від сплати значних сум у казначейство Імперії давала можливість хоч якось звести кінці з кінцями. У той же час польському уряду було далеко не байдужа політична сторона цієї проблеми. Неможливість самостійного покриття витрат створювала загрозу ліквідації залишків польської автономії. Тому і було так важливо, за словами Любецького, «вжити заходів до порушення поступового зростання доходів, щоб фінанси Царства не стали тягарем, а, навпаки, щоб були допомогою для фінансів Росії». «Не можна допустити, щоб Царство Польське становило тягар Імперії й існувало в борг», - вважав Паскевіч46.
Проблема бюджетних відносин між центром та регіоном набула особливого значення з огляду на те, що з перших же років існування Царства вельми широко поширеним стало думка, нібито Царство Польське існує за рахунок російської казни. Ці висловлювання найчастіше належали прихильникам політики жорсткої руки по відношенню до «невдячною провінції», відповіла на «благодіяння» Росії повстанням.
Однак подібне ставлення було властиве не тільки противникам польської автономії. Так, А. Н. Куломзін, відомий державний діяч і знавець історії російських фінансів, виступив у «Російському інваліді» із серією статей про основи взаємовідносин польської та російської казначейств. Грунтуючись на даних польського бюджету на 1865 рік, Куломзін стверджував, що існуюча система розрахунків між Польщею і Росією «змушує думати, що одна скарбниця користується ресурсами інший». За розрахунками Куломзін, дійсна сума участі Польщі у загальнодержавних витратах Імперії становила лише 950 622 р. (Різниця перераховуються до скарбниці 21 мільйонів злотих, тобто 3 150 000 рублів і несправедливо сплачуваного Царства соляного винагороди). Ця цифра дорівнювала 4% бюджету Царства. «Не можна не сказати, що дешевше цього жодна держава в Європі ніколи не платило за своє представництво і зовнішню оборону» 47.
Не останнє значення в поширенні таких настроїв мав і той факт, що з моменту встановлення митної автономії Царства Польського в 1822 році і введення протекціоністського тарифу російські купці і промисловці зіткнулися з конкуренцією польських виробників, особливо суконних виробів. Конкуренція польських і російських виробів легкої промисловості часом представляла собою справжню торговельну війну, яка тривала, щонайменше, до 1914 р. Захисники тези «Росія для росіян» звинувачували уряд у заступництві польської промисловості на шкоду російської.
Полеміці з питання про те, чи справді «польські колонії перебувають на рахунку російської казни», присвячено безліч статей, публіцистичних творів і досліджень. Свого напруження дискусія про фінансові основи взаємовідносин центру і Польщі досягла на початку XX століття, коду питання про польську автономії опинився в центрі уваги уряду і Думи. Однак розглянуті нами матеріали урядових дискусій 1815-1860-х рр.. свідчать про те, що фінансова сторона «польського питання», і, зокрема, вироблення принципів і механізмів бюджетних взаємин Польщі та Імперії мала дуже істотне значення в імперській політиці Росії цього періоду.
Список літератури
1 Див: M. Rostworowski. Prawno-polityczna strona budzetow Krolewstwa Kongressowego (1816-1830). / / Czasopismo Prawnicze i Ekonomiczne. 1905. Rocznik VI. Zeszyt 4. S.271-294.
2 Projekt Ustawy Skarbowej 1821 / / Smolka S. Polityka'Lubieckiego przed powstaniem listopadowym. Krakow. 1907. T.2. S.417-430.
3 Виписки з журналів Державної ради і Комітету у справах Царства Польського. / / Ф.869. Оп.1. Д.611. Л.61 об.
4. Там же. Л.62.
5. Згідно 154 статті Конституції «кількість армії, вміст на кошти краю, визначається государем по потреби відповідно до доходами, визначеними бюджетом».
6. Ш. Ашкеназ. Царство Польське 1815-1830. М.1915. С.46.
7. Smolka S. Polityka Lubieckiego przed powstaniem listopadowym. Krakow. 1907. TISI 60.
8. Мемуари князя А. Чарторіжского і його листування з імператором Олександром I. М. 1913.Т.2. С.319-320.
9. Там же. С.351.
10. Smolka S. Polityka Lubieckiego przed powstaniem listopadowym. T. 1. S. 164.
11. К. Любецький С. Грабовського. 25 лютого 1825 / / Korespondencya Lubieckiego z ministrami sekretarzam stanu Ignacym Sobolewskim i Strefanem Grabowskim. Krakow. 1907.T.2. S.I87.
12. С. Грабовський К. Любецькому. 9 березня 1825 / / Ibid. S.I97.
13. В. В. Жуковський. Князь Ксаверій Любецький. Пг. 1916. С.15-16.
14 Див: Рахунок Державного казначейства з Царством Польським. / / Ф.583. Оп.5. Д.216. Л.16 об. 17.
15. К. Любецький І. Соболевського. 17 листопада 1821 / / Korespondencya Lubieckiego ... TlS49, 53.
16. Про взаємні між Російською Імперією і Царством Польським розрахунках. / / Ф.583. Оп.5. Д.217. Л.199-200. Див також: Ф.583. Оп.5. Д.225.
17 Про порядок приведення фінансових справ Царства в зв'язок з Міністерством фінансів Імперії. / / Ф.1170. On.I T. XVI. 1832 д.40. Л.2об.-4.
18. Там же. Л. 12.
19. Там же. Л. 13 -
20. Там же. Л. 17.
21 Про правила для керівництва при складанні річного бюджету Царства Польського. / / Ф.1162 (ОЦП). Oп.ITXVI. 1832. Д.З. Л.6 об. 8.
22 Там же. Л.9-12.
23 Там же. Л. 14об.
24. Про бюджетах Царства Польського на 1832, 1833 і 1834 рр.. / / Ф. 1170. On.ITXV1.1832. Д.28.Л.76об.
25. Там же. Л. 123 об.
26. Там же. Л. 131об.
27. Матеріали про розгляд питання щодо розрахунку між скарбниці України і Царства Польського. / / Ф.560. Оп.43. Д.240. ЛЛ.8об.-9.
28. Чернишов І. Ф. Паскевич. / / Ф.1018. Оп.8. Д.278. Л.4-6об.
29. Комітет у справах Царства Польського. Про міру участі Царства Польського у військових витратах Імперії. / / Ф.1170. On. ITXVI. 1835 Д.71. Л.44об.
30. Там же. Л.45об.
31 Там же. 123-123об.
32. Матеріали про розгляд питання щодо розрахунку між скарбниці України і Царства Польського. / / Ф.560. Оп.43. Д.240. ЛЛ.9об.-10.
33. Микола I-І.Ф.Паскевічу. 12/24 січня 1848 / / Ф.1018. Оп.5. Д.3.12. Л.1-2.
34. Записка про фінансові оборотах Царства Польського і розрахунках оного з казначейством Імперії. / / Ф.869. Оп.1. Д.611. Л.76об.
35. Там же. Л.77 об.
36. Матеріали про розгляд питання щодо розрахунку ... Л.30.
37. Див: Про розгляд розрахунків між скарбницею Царства Польського і Росії і про виключення з проекту розпису доходів Царства Польського на 1866 виплати винагороди за збитки по соляного доходу при зниженні цін на сіль після зняття митної лінії між Росією і ЦП. / /. Ф.1270. Оп.1. Д. 1477.
38. Див: Про винагороду скарбниці Царства Польського за дорожній та сплавний збір. / / Ф.563. Оп.2. Д.166.
39 Про встановлення в Царстві Польському нових кошторисних правил і тимчасових правил для складання, розгляду, затвердження та виконання загальної фінансової і приватних кошторисів ЦП і про взаємні між стратами Царства та Імперії розрахунках. / / Ф.1270. Оп.1.Д.227.Л.8-9об.
41 Про порядок складання на майбутнє з 1871 року час кошторису по цивільному управлінню Закавказького краю окремо від кошторисів міністерств. / / Ф.1152. Оп.7. 1870. Д.26. Л.9об. '42 Там же. Л.З. 43 Там же. Л. 11 об.
44 Всеподданнейший звіт державного контролера за 1876 рік. СПб. 1877. С.90-91.
45. Всеподданнейший звіт державного контролера за 1866 рік. СПб. 1867. С.18-19.
46. Записка про фінансові оборотах Царства Польського і розрахунках оного з казначейством Імперії. Л.71-71об.
47 Із приводу фінансових реформ в Царстві Польському. I. Бюджет (з «Російського Інваліда». № 65. 1865 р.). С.4-6.