Міністерство Юстиції
Російської Федерації
Тема: Реформа державного апарату
за Петра I. Податная реформа.
Науковий керівник: Шевляков С.М.
Студент: Кутішенко Д.О.
Москва.1994 рік.
ВСТУП
22 жовтня 1721 року Петербург урочисто святкував укладенні-ня Ніштадської, подведшего риску під Північної войной.Дошедшіедо нас докладні описи цієї події і гравюри петровського временіпозволяют представити цей день. Дійство розгорнулося в Троїцькому соборі, де в присутності вища-го дворянства, чиновництва і генералітету Сенат оголосив про привласнення нии Петру титулів "Імператор", "Батько Вітчизни" і "Великий". Післясвяткової церковної служби був оголошений текст Ніштадтського мірногодоговора.Запелі труби, загриміли литаври і барабани, густим пушечнимдимом салюту огорнулися бастіони Петропавлоской, Адміралтейської кре-постів і стоять на Неві 125 суден російського флота.І коли затихли ехосалюта і крики "віват", Петро звернувся до присутніх з промовою, ко-торую ретельно підготував заранее.Запісь в "реляції ... урочистості озаключеніі з короною Швецька вічного миру" передає нам її зміст: "Потім же зволив е.и.в. в коротких, але вельми сильних словах держ- подам сенаторам на мова їх відказав, якої відповідь у следующемсостоял: 1. дякувати їм, яко своїм вірним підданим, за такоеот них визнання його про них імеющаго піклування і явлену гарячність ичто він то сприймає за їх наполегливі прохання милостиво, але при тому ре-Комендо їм, що за отримане миротворении благополуччя дякуй-ли Вишнього і завжди мілось його божественну, даровану їм пам'ятали ітщілісь, щоб то й у потомства їх у непрстанной пам'яті було, щоб іоние визнавали, що бог до Росії показав. 2.Напомінает він їм про їх благополуччя, що хоча нині толь славнойі корисної світ божиею милістю і хоробрості своєї зброї отримали, одначе б і під час того світу роскошмі та солодощі спокою себе вуса-пити б не допустили, екзерцецію або вживання зброї на воді і наземле з рук випустити, але оне б завжди в доброму порядку містили верб тому не слабшали, дивлячись на приклади інших держав, які че-рез таке нерачітельство вельми розорилися, між якими прікладГреческого держави, яко собою єдиновірних, заради своєї осторожнос-ти, перед очима б мали, яке держава від того і під турецкоеіго прийшло; такоже б і колишні часи і стану свого власне-го вітчизни очах мали, в якому здавна хоробрі люди були, але потім недбальством і слабкістю вельми від навчання військового було від-сталі. 3.Что належить їм сторался 1о розпочатих разпорядках в державі, 1даби оні в досконалість привесть 0і через дарованої Божею милістю - 2-світ є Авантаж, які їм через відчинення купецтва з чюжест-охоронними землями поза і всередину надаються, користуватися тщился, да-б народ через те полегшення мати міг "( 1) Як ми бачимо, Петро, поблагодорів Сенат за визнання його заслуг ісославшісь, за прийнятими тоді нормам, на особливу милість бога крос, як би нагадує присутнім відомий вислів: "УПО-вайте на бога, але порох тримайте сухим". Попереджаючи про нобходімостікрепіть збройні сили, він звертається за прикладом до минулого і упо-минает падіжну під натиском турків Візантію, причину загибелі якої ус-чає в забутті потреб оборони. Для нас особливо важливий третій пункт промови Петра, де йдеться про "на-частих розпорядку в державі", які необхідно завершити ("дабионие в досконалість привесть"), щоб потім, користуючись надано-ні світом можливостями ("Авантаж"), торгувати з іншим країнами, "щоб народ через те полегшення мати міг". Що ж мав на увазі Петро, кажучи про "розпочатих розпорядку"? Несом-ненно, мова йшла про цілий комплекс перетворень, і перш за все обосуществляемих в останні роки Північної війни податної, церковної ідержавні реформах, про вироблення нових принципів внутрішньої івнешней політики. Ще за три роки до цієї урочистої промови, в указі від 19 Декаб-ря 1718 року, Петро писав про себе (в третій особі, як було прийнято): "аднакож, Є.В. незважаючи на такі свої нестерпні праці в цей тяж- кою війні, в якій не тільки що війну звістку, але все внофь, людейво оной навчати, мають рацію і Статуту військового робити примушений був, і це, за допомогою Божею в такий добрий порядок навів, що таке нині предпрежнім військом стало і який плід принесло, всьому є відомо. Нині, управи добре, і оземском правлінні не знехтував, але трудітцаі проповідувана буде в такий же порядок привесть, як і військове дело.Чего заради вчи-нени калегіі, тобто зборах багатьох персон замість пріказоф, в кото-яких президенти, або голови, не таку можливість мають, як стариесудьі - робили, що хотіли ... " (2) Горде свідомість масштабу досягнутого у війні і у військових преоб `яними звучить у цих словах, - адже коли вони писалися, на Аланд ---------------------- ------------------------------------------------ 1. Законодавчі акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. с.1592.Там ж с.65-66 - 3-ських островах велися переговори зі шведами і війна ось-ось мала б-ла закінчиться для Росії жаданої победой.Но ще до завершеніявойни Петро публічно заявляє, що вже взявся за реформу дер- ного апарату - дуже складну задачу - і навіть знає, як і за допомогою ка-ких інструментів можна домогтися справедливості і порядка.Вообще ж наязике Петра-реформатора привести що-небудь "в порядок" означало орга-поміняти структуру круту ломку старого порядку, і в даному випадку перетворень-ня "земського правління" означало серйозну перебудову управленіястраной на нових прінціпах.Пріводімий указ дозволяє нам зрозуміти логи-ку мислення реформатора: створивши сильну своєї регулярністю армію, він, використовуючи успішний досвід військовий реформи, приступає до створення такий, сильного регулярного держави. 2II.ОСНОВА РЕФОРМИ. В основі перебудови державного апарату лежали широкораспространенной в Європі ідеї державного строітельства.Іх сутьзаключалась в наступному: оскільки держава є творіння створений-ве людиною, то людина може перетворити його в ідеальний інститут, спомощью якого можна досягти "загального блага". Безперебійна работагосударственного механізму досягається за допомогою усовершенствованныхзаконов і запроваджують їх у життя установ. Петро I повністю поділяв ці ідеї, звідси і стає понятнимто значення, яке він надавав реформу державного апарату. Петро I виходячи з традиційних уявлень про роль самодержця вРоссіі, надавав великого значення писаному законодательству.Он вва-тал, що "правильний" закон, вчасно виданий і послідовно час здійснення в житті, може все, починаючи з постачання народу хлібом ікончая виправленням моралі. Великий реформатор Росії мріяв создатьсовершенное і всеосяжне законадательству, яким була б охваченаі регламентована все життя подданих.Он мріяв про точну ідеальнойгосударственной структурі, через яку це законадательству моглоби реалізуватися. Ідею створення досконалого державного апарату Петро вина-Шива давно, але тільки коли сумнівів у перемозі над Швецією не залиши-лось, він зважився приступити до здійснення своєї мечти.Іменно в етотперіод Петро в багатьох сферах внутрішньої політики починає відходити отпрінціпов прямого насильства до регулювання суспільних явищ з по-міццю бюрократичної машіни.Образцом для задуманої державної - 4-реформи Петро I обрав шведський державний устрій. Розглядаючи цю реформу, як і багато інших перетворення Пет-ра, не можна не торкнутися питання про ступінь запозичення їм західноєвропейської опита.Зачастую в історичній літературі ця проблема ре-щує альтернативно: або оригінальність - або плагіат. Одніісторікі вважають, що Петро лише пристосував шведську государственнуюсістему під російські умови, адаптувавши її, інші ж виходять ізполной оригінальності перетворень, виключаючи лише деякі внешніедеталі начебто терміну "колегія". Видається, що, коли мова йде про взаємовплив, подобнаяальтернатівная постановка питання в принципі далека від наукової. Су-громадської знати, як і в якій мірі взяте з інших культур спо-собствовало зміцненню політичної, соціальної та економічної струк-тури суспільства, яке що-дибо заімствовало.Забегая вперед, відзначимо, що безсумнівну запозичення західноєвропейського, точніше, шведскогогосударственного досвіду в цілому суттєво сприяло укреплениюгосударственности Російської імперії. Взагалі ж звернення Петра I копита західноєвропейських країн б ло звичайним в його реформаторської де-ятельності.Почему все ж шведський досвід використовувався ширше, ніж опиткакой-якої іншої країни? Це було пов'язано не стільки з некоториміелементамі подібності соціально-економічних умов обеіхстран, скільки з особистими пристрастями Петра I. Високо ставлячи шведскуювоенную і державну організацію, Петро прагнув перевершити Шве-цію, використовуючи її досвід у мирному житті. Всім пам'ятні слова, вимовлені ним в день Полтавської перемоги вчесть шведів-вчителів, переможених перевершив їх ученіком.Допуская, що це лише красива легенда, не можна все ж пройти повз несомненнодостоверного свідоцтва. У 1716 році в Амстердамі шведський комісією-сіоно-секретар Прейс бачився і розмовляв з Петром. У листі вСтокгольм Прейс згадував, як одного разу Петро "сказав, що тому, чтонаучілся вести війну і привчив свій народ до війни він зобов'язаний, не комуіному, як його величності [Карлу XII]". (1) Не дивно, що, досягнувши військової перемоги над настільки "регуляр-ним народом, як шведи, Петро поставив завдання реорганізації російської ----------------------------------- ---------------------------------- 1. журнал "Читання Товариства історії та старожитностей російських при Мос-ському університеті" , 1877 р., т.2, с. 4-5 - 5-державності за допомогою тієї ж "регулярності". Шведська державна система балу побудована на принципах ка-мералізма - вчення про бюракратіческом управлінні, получившегораспространение в Європі XVI - XVII століть. Камералізм містив рядчерт, які залучали Петра.Во-перше, це функціональний принцип управ-ня, який передбачав створення установ, які спеціалізувалися вкакой-небудь сфере.Во-друге, цей пристрій установ на засадах кол-легіальності, чіткої регламентації обов'язків чиновників, спеціалізації-ції канцелярської праці, встановлення однакових штатів і жало-ванья. Використовуючи шведський адміністративний досвід і беручи за основу шведс-кі зразки, Петро, як правило, вносив в них зумовлені особеннос-тями Росії структурні ізмененія.Іногда ж зміни не стосувалися су-ти справи, а носили лише косметичний характер.Общій принцип підходу кшведскім установам Петро висловлював неодноразово і досить послідовно-довно, прикладом чого служить указ від 28 квітня 1718: "Всім ко-легіям належить нині 1на підставі шведського статуту 0сочінять під всехделах і порядках по пунктах, а 1 котория пункти в шведському регламенті 1неудобни 0, або з сетуаціею цього держави не подібні і отої 1ставіть 1по своєму разсужденію 0.І, поставивши про них, доповідати, чи так іхбить ". (1) 2 III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ. Реформа державного апарату почалася в кінці 1717-го - спочатку 1718 року, коли Петро I склав своєрідну програму представлення тоящіх перетворень: він визначив число і компетенції колегій, наз-начіл в них президентів, зобов'язав їх вибрати подручних.Но особливо длянас цікавий документ від 12 грудня 1718 року, має назву: "Ре-ЄУТР коллегіям.О посади, що в якій управляти належить." Він поз-валяє представити нам первісну структуру нового центральногоаппарата: "1) 2Чужестранних справ 0 (що нині Посольський наказ). Усякої іно-ранния і посольських справи і пересилання з усіма навколишніми го-державу і приїзди послів і посланників і приїзди кур'єрів та інших іноземців ;----------------------- ---------------------------------------------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенс-кій.М.; Л., 1945 р., с.60 - 6 - 2) 2Камор 0 (або казенних зборів). Будь-яке розташування і ведення доходів грошових всієї держави; 3) 2Юстіція 0 (тобто розправа цивільних справ). Судні і розшук-ния справи; в тій же колегії в веденні і Помісний наказ; 4) 2Ревізіон. 0 Рахунок всіх державних парафій і витрати дов; 5) 2Воінской. 0 Армія і гарнізони і всі військові справи, які були відомі у Військовому наказі і котория прилучан у всьому держав; 6) 2Адміралтейской. 0Флот з усіма морськими військовими служителі, до того належать морськими справами і управлінні; 7) 2Коммерц. 0 Дивитися над усіма торгами і торговими діями; 8) 2Штатс-контор 0 (казенний дім). Ведення всіх державних витрат; 9) 2Берг і Мануфактур. 0 рудокопних заводи і всі інші ремесла і рукоділля, і заводи оних і розмноження, при цьому же і артіле-рія. "(1). Військова, Адміралтейська колегії і Колегія іноземних справ займали привілейоване становище у системі державних учрежденійблагодоря тому величезному значенню, що надавав Петро армії, флоту, дипломатії, а також благодоря тієї величезної ролі, яку грали в уп-равлении їх президенти - найперші з перших сподвижників Петра: ге-нера-фельдмаршал ясновельможний князь А. Д. Меньшиков, генерал-адміралграф Ф.М. Апраксин і канцлер граф Г.І.Головкін.Еті колегії вознікліне на порожньому місці, так як на початку Північної війни створення новойарміі, флоту, активна дипломатія зажадали інших, відмінних від старих, форм організації аппарата.Военний і Адміралтейський накази і посол-ська канцелярія (Посольський наказ) були чітко зорієнтовані на спеці-ціалізацію.Іменно в них, швидше ніж де б то не було, прижилися кол-легіальние методи ведення дел.Все це згодом полегшило переходк колегіям. З усіх колегій особливо виділяється група фінансових колегій-основа основ камеральної сістеми.Главной фіскальної колегією сталаКамер - колегія, що відала всім приходом грошей і бюджетним планування-ням поступленій.Расход на потреби держави здійснювався через Штат ---------------------- ----------------------------------------------- 1.Повне зібрання законів Російської імперії, СПб, 1838, т.5; 601 - 7 - контор-колегію, яка грала роль центральної каси, а спостереження і конт-роль за витратами за роботою фінансових органів поручался неза-мій від інших колегій Ревизион-колегії. Тричленної поділ фіскаімело величезне значення в державному управлінні. У старому при-казна апараті ці три фінансові функції - прихід, витрату і контроль-здійснював практично кожен пріказ.Как правило, наказ сам обла-гал населення податками, часто йшли на його потреби і під його влас-ним контролем.Теперь все змінилося - фінансова "черезсмужжя" XVIIвека була істотно потіснила. Таке ж значення мав факт створення Юстиц-коллегіі.Она заменіласразу кілька судних наказів, відібрала судові функції у многіхпріказов несудового профіля.Проізошла різка уніфікація, централізованого-ція юстиції - адже для дореформеного періоду було характерне сміши-ня управлінських та судових функцій.Теперь, з утворенням Юс-тиц-колегії, відбулася різка зміна, але її значення не следуетпереоценівать, так як у міру уточнення компетенції нової колегії, ізее ведення "випали" багато соціальні групи населення: городяни, про-мишленнікі і робітні - відійшли у відання Комерц-, Берг-Мануфак-тур-колегій, Головного магістрату, військовими займалися Військова і адміні-ралтейская колегії, монастирськими - Синод і так далее.Все це билііздержкі станового ладу , яка була у Росії в рамках феодалізму-ма. Особливе місце в системі управління зайняли колегії, що відали тор-лю і промисловістю, - Комерц-колегія, Берг-Мануфактур-колле-гія.В 1720 серед центральних установ з'явився Головний магіст-рат, основним обов'язком якого було управління містами, включаякак судову, так і адміністративну владу. Склад петровських колегій при житті Петра зазнавав сущест-ються зміни. У 1721 році була утворена Духовна колегія - Сі-нод, який був виведений з підпорядкування Сената.В 1722 з составаБерг-Мануфактур-колегії була виведена Мануфактур-колегія, образованадля управління України Малоросійська колегія у Глухові, для лучшегоуправленія помісними справами вотчину контору Юстиц-колегії сделаліотдельной колегією - Вотчіной.Ревізіон-і Штатс-контор-колегії билілішени статусу центральних установ і стали конторами Сенату. Всього 1721 році було 11, а в 1723 році - 10 колегій. Колегії стали основою центральної системи управління, хоча від - 8-старого наказного управління збереглося багато дрібніших установ-ний: Двірцева, Ямська, Друкарська, Медична, Поліцеймейстерская канцеля-рії, Преображенський наказ і деякі інші. Постійно стикаючись із знаменитою "московської тяганиною", ха-Характерною для діяльності наказів, Петро прийшов до висновку, що максі-мальна ефективність роботи державного апарату може битьдостігнута тільки за допомогою детальної регламентації діяльності каж-дого посадової особи та установ . Цей висновок царя цілком отвечалкамеральной системі, діяльність якої була б неможлива без де-тально розробленого документа - регламенту, що фіксував всі необ-хідно для існування бюракратіческого установи: його функ-ції, обов'язки чиновників, режим роботи, діловодство, оплатутруда і так далі. Але Петро "перескакал" західноєвропейських теоретіковкамералізма.Ему належить ідея створення цілої ієрархії регламентов.Прі участю царя був створений документ, своєрідний регламент регламен-тів - Генеральний регламент (1719-1724 рр.).. Він містив самі общіепрінціпи діяльності бюрократичного апарату, всіх государственнихучрежденій. Кожне з них, крім того, мав власний регламент, вкотором уточнювалися особливості роботи саме цього учрежденія.Обя-занності кожного чиновника були, у свою чергу, записані в "посада" - інструкцію, включену до колезький регламент.Характернимдля всеосяжного регламентаційної мислення Петра став регламентАдміралтейской колегії 1722 року, який Петро розробляв сам ісчітал зразком регламенту центрального учрежденія.В цей регламентвходіло 56 посад, починаючи з розлогій посади президента ікончая короткої і навіть анекдотичною посадою профоса: "Повинен гля-чити, щоб в Адміралтействі ніхто крім певних місць не іспраж -нялся. А якщо повз зазначених місць буде управлятися, того бити кіш-ками і веліти відняти ". (1) Регламенти, як замислювався їх Петро, аж ніяк не були просто інс-трукціямі.Тут важливо помітити, що для Петра - реформатора держави-було характерно прагнення перенести військові принципи на сферугражданской життя, державного управленія.Ето проявлялося як прямо поширення військового законодавства на громадянське уп-ня, так і в доданні законам, що визначають роботу установ ,----------------- -------------------------------------------------- - 1.Повне зібрання законів Російської імперії СПб; 1838, т.6, с.591 - 9-значення і сили військових статутів. Примітний пояснюючий це спостереження указ Петра від 10 апреля1716 року, присланий в Сенат: "Панове Сенат! Посилаю вам книгу По-їнських устаф (якої зачатий в Петербурхе і нині здійснений), которойвеліте надрукувати число чимале, а саме щоб не менше тисячі книг, з яких ста три або більше на словенською та німецькою мовою (для іно-земццоф в нашій службі) . І понеже оной хоча підставою військових людей, аднакож 1касаетца і до всіх правителів земських 0 (як з оного самі ус-Мотря), того для, коли надрукують, то розішліть по препорціі зовсім корпуси військ наших, також і по губерніях і канцеляріях, щоб не-веденням ніхто не відмовляв. А оригінал залишіть у себе в Сена-ті. 1Петр 0 ". (1) Коментар тут не потрібен - цивільні служителі (" земскіеправітелі ") отримали в якості нового зводу законів військовий статут, який негайно вступив у дію. Звичайно, не всі положення військових статутів були застосовні до грома-цивільної сфере.Тогда вдавалися до вибірці з військових законов.В журналеСената від 28 січня 1723 записано: "При тому пропонував канцлерграф Головкін, що справітца в Сенаті слід чи з пристойним указомвипісать до цивільних справах що належить з військового артикулу". Генеральний регламент і численні доповнення до нього устано -вили чіткий режим роботи колегій як бюрократичних учреждені.Онзаключался у дотриманні єдності часу і місця бюрократіческогодействія: у певний час тижня, дня і лише в будівлі колегії. Реально це значать, що в призначений для присутності день Ічасо члени колегії збиралися в аудіенцкамеру для засідання. председа-тельствами президент - відкривав засідання, секретар оголошував спісокрассматріваемих справ, які одне за іншим зачітивалісь.Далее насту-впало найважливіше таїнство колегіальної форми управленія.По заслуговує-шенному справі вироблявся проект рішення, кожен з присутній-щих, починаючи з самого молодшого за посади, висловлював свою думку, ібольшінство вирішувало долю справи .--------------------------------------- ------------------------------ 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський М.; Л.1945 р . с.52-53 - 10-В колегіях було три види службовців: члени колегій, канцелярскіеслужітелі і так звані "нижні служителі" - кур'єри, сторожа, вах-Містера і солдати. Центральною фігурою колегіального ради був президент, которийосуществлял управління колегій від імені царя і тому мав право наособое повагу з боку членів коллегіі.26-й розділ Генеральногорегламента так і названа: "Про респекті, належному президентом". "1. По-неже президенти, а у відлученні їх віцепрезидент вишшіе глави суть верб особі е.ц.в. сидять заради управління всіх справ у колегіях, такоже накаждого вірність, старанність і вчинку наглядають, того заради надлежітвсем членам, як коллегійним, так і канцелярним, заснованому їх пре-зідентувсякое гідне вшанування і респект і слухняність лагодити і поуказом їх у справах, які тобто ц.в. високої службі та інтересу стосу-ся, чинити ". (1) Основну масу членів колегій складали радники і асессо-ри.Между ними розподілялися справи всередині коллегій.Ето так само передбачати Генералним регламентом:" А справи між радниками іасессорамі тако розділяються, що кожному як з відбуваються в колле-гії справ певна частина, так і над канцелярією і кантора і надделамі і працями оних особливо надзіраніе дається, яко про те Партику-лярних інструкції колеги докладно угледіти можна "(2) Разом з членами присутності в аудієнц- камері сидів ще один чиновникам, який був повністю незалежний від колегії і мав огромниеправа.Ето був колезький прокурор - посаду надзвичайно важлива всистемі петровської бюрократіі.Особенно повно обов'язки прокурорабилі виражені в "Посади прокурора" Головного магістрату: "1.Онойімеет сидіти в Головному магістрте і дивитися міцно, щоб оной ма-гістрат свою посаду зберігав і в званні своєму у всіх справах істінноі ревно без втрачена времяні всі справи порядно відправляв порегламенту і указом, хіба якась законна Притчин до виконання імпомешает, що все записувати в юрнал свій ". ( 2) Загальними спостереженням обов'язки прокурора не ограничивались.Особоевнимание приділялася спостереження за виконанням постанов: "... також ----------------------------- ---------------------------------------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р. с.4962. Там же с.488 3.Там ж с.491 - 11-смотрітьнакрепко, щоб в магістраті не на столі тільки справи творилися, але щоб по цією сами дійства за указами, як скоро можливо, виконай-ни були, чого він повинен питати у тих, кому укази дані, що використан-нено ль в такий час, в яке почало і досконалість оного виконавчої але бути може, і якщо виконано, навіщо - неможливість чи какаяпомешала, або з якоїсь пристрасті чи ліні, про що негайно магістратупредлагать повинен " . Також у компетенції прокурора входило наблюденіеза судочинством. З другої групи - "канцелярських служителів" - найважливіша местозанімал секретарь.Его посада була близька посади наказного дь-яка і складалася в керівництві діловодством: прийомі і оформленіівходящей кореспонденції, підготовці справ до доповіді, виготовленні іотправке рішень - вихідних документів. Відповідно зі шведськими штатами складі службовців коллегійпоявілісь три нові посади: нотаріус, актуаріус і регістратор.Нота-ріус становив протоколи засідань колегій (тому він часто називаються вався протоколістом), потім зшивав всі протоколи до книги, вів такжеучет " фітосанітар "і" невершенним "делам.Актаріус сидів ісключітельнона вхідної кореспонденції, здійснюючи її первинну обробку-Подальшої систематизацією кореспонденції, як і всім урахуванням посту-пили і відправлених паперів, відав реєстратор. Секретарі, нотаріуси, актуаріси, реєстратори, а також переклад-чікі і фіскали були як би аристократією концеляріі, різко виделеннойіз загальної маси службовців своєю роллю в бюрократіческомм дійстві, жало-воньем, положенням. Писарі - безпосередні діловоди, заня-ті, як і в усі колишні часи, переписуванням паперів, составляліплебс канцеляріі.В наказах було три види переписувачів: старі, середньої ру-ки і молоді піддячі. Всі вони потрапили в колегії, хоч і стали відпо-льної називатися канцеляристами, підканцеляристом і копіістамі.Неізменность їх роботи в нових умовах фіксує і Генеральний рег-ламент: "... канцеляристом належить все те, що за реестру з відправ-ляемого справ від секретаря наказано буде, виготовляти ... також і ті де-ла, про які вони генеральні формуляри (зразкові листи) мають, аімянно: дипломи, патенти і протчее ". (ЗА с.501 )----------------- -------------------------------------------------- - 1.Законадательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р. с.501 - 12 - 2 IV.РЕФОРМА ВИЩОЇ УПРАВЛІННЯ. Реформа центрального управління проводилася паралельно з рефор-мій вищого управління. Суть перетворень полягала в ізмененііструктури, компетенцій та складу вищого урядового устано-ня - Сенату - з метою пристосування його до системи нових центральнихучрежденій - колегій. Найбільш повно нове положення Сенату в системі влади відобразила "Посада Сенату" - спеціальна інструкція, опеделяется влада, уст- трій, діловодство Сенату в нових условіях.С 1718 по 1722 годПетр шість разів переробляв проект "Посади" так як цей документімел велике значення для нього. "Посада відразу ж визначила високе місце Сенату як зберігайте-ля державних інтересів:" Єдине ж сказати - завжди Сенату піді-бает мати про чернече і державної користь невсипуще піклування, добре б випрати і все, що шкідливо може бути, всіляко отвра-щать. " Відповідно до цього підвищувалася відповідальність самих Сенат-рів, зобов'язаних як зіницю ока берегти свою гідність. 10-й розділ "Посади" попереджала: "1.Нікому в Сенаті дозволяється разговориіметь про сторонніх справах, які не стосуються до служби нашої, меньшіже кому відвагу мати бездельних розмовами або жартами являтися-ся. 2.Но треба знати, що воно таке місце складено, де поступатьподобает з усякою належної поштивості, понеже Сенат собіраетсявместо прісудствія нашої персони у відлученні ". Сенат займав ключове положення в петровській государственнойсістеме.Он сосредотачивал судові, адміністративні та законосовеща-тільні функції, відав губерніями, а також - колегіями та другіміцентральнимі учрежденіямі.Поначалу в 1718 році, Петро розпорядився, щоб до складу Сенату увійшли всі президенти коллегій.Ідея була заман -чувати - колегіальний принцип пронизував все управління: колегії уп-равлять колегією, що складається з президентів коллегій.Однако вскореот цієї ідеї довелося відмовитися: зосередження в одних руках зо-занностей президента і сенатора ефекту не дало, крім того президен-ти були перевантажені роботою в своїх колегіях. Працював Сенат згідно колегіальним прінціпам.Едінство місця, часу і складу присутності, як умови, необхідної для діяль-ності Сенату - бюрократичного установи, зберігалося і фиксирова-- 13-лось "Посадою": "1.Без згоди всього Сенату ніщо робити Подоба- ет, паче ж нижче, що вершити можливо; 2. Якщо ж би іноді хтось заболезнію або деякої крайньої потреби не в присутсвии був, того дляделам залишеним бути не потрібне, 3. Однак про важливі справи і отсудс-діючим личить перш вершення всякому інформування бути , оце відлучений-ки раумеетца крім далеких і ево думку на листі отримати; 4. І на-добно, щоб всякі справи не в обособлівих будинках або в бесідах, але вСенате вершити і до протоколу введеним бути належить, 5. І не надлежітже сенатцкім членам нікого сторонніх з собою в Сенат брати, которо-му б тамо по званню своєму бути не личило ". (1) В історії державної реформи особливе місце займає указ от12 січня 1722 года.Он свідчить про вміння Петра оцінювати через мінливу обстановку, вносити корективи в плани преобразований.Понявошибочность ситуації, коли президенти як сенаторів должнисамі себе судити, Петро цим указом вивів президентів з Сенату іпрізнал невдачу своєї затії створити колегію коллегій.Кроме того, указ поглибив реформу Сенату, заклав у його основу деякі новиепрінціпи, що підсилили значення Сенату в системі управління. 4-й пунктуказа говорить: "Слід бути при Сенаті генерал-прокурора і обер-про-курору, також у всякій колегії по прокурору, які повинні будутрепортовать генерала-пркурора.Также належить бути при Сенаті рекет-мейстер, ексекутору і герольдмейстери чи іншого який чин, хто б дво-рян відав і завжди представляв до справ, коли запитають ". (2) Цим указом створювався найважливіший орган самодержавного державної адмін-тва XVIII століття - прокуратура. До її організації Петро йшов давно, призначають-чаю в Сенат для спостереження за сенаторами гвардійських офіцерів, затемВ.Н. Зотова на посаді генерал-ревізора, і врешті-решт в 1722 годупо образу французького державного апарату в Росії з'явився ге-нера-прокурор. На цій основі був утворений цілий інститут, очолюваний гені-ра-прокурором - інститут публічного, явного надзора.Помімо должностігенерал-прокурора, яку зайняв один з найближчих сподвижників ПетраП.І.Ягужінскій, була утворена спеціальна Прокурорська контора при ------ -------------------------------------------------- ------------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р., с.2992.Там ж с.245 - 14-Сенаті, введено посаду помічника генерал-прокурора - обер-прокурором-ра, а найголовніше - вводилася посада прокурора у всіх централь-них установах . Колезькі і судові прокурори були незалежні отсвоего установ, підпорядковувалися безпосередньо генерал-прокуророві, апоследній згідно "Посади": "1.Должен дивиться над усіма прокуру-ри, щоб у своєму званні істинно і ревно надходили; 2.А якщо хто вчем переступить, то оних судити в Сенаті; 3.И повинен все прокурорскіедонешенія пропонувати Сенату і інстіговать щоб по них виконано б-ло ". (1) Петро покладав великі надії на ефективність роботи прокурату-ри, так як царя надихав приклад генрал-прокурора П.І. Ягужинського, не заплямував себе зловживаннями або хабарами. Щоб убезпечити свою систему від посадових злочинів, Петрсчітал необхідним продублювати інститут явного государственногонадзора інститутом таємного надзора.Речь йде про фіскалам - чиновників, назва посади яких стало сумно знамените в Россіі.Впервиео фіскалам було згадано в указі Петра від 2 березня 1711 року: "Вчи- нитка фіскалоф під фсех справах, а як бути їм, прішлетца звістка ". "Звістка" було тпріслано через три дні. "Вибрати обер-фіскала, людини Умнова і Доброва (іс якого чину ні їсти)". (2) У його зобов'язаний-ности входило таємне спостереження за діяльністю адміністрації. Найважливішим принципом діяльності фіскалітета-інституту, широкораспространенной в Західній Європі, були таємниця і безкарний-ность.Фіскал не ніс відповідальності за неправдиві доноси, бо, як за-дав указ 1714 року, "неможливо про все акуратно відати". Документи до-носять до нас кпайне негативне ставлення сучасників до фіскалам.Содной боку, сам характер діяльності перебувають на государственнойслужбе таємних наглядачів і донощиків, захищених законом від наказу-ня за неправдивий донос, зробив їх такими; а їхню роботу - брудною, не-охайної, пов'язаної з нашіптування, порушенням моральних норм.Сдругой боку, для чиновників, причетних до збагачення за рахунок казни, діяльність фіскалів представляла реальну опастность.Петр всяческіподдержівал фіскалітет, полога, що, коли мова йде про інтереси го ------------- -------------------------------------------------- ------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенскій.М.; Л., 1945 р., с.3092.Там ж с.241 - 15-державу, необхідно поступитися мораллю. Сенатська реформа сприяла розвитку інституту фіскальствауже на новому уровне.В 1723 був призначений генерал-фіскал, а в 1725году опублікована розроблена Петром "Посада" генерал-фіскала иего помічника - обер-фіскала.Уже її преамбула говорить про ті завдання, якими належало займатися головним фіскалам: "Про посаду генерал-фіскала і його помічника государственногообер-фіскала. Оні мають бути в резиденції Є.В., інші ж провінціал-фіскали іфіскали в коллегіяхі в провінціях і в містах, кожної під учрежденііомсвоем місці під їх дирекцію". Інститути прокуратури і фіскалітета були міцно пов'язані: фіскалидоносілі про справи прокурорам і генерал-фіскалу, підлеглому гені-ра-прокурору.Прокуратура і фіскалітета були ланками одного цепіконтроля, який створювався Петром як у зв'язку з реформою Сенату, таки у зв'язку з реформою судочинства. 2 V. РЕФОРМА нижчої ланки управління. Створення нового повноцінного державного апарату, побудований-ного на принципах камерализма: субординації, диференціації, що рег-ня - було б неможливо, якби реформа не торкнулася нізшегозвена управління - місцевого аппарата.Естественно, що обласна ре-форма проводилась паралельно з реформою центральних та вищих ве-домств і грунтувалася на тих же прінціпах.Более того, при створенні но-вого обласного пристрої також був використаний шведскійадміністратівний досвід, відображений у спеціальному проекті Г. Фіка-агента Петра I, який побував у Швеції і добре вивчила шведську ад-стративне систему. Проект Фіка, що відтворює шведське пристрій місцевого управ-ління, обговорювалося в Сенаті і був прийнятий за основу з певними з-трансформаційних змін, що враховують специфіку Росії. Такий підхід був визначений Петром у резолюції на проект Фіка: "Земське управління належить першо один повіт від мужика до правітеляуезда, а потім до ландсгевдінга, шведське з російським склавши, і на мересвоі думки поставивши, виготовити в доповідь по порядку і чинам". Тоді ж-9 травня 1718 - було уточнено, як складати шведську і русскуюорганізацію: "сколком ланцевдінгоф і над скількома повіти один, і підніми сколком яких чіноф, і як отої пов'язані слухняністю і посади, - 16-те виписувати і приносити в Сенат, де належить спускати з русскімобичаі, що може бути по-старому і що змінити ". (1) У постанові Петра йде мова про аналіз і зміні шведскойобластной системи, тричленної за своїм устроєм: прихід (кірх-шпиль) - дстрікт (херад) - земля (ланд), - на чолі якої стоялупомянутий Петром чиновник - ландхевдінг. Петру і його сподвіжнікамбило про що думати: шведська система була принципово іншою, ніж зростав-сійських, точніше, ніж та, яку вони хотіли створити. Нижчою і важливою ланкою шведського управління був прихід (кірх-шпиль). Його діяльність була заснована на активному долі в управ-ванні народу, селян, виборні від яких входили в адміністратівниеі судові органи кірхшпіля. Крім того, важливу роль грав пастор-вища моральна влада в пріходе.Ознакомівшісь з системою кірх-шпиля, Петро і сенатори повністю відкинули її: ні про яку участь на-роду і духовенства в упралени в системі російського самодержавіяпетровскіх часів не могло йти й мови. Розмірковуючи про неприйнятність дляРоссіі системи нижчих виборних чинів, Сенат ухвалив: "Кірхшпіль-фохта і іс селян виборним при судах і при справах не бути для того, чтовсякіе наряди і посилки бувають по указом з міст, а не від цергвей; до того ж і в повіті 1іс селянства розумних людей немає 0 ". (2) І це говори-лось про народ з давньою земської, общинної традицією, негогда спасшейстрану і престол від загибелі! втім чи варто цьому дивуватися - авто-рітарная владу і бюрократичне презирство до "дурному" народу всегдаідут рука об руку. Два інших елементи шведської системи були сохранени.Провінція (ланд) стала основною одиницею обласного управленія.Существовавшіе кетому часу 11 губерній були поділені на 45, а потім на 50 провінцій цій.Губерні не були скасовані, хоча влада губернатора расспространя-лась тільки на провінції губернського города.Прімечательно, що в бу-ступному - за Катерини II - петровські провінції стали губерніями. Провінції Делело на дистрикти, в яких сиділи земські комісією-сари; загальне керівництво провінціями здійснювали воєводи, підпорядковували-еся безпосередньо Сенату, за исключеним військових і апеляційних -------------------- ------------------------------------------------- 1 . Законодавчі акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенскій.М.; Л., 1945 р. с.602. Там же с.62 - 17-справ, за якими вони підпорядковувалися губернаторам.Інструкція провінційний-ному воєводі, прийнята в 1719 році, робила його повновладним правите-лем у своїй провінціі.Под його керівництвом перебували контори камери-рів (надзерателей земських соборів) , а також рентрея (місце, гдесосредотачівалісь грошові кошти). Крім того, воєвода руководілканцеляріямі рекрутського збору, розшукових, провіантських справ, митницею таіншими установами. З проведенням другий обласний реформи мережа місцевих учрежденійстала помітно густіші, ніж раніше, а рідкісні повіти допетрівською Россіівигляделі анахронізмом в порівнянні з потужною розгалуженою структуройгуберні, провінції, дистриктів. В основу обласного пристрою, що виник до кінця петровскогоцарствованія, також були покладені принципи камералізма.Все местниеучрежденія були тісно пов'язані з відповідними центральними органа-ми - колегіями. Зверху донизу було встановлено однаковість, досягається-емое єдністю внутрішнього устрою, чіткістю супідрядності, ідентичний-ністю компетенції органів і посад одного адміністратівногоуровня на території всієї країни. З цього моменту був задіяний "бюрократичний принцип однаковості", нерідко ігнорує спеціфікукаждого району, - наприклад: Кунгурська провінція по своєму устройствунічем не відрізнялася від староруських або Саратовской.Государство, будів-івшееся на регулярній основі, повинно було йти до едінообразіютак як це полегшувало реалізацію указів центру та контроль за їх вико-ням. 2 V. податковою реформою. Прагнення Петра організувати держава з військових образ-цям, тягло за собою посилення ролі військових у суспільстві та державної адмін-тве.Нет сумніву, що державна та військова реформи призвели до дос-таточно чіткого розподілу військової та цивільної служб, що і билозафіксіровано відомим Табелем про ранги . Але разом з цим петровскіереформи знаменувалися широким розповсюдженням практики участі про-професійних військових у державному управленіі.Ето виявлялося не тільки в призначеннях військових на цивільні посади, але і в весьмачастом їх використанні (особливо гвардійців) як еміссаровцаря, вищих учрежденій.Обичной картиною стали регулярні командіровкісержантов і офіцерів гвардії в губернії, провінції і повіти, де вони, маючи надзвичайні повноваження, виконували роль своєрідних "штовхачів", - 18 - "поганяв". За невиконання наказів вони мали право "посадити в око-ви, на Чопі і в заліза" будь-яких чиновників, і тримати їх так неограні-ного час. Практика використання військових у цивільному управлінні, отчастіоб'яснімая екстремальною ситуацією Північної війни, не була скасована верб більш спокійні часи, а, навпаки, стала систематичною і нор-мальної, що підкреслювало военнно-бюракратіческую суть створеної пет-ром імперіі.Важно зазначити, що відома інтеграція військових і гра-жанскіх інститутів вела до підпорядкування перший другим навіть у мірноевремя.Особенно яскраво ця тенденція простежується в історії податнойреформи - типово фінансового заходи, в результаті якої вРоссіі в 1724 році була введена подушна подати. Реформа податного обкладання була безпосередньо викликана необхід-ність вирішити проблему утримання армії в мирний время.Закончів Се-вірну і Перську війни, Петро не мав наміру скорочувати величезну Потьом часів армію або згортати програми будівництва воєн-но-морського флота.Чісленность регулярної армії в мирний період не тільки не зменшилася, а навпаки - возросла.Еслі в 1711 році збройні сили (інфатерія і кавалерія) становили 106 тисяч чоловік (щоб визначити штатами 1711), то в 1720 - 1721 роках загальна чис-ленность піхоти і кавалерії досягла майже 121 тисячі людей прісохраненіі чисельності артеллеріі і не вважаючи гарнізонних солдатів (приблизно 74 тисячі). Поки йшла війна і армія знаходилася в походах або стояла біля кордонів, проблема її змісту не представлялася сложной.Екстраордінарние на-логи і повинності, насильницькі вилучення у населення інших країн і усобственних співгромадян провіанту, фуражу, транспорту і т.п. - Все етіі подібні до них засоби забезпечення армії використовувалися в повній ме-ре, формально виправдані суворим військовим временем.Но з наступленіемміра ситуація повинна була ізменіться.Уже в 1718-1719 роках полиці ста-ли повертатися з-за кордону на родіну.Петр знайшов для них тимчасове, але важливе завдання: солдат, почали перекидати на великі лад-ки, які вимагали важкого масового труда.Ето були фортеці, гавані іканали.Так, 8 лютого 1717 року Петро, повідомляючи Сенату про майбутній ви-воді армії з Польщі писав: " ... чого для нині ім справи никакова нігденет, а платню беруть задарма, того для за потрібне міркувати по поло-вини їх брати на роботу до справи каналу, який буде від Тосно в Упевнений, - 19-і те, після отримання цього указу , вчинити "(1) Зайняти полиці будівельними роботами - створити своєрідні" тру-доарміі "- було тимчасовим виходом і, тому, не вирішувало повністю ост-рую проблему змісту та розміщення армії всередині країни в мирний пе-ріод.Решеніе було знайдено в кінці 10-х - початку 20-х годов.Речь триває реформа податного обкладання, розпочатої в 1719 році і завершеною В1724-м.Смисл її в тому, що замість десятків різних податків і повин-ностей вводився єдиний прямий грошовий податок, що йшов непосредственнона потреби армії . Цей подушний податок збирався з усіх душ "мужеска по-лу". Крім чисто фінансового ефекту реформа призвела до существеннойперемене у долі регулярної арміі.Согласно ідеї реформатора, взятойіз шведської практики забезпечення армії в мирний період, полиці розмі-щалісь безпосередньо серед тих самих селян, з яких взімалісьналогі на утримання солдатів і офіцеров.Ето дозволяло значно сік- ратіть шлях грошей з кишень селян у полкові каси, так як зни-Тожа ряд проміжних фінансових ланок. Подушні перепису, як правило, також проводились силами самойарміі, що виділяла на це значні контингенти военнослужащих.Такповелось з першої ревізії 1721-1724 років. У 1725 році фельдмаршал М. М. Голіцин повідомляв у Військову колегію про хронічну недостачу в армііофіцеров.Общіе дані свідчать, що під час першої ревізії вкачестве переписувачів використовувалися не менше 45% армійських штаб-іобер-офіцерів. Для збору з селян подушної податі з числа місцевих дворян з-збиралися так звані земські комісари, відповідальні за передачуденег в полкі.Самі ж полки після закінчення Перської війни та осо-бливо 1724 почали розселятися по центральних губерніях рівномірно-но в усі сторони від Москви - центру гігантського розселення армії. Там, де жив командир полку, будувався полковий двір, а в местахразмещенія роти - ротний двор.Рота селилася в радіусі 50 - 100 верстот ротного двору, причому Петро вимагав розселяти солдатів по селу какможно щільніше. Крім ротного двору споруджувалися двори для офіцерів і їх людей, штабні, інтендантські приміщення, госпіталі.Масштабом для поселення ----------------------------- ---------------------------------------- 1. Папери Петра Великого. СПб., 1872 р., с.342 - 20-військ після ретельних розрахунків була обрана пропорція: одного Солді-та-піхотинця (при витраті на нього 28,5 рубля в рік) могли содержать47 селян при подушної подати в 70 копійок, а кавалериста - 57крестьян, так як витрати на нього і його кінь становили 40 рублів вгод.Такім чином на армію було розписано все населення основних гу-Берн, які повинні були прийняти і розмістити на своїй терріторііполкі. Взагалі, нічого подібного перед петровскими реформами Росія незнаю, так як військовий аспект податной реформи Петра означав, що регу-лярні військові частини розміщувалися практично в кожному повіті всіх гу-Берн, виключаючи тільки Сібірскую.Крестьянское населення всіх другіхгуберній повинно було зробити для себе вибір: або селити у себе сол-дат, або будувати їм на свої гроші і своїми силами особливі солдатскіеслободи, під які передбачалося взяти землі з поміщицьких ікрестьянскіх наделов.Такім чином, крім платежу подушної податікрестьянское населення Росії або обкладалося Постійне повинністю, або повинно було виплатити за це солідну компенсацію у вигляді платиза будівництво слобід. Реакція селян і поміщиків, на землі яких почали приходити селитися полиці була вкрай негативною: постій - ця важка по-вінность воєнного часу - тепер, у мирний час, ставав як бипостоянним інстітутом.Сегодня можна не сумніватися, що "стогін" про-нісся по країні, так як нам відомо, що якщо хотіли покарати безпосе-Лушня селян, бунтували проти влади або поміщиків, то просторазмещалі в цьому селі солдатів, які буквально розоряли своіхкрестьян, насільнічалі і грабували. У результаті постій виявився пострашнеймассових екзекуцій і ссилкі.Не випадково свобода від Постійне повин-ності всю подальшу історію Росії розглядалася як желаннейшаяпрівелегія, домогтися якої вдавалося небагатьом найбільш состоятельнимселянам і городянам, які надали особливі послуги державі або давшімбольшую хабар. Зробивши Постойна повинність постійної, Петро, прагнув смягчітьее неминучі негативні наслідки, про які він напевно знал.Наі-великі надії він покладав на закони, які повинні були регулювати вать стосунки населення і арміі.Важнейшімі законами такого роду ста-ли "Плакат" і "Інструкція полковнику" 1724 року. Обидва документи биліразработани за найактивнішої участі Петра - справжнього натхненника - 21-податной реформи.Следует відразу ж зазначити, що обидва документи припускає-розмiщувати: 2во-перше 0 - найбезпосереднішу участь армії в зборі по-задушливій подати; 2во-друге 0 - робили полковника, старшого військового на-чальника в місцях розміщення полків, головним арбітром у всіх можли-них суперечках і розбіжностях між населенням і армією. 2 VI.ПРІНЦІП РОБОТИ НОВОГО ГОС.АППАРАТА. Державні установи (місцеві, центральні та вищі) були сплетені, подібне звужується до верху бенкетами-де, на вершині якої перебував самодержець, здійснював верховнуюнеограніченную владу. У принципі порядок роботи створених Петром центральних і висшіхучрежденій не передбачав участі самодержця в їх деятельності.Ре-форматор намагався вирішити принципове завдання створення такої бюракра-тичної машини, всі частини якої працювали б безвідмовно согласнопрінятим регламентам.Ета безперервно працює машина повинна билабистро і результативно пропускати через себе всі справи, рішення по яких складалися переважно у застосуванні до них чинного зако-надательства. До нас дійшло багато резолюцій Петра, в яких він насту-івал, щоб справи, які потрапляють під відповідні принципи, розглядалися в установах, без звернення безпосередньо до нього: "Учинити за державними правилами", "Вирішити з прав нелицемірно" і т.д. Петро вимагав, щоб до нього направляли лише спірні чи не маю-щие прецеденту дела.Так в указі від 19 грудня 1718 року, посвященномсудопроизводству, говориться: "... хіба таке суперечливе нове і многот-рудне справа від чолобитників з'явиться, якого по Укладенню решітьсамому того Сенату без доповіді й без іменного від е.и.в. указом отнюдьбудет не можна, тоді йому, Сенату, чолобитників (у чому вже необхід-ність), Сенату доносити його величності ... І, діставши указ, вирішити ". Поз -ж Петро вимагав, щоб йому представляли тільки найважливіші справи пообвіненіям в державних преступленіях.Тот же принцип виборець-ності був застосований і в адміністративній сфере.А 17 квітня 1722 годаПетр наказав, що на його особисте розгляд представляти справи прини ясному на цей рахунок законодавстві . Так повинно було бути в ідеале.Как ж було на практиці? Підготов-лені Комісією з видання листів і паперів Петра Великого дані, поз-воляет нам судити про "функціонування" царя як керівника дер-- 22-дарчим машіни.Всего за 1713 - 1725 роки Петро відправив 7584пісьма і указа.Еслі розбити їх на дві групи - до і після державної адмін-ничих реформи (1713 - 1718 і 1719-1725 рр..) - то можна помітити, що після утворення колегій та перетворення Сенату ділова актив-ність Петра знизилася незначно. За шість попередніх реформелет він відправив 3877 листів і указів, а за шість років після образованіяколлегій і реформи Сенату - 3707 документов.Петр як і раніше обіймав-ся масою поточних справ, які в принципі повинні були бути віддані длярешенія апарату. Така велика кількість справ, що розглядаються безпосередньо самодерж-цьом, повинно було мати якесь організаційне оформлення, повинен билсуществовать механізм, за допомогою якого в системі державноївлади міг функціонувати монарх. Таким передавальною ланкою став створений в 1704 році Кабінет егоімператорского величності, на чолі якого стояв кабінет-секретарьПетра А.В.Макарова.Под керівництвом Макарова працював цілий штат подь-ячих, які готували доповіді для царя.Кроме того кабінет відав особистим иму-суспільством царя, був його казначейством, так як в касу надходили огром-ні суми від соляних зборів. Слід зазначити, що з роками в роботі Кабінету чітко прос-лежівается провідна тенденція посилюється бюрократизації діяльність-ти самодержця при виконанні ним функцій верховної влади. З укріп-ням значення Кабінету як своєрідна установи "при особегосударя" що-небудь доповідати, доносити, пропонувати, просити станови-лось рівнозначним направити відповідний документ до Кабінету, гдеего фіксували, обробляли,, щоб потім, разом з йому подібні-ми, включити у вигляді пунктів в доповідь царю.Доклад, прочитаний Макарів-вим, з резолюціями Петра повертався до Кабінету і ставав основойдля указу або службового листа Макарова чиновнику, що повідомило "до-носіння". Природно, що будь-яка бюракратізація, що ставить на чільне угладвіженіе паперів, висуває на перше місце фігуру бюрократа.Такой фі-Гурою на верхніх поверхах управління в петровський час став А.В.Мака-ров.Мімо нього не проходив жоден звернений до Петра документ. Мака-рів, таким чином, став незамінним передавальною ланкою междуімператором і державною машиною. Важливо зауважити, що до Кабінету прямувало велика кількість - 23-донесень із месіних та центральних установ, які були формальноподчінени колегіям і Сенату.І тим не менш керівники цих ве-домств, минаючи вищестоящі інстанції, писали прямо в Кабінет, куди такимчином стягувалися всі нитки управління на різних уровнях.В суті, це було явним порушенням заведеного пропагованого самим Петромбюракратіческого порядку, що вимагає субординації. Мабуть, у ряді випадків активну участь царя було необхід-мо, щоб подолати неповороткість бюрократичної машини, ісправітьсоздаваемие її ж бюрократичної сутністю недоліки. Тут слід сказати, що саме по собі створення бюрократіческоймашіни, що прийшла на зміну системі середньовічного управління, в основекоторого лежав звичай, - природний процесс.Бюрократія необходімийелемент структури держави нового времені.Однако в умовах рос-Сийского самодержавства створення бюрократичної машини стало своєрідна-різною "бюрократичної революцією ". Починаючи з петровських часів етамашіна працювала за притаманному їй внутрішніми законами, заради кінцевої мети-зміцнення свого становища - підлаштовуючись під усілякі ізмененіяв жізні.Все ці риси створеної петровським режимом бюрократії позво-лили їй успішно функціонувати незалежно від того, яку владу- тель сидів на троні - розумний чи дурний, діловий або бездіяльний-ний.Многіе з цих рис і принципів зробили згуртовану кастубюрократов невразливою і до цього дня. Отже, петровскими реформами створювалася невідома раніше Русі сис-тема.Государственность Російської імперії була як би в лісах лад-ки, і Петро - її інженер і будівельник - постійно вносив необходімиепоправкі і доповнення.
Російської Федерації
Тема: Реформа державного апарату
за Петра I. Податная реформа.
Науковий керівник: Шевляков С.М.
Студент: Кутішенко Д.О.
Москва.1994 рік.
ВСТУП
22 жовтня 1721 року Петербург урочисто святкував укладенні-ня Ніштадської, подведшего риску під Північної войной.Дошедшіедо нас докладні описи цієї події і гравюри петровського временіпозволяют представити цей день. Дійство розгорнулося в Троїцькому соборі, де в присутності вища-го дворянства, чиновництва і генералітету Сенат оголосив про привласнення нии Петру титулів "Імператор", "Батько Вітчизни" і "Великий". Післясвяткової церковної служби був оголошений текст Ніштадтського мірногодоговора.Запелі труби, загриміли литаври і барабани, густим пушечнимдимом салюту огорнулися бастіони Петропавлоской, Адміралтейської кре-постів і стоять на Неві 125 суден російського флота.І коли затихли ехосалюта і крики "віват", Петро звернувся до присутніх з промовою, ко-торую ретельно підготував заранее.Запісь в "реляції ... урочистості озаключеніі з короною Швецька вічного миру" передає нам її зміст: "Потім же зволив е.и.в. в коротких, але вельми сильних словах держ- подам сенаторам на мова їх відказав, якої відповідь у следующемсостоял: 1. дякувати їм, яко своїм вірним підданим, за такоеот них визнання його про них імеющаго піклування і явлену гарячність ичто він то сприймає за їх наполегливі прохання милостиво, але при тому ре-Комендо їм, що за отримане миротворении благополуччя дякуй-ли Вишнього і завжди мілось його божественну, даровану їм пам'ятали ітщілісь, щоб то й у потомства їх у непрстанной пам'яті було, щоб іоние визнавали, що бог до Росії показав. 2.Напомінает він їм про їх благополуччя, що хоча нині толь славнойі корисної світ божиею милістю і хоробрості своєї зброї отримали, одначе б і під час того світу роскошмі та солодощі спокою себе вуса-пити б не допустили, екзерцецію або вживання зброї на воді і наземле з рук випустити, але оне б завжди в доброму порядку містили верб тому не слабшали, дивлячись на приклади інших держав, які че-рез таке нерачітельство вельми розорилися, між якими прікладГреческого держави, яко собою єдиновірних, заради своєї осторожнос-ти, перед очима б мали, яке держава від того і під турецкоеіго прийшло; такоже б і колишні часи і стану свого власне-го вітчизни очах мали, в якому здавна хоробрі люди були, але потім недбальством і слабкістю вельми від навчання військового було від-сталі. 3.Что належить їм сторался 1о розпочатих разпорядках в державі, 1даби оні в досконалість привесть 0і через дарованої Божею милістю - 2-світ є Авантаж, які їм через відчинення купецтва з чюжест-охоронними землями поза і всередину надаються, користуватися тщился, да-б народ через те полегшення мати міг "( 1) Як ми бачимо, Петро, поблагодорів Сенат за визнання його заслуг ісославшісь, за прийнятими тоді нормам, на особливу милість бога крос, як би нагадує присутнім відомий вислів: "УПО-вайте на бога, але порох тримайте сухим". Попереджаючи про нобходімостікрепіть збройні сили, він звертається за прикладом до минулого і упо-минает падіжну під натиском турків Візантію, причину загибелі якої ус-чає в забутті потреб оборони. Для нас особливо важливий третій пункт промови Петра, де йдеться про "на-частих розпорядку в державі", які необхідно завершити ("дабионие в досконалість привесть"), щоб потім, користуючись надано-ні світом можливостями ("Авантаж"), торгувати з іншим країнами, "щоб народ через те полегшення мати міг". Що ж мав на увазі Петро, кажучи про "розпочатих розпорядку"? Несом-ненно, мова йшла про цілий комплекс перетворень, і перш за все обосуществляемих в останні роки Північної війни податної, церковної ідержавні реформах, про вироблення нових принципів внутрішньої івнешней політики. Ще за три роки до цієї урочистої промови, в указі від 19 Декаб-ря 1718 року, Петро писав про себе (в третій особі, як було прийнято): "аднакож, Є.В. незважаючи на такі свої нестерпні праці в цей тяж- кою війні, в якій не тільки що війну звістку, але все внофь, людейво оной навчати, мають рацію і Статуту військового робити примушений був, і це, за допомогою Божею в такий добрий порядок навів, що таке нині предпрежнім військом стало і який плід принесло, всьому є відомо. Нині, управи добре, і оземском правлінні не знехтував, але трудітцаі проповідувана буде в такий же порядок привесть, як і військове дело.Чего заради вчи-нени калегіі, тобто зборах багатьох персон замість пріказоф, в кото-яких президенти, або голови, не таку можливість мають, як стариесудьі - робили, що хотіли ... " (2) Горде свідомість масштабу досягнутого у війні і у військових преоб `яними звучить у цих словах, - адже коли вони писалися, на Аланд ---------------------- ------------------------------------------------ 1. Законодавчі акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. с.1592.Там ж с.65-66 - 3-ських островах велися переговори зі шведами і війна ось-ось мала б-ла закінчиться для Росії жаданої победой.Но ще до завершеніявойни Петро публічно заявляє, що вже взявся за реформу дер- ного апарату - дуже складну задачу - і навіть знає, як і за допомогою ка-ких інструментів можна домогтися справедливості і порядка.Вообще ж наязике Петра-реформатора привести що-небудь "в порядок" означало орга-поміняти структуру круту ломку старого порядку, і в даному випадку перетворень-ня "земського правління" означало серйозну перебудову управленіястраной на нових прінціпах.Пріводімий указ дозволяє нам зрозуміти логи-ку мислення реформатора: створивши сильну своєї регулярністю армію, він, використовуючи успішний досвід військовий реформи, приступає до створення такий, сильного регулярного держави. 2II.ОСНОВА РЕФОРМИ. В основі перебудови державного апарату лежали широкораспространенной в Європі ідеї державного строітельства.Іх сутьзаключалась в наступному: оскільки держава є творіння створений-ве людиною, то людина може перетворити його в ідеальний інститут, спомощью якого можна досягти "загального блага". Безперебійна работагосударственного механізму досягається за допомогою усовершенствованныхзаконов і запроваджують їх у життя установ. Петро I повністю поділяв ці ідеї, звідси і стає понятнимто значення, яке він надавав реформу державного апарату. Петро I виходячи з традиційних уявлень про роль самодержця вРоссіі, надавав великого значення писаному законодательству.Он вва-тал, що "правильний" закон, вчасно виданий і послідовно час здійснення в житті, може все, починаючи з постачання народу хлібом ікончая виправленням моралі. Великий реформатор Росії мріяв создатьсовершенное і всеосяжне законадательству, яким була б охваченаі регламентована все життя подданих.Он мріяв про точну ідеальнойгосударственной структурі, через яку це законадательству моглоби реалізуватися. Ідею створення досконалого державного апарату Петро вина-Шива давно, але тільки коли сумнівів у перемозі над Швецією не залиши-лось, він зважився приступити до здійснення своєї мечти.Іменно в етотперіод Петро в багатьох сферах внутрішньої політики починає відходити отпрінціпов прямого насильства до регулювання суспільних явищ з по-міццю бюрократичної машіни.Образцом для задуманої державної - 4-реформи Петро I обрав шведський державний устрій. Розглядаючи цю реформу, як і багато інших перетворення Пет-ра, не можна не торкнутися питання про ступінь запозичення їм західноєвропейської опита.Зачастую в історичній літературі ця проблема ре-щує альтернативно: або оригінальність - або плагіат. Одніісторікі вважають, що Петро лише пристосував шведську государственнуюсістему під російські умови, адаптувавши її, інші ж виходять ізполной оригінальності перетворень, виключаючи лише деякі внешніедеталі начебто терміну "колегія". Видається, що, коли мова йде про взаємовплив, подобнаяальтернатівная постановка питання в принципі далека від наукової. Су-громадської знати, як і в якій мірі взяте з інших культур спо-собствовало зміцненню політичної, соціальної та економічної струк-тури суспільства, яке що-дибо заімствовало.Забегая вперед, відзначимо, що безсумнівну запозичення західноєвропейського, точніше, шведскогогосударственного досвіду в цілому суттєво сприяло укреплениюгосударственности Російської імперії. Взагалі ж звернення Петра I копита західноєвропейських країн б ло звичайним в його реформаторської де-ятельності.Почему все ж шведський досвід використовувався ширше, ніж опиткакой-якої іншої країни? Це було пов'язано не стільки з некоториміелементамі подібності соціально-економічних умов обеіхстран, скільки з особистими пристрастями Петра I. Високо ставлячи шведскуювоенную і державну організацію, Петро прагнув перевершити Шве-цію, використовуючи її досвід у мирному житті. Всім пам'ятні слова, вимовлені ним в день Полтавської перемоги вчесть шведів-вчителів, переможених перевершив їх ученіком.Допуская, що це лише красива легенда, не можна все ж пройти повз несомненнодостоверного свідоцтва. У 1716 році в Амстердамі шведський комісією-сіоно-секретар Прейс бачився і розмовляв з Петром. У листі вСтокгольм Прейс згадував, як одного разу Петро "сказав, що тому, чтонаучілся вести війну і привчив свій народ до війни він зобов'язаний, не комуіному, як його величності [Карлу XII]". (1) Не дивно, що, досягнувши військової перемоги над настільки "регуляр-ним народом, як шведи, Петро поставив завдання реорганізації російської ----------------------------------- ---------------------------------- 1. журнал "Читання Товариства історії та старожитностей російських при Мос-ському університеті" , 1877 р., т.2, с. 4-5 - 5-державності за допомогою тієї ж "регулярності". Шведська державна система балу побудована на принципах ка-мералізма - вчення про бюракратіческом управлінні, получившегораспространение в Європі XVI - XVII століть. Камералізм містив рядчерт, які залучали Петра.Во-перше, це функціональний принцип управ-ня, який передбачав створення установ, які спеціалізувалися вкакой-небудь сфере.Во-друге, цей пристрій установ на засадах кол-легіальності, чіткої регламентації обов'язків чиновників, спеціалізації-ції канцелярської праці, встановлення однакових штатів і жало-ванья. Використовуючи шведський адміністративний досвід і беручи за основу шведс-кі зразки, Петро, як правило, вносив в них зумовлені особеннос-тями Росії структурні ізмененія.Іногда ж зміни не стосувалися су-ти справи, а носили лише косметичний характер.Общій принцип підходу кшведскім установам Петро висловлював неодноразово і досить послідовно-довно, прикладом чого служить указ від 28 квітня 1718: "Всім ко-легіям належить нині 1на підставі шведського статуту 0сочінять під всехделах і порядках по пунктах, а 1 котория пункти в шведському регламенті 1неудобни 0, або з сетуаціею цього держави не подібні і отої 1ставіть 1по своєму разсужденію 0.І, поставивши про них, доповідати, чи так іхбить ". (1) 2 III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ. Реформа державного апарату почалася в кінці 1717-го - спочатку 1718 року, коли Петро I склав своєрідну програму представлення тоящіх перетворень: він визначив число і компетенції колегій, наз-начіл в них президентів, зобов'язав їх вибрати подручних.Но особливо длянас цікавий документ від 12 грудня 1718 року, має назву: "Ре-ЄУТР коллегіям.О посади, що в якій управляти належить." Він поз-валяє представити нам первісну структуру нового центральногоаппарата: "1) 2Чужестранних справ 0 (що нині Посольський наказ). Усякої іно-ранния і посольських справи і пересилання з усіма навколишніми го-державу і приїзди послів і посланників і приїзди кур'єрів та інших іноземців ;----------------------- ---------------------------------------------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенс-кій.М.; Л., 1945 р., с.60 - 6 - 2) 2Камор 0 (або казенних зборів). Будь-яке розташування і ведення доходів грошових всієї держави; 3) 2Юстіція 0 (тобто розправа цивільних справ). Судні і розшук-ния справи; в тій же колегії в веденні і Помісний наказ; 4) 2Ревізіон. 0 Рахунок всіх державних парафій і витрати дов; 5) 2Воінской. 0 Армія і гарнізони і всі військові справи, які були відомі у Військовому наказі і котория прилучан у всьому держав; 6) 2Адміралтейской. 0Флот з усіма морськими військовими служителі, до того належать морськими справами і управлінні; 7) 2Коммерц. 0 Дивитися над усіма торгами і торговими діями; 8) 2Штатс-контор 0 (казенний дім). Ведення всіх державних витрат; 9) 2Берг і Мануфактур. 0 рудокопних заводи і всі інші ремесла і рукоділля, і заводи оних і розмноження, при цьому же і артіле-рія. "(1). Військова, Адміралтейська колегії і Колегія іноземних справ займали привілейоване становище у системі державних учрежденійблагодоря тому величезному значенню, що надавав Петро армії, флоту, дипломатії, а також благодоря тієї величезної ролі, яку грали в уп-равлении їх президенти - найперші з перших сподвижників Петра: ге-нера-фельдмаршал ясновельможний князь А. Д. Меньшиков, генерал-адміралграф Ф.М. Апраксин і канцлер граф Г.І.Головкін.Еті колегії вознікліне на порожньому місці, так як на початку Північної війни створення новойарміі, флоту, активна дипломатія зажадали інших, відмінних від старих, форм організації аппарата.Военний і Адміралтейський накази і посол-ська канцелярія (Посольський наказ) були чітко зорієнтовані на спеці-ціалізацію.Іменно в них, швидше ніж де б то не було, прижилися кол-легіальние методи ведення дел.Все це згодом полегшило переходк колегіям. З усіх колегій особливо виділяється група фінансових колегій-основа основ камеральної сістеми.Главной фіскальної колегією сталаКамер - колегія, що відала всім приходом грошей і бюджетним планування-ням поступленій.Расход на потреби держави здійснювався через Штат ---------------------- ----------------------------------------------- 1.Повне зібрання законів Російської імперії, СПб, 1838, т.5; 601 - 7 - контор-колегію, яка грала роль центральної каси, а спостереження і конт-роль за витратами за роботою фінансових органів поручался неза-мій від інших колегій Ревизион-колегії. Тричленної поділ фіскаімело величезне значення в державному управлінні. У старому при-казна апараті ці три фінансові функції - прихід, витрату і контроль-здійснював практично кожен пріказ.Как правило, наказ сам обла-гал населення податками, часто йшли на його потреби і під його влас-ним контролем.Теперь все змінилося - фінансова "черезсмужжя" XVIIвека була істотно потіснила. Таке ж значення мав факт створення Юстиц-коллегіі.Она заменіласразу кілька судних наказів, відібрала судові функції у многіхпріказов несудового профіля.Проізошла різка уніфікація, централізованого-ція юстиції - адже для дореформеного періоду було характерне сміши-ня управлінських та судових функцій.Теперь, з утворенням Юс-тиц-колегії, відбулася різка зміна, але її значення не следуетпереоценівать, так як у міру уточнення компетенції нової колегії, ізее ведення "випали" багато соціальні групи населення: городяни, про-мишленнікі і робітні - відійшли у відання Комерц-, Берг-Мануфак-тур-колегій, Головного магістрату, військовими займалися Військова і адміні-ралтейская колегії, монастирськими - Синод і так далее.Все це билііздержкі станового ладу , яка була у Росії в рамках феодалізму-ма. Особливе місце в системі управління зайняли колегії, що відали тор-лю і промисловістю, - Комерц-колегія, Берг-Мануфактур-колле-гія.В 1720 серед центральних установ з'явився Головний магіст-рат, основним обов'язком якого було управління містами, включаякак судову, так і адміністративну владу. Склад петровських колегій при житті Петра зазнавав сущест-ються зміни. У 1721 році була утворена Духовна колегія - Сі-нод, який був виведений з підпорядкування Сената.В 1722 з составаБерг-Мануфактур-колегії була виведена Мануфактур-колегія, образованадля управління України Малоросійська колегія у Глухові, для лучшегоуправленія помісними справами вотчину контору Юстиц-колегії сделаліотдельной колегією - Вотчіной.Ревізіон-і Штатс-контор-колегії билілішени статусу центральних установ і стали конторами Сенату. Всього 1721 році було 11, а в 1723 році - 10 колегій. Колегії стали основою центральної системи управління, хоча від - 8-старого наказного управління збереглося багато дрібніших установ-ний: Двірцева, Ямська, Друкарська, Медична, Поліцеймейстерская канцеля-рії, Преображенський наказ і деякі інші. Постійно стикаючись із знаменитою "московської тяганиною", ха-Характерною для діяльності наказів, Петро прийшов до висновку, що максі-мальна ефективність роботи державного апарату може битьдостігнута тільки за допомогою детальної регламентації діяльності каж-дого посадової особи та установ . Цей висновок царя цілком отвечалкамеральной системі, діяльність якої була б неможлива без де-тально розробленого документа - регламенту, що фіксував всі необ-хідно для існування бюракратіческого установи: його функ-ції, обов'язки чиновників, режим роботи, діловодство, оплатутруда і так далі. Але Петро "перескакал" західноєвропейських теоретіковкамералізма.Ему належить ідея створення цілої ієрархії регламентов.Прі участю царя був створений документ, своєрідний регламент регламен-тів - Генеральний регламент (1719-1724 рр.).. Він містив самі общіепрінціпи діяльності бюрократичного апарату, всіх государственнихучрежденій. Кожне з них, крім того, мав власний регламент, вкотором уточнювалися особливості роботи саме цього учрежденія.Обя-занності кожного чиновника були, у свою чергу, записані в "посада" - інструкцію, включену до колезький регламент.Характернимдля всеосяжного регламентаційної мислення Петра став регламентАдміралтейской колегії 1722 року, який Петро розробляв сам ісчітал зразком регламенту центрального учрежденія.В цей регламентвходіло 56 посад, починаючи з розлогій посади президента ікончая короткої і навіть анекдотичною посадою профоса: "Повинен гля-чити, щоб в Адміралтействі ніхто крім певних місць не іспраж -нялся. А якщо повз зазначених місць буде управлятися, того бити кіш-ками і веліти відняти ". (1) Регламенти, як замислювався їх Петро, аж ніяк не були просто інс-трукціямі.Тут важливо помітити, що для Петра - реформатора держави-було характерно прагнення перенести військові принципи на сферугражданской життя, державного управленія.Ето проявлялося як прямо поширення військового законодавства на громадянське уп-ня, так і в доданні законам, що визначають роботу установ ,----------------- -------------------------------------------------- - 1.Повне зібрання законів Російської імперії СПб; 1838, т.6, с.591 - 9-значення і сили військових статутів. Примітний пояснюючий це спостереження указ Петра від 10 апреля1716 року, присланий в Сенат: "Панове Сенат! Посилаю вам книгу По-їнських устаф (якої зачатий в Петербурхе і нині здійснений), которойвеліте надрукувати число чимале, а саме щоб не менше тисячі книг, з яких ста три або більше на словенською та німецькою мовою (для іно-земццоф в нашій службі) . І понеже оной хоча підставою військових людей, аднакож 1касаетца і до всіх правителів земських 0 (як з оного самі ус-Мотря), того для, коли надрукують, то розішліть по препорціі зовсім корпуси військ наших, також і по губерніях і канцеляріях, щоб не-веденням ніхто не відмовляв. А оригінал залишіть у себе в Сена-ті. 1Петр 0 ". (1) Коментар тут не потрібен - цивільні служителі (" земскіеправітелі ") отримали в якості нового зводу законів військовий статут, який негайно вступив у дію. Звичайно, не всі положення військових статутів були застосовні до грома-цивільної сфере.Тогда вдавалися до вибірці з військових законов.В журналеСената від 28 січня 1723 записано: "При тому пропонував канцлерграф Головкін, що справітца в Сенаті слід чи з пристойним указомвипісать до цивільних справах що належить з військового артикулу". Генеральний регламент і численні доповнення до нього устано -вили чіткий режим роботи колегій як бюрократичних учреждені.Онзаключался у дотриманні єдності часу і місця бюрократіческогодействія: у певний час тижня, дня і лише в будівлі колегії. Реально це значать, що в призначений для присутності день Ічасо члени колегії збиралися в аудіенцкамеру для засідання. председа-тельствами президент - відкривав засідання, секретар оголошував спісокрассматріваемих справ, які одне за іншим зачітивалісь.Далее насту-впало найважливіше таїнство колегіальної форми управленія.По заслуговує-шенному справі вироблявся проект рішення, кожен з присутній-щих, починаючи з самого молодшого за посади, висловлював свою думку, ібольшінство вирішувало долю справи .--------------------------------------- ------------------------------ 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський М.; Л.1945 р . с.52-53 - 10-В колегіях було три види службовців: члени колегій, канцелярскіеслужітелі і так звані "нижні служителі" - кур'єри, сторожа, вах-Містера і солдати. Центральною фігурою колегіального ради був президент, которийосуществлял управління колегій від імені царя і тому мав право наособое повагу з боку членів коллегіі.26-й розділ Генеральногорегламента так і названа: "Про респекті, належному президентом". "1. По-неже президенти, а у відлученні їх віцепрезидент вишшіе глави суть верб особі е.ц.в. сидять заради управління всіх справ у колегіях, такоже накаждого вірність, старанність і вчинку наглядають, того заради надлежітвсем членам, як коллегійним, так і канцелярним, заснованому їх пре-зідентувсякое гідне вшанування і респект і слухняність лагодити і поуказом їх у справах, які тобто ц.в. високої службі та інтересу стосу-ся, чинити ". (1) Основну масу членів колегій складали радники і асессо-ри.Между ними розподілялися справи всередині коллегій.Ето так само передбачати Генералним регламентом:" А справи між радниками іасессорамі тако розділяються, що кожному як з відбуваються в колле-гії справ певна частина, так і над канцелярією і кантора і надделамі і працями оних особливо надзіраніе дається, яко про те Партику-лярних інструкції колеги докладно угледіти можна "(2) Разом з членами присутності в аудієнц- камері сидів ще один чиновникам, який був повністю незалежний від колегії і мав огромниеправа.Ето був колезький прокурор - посаду надзвичайно важлива всистемі петровської бюрократіі.Особенно повно обов'язки прокурорабилі виражені в "Посади прокурора" Головного магістрату: "1.Онойімеет сидіти в Головному магістрте і дивитися міцно, щоб оной ма-гістрат свою посаду зберігав і в званні своєму у всіх справах істінноі ревно без втрачена времяні всі справи порядно відправляв порегламенту і указом, хіба якась законна Притчин до виконання імпомешает, що все записувати в юрнал свій ". ( 2) Загальними спостереженням обов'язки прокурора не ограничивались.Особоевнимание приділялася спостереження за виконанням постанов: "... також ----------------------------- ---------------------------------------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р. с.4962. Там же с.488 3.Там ж с.491 - 11-смотрітьнакрепко, щоб в магістраті не на столі тільки справи творилися, але щоб по цією сами дійства за указами, як скоро можливо, виконай-ни були, чого він повинен питати у тих, кому укази дані, що використан-нено ль в такий час, в яке почало і досконалість оного виконавчої але бути може, і якщо виконано, навіщо - неможливість чи какаяпомешала, або з якоїсь пристрасті чи ліні, про що негайно магістратупредлагать повинен " . Також у компетенції прокурора входило наблюденіеза судочинством. З другої групи - "канцелярських служителів" - найважливіша местозанімал секретарь.Его посада була близька посади наказного дь-яка і складалася в керівництві діловодством: прийомі і оформленіівходящей кореспонденції, підготовці справ до доповіді, виготовленні іотправке рішень - вихідних документів. Відповідно зі шведськими штатами складі службовців коллегійпоявілісь три нові посади: нотаріус, актуаріус і регістратор.Нота-ріус становив протоколи засідань колегій (тому він часто називаються вався протоколістом), потім зшивав всі протоколи до книги, вів такжеучет " фітосанітар "і" невершенним "делам.Актаріус сидів ісключітельнона вхідної кореспонденції, здійснюючи її первинну обробку-Подальшої систематизацією кореспонденції, як і всім урахуванням посту-пили і відправлених паперів, відав реєстратор. Секретарі, нотаріуси, актуаріси, реєстратори, а також переклад-чікі і фіскали були як би аристократією концеляріі, різко виделеннойіз загальної маси службовців своєю роллю в бюрократіческомм дійстві, жало-воньем, положенням. Писарі - безпосередні діловоди, заня-ті, як і в усі колишні часи, переписуванням паперів, составляліплебс канцеляріі.В наказах було три види переписувачів: старі, середньої ру-ки і молоді піддячі. Всі вони потрапили в колегії, хоч і стали відпо-льної називатися канцеляристами, підканцеляристом і копіістамі.Неізменность їх роботи в нових умовах фіксує і Генеральний рег-ламент: "... канцеляристом належить все те, що за реестру з відправ-ляемого справ від секретаря наказано буде, виготовляти ... також і ті де-ла, про які вони генеральні формуляри (зразкові листи) мають, аімянно: дипломи, патенти і протчее ". (ЗА с.501 )----------------- -------------------------------------------------- - 1.Законадательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р. с.501 - 12 - 2 IV.РЕФОРМА ВИЩОЇ УПРАВЛІННЯ. Реформа центрального управління проводилася паралельно з рефор-мій вищого управління. Суть перетворень полягала в ізмененііструктури, компетенцій та складу вищого урядового устано-ня - Сенату - з метою пристосування його до системи нових центральнихучрежденій - колегій. Найбільш повно нове положення Сенату в системі влади відобразила "Посада Сенату" - спеціальна інструкція, опеделяется влада, уст- трій, діловодство Сенату в нових условіях.С 1718 по 1722 годПетр шість разів переробляв проект "Посади" так як цей документімел велике значення для нього. "Посада відразу ж визначила високе місце Сенату як зберігайте-ля державних інтересів:" Єдине ж сказати - завжди Сенату піді-бает мати про чернече і державної користь невсипуще піклування, добре б випрати і все, що шкідливо може бути, всіляко отвра-щать. " Відповідно до цього підвищувалася відповідальність самих Сенат-рів, зобов'язаних як зіницю ока берегти свою гідність. 10-й розділ "Посади" попереджала: "1.Нікому в Сенаті дозволяється разговориіметь про сторонніх справах, які не стосуються до служби нашої, меньшіже кому відвагу мати бездельних розмовами або жартами являтися-ся. 2.Но треба знати, що воно таке місце складено, де поступатьподобает з усякою належної поштивості, понеже Сенат собіраетсявместо прісудствія нашої персони у відлученні ". Сенат займав ключове положення в петровській государственнойсістеме.Он сосредотачивал судові, адміністративні та законосовеща-тільні функції, відав губерніями, а також - колегіями та другіміцентральнимі учрежденіямі.Поначалу в 1718 році, Петро розпорядився, щоб до складу Сенату увійшли всі президенти коллегій.Ідея була заман -чувати - колегіальний принцип пронизував все управління: колегії уп-равлять колегією, що складається з президентів коллегій.Однако вскореот цієї ідеї довелося відмовитися: зосередження в одних руках зо-занностей президента і сенатора ефекту не дало, крім того президен-ти були перевантажені роботою в своїх колегіях. Працював Сенат згідно колегіальним прінціпам.Едінство місця, часу і складу присутності, як умови, необхідної для діяль-ності Сенату - бюрократичного установи, зберігалося і фиксирова-- 13-лось "Посадою": "1.Без згоди всього Сенату ніщо робити Подоба- ет, паче ж нижче, що вершити можливо; 2. Якщо ж би іноді хтось заболезнію або деякої крайньої потреби не в присутсвии був, того дляделам залишеним бути не потрібне, 3. Однак про важливі справи і отсудс-діючим личить перш вершення всякому інформування бути , оце відлучений-ки раумеетца крім далеких і ево думку на листі отримати; 4. І на-добно, щоб всякі справи не в обособлівих будинках або в бесідах, але вСенате вершити і до протоколу введеним бути належить, 5. І не надлежітже сенатцкім членам нікого сторонніх з собою в Сенат брати, которо-му б тамо по званню своєму бути не личило ". (1) В історії державної реформи особливе місце займає указ от12 січня 1722 года.Он свідчить про вміння Петра оцінювати через мінливу обстановку, вносити корективи в плани преобразований.Понявошибочность ситуації, коли президенти як сенаторів должнисамі себе судити, Петро цим указом вивів президентів з Сенату іпрізнал невдачу своєї затії створити колегію коллегій.Кроме того, указ поглибив реформу Сенату, заклав у його основу деякі новиепрінціпи, що підсилили значення Сенату в системі управління. 4-й пунктуказа говорить: "Слід бути при Сенаті генерал-прокурора і обер-про-курору, також у всякій колегії по прокурору, які повинні будутрепортовать генерала-пркурора.Также належить бути при Сенаті рекет-мейстер, ексекутору і герольдмейстери чи іншого який чин, хто б дво-рян відав і завжди представляв до справ, коли запитають ". (2) Цим указом створювався найважливіший орган самодержавного державної адмін-тва XVIII століття - прокуратура. До її організації Петро йшов давно, призначають-чаю в Сенат для спостереження за сенаторами гвардійських офіцерів, затемВ.Н. Зотова на посаді генерал-ревізора, і врешті-решт в 1722 годупо образу французького державного апарату в Росії з'явився ге-нера-прокурор. На цій основі був утворений цілий інститут, очолюваний гені-ра-прокурором - інститут публічного, явного надзора.Помімо должностігенерал-прокурора, яку зайняв один з найближчих сподвижників ПетраП.І.Ягужінскій, була утворена спеціальна Прокурорська контора при ------ -------------------------------------------------- ------------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р., с.2992.Там ж с.245 - 14-Сенаті, введено посаду помічника генерал-прокурора - обер-прокурором-ра, а найголовніше - вводилася посада прокурора у всіх централь-них установах . Колезькі і судові прокурори були незалежні отсвоего установ, підпорядковувалися безпосередньо генерал-прокуророві, апоследній згідно "Посади": "1.Должен дивиться над усіма прокуру-ри, щоб у своєму званні істинно і ревно надходили; 2.А якщо хто вчем переступить, то оних судити в Сенаті; 3.И повинен все прокурорскіедонешенія пропонувати Сенату і інстіговать щоб по них виконано б-ло ". (1) Петро покладав великі надії на ефективність роботи прокурату-ри, так як царя надихав приклад генрал-прокурора П.І. Ягужинського, не заплямував себе зловживаннями або хабарами. Щоб убезпечити свою систему від посадових злочинів, Петрсчітал необхідним продублювати інститут явного государственногонадзора інститутом таємного надзора.Речь йде про фіскалам - чиновників, назва посади яких стало сумно знамените в Россіі.Впервиео фіскалам було згадано в указі Петра від 2 березня 1711 року: "Вчи- нитка фіскалоф під фсех справах, а як бути їм, прішлетца звістка ". "Звістка" було тпріслано через три дні. "Вибрати обер-фіскала, людини Умнова і Доброва (іс якого чину ні їсти)". (2) У його зобов'язаний-ности входило таємне спостереження за діяльністю адміністрації. Найважливішим принципом діяльності фіскалітета-інституту, широкораспространенной в Західній Європі, були таємниця і безкарний-ность.Фіскал не ніс відповідальності за неправдиві доноси, бо, як за-дав указ 1714 року, "неможливо про все акуратно відати". Документи до-носять до нас кпайне негативне ставлення сучасників до фіскалам.Содной боку, сам характер діяльності перебувають на государственнойслужбе таємних наглядачів і донощиків, захищених законом від наказу-ня за неправдивий донос, зробив їх такими; а їхню роботу - брудною, не-охайної, пов'язаної з нашіптування, порушенням моральних норм.Сдругой боку, для чиновників, причетних до збагачення за рахунок казни, діяльність фіскалів представляла реальну опастность.Петр всяческіподдержівал фіскалітет, полога, що, коли мова йде про інтереси го ------------- -------------------------------------------------- ------- 1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенскій.М.; Л., 1945 р., с.3092.Там ж с.241 - 15-державу, необхідно поступитися мораллю. Сенатська реформа сприяла розвитку інституту фіскальствауже на новому уровне.В 1723 був призначений генерал-фіскал, а в 1725году опублікована розроблена Петром "Посада" генерал-фіскала иего помічника - обер-фіскала.Уже її преамбула говорить про ті завдання, якими належало займатися головним фіскалам: "Про посаду генерал-фіскала і його помічника государственногообер-фіскала. Оні мають бути в резиденції Є.В., інші ж провінціал-фіскали іфіскали в коллегіяхі в провінціях і в містах, кожної під учрежденііомсвоем місці під їх дирекцію". Інститути прокуратури і фіскалітета були міцно пов'язані: фіскалидоносілі про справи прокурорам і генерал-фіскалу, підлеглому гені-ра-прокурору.Прокуратура і фіскалітета були ланками одного цепіконтроля, який створювався Петром як у зв'язку з реформою Сенату, таки у зв'язку з реформою судочинства. 2 V. РЕФОРМА нижчої ланки управління. Створення нового повноцінного державного апарату, побудований-ного на принципах камерализма: субординації, диференціації, що рег-ня - було б неможливо, якби реформа не торкнулася нізшегозвена управління - місцевого аппарата.Естественно, що обласна ре-форма проводилась паралельно з реформою центральних та вищих ве-домств і грунтувалася на тих же прінціпах.Более того, при створенні но-вого обласного пристрої також був використаний шведскійадміністратівний досвід, відображений у спеціальному проекті Г. Фіка-агента Петра I, який побував у Швеції і добре вивчила шведську ад-стративне систему. Проект Фіка, що відтворює шведське пристрій місцевого управ-ління, обговорювалося в Сенаті і був прийнятий за основу з певними з-трансформаційних змін, що враховують специфіку Росії. Такий підхід був визначений Петром у резолюції на проект Фіка: "Земське управління належить першо один повіт від мужика до правітеляуезда, а потім до ландсгевдінга, шведське з російським склавши, і на мересвоі думки поставивши, виготовити в доповідь по порядку і чинам". Тоді ж-9 травня 1718 - було уточнено, як складати шведську і русскуюорганізацію: "сколком ланцевдінгоф і над скількома повіти один, і підніми сколком яких чіноф, і як отої пов'язані слухняністю і посади, - 16-те виписувати і приносити в Сенат, де належить спускати з русскімобичаі, що може бути по-старому і що змінити ". (1) У постанові Петра йде мова про аналіз і зміні шведскойобластной системи, тричленної за своїм устроєм: прихід (кірх-шпиль) - дстрікт (херад) - земля (ланд), - на чолі якої стоялупомянутий Петром чиновник - ландхевдінг. Петру і його сподвіжнікамбило про що думати: шведська система була принципово іншою, ніж зростав-сійських, точніше, ніж та, яку вони хотіли створити. Нижчою і важливою ланкою шведського управління був прихід (кірх-шпиль). Його діяльність була заснована на активному долі в управ-ванні народу, селян, виборні від яких входили в адміністратівниеі судові органи кірхшпіля. Крім того, важливу роль грав пастор-вища моральна влада в пріходе.Ознакомівшісь з системою кірх-шпиля, Петро і сенатори повністю відкинули її: ні про яку участь на-роду і духовенства в упралени в системі російського самодержавіяпетровскіх часів не могло йти й мови. Розмірковуючи про неприйнятність дляРоссіі системи нижчих виборних чинів, Сенат ухвалив: "Кірхшпіль-фохта і іс селян виборним при судах і при справах не бути для того, чтовсякіе наряди і посилки бувають по указом з міст, а не від цергвей; до того ж і в повіті 1іс селянства розумних людей немає 0 ". (2) І це говори-лось про народ з давньою земської, общинної традицією, негогда спасшейстрану і престол від загибелі! втім чи варто цьому дивуватися - авто-рітарная владу і бюрократичне презирство до "дурному" народу всегдаідут рука об руку. Два інших елементи шведської системи були сохранени.Провінція (ланд) стала основною одиницею обласного управленія.Существовавшіе кетому часу 11 губерній були поділені на 45, а потім на 50 провінцій цій.Губерні не були скасовані, хоча влада губернатора расспространя-лась тільки на провінції губернського города.Прімечательно, що в бу-ступному - за Катерини II - петровські провінції стали губерніями. Провінції Делело на дистрикти, в яких сиділи земські комісією-сари; загальне керівництво провінціями здійснювали воєводи, підпорядковували-еся безпосередньо Сенату, за исключеним військових і апеляційних -------------------- ------------------------------------------------- 1 . Законодавчі акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенскій.М.; Л., 1945 р. с.602. Там же с.62 - 17-справ, за якими вони підпорядковувалися губернаторам.Інструкція провінційний-ному воєводі, прийнята в 1719 році, робила його повновладним правите-лем у своїй провінціі.Под його керівництвом перебували контори камери-рів (надзерателей земських соборів) , а також рентрея (місце, гдесосредотачівалісь грошові кошти). Крім того, воєвода руководілканцеляріямі рекрутського збору, розшукових, провіантських справ, митницею таіншими установами. З проведенням другий обласний реформи мережа місцевих учрежденійстала помітно густіші, ніж раніше, а рідкісні повіти допетрівською Россіівигляделі анахронізмом в порівнянні з потужною розгалуженою структуройгуберні, провінції, дистриктів. В основу обласного пристрою, що виник до кінця петровскогоцарствованія, також були покладені принципи камералізма.Все местниеучрежденія були тісно пов'язані з відповідними центральними органа-ми - колегіями. Зверху донизу було встановлено однаковість, досягається-емое єдністю внутрішнього устрою, чіткістю супідрядності, ідентичний-ністю компетенції органів і посад одного адміністратівногоуровня на території всієї країни. З цього моменту був задіяний "бюрократичний принцип однаковості", нерідко ігнорує спеціфікукаждого району, - наприклад: Кунгурська провінція по своєму устройствунічем не відрізнялася від староруських або Саратовской.Государство, будів-івшееся на регулярній основі, повинно було йти до едінообразіютак як це полегшувало реалізацію указів центру та контроль за їх вико-ням. 2 V. податковою реформою. Прагнення Петра організувати держава з військових образ-цям, тягло за собою посилення ролі військових у суспільстві та державної адмін-тве.Нет сумніву, що державна та військова реформи призвели до дос-таточно чіткого розподілу військової та цивільної служб, що і билозафіксіровано відомим Табелем про ранги . Але разом з цим петровскіереформи знаменувалися широким розповсюдженням практики участі про-професійних військових у державному управленіі.Ето виявлялося не тільки в призначеннях військових на цивільні посади, але і в весьмачастом їх використанні (особливо гвардійців) як еміссаровцаря, вищих учрежденій.Обичной картиною стали регулярні командіровкісержантов і офіцерів гвардії в губернії, провінції і повіти, де вони, маючи надзвичайні повноваження, виконували роль своєрідних "штовхачів", - 18 - "поганяв". За невиконання наказів вони мали право "посадити в око-ви, на Чопі і в заліза" будь-яких чиновників, і тримати їх так неограні-ного час. Практика використання військових у цивільному управлінні, отчастіоб'яснімая екстремальною ситуацією Північної війни, не була скасована верб більш спокійні часи, а, навпаки, стала систематичною і нор-мальної, що підкреслювало военнно-бюракратіческую суть створеної пет-ром імперіі.Важно зазначити, що відома інтеграція військових і гра-жанскіх інститутів вела до підпорядкування перший другим навіть у мірноевремя.Особенно яскраво ця тенденція простежується в історії податнойреформи - типово фінансового заходи, в результаті якої вРоссіі в 1724 році була введена подушна подати. Реформа податного обкладання була безпосередньо викликана необхід-ність вирішити проблему утримання армії в мирний время.Закончів Се-вірну і Перську війни, Петро не мав наміру скорочувати величезну Потьом часів армію або згортати програми будівництва воєн-но-морського флота.Чісленность регулярної армії в мирний період не тільки не зменшилася, а навпаки - возросла.Еслі в 1711 році збройні сили (інфатерія і кавалерія) становили 106 тисяч чоловік (щоб визначити штатами 1711), то в 1720 - 1721 роках загальна чис-ленность піхоти і кавалерії досягла майже 121 тисячі людей прісохраненіі чисельності артеллеріі і не вважаючи гарнізонних солдатів (приблизно 74 тисячі). Поки йшла війна і армія знаходилася в походах або стояла біля кордонів, проблема її змісту не представлялася сложной.Екстраордінарние на-логи і повинності, насильницькі вилучення у населення інших країн і усобственних співгромадян провіанту, фуражу, транспорту і т.п. - Все етіі подібні до них засоби забезпечення армії використовувалися в повній ме-ре, формально виправдані суворим військовим временем.Но з наступленіемміра ситуація повинна була ізменіться.Уже в 1718-1719 роках полиці ста-ли повертатися з-за кордону на родіну.Петр знайшов для них тимчасове, але важливе завдання: солдат, почали перекидати на великі лад-ки, які вимагали важкого масового труда.Ето були фортеці, гавані іканали.Так, 8 лютого 1717 року Петро, повідомляючи Сенату про майбутній ви-воді армії з Польщі писав: " ... чого для нині ім справи никакова нігденет, а платню беруть задарма, того для за потрібне міркувати по поло-вини їх брати на роботу до справи каналу, який буде від Тосно в Упевнений, - 19-і те, після отримання цього указу , вчинити "(1) Зайняти полиці будівельними роботами - створити своєрідні" тру-доарміі "- було тимчасовим виходом і, тому, не вирішувало повністю ост-рую проблему змісту та розміщення армії всередині країни в мирний пе-ріод.Решеніе було знайдено в кінці 10-х - початку 20-х годов.Речь триває реформа податного обкладання, розпочатої в 1719 році і завершеною В1724-м.Смисл її в тому, що замість десятків різних податків і повин-ностей вводився єдиний прямий грошовий податок, що йшов непосредственнона потреби армії . Цей подушний податок збирався з усіх душ "мужеска по-лу". Крім чисто фінансового ефекту реформа призвела до существеннойперемене у долі регулярної арміі.Согласно ідеї реформатора, взятойіз шведської практики забезпечення армії в мирний період, полиці розмі-щалісь безпосередньо серед тих самих селян, з яких взімалісьналогі на утримання солдатів і офіцеров.Ето дозволяло значно сік- ратіть шлях грошей з кишень селян у полкові каси, так як зни-Тожа ряд проміжних фінансових ланок. Подушні перепису, як правило, також проводились силами самойарміі, що виділяла на це значні контингенти военнослужащих.Такповелось з першої ревізії 1721-1724 років. У 1725 році фельдмаршал М. М. Голіцин повідомляв у Військову колегію про хронічну недостачу в армііофіцеров.Общіе дані свідчать, що під час першої ревізії вкачестве переписувачів використовувалися не менше 45% армійських штаб-іобер-офіцерів. Для збору з селян подушної податі з числа місцевих дворян з-збиралися так звані земські комісари, відповідальні за передачуденег в полкі.Самі ж полки після закінчення Перської війни та осо-бливо 1724 почали розселятися по центральних губерніях рівномірно-но в усі сторони від Москви - центру гігантського розселення армії. Там, де жив командир полку, будувався полковий двір, а в местахразмещенія роти - ротний двор.Рота селилася в радіусі 50 - 100 верстот ротного двору, причому Петро вимагав розселяти солдатів по селу какможно щільніше. Крім ротного двору споруджувалися двори для офіцерів і їх людей, штабні, інтендантські приміщення, госпіталі.Масштабом для поселення ----------------------------- ---------------------------------------- 1. Папери Петра Великого. СПб., 1872 р., с.342 - 20-військ після ретельних розрахунків була обрана пропорція: одного Солді-та-піхотинця (при витраті на нього 28,5 рубля в рік) могли содержать47 селян при подушної подати в 70 копійок, а кавалериста - 57крестьян, так як витрати на нього і його кінь становили 40 рублів вгод.Такім чином на армію було розписано все населення основних гу-Берн, які повинні були прийняти і розмістити на своїй терріторііполкі. Взагалі, нічого подібного перед петровскими реформами Росія незнаю, так як військовий аспект податной реформи Петра означав, що регу-лярні військові частини розміщувалися практично в кожному повіті всіх гу-Берн, виключаючи тільки Сібірскую.Крестьянское населення всіх другіхгуберній повинно було зробити для себе вибір: або селити у себе сол-дат, або будувати їм на свої гроші і своїми силами особливі солдатскіеслободи, під які передбачалося взяти землі з поміщицьких ікрестьянскіх наделов.Такім чином, крім платежу подушної податікрестьянское населення Росії або обкладалося Постійне повинністю, або повинно було виплатити за це солідну компенсацію у вигляді платиза будівництво слобід. Реакція селян і поміщиків, на землі яких почали приходити селитися полиці була вкрай негативною: постій - ця важка по-вінность воєнного часу - тепер, у мирний час, ставав як бипостоянним інстітутом.Сегодня можна не сумніватися, що "стогін" про-нісся по країні, так як нам відомо, що якщо хотіли покарати безпосе-Лушня селян, бунтували проти влади або поміщиків, то просторазмещалі в цьому селі солдатів, які буквально розоряли своіхкрестьян, насільнічалі і грабували. У результаті постій виявився пострашнеймассових екзекуцій і ссилкі.Не випадково свобода від Постійне повин-ності всю подальшу історію Росії розглядалася як желаннейшаяпрівелегія, домогтися якої вдавалося небагатьом найбільш состоятельнимселянам і городянам, які надали особливі послуги державі або давшімбольшую хабар. Зробивши Постойна повинність постійної, Петро, прагнув смягчітьее неминучі негативні наслідки, про які він напевно знал.Наі-великі надії він покладав на закони, які повинні були регулювати вать стосунки населення і арміі.Важнейшімі законами такого роду ста-ли "Плакат" і "Інструкція полковнику" 1724 року. Обидва документи биліразработани за найактивнішої участі Петра - справжнього натхненника - 21-податной реформи.Следует відразу ж зазначити, що обидва документи припускає-розмiщувати: 2во-перше 0 - найбезпосереднішу участь армії в зборі по-задушливій подати; 2во-друге 0 - робили полковника, старшого військового на-чальника в місцях розміщення полків, головним арбітром у всіх можли-них суперечках і розбіжностях між населенням і армією. 2 VI.ПРІНЦІП РОБОТИ НОВОГО ГОС.АППАРАТА. Державні установи (місцеві, центральні та вищі) були сплетені, подібне звужується до верху бенкетами-де, на вершині якої перебував самодержець, здійснював верховнуюнеограніченную владу. У принципі порядок роботи створених Петром центральних і висшіхучрежденій не передбачав участі самодержця в їх деятельності.Ре-форматор намагався вирішити принципове завдання створення такої бюракра-тичної машини, всі частини якої працювали б безвідмовно согласнопрінятим регламентам.Ета безперервно працює машина повинна билабистро і результативно пропускати через себе всі справи, рішення по яких складалися переважно у застосуванні до них чинного зако-надательства. До нас дійшло багато резолюцій Петра, в яких він насту-івал, щоб справи, які потрапляють під відповідні принципи, розглядалися в установах, без звернення безпосередньо до нього: "Учинити за державними правилами", "Вирішити з прав нелицемірно" і т.д. Петро вимагав, щоб до нього направляли лише спірні чи не маю-щие прецеденту дела.Так в указі від 19 грудня 1718 року, посвященномсудопроизводству, говориться: "... хіба таке суперечливе нове і многот-рудне справа від чолобитників з'явиться, якого по Укладенню решітьсамому того Сенату без доповіді й без іменного від е.и.в. указом отнюдьбудет не можна, тоді йому, Сенату, чолобитників (у чому вже необхід-ність), Сенату доносити його величності ... І, діставши указ, вирішити ". Поз -ж Петро вимагав, щоб йому представляли тільки найважливіші справи пообвіненіям в державних преступленіях.Тот же принцип виборець-ності був застосований і в адміністративній сфере.А 17 квітня 1722 годаПетр наказав, що на його особисте розгляд представляти справи прини ясному на цей рахунок законодавстві . Так повинно було бути в ідеале.Как ж було на практиці? Підготов-лені Комісією з видання листів і паперів Петра Великого дані, поз-воляет нам судити про "функціонування" царя як керівника дер-- 22-дарчим машіни.Всего за 1713 - 1725 роки Петро відправив 7584пісьма і указа.Еслі розбити їх на дві групи - до і після державної адмін-ничих реформи (1713 - 1718 і 1719-1725 рр..) - то можна помітити, що після утворення колегій та перетворення Сенату ділова актив-ність Петра знизилася незначно. За шість попередніх реформелет він відправив 3877 листів і указів, а за шість років після образованіяколлегій і реформи Сенату - 3707 документов.Петр як і раніше обіймав-ся масою поточних справ, які в принципі повинні були бути віддані длярешенія апарату. Така велика кількість справ, що розглядаються безпосередньо самодерж-цьом, повинно було мати якесь організаційне оформлення, повинен билсуществовать механізм, за допомогою якого в системі державноївлади міг функціонувати монарх. Таким передавальною ланкою став створений в 1704 році Кабінет егоімператорского величності, на чолі якого стояв кабінет-секретарьПетра А.В.Макарова.Под керівництвом Макарова працював цілий штат подь-ячих, які готували доповіді для царя.Кроме того кабінет відав особистим иму-суспільством царя, був його казначейством, так як в касу надходили огром-ні суми від соляних зборів. Слід зазначити, що з роками в роботі Кабінету чітко прос-лежівается провідна тенденція посилюється бюрократизації діяльність-ти самодержця при виконанні ним функцій верховної влади. З укріп-ням значення Кабінету як своєрідна установи "при особегосударя" що-небудь доповідати, доносити, пропонувати, просити станови-лось рівнозначним направити відповідний документ до Кабінету, гдеего фіксували, обробляли,, щоб потім, разом з йому подібні-ми, включити у вигляді пунктів в доповідь царю.Доклад, прочитаний Макарів-вим, з резолюціями Петра повертався до Кабінету і ставав основойдля указу або службового листа Макарова чиновнику, що повідомило "до-носіння". Природно, що будь-яка бюракратізація, що ставить на чільне угладвіженіе паперів, висуває на перше місце фігуру бюрократа.Такой фі-Гурою на верхніх поверхах управління в петровський час став А.В.Мака-ров.Мімо нього не проходив жоден звернений до Петра документ. Мака-рів, таким чином, став незамінним передавальною ланкою междуімператором і державною машиною. Важливо зауважити, що до Кабінету прямувало велика кількість - 23-донесень із месіних та центральних установ, які були формальноподчінени колегіям і Сенату.І тим не менш керівники цих ве-домств, минаючи вищестоящі інстанції, писали прямо в Кабінет, куди такимчином стягувалися всі нитки управління на різних уровнях.В суті, це було явним порушенням заведеного пропагованого самим Петромбюракратіческого порядку, що вимагає субординації. Мабуть, у ряді випадків активну участь царя було необхід-мо, щоб подолати неповороткість бюрократичної машини, ісправітьсоздаваемие її ж бюрократичної сутністю недоліки. Тут слід сказати, що саме по собі створення бюрократіческоймашіни, що прийшла на зміну системі середньовічного управління, в основекоторого лежав звичай, - природний процесс.Бюрократія необходімийелемент структури держави нового времені.Однако в умовах рос-Сийского самодержавства створення бюрократичної машини стало своєрідна-різною "бюрократичної революцією ". Починаючи з петровських часів етамашіна працювала за притаманному їй внутрішніми законами, заради кінцевої мети-зміцнення свого становища - підлаштовуючись під усілякі ізмененіяв жізні.Все ці риси створеної петровським режимом бюрократії позво-лили їй успішно функціонувати незалежно від того, яку владу- тель сидів на троні - розумний чи дурний, діловий або бездіяльний-ний.Многіе з цих рис і принципів зробили згуртовану кастубюрократов невразливою і до цього дня. Отже, петровскими реформами створювалася невідома раніше Русі сис-тема.Государственность Російської імперії була як би в лісах лад-ки, і Петро - її інженер і будівельник - постійно вносив необходімиепоправкі і доповнення.