Обласна реформа Петра I

ЗМІСТ

Введення

1. Загальна характеристика реформ Петра I

1.1 Витоки реформ місцевого управління

1.2 Історичні передумови петровських реформ

1.3 Обласна реформа в системі петровських перетворень

2. Зміст реформи Петра I

2.1 Загальна характеристика обласної реформи

2.2 Вплив європейських тенденцій і законодавства

2.3 Основні інститути місцевого управління

Висновок

Список використаних джерел та літератури

ВСТУП

Актуальність дослідження. У царювання Петра Першого були проведені реформи у всіх галузях державного життя країни. Багато хто з цих перетворень уходят коренями в XVII сторіччя - соціально-економічні перетворення того часу стали передумовами реформ Петра, задачею і змістом яких було формування дворянсько-чиновницького апарату абсолютизму. В даний час Росія, як і два століття тому, знаходиться в стадії реформ, тому аналіз петровських перетворень зараз особливо необхідний і дуже актуальний.

Мета роботи - вивчення обласної реформи Петра Великого.

Для досягнення поставленої мети необхідно вирішити ряд завдань:

-Охарактеризувати в загальних рисах реформи Петра I;

- Дослідити витоки реформ місцевого управління;

- Вивчити історичні передумови петровських реформ;

- Розглянути місце обласної реформи в системі петровських перетворень;

- Дослідити вміст обласної реформи Петра I: загальна характеристика, ступінь впливу європейських тенденцій і законодавства, основні інститути місцевого управління.

Об'єкт дослідження - реформи Петра I.

Предмет дослідження - обласна реформа Петра I.

Теоретичні дослідження. Варто особливо відзначити, що дана тема дуже детально освячена в різних навчальних виданнях з історії батьківщини. В основу даної роботи лягли дослідження наступних авторів: Алексєєва Є.В., Анісімов Є.В., Баггер Х., Богословський М.М., Буганов В.І., Валишевський К., Володарський Я.Є., Готьє Ю. В., Каменський А.Б., Карпов Г.М., Кизеветтер А.А., Лобачов В., Мавродін В.В., Павленко Н.І., Д. К. Бурлаки, Петрухінцев М., Соловйов С. М., В. В. Калаш, Шмурло Є.Ф. та ін Дана тема не нова, і вже давно розглядається відомими істориками з найрізноманітнішою точки зору - з точки зору значущості петровських реформ, і з точки шкідливих наслідків цих реформ.

Структурно дана робота представлена введенням, двома головами з підпунктами, висновком та списком літературних джерел.

1 ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РЕФОРМ ПЕТРА I

1.1 Витоки реформ місцевого управління

Говорячи про перетворення Петра I, необхідно пам'ятати, що їх коріння перебували в році, що минає XVII столітті. У другій половині XVII ст., Особливо на межі XVII - XVIII ст., У системі центральних державних установ відбувалися часткові зміни. Частина центральних наказів, загальне число яких наближалося до 70, зливалася в крупніші утворення, частина ж створювалася заново. Зміни ці стосувалися, перш за все, групи наказів військово-оборонного профілю і територіально-регіональних наказів. Так, злилися з Посольським наказом Наказ Великої Росії, Малоросійський наказ, Наказ Великого князівства Смоленського і так звані чверті. З Наказом Великого палацу злилися Стаєнний наказ, Палацовий судний наказ і Наказ кам'яних справ.

Перший досвід реформи місцевих органів влади відноситься до 1699 р., коли була заснована Ратуша в Москві і земські хати на місцях. Ця реформа відображала намір спертися на виборні органи влади. Такий намір підтвердив і указ від 10 березня 1702 про введення виборних воєводських товаришів з провінційних дворян. Одноосібна влада призначуваного урядом воєводи повинна була поєднуватися з управлінням "добрих і знатних людей", обраних місцевим дворянським суспільством. Через три роки вибори були скасовані, і воєвода сам призначав собі товаришів. Восторжествувало, таким чином, бюрократичне початок.

Створення Бурмістрской палати (з 1 вересня 1699 вона стала називатися Ратушею) і надання їй функцій центрального фінансової установи призвело до остаточної ліквідації обласних фінансових органів ("чвертей") та вилучення фінансових операцій зі сфери дії нового об'єднаного Посольського наказу, а також Разрядного наказу , наказів Великого палацу і Казанського палацу. Разом з тим фінансові функції все ще залишалися у Наказу Великий скарбниці та ін До 1708 Ратуша збирала близько половини всіх доходів скарбниці.

Треба відзначити, що зміни в центральних органах до 1712-1715 рр.. носили спонтанний характер і далеко не завжди давали необхідний результат. Це пояснюється тим, що всі сили та увагу самодержця займала важка війна. Так, створений для управління "потішними полками" Преображенський наказ лише поступово, під впливом подій, перетворився на головний орган політичного розшуку. Так чи інакше, у зв'язку з війною з'явилися Адміралтейський і Військовий накази, Наказ рудокопних справ, Наказ артилерії і т.д.

У галузі державного управління в кінці XVII ст. найважливішою і першочерговим заходом стала реформа суду і оподаткування міського населення. Це була спроба запровадження своєрідного міського самоврядування. Петро I вирішив вилучити міста з-під воєводського і наказного управління у власне, царський, підпорядкування, розраховуючи при цьому одержати від податків до бюджету більше грошей, ніж раніше. І це було головне завдання. 30 січня 1699 Петро видав указ про самоврядування міст і виборах бурмистрів. Обранці утворювали собою бурмістрскіе палати або ратуші, відтепер що відали збором доходів та управлінням у містах. Головна Бурмістрская палата (Ратуша) у Москві відала всіма виборними людьми в містах Росії, а її члени з доповіддю, перш за все, про грошові надходження входили прямо до государя.

На тридцять років раніше співробітник Олексія Михайловича А.Л.Ордин-Нащокін, будучи воєводою в Пскові, намагався застосувати там принцип міського самоврядування при п'ятнадцяти старост, обраних городянами, поклавши на них управління суспільними справами. Він натрапив на труднощі узгодження цього встановлення з загальним духом пануючого напрямку, з принципом самодержавства, і його затія проіснувала дуже недовго.

У 1699 році Петро був вже, без сумніву, знайомий з цим досвідом і жодним чином не мав наміру його повторювати. Він просто хотів надати англійську чи німецьку зовнішність старовинним наказним хатах, які існували в містах і відав не інтересами обивателів, а інтересами государя. Він прагнув створити складальників податей, більш енергійних і забезпечених кращими засобами, і його звичайна віра спонукала його до такої підробці автономного управління. Але крім виборчого принципу, вкладеного в їхню організацію (і застосування цього принципу не було новиною для Росії), нові магістратури в усіх відношеннях нагадували старі. Їх призначення було робити те, що робилося раніше, тільки більш строго.

Висновок: Таким чином, витоки реформ місцевого управління лежать в перетвореннях другої половини XVII століття. Але петровська реформа центральних і місцевих органів влади була величезним кроком вперед у порівнянні зі старою наказовому-воєводської системою державної влади.

1.2 Історичні передумови петровських реформ

Під кінець XVII століття чітко визначилися ті риси історичного розвитку Росії, з якими пов'язані подальші прогресивні явища в економічному, культурному і міжнародне становище країни.

Росія в XVII столітті значно зміцніла не тільки в економічному, але і у військовому відношенні. Їй вдалося глибоко в степу відсунути свою південну кордон, припиняючи агресивні наміри Кримського ханства і Туреччини. Велике історичне значення мало возз'єднання України з Росією, повернення до складу держави старовинних міст Києва і Смоленська. Дещо підвищилася роль Росії в міжнародних відносинах.

Росія мала величезними природними ресурсами, її народ був працьовитим, талановитим і мужнім. І, тим не менш, через панування феодалів-кріпосників і внаслідок несприятливо склалися зовнішніх обставин (відсутність виходів до Балтійського і Чорного морів) вона відставала від низки європейських країн в економічному і культурному розвитку.

Як відомо, в кінці XVI століття відбулася буржуазна революція в Нідерландах, в середині XVII століття буржуазна революція перемогла в Англії. Позиції феодалізму на міжнародній арені помітно похитнулися. Використовуючи переваги більш передових для тієї епохи капіталістичних відносин, Нідерланди й Англія успішно розвивали велику мануфактурну промисловість, розгорнули морську торгівлю світового масштабу, в різних районах земної кулі захоплювали колонії, жорстоко утискаючи і експлуатуючи їхнє населення. Ці країни набагато обігнали інші європейські держави у своєму економічному розвитку. Але навіть ті держави Європи, де феодалізм ще панував (Франція, Німеччина, Швеція та ін), опинилися у більш вигідному, ніж Росія, положенні. Торговий і культурний обмін з іншими країнами для них полегшувався наявністю зручних виходів до морів. Ні торгового, ні військового флоту Росія до кінця XVII століття не мала. Найважливішою історичним завданням для Росії було завоювання виходів до Чорного та Балтійського морів. У Росії це розуміли і до Петра I, але всі спроби пробитися до морських узбереж були невдалими.

Давалася взнаки слабкість збройних сил Росії тієї пори. Основу війська як і раніше становило дворянське кінне ополчення, мало організоване, погано навчене. Тому питання про регулярної армії залишався першорядним.

Все це вкрай ускладнювало вирішення життєво необхідних для розвитку країни економічних і зовнішньополітичних завдань. Треба було не тільки відстояти незалежність своєї країни від зовнішніх ворогів, але і повернути втрачені землі, вийти до морських берегів.

Потребував перебудови і державний апарат: він був погано злагодженим, громіздким. Досить сказати, що, за винятком зовнішніх зносин, якими відав Посольський наказ, всі інші найважливіші сфери життя держави (військо, фінанси тощо) не мали єдиного органу управління. Не існувало чіткого розмежування обов'язків наказів. Деякі з них займалися всіма справами тій чи іншій території, інші відали окремими категоріями населення і т.д.

Вищий дорадчий орган при царі - Боярська дума - теж порядком застарів. Припинивши скликання Земських соборів, царський уряд у своєму прагненні до безроздільної влади поступово обмежувало і діяльність Боярської думи. До цього ж спонукало посилилося дворянство, яке бачило в зміцненні самодержавства надійну опору своїх класових інтересів. Отже, внутрішнє і міжнародне становище Росії в кінці XVII століття настійно вимагало проведення енергійних заходів в області економіки, військової справи, державного управління, зовнішньої політики і культури.

Висновок: Таким чином, Росія, незважаючи на деякі позитивні зрушення в розвитку, в цілому залишалася відсталою країною. Ця відсталість являла собою серйозну небезпеку для національної незалежності російського народу. "Росія в XVII столітті була воістину убогою і багатою, могутньою і безсилою".

На рубежі XVII - XVIII століть в Росії дозріли внутрішні передумови для рішучих змін. Такі зміни принесли реформи Петра I, які були підготовлені суспільним розвитком Росії в передував період.

1.3 Обласна реформа в системі петровських перетворень

Загальне перетворення установ, що складали частину уряду або елементів його могутності, ніколи не входило в плани Петра I. Навіть досить довгий час - протягом усієї Північної війни - його зусилля і турботи обмежувалися в цьому напрямку дозволом завдання порівняно нескладною: прагненням мати армію, здатну розбити шведів, флот, придатний для плавання по Північним морями, і достатня кількість грошей на їх утримання. Лише між іншим, випадково і непослідовно, він звертав увагу і енергію на відправлення найголовніших зобов'язань свого самодержавства - владу виконавчу, юридичну, законодавчу, прагнучи одночасно змінити її характер і виправити слабкі сторони і недоліки під впливом міркувань, часто недостатньо обміркованих. Він керував - і перетворив адміністрацію; судив - і влаштував суди; в достатку, як нам відомо, створював закони і, дотримуючись в основі свого управління принципу особистого й деспотичного, залежала від походження, змінив у деяких відносинах його зовнішню архітектуру по новому малюнку.

Реформи органів управління були непрямим плодом війни. Старі, застарілі органи, не придатні для подальшого вживання завдяки занадто довгого застосування, вмирали, і життя перейшло в нові органи, викликані з небуття настійними потребами даної хвилини. "Кілька швів тут і там, і ось однієї реформою більше".

Старі накази красувалися поряд з установами новітнього освіти: колегіями морський, артилерійської, провіантської, гірської, і останні виникли і почали діяти тільки під впливом різкого спонукання, несподівано виникла потреби. Виконання слід було негайно за появою плану, але далеко не так швидко відбувалося практичне застосування.

Таким чином, тут, як і всюди, не існувало ніякої керівної нитки, що послужила точкою відправлення підготовляється реформи, а в її основу лягли часткові огляди іноземного походження. Життя ставила завдання, але шукати шляхи для їх вирішення доручалося чужинцям: вони трудилися над проектами, Петро схоплював їх нальоту і витягав з них все істотне, потім наставала черга втручання його російських, сподвижників, пристосовувати на практиці цю сутність до умов місцевого середовища. Потім видавався указ, по більшій частині все-таки занадто рано. Застосування на практиці виявляли недоліки задуму, і Петро завжди виявляв велику проникливість, а також велику щирість у визнанні помилок. Все зроблене доводилося переробляти і починати знову на інших підставах.

Подібно армії, Петру вдалося створити адміністрацію, за зовнішністю нагадує європейську. Але йому легше було набрати солдатів, ніж адміністраторів. Запозичивши у Європи форму колегії, Перетворювач не зумів, та й не намагався, засвоїти також її цілющого духу: принципу роботи спільно, поділу відповідальності. Тільки створилася нова бюрократія.

Висновок: Таким чином, перетворення системи місцевого управління, саме по собі, не було для Петра I важливим завданням, не планувалося їм заздалегідь. Воно лише сприяло здійсненню інших, більш значущих для нього реформ.

2. Зміст реформи Петра I

2.1 Загальна характеристика обласної реформи

Вже в перші роки Північної війни стало ясно, що обороти механізму державного управління, особливо місцевого, не встигали за наростаючою швидкістю маховика самодержавної ініціативи. Недоліки управління позначилися на забезпеченні центральних відомств грошима, а армії - рекрутами, провіантом, кіньми і т. п. В умовах збільшилися труднощів військового часу було очевидно, що колишня система управління "накази - повіти" в силу своєї архаїчності не витримує всезростаючої навантаження. Тому вже в перші роки війни на перший план вийшла проблема приведення у відповідність вищої та нижчої ланок управління.

Основна ідея цих перетворень полягала не в тому, щоб створити принципово новий, в корені відмінний від старого державний апарат, а в тому, щоб за допомогою старих інститутів та їх комбінацій забезпечити, у що б то не стало, рішення найважливішого завдання - перемоги в Північній війні. І для досягнення перемоги Петру було неважливо, як співвідносяться компетенції різних відомств або як вони називаються.

Одночасно з реформою центральних органів радикально було реорганізовано місцеве управління. На відміну від XVII століття з його дробовим управлінням, коли повіти, окремі міста, а інший раз волості і окремі слободи безпосередньо підпорядковувалися центру, а повіти за територією і населенням відрізнялися один від одного, петровська реформа встановила більш чіткий адміністративно-територіальний поділ.

У 1708 р. здійснюється перший етап реформи. Країна була розділена на губернії, які, у свою чергу, ділилися на повіти. Зміст реформи полягав у тому, щоб перенести центр ваги в управлінні на місця. При величезних відстанях в нашій країні і тодішніх засобах повідомлення неможливо було оперативно управляти таким величезною територією безпосередньо з центру, як це намагалися робити у попередній період. Необхідна була розумна децентралізація влади, проте на першому етапі реформа не вдалася.

Призначаючи губернаторами великих державних діячів, Петро I хотів, щоб ці люди на місці від імені царя могли оперативно приймати рішення. Але ж вони здебільшого були обтяжені численними обов'язками (Меншиков і Апраксин - президенти "найперших" колегій і сенатори і т.д.) і практично не могли бути безперервно в своїх губерніях, а правили замість них віце-губернатори не мали таких повноважень і довіри царя.

Тому в 1719 р. проводиться другий етап реформи. Губернії діляться на провінції, а провінції - на дистрикти.

"Ситуація цього держави" вимагала розмежування між колегіями та губерніями, які були центральними органами управління в областях, і їх компетенція тепер збігалася у своїх частинах з окремими колегіями. Розмежування в цій галузі повело до повного перебудови обласного управління, на зовсім нових засадах, запозичених у Швеції. Обговорення та введення обласної реформи відбувалося у зв'язку з реформою центральних установ і тривало близько трьох років (з 1718 по 1721гг.). Іноземні креслення й іноземці-керівники допомогли Петру розробити струнку систему управління, до того ж значною мірою пристосовану до умов російського життя.

"Якщо ми додамо до сказаного, що в інструкціях наказувалося адміністрації піклуватися не тільки про інтереси фіску, а й про матеріальне і духовне успіху населення, а судам рекомендувалося" краще винного виправдати, ніж неповинного безрассмотрітельно засуджувати ", при чому вся адміністрація була переведена з годування на платню, то перед нами постане дуже складна, струнка і раціональна система керування, цілком здатна створити "регулярне держава".

Що особливо чудово було в цій реформі, це принцип поділу компетенцій відділення суду від адміністрації та розчленування адміністрації на спеціальні органи управління.

Було б безглуздо думати, що ускладнення управління було для Петра самоціллю. Потреби збройних сил - ось що, перш за все, повинна була забезпечити реформована система місцевого управління. Метою реформи було прагнення, перш за все, порядок фінанси. При створенні губерній на підставі старих фінансових звітів були визначені бюджети нових адміністративних округів, намічені пріоритетні статті витрат, які повинні були фінансувати губернії зі своїх бюджетів.

Задумуючи обласну реформу, Петро був переконаний, що це не може призвести до ослаблення центральної влади. Навпаки, відома децентралізація мала посилити, зосередити адміністративну, судову, а головне, фінансову владу в руках представника царя - чиновника високого рангу, яким був губернатор. Він був наділений незрівнянно більшою владою, ніж колишній воєвода. У результаті губернська реформа стала ніби лісами і для зведення наступного поверху бюрократичного будівлі самодержавного управління.

Однак реформа виявилася не по плечу Петровської Росії. У російського народу не виявилося ні коштів, ні підготовлених осіб, ні достатньо культурного середовища, щоб втілити цю систему в життя, наповнити її форми відповідним змістом. У держави не було коштів, щоб регулярно утримувати на платні введений реформою в обіг адміністративний персонал. Більшість адміністративно-судового персоналу доводилося вербувати з тих же старих под'ячих, дяків, воєвод, виховалися на старій наказовій практиці з усіма її вадами і відсталістю. Отримав нове найменування старий служилий персонал ніяк не міг перейнятися новими початками реформи. Судові й адміністративні органи з трудом розуміли принцип поділу відомств та праці. "Адміністрація, так само, як і населення, знати не хотіла інстанцій і лізла в Сенат і до государя, за старою повітової практиці, з такими дрібницями, які цілком були підвідомчі адміністрації дистрикту і" нижніх судів ".

Все це змусило Петра "забити відбій до старовини, до доморослої простоті і дешевизні управління". У першу чергу, пожертвували принципом поділу влади, і вже в 1722 р. почалася нова ломка в тільки що налагодиться в 1721 р. системі.

Гальмівний вплив на здійснення обласної реформи 1719 - 1722 рр.. надали введення подушного податку і розквартирування військ серед населення провінцій. "Організація того й іншої справи, що проводилася майже одночасно з обласною реформою, ввела в область нові влади та установи, до компетенції переплітається і анулює будь-яке значення обласної адміністрації".

"Що ж дивного, що нова адміністрація, вже у своїй природі носила елементи розкладу і паралізована у своїх діях сторонніми їй силами і установами, далеко не виправдувала покладених на неї надій, з працею" волочачи "не тільки справи своїх чолобитників, але прямі свої обов'язки перед центральними установами ".

Реформа обласної адміністрації здійснювалася протягом чверті століття, але так і не була завершена. Органи влади на місцях мінялися з такою поспішністю і шарахання, що для відтворення їх структури знадобилися б десятки сторінок, тому доводиться обмежитися лише її загальною характеристикою. Сумнівний успіх у проведенні реформи місцевих органів влади, швидше за все, був пов'язаний з химерним поєднанням різних принципів, якими керувався Петро при організації обласних установ: бюрократичне початок сусідило з виборним, а те й інше - з військово-адміністративним. Чехарда спостерігалася навіть у назвах територіально-адміністративних одиниць: звичні повіти називалися то частками, то дистрикту.

Плоди обласної реформи 1719 р. були ліквідовані вісім років потому: в 1727 р. з провінцій вивели розквартировані там полки; маніфест 9 лютого зобов'язав "як надвірні суди, так і всіх зайвих управителів і канцелярії, і контори камеріров, земських комісарів і інших тому подібних зовсім відставити ". У результаті повсюдно було відновлено одноосібне правління губернаторів і воєвод.

Причин невдачі, яка спіткала обласну реформу Петра, було кілька. Створюючи мережу обласних установ, цар керувався принаймні двома міркуваннями. Одне з них складалося в намірі створити управлінський механізм, здатний, як йому здавалося, подолати закоренілі недоліки обласних установ попереднього часу: тяганину, свавілля, неправосуддя, хабарництво. Створені реформою місцеві установи повинні були розповсюдити на периферію раціональні принципи, якими перетворювач керувався при створенні центральних установ. Інша мета реформи полягала в забезпеченні горезвісної "тиші" в державі, до якої прагнули всі монархи, що правили країною до Петра і після нього. Новий апарат повинен був більш ефективно забезпечити своєчасне стягнення податків, мобілізацію рекрутів, придушення в самому зародку будь-якого протесту і невдоволення трудового населення.

Однак на відміну від центрального апарату, нечисленного за структурою, можна сказати витонченого, обласні установи виявилися громіздкими і незграбними. На перевірку з'ясувалося, що вміст розбухлого апарату на місцях значно перевершувало матеріальні ресурси держави.

Дві надії царя впали, перш за все, тому, що виявилася їхню передчасність. Перша з них відноситься до спроби відокремити суд від адміністрації; це явище було чуже феодального правопорядку і випереджало реальні події на півтора століття. Друга була приречена на провал тому, що спроба спертися на провінційне дворянство не могла мати успіху, бо це стан придбає корпоративний устрій тільки через півстоліття, коли воно звільниться від обов'язкової служби. Невдача тут була неминучою, бо виникало непереборне протиріччя між обов'язковою службою дворян, що протікала далеко від їх маєтків, і прагненням встановити тісні контакти з дворянським суспільством і залучити його представників в якості виборних осіб до установ, що були доважком до бюрократичній системі обласної адміністрації.

Висновок: Таким чином, сенс реформи полягав у тому, щоб перенести центр ваги в управлінні на місця і порядок фінанси. Результатом реформи стало встановлення більш чіткого адміністративно-територіального поділу. Причини невдачі реформи полягали, по-перше, у відсутності коштів на утримання адміністративного персоналу, по-друге, в непідготовленості самого персоналу до нових умов роботи, по-третє, введення подушного податку і розквартирування військ серед населення.

2.2 Вплив європейських тенденцій і законодавства

Розглядаючи обласну реформу, як і багато інших перетворення Петра, не можна не торкнутися питання про ступінь запозичення їм західноєвропейського досвіду.

Перед проведенням реформи "цар виявляв турботу про вивчення структури державного апарату в країнах Західної Європи", зокрема, Данії, Швеції та Австрії.

У 1718 році Петро I нарешті зробив вибір - шведські порядки слід використовувати в якості зразка для створення нового адміністративного апарату. Однак цар багаторазово попереджав проти сліпого копіювання і механічного перенесення шведських зразків на російський грунт. В указі від 9 травня 1718 про складання регламенту Юстиц-колегії він рекомендував використовувати два джерела: Покладання 1649 р. і "статути шведські". Від Сенату, якому була доручена остаточна редакція регламенту, він зажадав зіставлення представлених текстів з російськими звичаями, допускаючи поєднання старих і нових порядків: "... що може бути по-старому і що змінити".

Одні історики вважають, що Петро лише пристосував шведську державну систему під російські умови, адаптувавши її, інші ж виходять з повної оригінальності перетворень, виключаючи лише деякі зовнішні деталі начебто терміну "колегія".

Відзначимо, що безсумнівну запозичення західноєвропейського, точніше, шведського державного досвіду в цілому суттєво сприяло зміцненню державності Російської імперії. Взагалі ж звернення Петра до досвіду західноєвропейських країн було звичайним в його реформаторській діяльності, чи йшла мова про законодавство, культурі, військовій справі або побут. Чому все ж шведський досвід використовувався ширше, ніж досвід будь-якої іншої країни? Це пов'язано не стільки з деякими елементами подібності соціально-економічних умов обох країн, скільки з особистими пристрастями Петра. Високо ставлячи шведську військову і державну організацію, Петро прагнув перевершити Швецію, використовуючи при цьому її ж досвід, як на полі бою, так і в мирному житті.

Шведська державна система була побудована на принципах камерализма - вчення про бюрократичне управління, що отримало розповсюдження в Європі XVI - XVII століть. Камералізм містив ряд рис, надто привабливих для Петра. По-перше, це функціональний принцип управління, який передбачав створення установ, спеціалізувалися в будь-якій сфері, чи йшла мова про фінанси, військовому управлінні або юстиції. По-друге, цей пристрій установ на засадах колегіальності, чіткої регламентації обов'язків чиновників, спеціалізації канцелярської праці, встановлення однакових штатів і платні.

Крім того, близьке сусідство з порівняльним схожістю побутових умов Росії та Швеції, більше знайомство з цими установами через спостереження над відібраними у Швеції провінціями, а також через полонених шведів і росіян, які повернулися з шведського полону, - все це також мало своє вирішальне вплив на вибір зразка.

Загальний принцип підходу до шведським установам Петро висловлював неодноразово і досить послідовно, прикладом чого служить указ від 28 квітня 1718: "Всім колегіям належить нині на підставі шведського статуту складати в усіх справах і порядках по пунктах, а котория пункти в шведському регламенті незручні, або з ситуацією цього держави несхожі і отої ставити за своїм розумом. І, поставивши про них, доповідати, так чи їх бути ".

У своїй законотворчій діяльності, цар вирішив застосувати цілком шведський звід законів, замінивши положення, абсолютно не застосовні в Росії, запозиченнями з Уложення 1649 року. Щоб привести у виконання цю програму, Сенат призначив зі свого середовища в 1720 році спеціальну комісію, до якої були приєднані іноземні юристи. Але в 1722 році її роботи призвели тільки до визнання повної непридатності шведського кодексу в застосуванні до місцевих потреб.

У 1724 році Петро, при всьому своєму завзятості, відмовився від повторення спроб в такому напрямку; указом від 11 березня він вирішив, що закони, які будуть надалі видаватися, через брак іншого зводу законів послужать продовженням Соборної Уложення 1649 року.

"Не можна особисто на нього покладати відповідальність за цю невдачу. Для досягнення більшого успіху в його розпорядженні не було ні юридичних принципів, достатньою мірою проникли у розуміння і свідомість хоча б вишуканого товариства, ні юристів, здатних підтримати його зусилля. Політичне та громадська будівля, нашвидку їм споруджена, довго ще являло з цього боку неприємне видовище: вид старої стіни, наспіх оштукатуреній, з тріщинами, мохом і грибами, що пробиваються крізь шар вапна. І такий майже всюди вигляд всього будинку. Не можна за двадцять років, навіть працюючи вогнем і залізом , виконати роботу тисячоліття ".

Висновок: Таким чином, використовуючи шведський адміністративний досвід і беручи за основу шведські зразки ("шведські статути"), Петро, як правило, вносив в них зумовлені особливостями Росії структурні зміни. Іноді ж зміни не стосувалися суті справи, носили суто косметичний характер. Свої реформи він намагався здійснювати з урахуванням російських звичаїв, допускаючи при цьому поєднання старих і нових порядків.

2.3 Основні інститути місцевого управління

У 1708 р. вся територія країни була розділена на 8 губерній (трохи пізніше на 11). Указ "Про заснування губерній і про розкладів до них міст" від 18 грудня 1708 був такий: "Великий государ вказав, по імені своєму великого государя указу, у своєму великого государя Велико, Російській державі для всенародної користі учинити 8 губерній і до них роспісать міста . І по тому його великого государя саме указу, ті губернії і до них належать міста, в Ближньої Канцелярії роспісани, і табелі за підписанням його государевої руки, начальницьким тих губерній, які прілучіліся бути в армії роздані, велено їм у тих губерніях про грошові збори і о всяких справах придивлятися, і для доношених йому великому государю про тих губерніях готовим бути, де він великий государ вкаже ".

У дві з них (Петербурзьку і Азовську) були призначені генерал-губернатори, а в інші - губернатори з числа видатних державних діячів, наділених великою владою і довірою царя (Меншиков, Апраксин, Стрєшнєв і т.д.). На допомогу губернаторам призначалися помічники, що відали галузями управління (військової, фінансами, юстицією і т.д.). Створені були губернські канцелярії. Губернії ділилися на повіти пізніше названі частками на чолі з комендантами.

Призначення губернаторами довірених осіб не означало, що реформа була лише різновидом відрядження високопоставлених емісарів для "поправлення" справ на місцях. Реформа призвела до різкого посилення адміністративного апарату, створення на місцях розгалуженої мережі бюрократичних установ з великим штатом чиновників - нової інфраструктури.

При губернаторі, влада якого охоплювала відразу кілька старих повітів - величезну, по суті, територію, - були помічники, що відали військовою справою (обер-комендант), зборами з населення (обер-комісар), правосуддям (ландріхт). Повітом керував не колишній воєвода, а "новоманірний" комендант, який володів також значною військово-адміністративною та судовою владою.

Разом з обер-комендантом прийшли і нові штати чиновників, якими керували комісари, що відали збором податків, що управляли населенням. У ході реформи було остаточно покінчено з колишньою практикою призначення на посаду місцевого чиновника як на "годування", що давало можливість швидко збагатитися, а потім, разом зі своїми родичами і людьми, призначеними в той же повіт, відбути до столиці і чекати призначення на нове " тепле "місце.

У 1719 р. проводиться другий етап реформи. Губернії діляться на провінції, спочатку на 45, а потім на 50 замість старих 8, пізніше 11 губерній.

У прикордонні провінції призначаються також губернатори, а у внутрішні - воєводи. "Воєводі належить переважно бути його царській величності і високолюбезнейшей його государині цариці і кровною спадкоємцям вірним, справедливим і добрим слугою він користі їх і благополуччя всякими образи і по крайній можливості шукати і поспешествовать, а шкоди, втрати і небезпеки відвертати, і про те заздалегідь оголошувати , яко оне чесному слузі і підданому пристойно і належить, і як він у тому перед Богом, його царським величністю та перед Сенатом і перед усім чесним світлом відповідь дати може, і того ради він як письмово, так і словесно звичайну присягу учинити повинен ".

І хоча губернії продовжували існувати, але за губернаторами залишається командування військами, загальний нагляд за управлінням, а основною одиницею місцевого управління стає провінція. У кожній з них створюється апарат управління і призначаються чиновники, які відповідали за збір податків, набір рекрутів і т.д. Вони крім губернатора і воєводи підпорядковувалися також відповідної колегії в центрі.

Незважаючи на цю порівняльну дробность основний обласної одиниці управління, кожна губернія і провінція була підрозділена на дистрикти, нормальним об'ємом яких вважалося 2000 тяглих дворів, отже, повіти і частки знову піддавалися перебудові. Таких дистриктів було різне число в різних провінціях, в залежності від їх кількістю населення. Так, в Московській було 19 дистриктів, а в Углицької - 4. Дистрикт був майже втричі менше заміненої їм "ландратской частки" (5536 дворів).

Дистриктом керував земський комісар, призначений Камер-колегією і підлеглий безпосередньо провінційному воєводі. Земські комісари відповідали за своєчасний збір податків і безпосередньо підпорядковувалися камеріру. Земські комісари, крім того, виконували поліцейські функції: виловлювали втікачів і дезертирів, бродяг та злочинців, а також повинні були стежити за станом доріг, мостів, заїжджих дворів.

У цю бюрократичну ієрархію цивільної адміністрації вторглася військова. Спочатку на військову адміністрацію покладалася тимчасова обов'язок перевірки ("ревізії") результатів подушного перепису населення, проведеного на основі "казок", подаються самими поміщиками. На переписні канцелярії, очолювані вищими армійськими чинами, була покладена ще один обов'язок - розквартирування полків по дистрикту. У результаті виникла нова адміністративна одиниця, що існувала паралельно громадянському дистрикту, - полковий дистрикт. Їх розміри не збігалися: підставою для цивільного дистрикту було 2000 дворів; розміри полкового дистрикту коливалися в залежності від того, який полк розміщувався на його території. Справа в тому, що зміст драгунського полку обходилося в 44 945 рублів 80 копійок, у той час як на утримання піхотного полку було потрібно 37 795 рублів 77 копійок, а гарнізонного і того менше - 16 200 рублів 31 копійки. Отже, кількість платників податків, а також розміри полкового дистрикту драгунського полку були майже втричі більше полкового дистрикту гарнізонного полку.

Полкові двори внесли істотна зміна в структуру нижчої ланки обласної адміністрації: у полковому дистрикті з'явився свій земський комісар, причому не призначений Камер-колегією, а обраний місцевим дворянством. Здавалося б, виборний земський комісар повинен був замінити комісара, призначеного Камер-колегією, але вони існували одночасно, причому оформленого законом поділу їх обов'язків не існувало. На ділі обраний дворянами земський комісар підпорядковувався полковому двору і був складальником податі, що йшла на утримання полку. Він же виконував і поліцейські функції. За старим земським комісаром залишався збір дріб'язкових податків: з лазень, рибних ловель, млинів, винокурень, а також збір недоїмок прямих податків за минулі роки.

Комісар був головним агентом воєводської влади в дистрикті, об'єднуючи в своїх руках все управління дистрикту, крім суду. Адміністрації взагалі наказано було "до юстиції не торкатися".

Таким чином, на час проведення другої обласної реформи на місцях була створена трехзвенная система: губернія, провінція, дистрикт. Реформа 1719 встановила двучленное поділ: провінція - повіт.

Правда, губернатори збереглися, але їх влада простягалася лише на провінцію, очолювану губернським містом. Провінція була наповнена установами і численними урядовими чиновниками. Головними з них були воєвода, камерір, відав зборами податків, і рейнтмейстер, який очолював рентере, або казначейство, куди стікалися всі прямі і непрямі податки з населення провінції. Крім того, в провінції існували канцелярії: вальдмейстерскіх справ (охорона лісів), рекрутських справ, розшукових справ, митна хата, магістрат, фіскали та ін

Міста мали своє міське управління: в губернських містах - магістрати, у повітових - ратуші. Загальне керівництво магістратами і ратушами здійснював Головний магістрат, який діяв на правах державної колегії. Його діяльність регламентувалася Регламентом Головному магістрату.

Обласна адміністрація була розділена на спеціальні органи управління і прийняла такий вигляд. Головним ядром обласного управління була провінція на чолі з воєводою, якому належало загальне керівництво управлінням провінції. Найближчими його співробітниками, що виконували, так би мовити, чорнову роботу управління, були: 1) камерір - завідував зборами податків в провінції та казенними имуществами; 2) рейнтмейстер - скарбник, приймає і видає провінційну скарбницю за ордерами і квитанціями суворо певної форми; 3) провіантмейстер - завідувач натуральними зборами провінції. Кожен з цих адміністраторів має свою канцелярію і веде справи під загальним наглядом воєводи.

Так влаштована провінція підпорядкована тільки центральних органів управління - колегіям і Сенату. Колишні губернії хоча й залишилися, але вони були скорочені в територіальному обсязі і зрівняні з компетенції та у порядку субординації провінціях, так що воєвода ні в чому не залежав від губернатора.

Таким чином, органи влади та управління можна представити у вигляді такої схеми:

Обласні установи в описаному вище вигляді існували до 1727 року, коли була проведена нова реформа центральних і місцевих установ, але це сталося вже після смерті Петра I.

Для суду була влаштована самостійна система установ. Першою судовою інстанцією були так звані "нижні суди" - одноосібні в малих містах і колегіальні (з голови - обер-ландрихтера і 2-4 асесором) у великих. Ці суди були незалежними одна від іншої інстанціями, на них можна було апелювати тільки до наступної інстанції "надвірних судів", які були засновані в найголовніших містах Росії. На вирішення справи у надвірних судах можна було скаржитися до юстиц-колегію, яка, таким чином, була третьою судовою інстанцією і міністерством юстиції.

Будівля суду увенчивалось Сенатом, рішення якого в порядку апеляції були остаточними і не підлягали скасуванню.

З окресленої адміністративно-судової системи були взяті і отримали самостійну організацію управління:

1) церковне відомство, "синодальна команда", з часу заснування Синоду;

2) палацове;

3) міське самоврядування, отримало у вигляді міських магістратів, на чолі з головним магістратом, підпорядкованому Сенату, минаючи колегії, самостійне управління по всіх галузях посадской життя.

Висновок: Таким чином, особливістю нового пристрою місцевого управління була не тільки його розгалуженість, невідома раніше, але і единообразность, сувора ієрархічність.

ВИСНОВОК

У результаті проведеного дослідження особливостей обласної реформи Петра I, можна зробити наступні висновки:

- Визначено, що витоки реформ місцевого управління лежать в перетвореннях другої половини XVII століття. Але петровська реформа центральних і місцевих органів влади була величезним кроком вперед у порівнянні зі старою наказовому-воєводської системою державної влади.

Таким чином, Росія, незважаючи на деякі позитивні зрушення в розвитку, в цілому залишалася відсталою країною. Ця відсталість являла собою серйозну небезпеку для національної незалежності російського народу. "Росія в XVII столітті була воістину убогою і багатою, могутньою і безсилою".

Цілком очевидно, що перетворення системи місцевого управління, саме по собі, не було для Петра I важливим завданням, не планувалося їм заздалегідь. Воно лише сприяло здійсненню інших, більш значущих для нього реформ.

Зміст реформи полягав у тому, щоб перенести центр ваги в управлінні на місця і порядок фінанси. Результатом реформи стало встановлення більш чіткого адміністративно-територіального поділу.

Причини невдачі реформи полягали, по-перше, у відсутності коштів на утримання адміністративного персоналу, по-друге, в непідготовленості самого персоналу до нових умов роботи, по-третє, введення подушного податку і розквартирування військ серед населення.

Використовуючи шведський адміністративний досвід і беручи за основу шведські зразки ("шведські статути"), Петро, як правило, вносив в них зумовлені особливостями Росії структурні зміни. Іноді ж зміни не стосувалися суті справи, носили суто косметичний характер. Свої реформи він намагався здійснювати з урахуванням російських звичаїв, допускаючи при цьому поєднання старих і нових порядків. Особливістю нового пристрою місцевого управління була не тільки його розгалуженість, невідома раніше, але і единообразность, сувора ієрархічність.

СПИСОК ВИКОРИСТОВУЮТЬСЯ ДЖЕРЕЛ ТА ЛІТЕРАТУРИ

Алексєєва Є.В. Використання європейського досвіду управління державою за Петра I / / Питання історії. - 2006. - № 2. - С. 15-30.
Анісімов Є.В. Час петровських реформ: Монографія. - Л., 1989.
Баггер Х. Реформи Петра Великого: Огляд досліджень / Пер. з дат. В. Є. Возгріна. - М., 1985.
Богословський М.М. Обласна реформа Петра Великого. - М., 1902.
Буганов В.І. Петро Великий і його час. - М., 1989.
Валишевський К. Петро Великий: Іст. дослідні. - М., 2004.
Володарський Я.Є. Петро I / / Питання історії. - 1993. - № 6.
Готьє Ю.В. Історія обласного управління в Росії від Петра I до Катерини II. - М., 1941.
Законодавство Петра I. - М., 1997.
Історія Росії з початку XVIII до кінця XIX століття / Л. В. Мілов, П. М. Зирянов; відп. Ред. А. Н. Сахаров. - М., 1998.
Історія Росії: Підручник / За заг. Ред. Ю. І. Казанцева, В. Г. Дєєва. - М., 2001.
Історія СРСР з найдавніших часів до кінця XVIII ст.: Підручник / За ред. Б. А. Рибакова. - 2-е вид. - М., 1983.
Каменський А.Б. Від Петра I до Павла I: реформи в Росії XVIII століття (досвід цілісного аналізу). - М., 2001.
Карпов Г.М. Петровська епоха в питаннях і відповідях. - М., 2003.
Кизеветтер А.А. Місцеве самоврядування в Росії IX - XIX ст. - М., 1917.
Лобачов В. Як управляти в Росії: варіант Петра Великого / / Наука і релігія. - 2003. - № 5. - С. 34-36.
Мавродін В.В. Народження нової Росії. - Л., 1988.
Павленко Н.І. "... На троні вічний був працівник" / / Наука і життя. - 2006. - № 2. - С. 90-95.
Павленко Н.І. Петро Великий. - М., 1990.
Петро Великий: pro et contra: Хрестоматія / Предисл. Д. К. Бурлаки, Л. В. Полякова, послесл. А.А.Кара-Мурзи. - СПб., 2001.
Петро Великий: факти і тільки факти / / Історія. - 2003. - 8-15 грудня (№ 46). - С. 14.
Петрухінцев Н. "Петра Великого днесь ховаємо!": Що стоїть за реформами першого російського імператора / / Вісті. - 2000. - 11 листоп. - С. 12.
Соловйов С.М. Читання і розповіді по історії Росії. - М., 1989.
Три століття. Росія від Смути до нашого часу: У 6 т. Т.3: XVIII століття. Перша половина; Т.4: XVIII століття. Друга половина: Збірник / Під ред. В. В. Каллаша. - М., 1992.
Шмурло Є.Ф. Історія Росії 862-1917 рр.. - М., 1999.