Л.В. Дуканич, доктор економічних наук, доцент, зав. кафедрою «Економічна кібернетика», Ростовський державний університет
У статті досліджується організаційний аспект проблеми управління оподаткуванням на регіональному рівні. Здійснено типологізація системи управління регіональним оподаткуванням. Вона являє собою «надорганізацію», що складається з формальних і неформальних організацій, з'єднаних у вигляді предписательной форми зв'язку. Також класифіковані способи реалізації координаційних зв'язків в реальних системах управління оподаткуванням і дана оцінка їх ефективності.
ОДНИМ з ланок інституційних реформ в регіоні є створення ефективної системи управління регіональним оподаткуванням. Емпірично склалися в суб'єктах федерації системи управління регіональним оподаткуванням, на думку як дослідників, так і практиків, не повною мірою реалізують фіскальні і регулюючі мети. У більшості випадків не відповідають вони і вимогам гнучкості, динамічності, оперативності та адаптивності до нових умов розвитку суб'єктів федерації.
Сформоване положення справ пояснюється кількома причинами. Регіони в доперебудовний період не стикалися з проблемами податкового управління і були змушені вирішувати їх з чистого аркуша. Не готова опинилася і наука. На важливість і, одночасно, відносно слабку опрацьованість організаційного аспекту в управлінні оподаткуванням вказує цілий ряд авторів. У наявних дослідженнях найчастіше обмежуються лише встановленням переліку органів управління, які входять в систему управління оподаткуванням, а інтеграційно-координуюча сторона організації управління оподаткуванням належного відображення не отримує, хоча при одному і тому ж складі компонентів системи можуть використовуватися різні організаційні відносини і механізми, що забезпечують різну результативність процесів управління.
Об'єктом аналізу в даній статті виступає організаційна структура системи управління регіональним оподаткуванням, за допомогою якої реалізуються процеси управління оподаткуванням на мезорівні. Ставиться завдання: здійснити вариантно-типологічну систематизацію зазначеної системи, визначити тип диференціації структури, виявити співвідношення централізації і децентралізації у прийнятті податкових рішень.
Оцінка організаційних структур здійснювалася з урахуванням інституційно закріпленого Бюджетним кодексом РФ кола основних учасників процесів бюджетно-податкового планування і контролю на мезорівні, а також встановлених у ньому повноважень законодавчих і виконавчих органів суб'єкта федерації щодо реалізації зазначених процесів.
Аналіз, сукупності органів законодавчої та виконавчої влади суб'єкта федерації, територіальних підрозділів Міністерства з податків і зборів РФ та інших численних учасників, реально задіяних у процесі управління оподаткуванням на мезорівні, переконує в тому, що система управління регіональним оподаткуванням являє собою складну багатофункціональну, багаторівневу полиструктурное систему. Переконливим аргументом на користь цієї характеристики може служити значне число організацій різної відомчої підпорядкованості, які беруть безпосередню участь в обгрунтуванні та затвердження точкових завдань з податків у бюджетах суб'єктів РФ. Зокрема, у Ростовській області кількість учасників цього процесу становить понад 70.
За ступенем складності та можливості отримання повної і достовірної інформації про елементний складі оргструктури і його різноманітних взаємодіях в процесі управління об'єктом система управління регіональним оподаткуванням може бути віднесена до класу самоорганізуються. Основною особливістю таких структур є принципова обмеженість їх формалізованого опису, що вимагає поєднання формальних методів і методів якісного аналізу. Причому головна конструктивна ідея моделювання при відображенні зазначеного класу систем полягає в розробці знакової системи, за допомогою якої фіксуються відомі на даний момент компоненти й зв'язку, а потім остання послідовно перетвориться за допомогою прийнятих правил (структуризації, декомпозиції, композиції та ін.) Такий методичний прийом допомагає отримувати нові, раніше не виявлені компоненти і зв'язку, які можуть підказати подальші кроки у вивченні та вдосконаленні оргструктури. Реалізація вищеописаного підходу може бути здійснена лише із залученням методів структурного аналізу і синтезу, і зокрема за допомогою такого методичного прийому, як деталізація (декомпозиція) системи в розрізі декількох аспектів: функціонального та структурного [3, с. 35].
Домінуючим при описі та оцінці системи управління оподаткуванням, на наш погляд, повинен стати функціональний аспект. Виходячи з цього, система управління регіональним оподаткуванням спочатку повинна бути піддана функціональної декомпозиції, що передбачає закріплення за конкретними її підсистемами окремих функціональних етапів процесу управління оподаткуванням.
У функціональному розрізі керуюча система являє собою сукупність наступних підсистем:
1) підсистема прийняття законодавчих рішень, організаційно представлена законодавчими органами влади суб'єкта РФ і забезпечує розгляд та затвердження: а) бюджетно-податкових завдань на черговий плановий період; б) змін і доповнень у разі необхідності бюджетно-податкових завдань; в) результатів виконання бюджетно- податкових завдань; г) встановлення та введення на території регіональних податків, зборів; д) розмірів конкретних ставок по федеральних і регіональних податків і зборів, а також додаткових пільг у межах повноважень суб'єкта РФ, визначених у НК РФ;
2) ієрархічно організована підсистема планових органів і підрозділів, що займаються прогнозуванням податкових надходжень, розробкою податкових концепцій, оцінкою податкового потенціалу регіону, розробкою проекту бюджетних завдань по податках у рамках єдиної методологічної та нормативної бази та об'єднаними інформаційними потоками. Ядро цієї підсистеми становлять такі організації, як міністерства економіки і фінансів, з їх функціональними підрозділами: правовими, плановими, фінансовими та ін До цієї підсистему входять також окремі управління, департаменти, відділи у складі міністерств та відомств, що забезпечують інформаційну та технічну підтримку процедур податкового планування і прогнозування;
3) підсистема, що забезпечує реалізацію процесу регулювання та контролю за виконанням бюджетно-податкових завдань (міністерства економіки і фінансів суб'єктів РФ, територіальне управління МНС РФ зі своїми структурними підрозділами, Федеральне і територіальні казначейства та ін.)
У структурно-організаційному плані керуюча підсистема типологи-зована нами як «надорганізація», що складається з формальних (зареєстрованих державою відповідно до тих чи інших формальним законом, мають статут або положення, що фіксують їх статус) і неформальних елементарних організацій, що здійснюють взаємодію в процесі управління оподаткуванням в основному за допомогою предписательной форми зв'язку. Причому за використовуваним в типології інституційних форм діяльності терміном - «елементарна організація» в реальності стоять складні структурні утворення (у нашому випадку - міністерства, відомства, комітети), у свою чергу в переважній більшості мають ієрархічну структуру. У ролі реального суб'єкта примусу виступає, як правило, адміністрація регіону. Основою для виникнення предписательной зв'язку виступають фактично реалізуються адміністрацією суб'єкта РФ правомочності управління по відношенню до об'єктів приписи. Це означає, що в рамках предписательной функції зазначений суб'єкт визначає елементарним організаціям: які функції управління і в які терміни їм необхідно здійснити. Таким чином, саме за допомогою предписательной зв'язку реалізується принцип інтеграції стосовно такого складного утворення, яким є «надорганізація». Принцип інтеграції в даному випадку трактується нами як цілеспрямована взаємозв'язок формальних і неформальних організацій з метою створення стійкою в часі структури «над-організації", що реалізує управління оподаткуванням. На макрорівні предписательной зв'язок найбільш послідовно і повно знайшла своє формально-документальне втілення у відповідних розділах Бюджетного кодексу РФ [1, с. 1]. На регіональному рівні предписательной зв'язок, інтегруюча прогнозно-планові дії виконавчих органів суб'єкта федерації з розробки бюджетно-податкових завдань, інституційно підтримується за допомогою прийняття законодавчими органами влади суб'єкта РФ відповідних законів, рішень і розпоряджень (постанов) глави адміністрації про порядок і терміни формування бюджету на черговий рік.
Системі управління регіональним оподаткуванням властива певна вертикальна декомпозиція, передбачає пріоритет дії підсистем верхнього рівня, і, одночасно, деяка залежність дій верхнього рівня від стану підсистем нижнього рівня. Однак стосунки типу «распорядительство-підпорядкування» реалізуються тільки між урядом суб'єкта федерації та її органами виконавчої влади (міністерствами, комітетами, управліннями, а також всередині останніх). Одночасно виявлено, що в системі управління регіональним оподаткуванням реалізуються горизонтальні зв'язки між підсистемами одного і того ж рівня ієрархії (наприклад, між Мінекономіки та Мінфіном, територіальними органами Держкомстату та Мінекономіки, Мінекономіки та відповідним територіальним управлінням МНС РФ та ін.) Наявність в «надорганізаціі» широко розгалуженої системи горизонтальних зв'язків дозволяє віднести її до типу ієрархічних систем з централізовано-децентралізованої координацією. У таких системах реалізується тип відносин - «спільне (узгоджене) прийняття рішень». Цей тип відносин характеризується зразковим рівноправністю взаємодіючих органів в ході реалізації функціональних стадій управління, в силу чого він потребує координації шляхом створення горизонтальних координаційних механізмів. Загальновизнано, що саме такий підхід є ефективним способом протидії складності завдання управління та їх високого ступеня невизначеності, пов'язаної з функціонуванням об'єкта управління в нестабільній зовнішньому середовищі.
Успішність вирішення завдань управління такими системами багато в чому визначається тим, наскільки вдало підібрані відповідні особливостям конкретної системи принципи і методи координації. У теорії управління виділено кілька способів координації:
1) шляхом «прогнозування взаємодій»;
2) шляхом «оцінки взаємодій»;
3) шляхом «розв'язування взаємодій»;
4) шляхом «наділення відповідальністю»;
5) шляхом «створення коаліцій» [2, с. 41].
Аналіз практики управління податковими відносинами в регіоні показує, що реально складаються координаційні зв'язки реалізуються на різних стадіях управлінського циклу різними способами. На стадії прогнозування та формування проекту бюджетно-податкових завдань на черговий рік координація здійснюється з допомогою «прогнозування взаємодій». Координація дій при розробці та затвердженні податкових концепцій, встановлення податків і зборів на території регіону, здійсненні контрольних дій за виконанням точкових завдань з податків і зборів з боку виконавчих органів влади суб'єкта федерації та територіального управління МНС РФ по податках і зборах реалізується швидше завдяки методу «розв'язування взаємодій ». Представляється, що застосування способу «розв'язання взаємодій» стосовно такої сфери управлінської діяльності, як розробка податкової концепції, яка характеризується великою часткою невизначеності, високою питомою вагою творчих рішень, новизною технології її обгрунтування, неповторяемость рішень, є достатньо обгрунтованим і ефективним. Що ж до його використання при вирішенні завдання координації управлінських дій з контролю за виконанням бюджетно-податкових завдань, то тут він навряд чи доцільний. Цей спосіб не може забезпечити належною мірою контролю через слабку узгодженості дій контролюючих органів, і, отже, потрібно підбір більш адекватного способу координації.
Практика показує, що найбільш вразливою ланкою в системі управління оподаткуванням є слабка координація дій між міністерствами суб'єкта РФ і податковими органами, які беруть участь у реалізації податкового планування і контролю. Дійсно, навіть отримання інформації, необхідної для здійснення зазначених функцій управління (наприклад, звітно-облікових даних про збір податків і зборів в розрізі окремих категорій платників податків, у територіальному і галузевому розрізах), вимагає довгого циклу узгоджень між керівниками зазначених відомств. Подібна неузгодженість у реалізації технічного взаємодії між органами управління істотно ускладнює процес управління, знижує можливості варіантних розрахунків через часових обмежень, ускладнює застосування, а іноді й повністю виключає можливість використання сучасних методів обгрунтування планових, що регулюють і контрольних рішень з причини їх інформаційної незабезпеченості.
Горизонтальні координаційні зв'язки можуть бути по-різному оформлені організаційно. Часто це прямі контакти між керівниками і фахівцями підрозділів одного рівня в організації. Саме цей тип організації координаційних зв'язків, як показує аналіз, переважає в даний час в управлінні оподаткуванням в регіоні. Однак, враховуючи регулярний і стійкий характер горизонтальних зв'язків у системі управління регіональним оподаткуванням, в тому числі у зв'язку з необхідністю постійного обміну інформацією між організаціями, не підвідомчими один одному, а також беручи до уваги слабку структурованість самої процедури управління такою складною системою, якою є система регіонального оподаткування, дієвість та ефективність керівництва управлінням оподаткуванням може бути істотно підвищена лише шляхом створення колегіального координаційного органу. Такий орган має бути створений з представників організацій-співвиконавців для спільного аналізу ходу виконання процедур планового характеру, контролю за виконанням бюджетно-податкових завдань та прийняття поточних рішень з ліквідації виникають небажаних відхилень. Його створення, а також інституційне закріплення його повноважень у здійсненні управління оподаткуванням в регіоні в законодавчому акті суб'єкта федерації могли б сприяти вирішенню проблеми достатнього інформаційного забезпечення, підвищення ступеня обгрунтованості та якості управлінських рішень.
Список літератури
1. Бюджетний кодекс Російської Федерації / / Повна збірка Кодексів Російської Федерації / За заг. ред. Ю.Н. Власова. М.: Омега-ЕЛ, 2000. С. 61-107.
2. Волкова В.М., Денисов А.А. Основи теорії систем і системного аналізу. СПб.: Вид-во СПБДТУ, 1999.
3. Методи і моделі вдосконалення організаційних структур / Б.А. Лагоша, В.Г. Шарковіч, Т.П. Дектярева. М.: Наука, 1986.