Державні механізми в системі управління

Реферат
Тема: Державні механізми в системі управління
Челябінськ, 2009 р .

Зміст
1. Введення
2. Сутність, основні ознаки і функції держави
3. Класифікація держав
4. Проблеми вдосконалення державних механізмів в управлінні
5. Державне галузеве і регіональне управління
6. Взаємодія федерального центру і регіонів
7. Список використаних джерел та літератури

1. Введення
Найважливішими видами управління є державне і недержавне (цивільне) управління. Кожне з них надзвичайно складно за структурою та функціями. Але разом з тим має свою специфіку, що і дозволяє виділяти їх в особливі види управління. Головна відмінність між ними зазвичай проводять за суб'єктам керуючих впливів. Державне управління - це таке впорядкування (регулювання) соціальних подій і процесів, головним суб'єктом якого виступає особлива політична організація - держава. Недержавне управління, навпаки, характеризується тим, що в ньому в якості суб'єктів упорядковують соціальних впливів виступають різні спільності - організовані групи населення. З виникненням в тій чи іншій країні громадянського суспільства всі ці організовані групи населення консолідуються і стають елементами єдиної системи - цивільного управління.
Слід зазначити, що поняття "держава", "Державне управління" та "державна влада" використовуються як синоніми.

2. Сутність, основні ознаки і функції держави
Будь-яке суспільство не може існувати, не регулюючи свою життєдіяльність. Регулятивні функції зосереджуються в такому вигляді занять, як управління. Основним питанням, стрижнем якого управління є питання про владу. У кого влада - той і управляє, є суб'єктом соціального управління. Соціальні відносини, що формуються на основі здійснення владних функцій, отримали назву владних відносин.
Влада є можливість одних соціальних груп надавати керуючий вплив на діяльність інших. Або: влада - це вольове відношення між людьми, здатність і можливість соціальної групи здійснювати свою волю в суспільстві. Будь-яка влада виступає як право і можливість одних розпоряджатися, наказувати і керувати іншими. Основою влади, її концентрованим вираженням є відносини панування і підпорядкування. Історичний досвід свідчить, що влада - обов'язкове і неминуча умова сталого функціонування та успішного розвитку суспільства на всіх етапах і у всіх його сферах - виробничої та невиробничої, матеріальної і духовної, гуманітарної і не гуманітарній.
Основне завдання будь-якої влади - підтримка в оптимальному стані даної суспільної системи або її частин, забезпечення їх економічної, політичної та духовної стабільності, цілісності і незалежності. Основна ознака влади - її імперативний (владний) характер: все, що вона наказує за допомогою нормативних установлень (законів, указів, постанов, розпоряджень, наказів, інструкцій), необхідно виконувати.
Джерела влади різні: політика, право, мораль, багатство, авторитет, сила, соціальне становище, організація, володіння інформацією, знання, досвід, особливі навички та ін Основні різновиди влади: політична, правова, моральна, економічна, організаційна, інформаційна, духовна , сімейна та ін Політична влада може бути державною і недержавною. Наприклад, влада політичної партії або політичного руху, що підтримується силою їх авторитету, звичайно, не має державного характеру.
Влада виникає разом з людським суспільством і є його атрибутом. У первісному суспільстві вона носить суто суспільний характер. Але з виникненням класів значна її частина поступово набуває політичного характеру і, крім позитивної функції управління суспільством, ще негативну функцію - придушення неугодних, всіх, хто проти неї. Останню нерідко називають каральної функцією. У результаті влада, яка забезпечує привілейоване становище одних соціальних груп і переважна опір інших, стала називатися державою.
Що таке політика? Політика (греч.politikd - мистецтво управління державою) - це взаємини класів, націй, етносів, економічних і політичних угруповань у боротьбі за владу, за більш комфортні умови свого соціального існування. Безсумнівно, хто при владі, той і домагається реалізації своїх політичних, ідеологічних, організаційних та інших інтересів. Саме такою силою і виступає держава як головна політична організація суспільства.
Держава виникла приблизно 5-6 тис. років тому в Месопотамії, Єгипті, Месоамерике, Гірському Перу, в деяких інших районах різночасно і незалежно один від одного. Проте його наукова розробка стала здійснюватися лише з виникненням писемності та наукового знання приблизно 3-5 тис. років тому.
Чим держава відрізняється від системи самоврядування первісного суспільства? Які його характерні ознаки?
Головна ознака держави полягає в наявності публічної влади. Ця публічна влада вже не збігається із суспільством, а стоїть над ним. Вона здійснюється особливими групами людей, що постійно займаються управлінської, військово-поліцейської та іншою роботою. Публічна влада складається з певної системи установ і спеціальних організацій, які називаються органами влади держави. До них відносяться уряд, чиновницький апарат, представницькі установи (громадські і місцеві), армія, каральні органи, розвідка і контррозвідка, обліково-реєстраційні органи (статистичні, податкові, фінансові та ін.) Держава має в своєму розпорядженні також засобами ідеологічного впливу - це церква, школа, кіно, преса, телебачення і пр.
Інший основна ознака держави - поділ населення за територіальним принципом, який має два аспекти. По-перше, влада держави поширюється на всіх громадян, що проживають на певній території незалежно від їх родинних відносин. Даний аспект пов'язаний з проблемою державних кордонів, які як би окреслюють просторову діяльність держави. По-друге, територіальний принцип свідчить про систему централізованого управління справами суспільства. Все населення в державі ділиться за принципом проживання на одній території, тобто вводяться більш дрібні територіальні одиниці, які управляються державними посадовими особами. Так, у рабовласницькому Римі населення ділилося по провінціях, в царській Росії - по губерніях і волостях, в сучасній Франції - по округах і департаментам.
Третя ознака - збір державних податків. Для утримання величезного державного апарату та армії з населення стягуються податки, а з часом для покриття дефіциту проводяться позики. Зміцнюючи держава як апарат насильства над трудящими, влада імущі класи в той же час покладають на них всі тяготи за змістом цієї машини. Виходить досить парадоксальна річ: трудящі, по суті, за свій рахунок містять державну машину, яка їх пригнічує і пригнічує. Податки, які експлуататорські держава в примусовому порядку стягує з населення, лягають важким тягарем на плечі трудящих.
Крім того, держава має ряд особливостей, що відрізняють його від інших організацій у суспільстві. Наприклад, тільки держава володіє всією повнотою влади і носить суверенний характер; тільки органи державної влади наділені повноваженнями видавати закони, здійснювати правосуддя, застосовувати заходи державного примусу, проводити державну політику у міжнародних відносинах і т.д.
Сутність держави розкривається в його функціях. Під функціями держави слід розуміти головні напрями його діяльності, що випливають з корінних інтересів формуються класів, націй, інших впливових соціальних груп. Будь-яка держава характеризується внутрішніми і зовнішніми функціями.
Для держави найважливішою внутрішньої функцією є утримання в рівновазі всіх класів, націй, впливових соціальних груп. Призначення зовнішніх функцій полягає в проведенні зовнішньополітичної діяльності, яка відповідає інтересам цієї країни (і тієї соціальної групи, яка стоїть при владі). Зовнішні функції держави залежать від внутрішніх і, у свою чергу, доповнюють їх.
Отже, держава є публічна влада зі своєю територією, населенням і суверенітетом, що має армію, податки і правове забезпечення.
3. Класифікація держав
Держава виникає в результаті соціального розшарування на багатих і бідних. Його історія підпорядкована закономірності, яка полягає в тому, що зі зміною економічного ладу відбувається докорінна зміна соціальної структури, а разом з нею і характеру державної влади. Тому спочатку кожному економічному ладу суспільства відповідав свій тип держави. Тип держави визначається типом соціальної структури, тобто тим, яка суспільна угруповання здійснює політичне панування.
Сучасні державознавець зазвичай замовчують марксистську періодизацію історичних типів держав. Здебільшого вони ведуть аналіз але іншим критеріям і вибудовують свої класифікації. Зокрема, пропонується "виділити п'ять основних етапів еволюції держави: 1. Традиційне держава. 2. Конституційне демократична держава. 3. Правова держава. 4. Соціальна держава. 5. Маркетингова модель держави".
Автори визнають, що "даний розподіл багато в чому умовно", об'єктивно даючи можливість висловитися і іншим дослідникам. Звичайно, запропонована класифікація більш ніж умовна. Якщо в марксистській класифікації в основу покладено формаційне поділ історії суспільства, то в даній класифікації ніякого критерію не закладено. Просто перераховані п'ять, в основному випадкових, "етапів", які назвати етапами еволюції держави практично не представляється можливим.
З часу Жовтневої революції 1917 р . в Росії, а потім і в інших країнах капіталістичне суспільство і, відповідно, його держава починають еволюціонувати у бік постіндустріального (посткапіталістичного) товариства, проходячи в різних країнах свої специфічні форми. Їх не три, і не чотири, а безліч. За часом цей процес більш-менш збігається з історією створення, а потім і руйнування соціалістичної держави в Росії і в інших країнах Європи і Азії. Держави, які після цього виникали, були державами постсоціалістичного (посттоталітарного) суспільства і також підходять для об'єднання їх з посткапіталістіческом державами в одне загальне поняття "держава перехідного періоду".
Звідки і куди здійснюється цей "перехід"? На питання "звідки" відповідь досить проста - в основному "від капіталізму". У колишніх капіталістичних країнах стверджували, що вони будують "правове суспільство", "суспільство загального благоденства" і т.д. У соціалістичних країнах на це питання відповідали: "перехід буде від капіталізму до соціалізму і комунізму". Але, як показав подальший розвиток, ні капіталізм, ні соціалізм не впоралися зі своїм завданням. Капіталізм не побудував "суспільства загального благоденства", а соціалістичне суспільство не змогло побудувати комунізм. І постіндустріальне та соціалістичний держави так і залишилися державами "перехідного періоду".
Граючи вирішальну роль у політичній системі суспільства, держава проходить у своїй історії ряд ступенів і етапів. У найзагальнішому вигляді держава еволюціонувало від жорсткої експлуатації в антагоністичному суспільстві через перехідні форми XX століття (що знаменували собою боротьбу за конституційне, правову і соціальну державу) до інформаційного державі. Тому в історії держави можна виділити три основні типи: традиційна держава, держава перехідного періоду та інформаційне держава.
Традиційне держава. Крім функції управління суспільством, і поряд з ним, воно виконувало і функцію щодо захисту приватної власності та придушення опору експлуатованого класу. Відповідно трьом антагоністичним товариствам відомі три різновиди експлуататорських держав: рабовласницьке, феодальне і буржуазне. Кожне з них характеризується своєрідним співвідношенням класових сил, особливою організацією державного апарату, своїми завданнями і специфічними методами здійснення політичної влади.
До середини XX сторіччя суттєво змінилася і зросла економічна діяльність буржуазної держави. По-перше, держава перетворилася на великого власника. Буржуазна націоналізація ряду галузей промисловості звільнила монополії від витрат у тих сферах економіки, які не дають високих прибутків або вимагають великих капіталовкладень. Так, в Австрії та Швеції частка державної власності становить більше 25%, у Франції - приблизно 20% і т.д.
По-друге, держави прагнуть створити довгострокові економічні програми, які зводяться по суті до певної політиці заохочення монополістів і до забезпечення їх прибутків за рахунок перерозподілу доходів одних соціальних груп на користь інших.
По-третє, держава виступає одним з головних замовників монополій, особливо в справі придбання військової продукції. Мілітаризація економіки на основі нестримної гонки озброєнь виступає одним з основних засобів, за допомогою якого буржуазна держава намагається підтримати стабільність економічного життя.
По-четверте, держава надає монополіям великі кредити і великі податкові пільги, які також збільшують їхні доходи. Зростання економічної діяльності буржуазних держав означає разом з тим подальше посилення втручання в трудові відносини шляхом заморожування заробітної плати, податкової політики тощо
Похідними від типу є форми держави. Вони визначаються характером соціальних протиріч, співвідношенням та розстановкою громадських сил в той чи інший період в даній країні і на міжнародній арені. Форми держави різняться: за видами управління, за методами управління (політичних режимів) і з організаційного устрою держави.
За видами управління виділяють монархію і республіку. Монархія - влада однієї людини (короля, царя, імператора), яка зазвичай передається у спадок. Республіка - влада, здійснювана виборними органами (сенатом, парламентом та ін.) За методами управління (політичним режимам) виділяють: демократичні і антидемократичні політичні режими.
За організаційним устроєм розрізняються держави прості (унітарні) і складні (федеративні і конфедеративні). Просте держава має лише адміністративно-територіальний поділ (провінції, департаменти, округи). Складна держава представляє об'єднання держав у вигляді федерації або конфедерації. Найбільш поширена форма федерації, тобто союзної держави, що включає вищі (центральні) органи влади та органи влади суб'єктів федерації.
Тип держави і його форма знаходяться в певному співвідношенні. Тип держави залишається без зміни в рамках існування однієї суспільно-економічної щаблі. Що ж до форм держави, то вони можуть бути різними в межах одного і того ж типу держави. Це означає, що одна і та ж сутність держави в залежності від конкретно-історичних умов може виявлятися в різних політичних формах. Вони залежать безпосередньо від співвідношення соціальних сил і ступеня загострення протиріч, від рівня свідомості і організованості населення, нарешті, від впливу зовнішніх факторів.

Державна влада структурується по вертикалі і по горизонталі. Вертикальний розподіл - це розподіл влади між різними рівнями державного управління (наприклад, центральний, обласний, районний). Горизонтальне поділ має місце між трьома гілками влади - законодавчої, виконавчої та судової. Вперше ідею про поділ влади на три гілки висловив в 1748 р . Щ.Л. Монтеск'є. Практичну реалізацію ця ідея набула лише в 1778 р . в Конституції США.
Розмежування повноважень між законодавчою та виконавчою владою необхідно для того, щоб, по-перше, чітко визначити їх функцію, компетенцію і відповідальність, а по-друге, гармонійно поєднувати такі суперечливі аспекти життя суспільства, як влада і свобода, закон і права особистості, держава і суспільство.
Виконавча влада посідає специфічне положення в системі державного управління. Вона характеризується наступними особливостями:
• єдністю виконавських і нормотворчих функцій, тобто не только исполняет законы, принятые законодательной властью, но и сама издает подзаконные нормативные акты или выступает с законодательной инициативой;
• относительной самостоятельностью, в постоянно меняющейся обстановке она должна оперативно принимать конкретные меры по своему усмотрению; в непосредственном распоряжении ее субъектов находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти: финансы, важнейшие средства коммуникации, армия, внутренние и железнодорожные войска, милиция, службы внутренней и внешней безопасности, исправительно-трудовые учреждения и т.д.;
• закрытостью, исполнительная власть осуществляет свою деятельность преимущественно без рекламы, широковещательных кампаний, за "закрытыми дверями".
Под влиянием данных особенностей, при отсутствии надлежащих "сдержек и противовесов" исполнительная власть имеет тенденцию захватывать властные функции, подминать под себя две другие ветви государственной власти и мигрировать в сторону авторитарного, тоталитарного и даже деспотического режимов. Ее сдерживание достигается посредством регулярной подотчетности и ответственности перед законодательной и судебной властями, а также осуществлением в различных формах социального контроля (институт выборов, отчеты перед населением, освещение в печати, на радио, телевидении и др.).
Исполнительная власть — это подзаконная деятельность, осуществляемая "на основе и во исполнение закона". Она вторична по отношению к законодательной деятельности, осуществляется в процессе повседневного и непосредственного руководства политико-административным, хозяйственным и социально-культурным строительством.
Характерной чертой исполнительной власти является ее авторитарный характер. Все исполнительные органы при решении вопросов определяющую роль отводят руководителю этого органа. Именно единоначалие обеспечивает оперативность руководства, использование индивидуальных способностей и опыта руководителя, повышает их персональную ответственность за результаты работы этого органа. Нередко единоначалие первого руководителя дополняется совещательной коллегиальностью.
В.І. Ленин принцип разделения государственной власти на три ветви не воспринял. Он считал опровержением этого принципа опыт Парижской коммуны, которую вслед за К. Марксом называл "работающей корпорацией", соединявшей принятие законов с осуществлением их исполнения. Ленин довольно долго прожил в Швейцарии и с интересом изучал вопросы государственного строительства и местного самоуправления. Б начале XX в. швейцарские городские коммуны (Женева, Берн, Люцерн, Цюрих и др.) окончательно отказались от практики невозможного в то время решения муниципальных (местных) дел общинным сходом. Этот основной тип муниципального уклада был построен почти повсеместно по следующей четырехступенчатой схеме:
1) муниципальный избирательный корпус как база;
2) вышедший из его лона распорядительный совет;
3) исполнительный орган;
4) наверху всей пирамиды — должностное лицо в роли высшего представителя муниципальной коммуны.
Починаючи з 1920-х рр.. этот тип муниципального уклада был изменен в ряде стран Европы, где отказались ради экономии и простоты конструкции от особого исполнительного органа. Исполнительные функции были поручены единолично высшему должностному лицу муниципального образования. В других случаях распорядительная и исполнительная власти были соединены в едином представительном органе.
Судя по всему, именно этот западноевропейский опыт послужил основой для конструирования Лениным механизма государственной власти в виде Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов, которые объединяли законодательную и исполнительную власть. Данный теоретический вывод он реализовал в деятельности советской власти в России, что было вполне оправданно и полезно в тех чрезвычайных условиях (революция, гражданская война, военная интервенция), но сказалось крайне негативно в условиях мирного развития. Ленинскую конструкцию использовали и в других социалистических странах.
Государственная власть характеризуется рядом особенностей:
1) публичностью, т.е. всеобщностью и безличностью;
2) обязательностью — верховенством ее решений для всех других социальных властей;
3) легальностью в использовании силы в пределах государства;
4) моноцентричностью, наличием единого центра принятия решений;
5) многообразием средств воздействия — помимо правовых и насильственных используются также экономические, информационные, моральные и др.
Основные способы государственного властвования:
• демократический, когда власть осуществляется при участии исполнителей ее решений, народа;
• либеральный, на основе принципа разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную, а также уважения свободы личности, ее фундаментальных прав;
• конституционный, когда правление осуществляется в рамках закона;
• авторитарный, при единоличном правлении с использованием неприкрытого насилия против всех неугодных;
• тоталитарный, при полном огосударствлении всех управленческих процессов в обществе;
• деспотический, при всевластии, произволе и опоре на насилие. Данные формы государства зарекомендовали себя как наиболее
распространенные и жизнеспособные. Они не только были в прошлой истории, но имеют значительное место и в современном мире.
4. Проблемы совершенствования государственных механизмов в управлении
В нашей стране традиционно сохраняется подход, основанный на тезисе об исключительном единстве государства и права, в силу чего все государствоведческие проблемы рассматриваются практически только в рамках юридических наук. Политический аспект деятельности государства (как главной политической силы общества) по разным причинам (и прежде всего также политическим) не исследовался.
Политический характер государственного управления
Государство от имени господствующего класса в прошлом, теперь в значительной мере от политической или экономической группировки и в будущем, предположительно, от всего общества осуществляет руководство общественными делами. По мере своего формирования государство начинает усложнять свою структуру и делится первоначально на уровни (этажи) управления, затем — на формы властеосуществления (законодательную, исполнительную, судебную) и, наконец, на две функциональные части - политическую и политико-административную. Все структурные составляющие государства являются государственной властью и имеют политический характер.
В составе государства в зависимости от властной структуры происходит свое перераспределение политических возможностей и приоритетов. Например, в прежнем СССР существовало пять уровней государственного управления - союзный (центральный), союзно-республиканский, областной, районный и местный. Соответственно и политическая власть по своим возможностям и приоритетам дробилась на эти пять уровней. Наибольшими возможностями и приоритетами располагает союзная (центральная) власть и самыми низкими — местная власть.
В современной России государственная власть делится на два легитимных уровня — федеральный (центральный) и региональный (субъектов Федерации). Кроме того, в 41 субъекте Федерации во власти участвует еще и нелегитимный уровень — районный (он все еще никак не конституируется). Местный уровень управления, по Конституции не будучи государственным, является политической властью, местным самоуправлением.
Таким образом, российская политическая власть (которую не следует смешивать с государственной властью) сейчас делится на четыре уровня — федеральный (центральный), региональный (субъектов Федерации), районный и местного самоуправления. Конечно, крайние уровни диаметрально противоположны по своим политическим возможностям и приоритетам.
Если же взять формы политического властеосуществления, то но логике наибольшими возможностями и приоритетами должна обладать законодательная власть. В СССР ни одна ветвь государственной власти не обладала преимуществами и приоритетами. Высшую политическую власть в стране в это время осуществляла негосударственная политическая организация - РСДРП(б) - ВКП(б) - КПСС. Все ветви государственной власти должны были не просто считаться с требованиями программы и устава партии, а неукоснительно выполнять, реализовывать эти партийные требования. Поэтому вполне справедливо утверждение, что в это время в стране доминировал партократический режим.
Относительно практики, которая сложилась в Российской Федерации, здесь логика государственного строительства изначально и бескомпромиссно была принесена в угоду "верховному гаранту Конституции", т.е. первому Президенту РФ Б.Н. Ельцину, а, следовательно, исполнительной власти. Режим, существовавший тогда в России, конечно, был авторитарным с использованием неприкрытого насилия против всех неугодных. Законодательная и судебная власти были изначально слабыми и беспомощными.
Раздвоение (дихотомия) государственной власти на первичную политическую власть и вторичную политико-административную власть (или государственную службу) практически не существовало в прежнем СССР. Первичную политическую власть осуществляли здесь выборные партийные лидеры, а вторичную — партийный аппарат. На долю советской власти приходились лишь третьестепенные функции. К тому же советская власть не имела обычных трех ветвей, а ограничивалась лишь двумя: 1) законодательно-исполнительной и 2) судебной. Что касается современной России, то указанное раздвоение государственной власти на политическую и административную проведено в ней достаточно последовательно.
Анализ исходных структур государственной власти свидетельствует, что все они создавались и функционировали в основном по законам политики, имели политические предпосылки и политическое содержание, преследовали политические цели. Все уровни власти, формы власти и части власти практически в равной мере участвуют в формировании политики государства. И в целом государственная политика — это баланс усилий составляющих государственных структур, за которыми достаточно ясно вырисовываются те или иные социальные силы.
Известно, что политика сама по себе не формирует, не продуцирует социальные нормы. Она лишь вырабатывает основные линии социального поведения государств, классов, наций, этносов, различных социальных групп по поводу государственной власти и взаимоотношений между ними. Социальные нормы, по общему правилу, вырабатываются такими формами общественного сознания, как право и мораль (нравственность). Именно им принадлежит возможность регламентирования социального поведения людей. Подчеркнем, что право и мораль имеют лишь возможность такого регламентирования. Для того чтобы эти нормы стали общими и обязательными для людей, нужны особые социальные силы.
Такими действенными рычагами (силами) навязывания людям норм права и морали выступают государство и общественное мнение. Государство, опираясь на свой аппарат принуждения, заставляет людей следовать тем нормам, которые выработало право. При этом оно достаточно широко применяет и использует государственное насилие. Именно насилие лежит в основе такого феномена, как государственная власть. В отличие от права мораль для внедрения своих норм в деятельность людей широко использует общественное мнение. Формы и методы воздействия общественного мнения чрезвычайно разнообразны. Моральные нормы широко используются в государственном управлении, в том числе и в государственной службе. Следовательно, государство как основная политическая организация общества использует в своих формах и методах работы с населением не только правовые, но и моральные (нравственные) нормы. Сейчас, когда управленческие науки бурно развиваются (их число доходит уже до полусотни), "государственное управление" вполне можно отнести или к этой группе наук, или, что более вероятно, к группе политических наук, где в настоящее время идет формирование особой подгруппы, которую вполне возможно назвать государствоведческими науками. Итак, государственное управление — это прежде всего и главным образом государствоведческая наука.
5. Государственное отраслевое и региональное управление
Государственное управление обычно подразделяют на отраслевое и региональное управление. Взаимодействие этих двух форм создает реальную управленческую обстановку для использования других государственных и негосударственных видов управления. Что такое государственное отраслевое управление? Отраслевое управление — это государственное управление определенной сферой трудовой деятельности. Государственная отрасль есть совокупность трудовых общностей, основой объединения которых служит одинаковое назначение' результатов труда, однородность используемых средств труда, специализированный состав кадров и условий труда. Управление отраслями трудовой деятельности осуществляют федеральные министерства и ведомства. Они наделены необходимым объемом власти и распорядительных полномочий. Отраслевое управление позволяет решать две исключительно важные задачи: 1) обеспечить единство управления трудом, средствами труда и научными исследованиями в каждой отрасли; 2) осуществить кооперирование и специализацию материальных, духовных и людских ресурсов, занятых в данной сфере.
Надо, однако, отметить, что понятия "отрасль трудовой деятельности" и "отраслевое министерство" не всегда совпадают. Иногда министерству подчиняется ряд отраслей трудовой деятельности. Например, сейчас Министерству экономического развития и торговли подчиняется несколько отраслей промышленности и торговли.
Министерства и ведомства как единые централизованные системы вступают в экономические связи с госбюджетом и создают материальные и финансовые фонды и резервы. Согласно Конституции РФ, министерства и ведомства несут ответственность за состояние и развитие порученных им сфер управления. В пределах своей компетенции издают подзаконные акты на основе и во исполнение законов РФ, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства, организуют и проверяют их исполнение.
Министерства и ведомства сосредоточивают основное внимание на разработке общих и наиболее перспективных проблем подчиненной им отрасли, общеотраслевых правил и норм, определении структурной и кадровой политики. Структура управления отраслью зависит от количества объектов, места и роли отрасли в системе социальной деятельности, размеров и территориального расположения подведомственных структур, степени сложности трудовых и иных связей.
Структура министерства и ведомства включает: руководителя, его заместителей, коллегию, научно-технический совет, отраслевые управления, хозяйственно-технические службы и другие отделы. Основные структурные подразделения министерств и ведомств утверждаются постановлением правительства, а структура хозяйственно-технических служб и отделов — руководством министерств и ведомств. На основе утвержденной структуры определяются штаты аппарата министерств и ведомств. Структура аппарата управления и распределение функций между его подразделениями и работниками устанавливаются так, чтобы была обеспечена выполняемость возложенных на данное министерство или ведомство государственных функций.
Деятельность министерств и ведомств строится на основе сочетания коллегиальности и единоначалия в обсуждении и принятии решений по руководству отраслью. Для этого в структуре министерств и ведомств обычно имеется два совещательных органа — коллегия и научно-технический совет. Коллегиальность позволяет шире использовать знания и опыт многих работников, создает условия для большей объективности в оценке и решении рассматриваемых вопросов. Однако решение вопросов в коллегиальном порядке требует больше времени и сопряжено с одновременным отрывом ряда ответственных лиц от их постоянной работы. К тому же решения коллегиальных органов носят в известном смысле "обезличенный" характер.
В чем особенности регионального государственного управления? Региональное государственное управление — это управление социальной деятельностью на определенной территории — субъекте Федерации. Территорией называется конкретная часть земли, в которую включаются суша, вода, недра и воздушное пространство. Пределы всякой территории очерчиваются границей — линией, отделяющей одну территорию от другой по тем или иным признакам, в данном случае — административным и национальным.
Региональное управление сложилось в результате развития двух взаимосвязанных процессов: 1) территориального разделения труда и формирования территориальных социальных общностей; 2) выделения государственного управления в самостоятельный вид человеческой деятельности.
В чем отличие отраслевого управления от регионального? Объектом отраслевого управления выступают дифференцированные в результате разделения труда социальные системы, которые объединены в единый трудовой комплекс независимо от территориального расположения и специализированы на получении одинаковых результатов труда. Объектом же регионального управления служит сочетание отраслей на определенной территории, тот социально-экономический комплекс, который формируется независимо от состава отраслей и ведомственной подчиненности организаций и учреждений, расположенных на данной территории. Если отраслевое управление нацелено на определенную унификацию отраслевой деятельности, то региональное управление сосредоточивается вокруг специфических возможностей данного субъекта Федерации. Единство отраслевого и регионального управлений проявляется в том, что эффективное управление страной несовместимо как с ведомственностью, так и с региональностью (местничеством). В первом случае недооцениваются территориальные, а во втором — отраслевые, в конечном счете общегосударственные интересы. Поэтому наряду с отраслевыми органами существует система государственного регионального управления, способная обеспечить согласованное развитие трудовых общностей, принадлежащих к различным отраслям, на территории конкретного региона.
Вместе с тем социальная эффективность государственного управления во многом зависит именно от правильного сочетания отраслевого и территориального видов управления. Их не следует противопоставлять друг другу- Напротив, следует всячески совершенствовать механизм их взаимодействия, чтобы они поддерживали и дополняли друг друга.
Ведущим, жизненно важным интересом для России стало недопущение необратимой территориальной дезинтеграции государства. Главным же интересом для каждого региона — блокирование необратимого распада сферы его влияния. Региональное управление должно быть ориентировано на сбалансированность социальных, экономических, природно-ресурсных и иных отношений; обеспечение на этой основе стабильного и согласованного развития всех элементов локализованной сферы, соответствующего потребностям человека, общества и природы. При этом подразумевается, что, кроме общеэкономического, общесоциального и иного общего потенциала, есть мощный внутрирегиональный потенциал, который следует реализовать. И это одна из первейших задач региональной политики, проводимой субъектами Федерации.
Государственная региональная политика призвана обеспечить дееспособность государства в субъектах Федерации. Объект региональной политики — взаимосвязи и отношения внутри региона и между регионами.
Методами региональной политики можно считать разъяснение ее содержания, смысла и практической пользы для всех без исключения сторон, согласительно-договорные процедуры с развернутым закреплением условий, обеспечивающих интересы регионального развития, формирование соответствующей правовой базы.
Только с осознания общественной необходимости региональной политики, с ее разработкой и реализацией появляется возможность для решения общероссийских проблем: здесь и начавшееся хозяйственное обособление регионов; региональная суверенизация и конфронтация в отношениях с общегосударственными структурами; национально-этническое развитие и дополнительное обособление; внутрирегиональные конфликты социального и общественно-политического характера; формирование собственной региональной ресурсной базы социально-экономического развития; экологическая стабильность; условия устойчивого развития регионов, особенно северных территорий; выделение и функционирование регионов со специфическими статусами (свободные экономические зоны, федеральные охраняемые территории, зоны экологического бедствия и т.п.).
6. Взаимодействие федерального центра и регионов
Взаимодействие региональных и центральных органов власти в последние 10 лет определялось в основном стремлением центра к системному реформированию экономики, а регионов — к защите от "негативных" последствий таких реформ. При этом часть регионов пыталась максимально использовать возникающие в процессе реформ возможности для экономического продвижения, другая часть — скорректировать само направление экономического реформирования. Эти взаимодействия проходят в весьма сложной политической обстановке открытой конфронтации примерно равных по потенциальным возможностям ветвей власти, в условиях ослабленное™ институтов национальной государственности, низкого уровня социальной направленности, ограниченной лояльности силовых государственных структур. Особую ' остроту проблеме придает, во-первых, качественное изменение экономических отношений, которые реально находятся в начале длительного этапа становления рынка; во-вторых, обновление федерализма и местного самоуправления — процессов, которые также находятся на начальном этапе не менее длительного развития.
Структуризация власти на федеральном уровне традиционно рассматривалась как производная противоречий между представительной и исполнительной ее ветвями. Региональная политика федеральных властей должна включать такие элементы, как:
• конституционный процесс (правовое определение отношений между субъектами Федерации и центральными структурами, символизирующими Федерацию в целом);
* согласование интересов территорий с различным статусом (национальные республики — края, области, округа) и интересов различных этнических групп. Экономическая составляющая региональной политики рассматривается, скорее, как средство решения реальных проблем — сохранения целостности государства и поддержания межнациональной стабильности.
Для удержания под контролем центробежных тенденций главные усилия направляются на соблюдение базовых конституционных принципов (равноправие субъектов Федерации, единство государственного строя, отсутствие внутренних экономических границ). Исключительно силовыми методами обеспечить соблюдение этих принципов не представляется возможным, ставка делается на разработку и осуществление "новой региональной стратегии Российского государства", направленной на преодоление дифференциации регионов по уровню жизни, развитие межрегионального сотрудничества, а также переход от узкоэкономических к более широким, общественным и социальным целям.
Наиболее противоречива позиция федерального центра относительно определения реального статуса регионов. С одной стороны, утверждается, что регионы не являются субъектами экономических отношений, с другой — что регионы обладают определенными полномочиями в регулировании экономического поведения на их административной территории. Возможный выход из такого конфликтного положения видится в создании Федерального фонда регионального развития, ориентированного на поддержку экономически депрессивных регионов и формируемого за счет "территориальной ренты, изымаемой в более благоприятных регионах.
Федеральные правительственные структуры в качестве приоритетных целей региональной политики выдвигают в основном экономические. Ключевым элементом такой политики является предоставление регионам прав на ускоренное реформирование экономических отношений ради скорейшего преодоления кризиса переходного периода. Но правительство занимает достаточно жесткую позицию относительно претензий региональных властей на руководство деятельностью экономических субъектов. В итоге региональная политика свелась в основном к разрешению межнациональных проблем. Несмотря на предположение о том, что новые структуры региональной представительной власти на федеральном уровне (постпредства) станут лоббистскими машинами региональной администрации, пока нет подтверждения таким опасениям.
Отсутствие скоординированной региональной политики обусловлено не только внутренними противоречиями федеральных властей, но и отсутствием давления со стороны регионов. С одной стороны, федеральным властям удалось уверить региональные элиты в своей готовности к компромиссам по конкретным вопросам (что снизило уровень претензий на общее изменение курса), с другой — произошли существенные перемены в структуре региональных элит. Положение отраслевых элит в регионах ослабло в связи с продолжающимся экономическим спадом и приватизацией, меняющими "статусные веса" участников. Отраслевые проблемы фактически становятся проблемами регионов, однако при этом не превращаются в региональные по крайней мере в сознании правящих элит. Руководители регионов обеспокоены проблемами локальных рынков труда, неплатежей и кризисом сбыта на местных предприятиях, однако считают, что на региональном уровне данные проблемы решены быть не могут.
Согласно Конституции РФ, республики пользуются определенными привилегиями, что служит источником недовольства со стороны других субъектов Федерации. Часто утверждается, что республики имеют привилегированное положение при осуществлении бюджетной политики и что их права по контролю за использованием природных ресурсов превышают аналогичные полномочия остальных регионов.
Можно предположить, что разные регионы должны были бы проводить различную экономическую политику, отражающую исходные уровни их развития и наличие ресурсов, перспективы адаптации к рыночной экономике, а также политические предпочтения региональных руководителей. В определенной степени эти различия существуют, хотя вызывающие их конкретные факторы не вполне очевидны.
Анализ факторов, влияющих на темпы малой приватизации, показал, что статистически значимыми оказались лишь различия политических ориентации региональных руководителей и удельный вес нерусских во всем населении. Влияние других факторов было незначительным. Это справедливо и в отношении индекса региональной зависимости от таких отраслей промышленности, как металлургия и машиностроение, которые, как считается, серьезно "страдают" от реформ. В любом случае различия в отношении региональных руководителей к проводимым преобразованиям имеют ограниченное влияние, поскольку лишь очень небольшое количество административных территорий возглавляют руководители с устоявшейся репутацией сторонников реформ.
В этих условиях бюджетные перечисления между разными уровнями управления России характеризуются существенными различиями. Формально имеет место процесс "дележа снизу вверх", в ходе которого предположительно стандартные (общенациональные) доли доходов от отдельных налогов, собранных на региональном уровне, передаются центру, а затем фактически перераспределяются из центра в регионы. Финансовые механизмы региональной политики сегодня являются мощнейшим рычагом ее действительного становления.
Особую группу органов исполнительной власти на региональном уровне составляют представительства федеральных министерств и ведомств. В основном они финансируются за счет федерального бюджета, но некоторая часть — за счет бюджетов субъектов Федерации. Поскольку контроля за расходованием этих средств в обоих случаях практически нет, то штатная численность персонала в данных органах обычно раздута. Кроме того, их статус и соподчиненность до настоящего времени в должной мере не определены. В результате деятельность региональных органов федеральных министерств и ведомств носит нередко избирательный и малополезный для субъектов Федерации характер.
Сосредоточиваясь на решении федеральных задач, они часто дублируют друг друга, а главное — упускают из виду цели региональной политики. Неопределенность механизмов подчинения этих органов осложняет взаимодействие с ними и не всегда позволяет координировать их действия с соответствующими подразделениями субъектов Федерации. Думается, что решение данной проблемы возможно главным образом на основе нормативного введения принципа двойного подчинения данных органов исполнительной власти.
В этом случае первые руководители исполнительных органов субъектов Федерации (губернаторы, главы, президенты республик) будут напрямую подчиняться федеральному президенту, а также будут подотчетны региональным законодательным органам. В свою очередь, региональные отраслевые исполнительные органы станут непосредственно подчиняться главам региональных исполнительных органов (губернаторам, главам администраций, президентам), а также федеральным отраслевым министерствам и ведомствам ² . Механизмы всех этих взаимодействий достаточно хорошо были отработаны в прошлом. В советское время данная система была закреплена в Конституции СССР (ст. 16 и 142). Сейчас же используется несовершенная американская система, которая и в родном отечестве подвергается все более сокрушительной критике.

7. Список використаних джерел та літератури
1. Атаманчук Г.І.. Критерії соціальної ефективності управління. / С б. "Проблеми підвищення ефективності державного та муніципального управління в сучасній Росії". - Ростов н / Д., 2008.
2. Халіков, М.І. Система державного та муніципального управління.
Навчальний посібник. - 2-е вид. перераб. і доп. - Уфа: РІО Багсі, 2005.-310 с.
3. Виханский О.С. Менеджмент: Підручник / О.С. Виханский, А.І. Наумов. - М.: Гардаріки, 1999. - 528 с.
4. Шипунов В.Г. Основи управлінської діяльності / В. Г. Шипунов. - М.: Вища школа, 2004. - 294 с.
5. Громадян В.Д. Теория управления: Учебное пособие. - М.: Гардаріки, 2006. - 416 с.
6. Ігнатов В.Г. Основи теорії державного управління: Курс лікпом. - Ростов н / Д, - С.238.