Тема 3. Принципи адміністративного судочинства.
1. Поняття та значення принципів адміністративного судочинства.
Принципами адміністративного судочинства є основні вимоги щодо справедливого розгляду і вирішення адміністративних справ.
Принципи адміністративного судочинства закріплено у Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших міжнародних договорах, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, КАСУ.
Конституція України закріплює основні засади судочинства (статті 8, 129), що можуть бути як загальними для усіх видів судочинства, так і властивими лише одному виду.
Ст. 7. Принципи адміністративного судочинства
| 1. Принципами здійснення правосуддя в адміністративних судах є: 1) верховенство права; 2) законність; 3) рівність усіх учасників адміністративного процесу перед законом і судом; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з'ясування всіх обставин у справі; 5) гласність і відкритість адміністративного процесу; 6) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішень адміністративного суду, крім випадків, установлених цим Кодексом; 7) обов'язковість судових рішень. Коментар: Предмет регулювання та цілі статті 1. Стаття містить перелік принципів, у яких втілені концептуальні ідеї (постулати) адміністративного судочинства. Вони спрямовані: до законодавця - при формулюванні правил адміністративного судочинства, і до суду - під час застосування цих правил для розв'язання спірних правовідносин. Поняття принципів адміністративного судочинства 2. Принципами адміністративного судочинства є основні вимоги щодо справедливого розгляду і вирішення адміністративних справ. 3. Діяльність адміністративних судів заснована як на загальних принципах судочинства, так і на галузевих принципах, тобто тих, що властиві тільки адміністративному судочинству. До загальних принципів судочинства, що втілені і в КАСУ, можна віднести принципи верховенства права (стаття 8), законності (стаття 9), рівності учасників процесу перед законом і судом (стаття 10), змагальності сторін, диспозитивності (стаття 11), гласності і відкритості (стаття 12), забезпечення апеляційного та касаційного оскарження судових рішень (стаття 13), обов'язковості судових рішень (стаття 14 КАСУ). Особливим (галузевим) принципом, властивим лише адміністративному судочинству, є принцип офіційного з'ясування обставин у справі, або принцип офіційності (стаття 11 КАСУ). Правова основа статті 4. Принципи адміністративного судочинства закріплено у Конституції України, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та інших міжнародних договорах, згоду на обов'язковість яких надано Верховною Радою України, КАСУ. 5. Конституція України закріплює основні засади судочинства (статті 8, 129), що можуть бути як загальними для усіх видів судочинства, так і властивими лише одному виду. В адміністративному судочинстві суд застосовує, зокрема, такі конституційні засади: 1) верховенство права; 2) законність; 3) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 4) змагальність сторін та свобода в наданні ними своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості; 5) гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 6) забезпечення апеляційного та касаційного оскарження рішення суду, крім випадків, встановлених законом; 7) обов'язковість рішень суду. 6. З Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (преамбула, стаття 6) випливають такі основні принципи, що повинні застосовуватися і при здійсненні адміністративного судочинства: 1) верховенство права; 2) справедливий і відкритий судовий розгляд; 3) розгляд упродовж розумного строку; 4) незалежність і безсторонність суду; 5) публічність проголошення судового рішення. Конкретне змістовне наповнення дає цим принципам Європейський суд з прав людини через свою практику. Частина з цих принципів закріплена й у Міжнародному пакті про громадянські та політичні права. "Неписані" принципи 7. Перелік принципів адміністративного судочинства, який закріплено у коментованій статті, на наш погляд, не є вичерпним. Суд має можливість напрацьовувати у практиці здійснення судочинства й інші сталі підходи, які можуть набути статусу принципів. Вони, зокрема, можуть бути виведені із завдань і спрямованості (духу) законодавства про адміністративне судочинство. "Неписаними", на нашу думку, можна вважати принципи процесуальної економії, добросовісності суду й учасників процесу, пропорційності тощо. Значення принципів адміністративного судочинства 8. Значення принципів у тому, що їх втілення у судочинстві надає йому якості правосуддя і навпаки - ігнорування веде до порушення права на судовий захист і, як правило, до неправосудності судових рішень. Крім того, принципи є ціннісним орієнтиром для надання тлумачення правилам адміністративного судочинства при їх застосуванні, а також усунення прогалин у них. Застосування принципів адміністративного судочинства 9. Принципи адміністративного судочинства, що закріплені у КАСУ, є нормами прямої дії. Тобто, вони можуть застосовуватися безпосередньо і не обов'язково у сукупності з більш конкретною нормою, адже такої може й не бути. 10. Застосовуючи принцип адміністративного судочинства, недостатньо просто послатися на нього при вирішенні того чи іншого питання, оскільки тоді судове рішення і його мотивування не будуть зрозумілими для осіб, які не знають значення цього принципу. За наявності нормативного положення, що конкретизує принцип, його необхідно застосувати у судовому рішенні. 11. Особливість багатьох правил адміністративного процесу на сучасному етапі полягає у тому, що при їх формулюванні не було достатньої емпіричної бази. Подекуди вони стали результатом теоретичного моделювання, запозичень із зарубіжного адміністративного процесу і не пройшли до цього апробацію у національній судовій практиці щодо вирішення публічно-правових спорів. Незважаючи на всі добрі наміри законодавця, окремі положення КАСУ можуть не враховувати всіх нюансів відносин, що реально виникатимуть на підставі цих норм. Тому кожного разу, застосовуючи положення Кодексу, потрібно давати їм таке тлумачення, яке б випливало із завдання адміністративного судочинства та максимально відповідало змісту його принципів. 12. У разі якщо в КАСУ відсутнє конкретне положення для регулювання певних процесуальних відносин, тоді суд керується принципами адміністративного судочинства. При застосуванні принципу потрібно зазначити вимогу (правило), яка випливає з цього принципу і відповідно до якої необхідно вирішити питання. Таким чином, суд може виводити з принципу правила, які прямо не сформульовані у тексті КАСУ, але є логічним висновком зі змісту цього принципу. Наслідки порушення принципів 13. Оцінюючи порушення принципу адміністративного судочинства, обов'язково необхідно з'ясувати, яким чином порушення могло вплинути на рішення. Якщо порушення дає об'єктивну можливість для сумніву у правильності судового рішення, таке рішення не можна вважати правосудним і його належить у разі оскарження скасувати. В інших випадках порушення принципу адміністративного судочинства не мало б тягнути за собою скасування судового рішення. |
2. Система принципів адміністративного судочинства.
Галузеві принципи здійснюють регулювання конкретних видів суспільних відносин і часто визначаються на законодавчому рівні. Наприклад, відповідно до статті 3 Цивільного кодексу України визначено, що до принципів (засад) цивільного права належать : свобода договору, свобода підприємницької діяльності, недоторканність приватного життя особи, крім випадків, прямо передбачених законодавством, неприпустимість позбавлення права власності, крім випадків, прямо передбачених чинним законодавством, пріоритетність захисту прав і свобод у судовому порядку, а також принципи «справедливості, добросовісності та розумності».
Міжгалузеві принципи застосовуються у декількох галузях права. Прикладом міжгалузевих принципів права варто навести принципи цивільного судочинства, кримінального судочинства, господарського та адміністративного судочинства. Такими міжгалузевими принципами є, зокрема, принцип розумності строків (п. 21 ч. 1 ст. 7 Кримінального процесуального кодексу України [15], п. 10 ч. 2 ст. 2 Господарського процесуального кодексу України [16], п. 10 ч. 3 ст. 2 Цивільного процесуального кодексу України [17], п. 8 ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України [18]).
Таким чином, умовно принципи адміністративного судочинства в системі принципів права належать до галузевих та міжгалузевих принципів. Отже, необхідно говорити про взаємозв’язок галузевих та міжгалузевих принципів. Принципами судочинства необхідно розуміти керівні засади (ідеї), реалізація яких сприяє вирішенню завдань судочинства, забезпеченню ефективності його засобів та способів [1, с. 129]. Принципи судочинства мають реалізуватися у тісному взаємозв’язку та взаємозумовленості; лише єдність реалізації принципів судочинства визначає їх здатність належним чином урегулювати публічно-правові та приватно-правові конфлікти.
Засади здійснення судочинства визначаються спеціальними кодифікаційними нормативно-правовими актами (ст. 7 Кримінального процесуального кодексу України [15], ст. 2 Господарського процесуального кодексу України [16], ст. 2 Цивільного процесуального кодексу України [17], ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України [18]), а також низкою спеціальних законодавчих актів (законами України «Про судоустрій та статус суддів» [19], «Про прокуратуру» [20] та ін.).
Детальна характеристика принципів адміністративного судочинства дасть змогу з’ясувати керівні засади, які застосовуються судами адміністративної юрисдикції з метою врегулювання публічно-правових спорів. В аспекті визначення принципів судочинства доцільним є їх порівняння з принципами будь-якої процесуальної діяльності. Варто підкреслити, що всі процесуальні норми та інститути формують структуру юридичного процесу з метою забезпечення реалізації його головного завдання – прийняття рішень з дотриманням вимог повноти, об’єктивності, законності та обґрунтованості обставин справи. Виділяються позиції низки вчених, які ототожнюють судочинство з процесуальною діяльністю. Так, Ю.М. Старилов, наголошуючи, що судочинство є видом юридичного процесу, визначає такі його принципи, як гласність, усність, законність, змагальність, безпосередність тощо [21 с. 60]
Судочинство є різновидом процесуальної діяльності, яка в загальному розумінні полягає у встановленні на законодавчому рівні стадійності врегулювання правозастосовчої та правозахисної діяльності. Судочинство як різновид процесуальної діяльності спрямовується на врегулювання відносин між учасниками спору з метою його вирішення. Адміністративне судочинство характеризується наявністю спеціальних завдань, основним серед яких є захист прав і свобод людини та громадянина від свавілля посадових та службових осіб органів державної влади та органів місцевого самоврядування [22, с. 49].
До характерних особливостей принципів адміністративного судочинства необхідно віднести:
1) ідейну визначеність;
2) нормативну визначеність;
3) демократичність;
4) дієвість;
5) автономність;
6) системність [23, с. 5].
Відповідно до ч. 3 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено галузеві принципи адміністративного судочинства: «1) верховенство права; 2) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом; 3) гласність і відкритість судового процесу та його повне фіксування технічними засобами; 4) змагальність сторін, диспозитивність та офіційне з’ясування всіх обставин у справі; 5) обов’язковість судового рішення; 6) забезпечення права на апеляційний перегляд справи; 7) забезпечення права на касаційне оскарження судового рішення у випадках, визначених законом; 8) розумність строків розгляду справи судом; 9) неприпустимість зловживання процесуальними правами; 10) відшкодування судових витрат фізичних та юридичних осіб, на користь яких ухвалене судове рішення».
Такі галузеві принципи адміністративного судочинства певною мірою дублюють загальні принципи правосуддя, що визначені у ч. 1 ст. 129 Конституції України, а саме: «
1) рівність усіх учасників судового процесу перед законом і судом;
2) забезпечення доведеності вини;
3) змагальність сторін та свобода в наданні ними суду своїх доказів і у доведенні перед судом їх переконливості;
4) підтримання публічного обвинувачення в суді прокурором;
5) забезпечення обвинуваченому права на захист;
6) гласність судового процесу та його повне фіксування технічними засобами;
7) розумні строки розгляду справи судом;
8) забезпечення права на апеляційний перегляд справи та у визначених законом випадках – на касаційне оскарження судового рішення;
9) обов’язковість судового рішення».
Висновок. Отже, відмінними від конституційних принципів правосуддя є відсутність вимоги доведеності вини у процесі розгляду та вирішення спору у порядку адміністративного судочинства. Таким чином, реалізується інший конституційний принцип – принцип відповідальності держави перед людиною, механізм якої застосовується навіть за відсутності вини у діяльності посадових чи службових осіб органів державної влади та місцевого самоврядування. Однак безпосередня відсутність його законодавчого закріплення і досі залишається причиною низької ефективності процесу виконання рішень суду. Важливим є в ході реформування законодавства з питань здійснення адміністративного судочинства визначити особливості процедури виконання рішень суду, що забезпечили б належний рівень застосування заходів відповідальності держави перед людиною. Сприятиме реалізації конституційного принципу відповідальності держави перед людиною законодавче вирішення проблем реалізації інституту публічного правонаступництва, вирішення проблем режиму використання публічного майна.
3. Характеристика окремих принципів адміністративного судочинства.
Проведений аналіз конституційних приписів, положень міжнародних документів, норм КАС дозволяє дійти висновку про існування загальних і спеціального принципів адміністративного судочинства. Перші притаманні всім формам відправлення правосуддя. Саме загальними є переважна більшість принципів, згідно з якими здійснюється останнє у справах адміністративної юрисдикції. Другим, спеціальним принципом, властивим лише адміністративному судочинству, є принцип офіційного з’ясування обставин у справі, запровадження якого суттєво впливає на зміст окремих загальних принципів.
У Конституції України верховенство права закріплено в ч. 1ст. 8 як загальноправовий принцип, що визнається й діє в державі. Характеристику йому вперше надано у рішенні Конституційного Суду України від 2 листопада 2004 р., в якому верховенство права, розглянуто як втілення справедливості, а не як сукупність правил поведінки, відтворених у законах чи інших нормативно-правових актах. На таких самих міркуваннях ґрунтується позиція законодавця ,який, підкреслюючи сутність досліджуваного принципу, у ч. 1 ст. 8КАС наголосив, що суд при вирішенні справи має виходити з того, що людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями й розкривають зміст і спрямованість діяльності держави. Саме таке розуміння принципу верховенства права демонструють судді у своїх рішеннях з тим, щоб пояснити позицію стосовно розв’язання певного питання, що виникло у зв’язку з розглядом конкретної справи.
Приміром, у постанові від 20 січня 2009 р., оцінюючи відмову касаційного суду в задоволенні заяви про поновлення строку на оскарження, ВСУ відзначив, що суд мав керуватися принципом верховенства права, а тому повинен проаналізувати всі наведені доводи заявника, щоб пояснити, чому він пропустив строки на оскарження.
Важливо відзначити, що дія принципу верховенства права є очевидною за умов, якщо суб’єкт влади дотримується певних вимог, яким має відповідати його правотворча та правозастосовна діяльність.
Зазначені вимоги або, за термінологією Венеціанської комісії, елементи верховенства права виокремлено у Доповіді «Про верховенство права», прийнятій на пленарному засіданні Комісії,що відбулося 25–26 березня 2011 р. Це:
1) законність, включно з прозорим, підзвітним і демократичним процесом прийняття нормативно-правових актів;
2) правова визначеність;
3) заборона довільності у прийнятті рішень або захист проти свавілля суб’єктів владних повноважень;
4) забезпечення доступу до правосуддя, що здійснюється незалежним та безстороннім судом, включно з можливістю оскаржити в суді будь-які адміністративні акти;
5) повага до прав людини;
6) недискримінація та рівність перед законом.
Частина 2 ст. 8 КАС зобов’язує суд застосовувати принцип верховенства права з урахуванням практики ЄСПЛ. Даний обов’язок випливає також зі змісту ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини», згідно з якою при вирішенні справ суду належить звертатися до Конвенції і практики ЄСПЛ. Відзначимо, що ЄСПЛ постійно збагачує принцип верховенства права новим змістом, розкриваючи у своїх рішеннях його сутність через формулювання вимог, які він виводить із принципу. Останні повністю співзвучні із тими, що виокремлено Венеціанською комісією у згаданій вище Доповіді.
На підставі аналізу рішень ЄСПЛ можна стверджувати, що, приміром, правова визначеність потребує, щоб: а) юридичні норми були зрозумілими і точними й мали на меті гарантувати, що перебіг відносин, які ними врегульовано, буде передбачуваним; б) норми права переважно не мали зворотної сили; в) остаточні судові рішення не ставилися під сумнів і обов’язково виконувалася.
Про зрозумілість, точність норм права та передбачуваність їх дії йдеться у рішенні ЄСПЛ в справі «Михайлюк та Петров проти України», де наголошено, що законодавство має бути «…доступним відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе». У рішенні по справі «Круслен проти Франції» Суд, говорячи про згаданий вище аспект правової визначеності, зауважує ще й на тому, що закон має бути не тільки доступним, передбачуваним, а і чітко встановлювати межі дискреційних повноважень, наданих суб’єктам влади, і спосіб їх реалізації. На такому аспекті правової визначеності, як безсумнівність остаточного судового рішення, зосереджено увагу в рішенні у справі «Христов проти України». У п. 34 цього рішення ЄСПЛ відзначає таке: «Принцип юридичної визначеності вимагає поваги до принципу res judicata, тобто поваги до остаточного рішення суду. Згідно з цим принципом жодна сторона не має права вимагати перегляду остаточного та обов’язкового до виконання рішення суду лише з однією метою — домогтися повторного розгляду та винесення нового рішення у справі. Повноваження судів вищого рівня з перегляду мають здійснюватися для виправлення судових помилок і недоліків, а не задля нового розгляду справи. Таку контрольну функцію не слід розглядати як замасковане оскарження, і сама лише ймовірність існування двох думок стосовно предмета спору не може бути підставою для нового розгляду справи. Відхід від цього принципу можливий лише тоді, коли цього вимагають відповідні вагомі й непереборні обставини».
Частини 3 і 4 ст. 8 КАС закріплюють гарантії права на доступ досуду. Кожен може звернутися безпосередньо до нього за захистом своїх прав і свобод на підставі Конституції України. Забороняється відмова в розгляді й вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, незрозумілості чи відсутності законодавства, що регулює спірні відносини. З урахуванням викладеного можемо констатувати, що в адміністративному судочинстві принцип верховенства права зобов’язує суд: 1) розв’язувати всі конфлікти, зумовлені управлінською діяльністю суб’єктів владних повноважень, крім тих, щодо яких установлено інший порядок розгляду, і 2) під час їх вирішення надавати закону тлумачення у спосіб, що забезпечує пріоритет прав людини.
Принцип законності є фундаментальним принципом, відповідно до якого всі без винятку суб’єкти влади мають справджувати свою діяльність. Цей принцип згідно зі ст. 9 КАС означає, що адміністративний суд вирішує справи на підставі Основного Закону України, інших законів і міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України. Суд може застосовувати й інші нормативно-правові акти. Проте йому належить виходити з того, що в разі невідповідності нормативно-правового акта Основному Закону України, іншому закону, міжнародному договору або іншому правовому акту застосовується акт вищої юридичної сили. У ст. 9 КАС законодавець констатує, що Конституція має найвищу юридичну силу, тобто її норми мають пріоритет над законами й міжнародними договорами. Останні ж, у свою чергу, мають перевагу над законами. При невідповідності положень законів чи міжнародних актів Конституції України її норми, будучи приписами прямої дії, підлягають застосуванню.
Верховний Суд України в постанові Пленуму «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» від 1 листопада 1996 р. відзначає, що безпосередньому застосовуванню підлягають приписи Основного Закону, якщо: а) з їх змісту не випливає необхідності додаткової регламентації конституційних положень законом; б) закон, який був чинним до введення в дію Конституції України чи прийнятий після цього, суперечить їй;в) правовідносини, що розглядаються судом, законами не врегульовано, а нормативно-правовий акт, прийнятий Верховною Радою України або Радою міністрів Автономної Республіки Крим, суперечить Конституції України; г) укази Президента України, які внаслідок їх нормативноправового характеру підлягаютьвикористанню судами при вирішенні конкретних судових справ, суперечать Основному Закону. Верховний Суд України зауважив також, що суд, який застосував Конституцію України як акт прямої дії, не вправі визнавати неконституційним закон чи міжнародний акт. Він лише має навести в мотивувальній частині свого рішення обґрунтування використання конституційних положень замість приписів закону чи міжнародного акта.
У випадку виникнення в суду сумніву під час розгляду справи щодо відповідності закону чи іншого правового акта безпосередньо Конституції України він має звернутися до ВСУ для вирішення питання стосовно внесення до Конституційного Суду України подання щодо конституційності цього закону чи іншого правового акта (ч. 5ст. 9 КАС).Для подолання прогалин у правовому регулюванні в КАС запроваджено інститути аналогії закону й аналогії права. Так, за браком закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що впорядковує подібні правовідносини (аналогія закону). Науковці слушно відзначують, що в контексті цього припису брак закону означає також його неповноту, а сам термін «закон» вимагає розширеного тлумачення, адже йдеться про можливість застосування й інших правових актів. Якщо в такий спосіб не вдалося подолати прогалину, суд виходить з конституційних приписів і загальних засад права (аналогія права) і виводить з них конкретне правило регламенту даних правовідносин.
Суди своїми рішеннями у справах адміністративної юрисдикції демонструють доцільність запровадження інститутів аналогії закону й аналогії права. Наприклад, Верховний Суд України в постанові від 4 липня 2006 р. дійшов висновку, що порядок розгляду скарги, що надійшла до суду касаційної інстанції після закінчення касаційного розгляду справи, не врегульовано КАС, а тому за правилами ч. 7 ст. 9 КАС підлягає застосуванню процедура, окреслена у ст. 348 Цивільного процесуального кодексу України.
Зі змісту ст. 10 КАС випливає, що принцип рівності всіх учасників процесу перед законом означає наділення останніх рівними, а не однаковими процесуальними правами й обов’язками. Останні можуть бути різними залежно від того, в якій ролі особа виступає в процесі. Отже, рівність прав (обов’язків) полягає в тому, що кожен з учасників процесу наділений правами й несе обов’язки, що відповідають його процесуальному статусу.
Рівність учасників процесу перед судом покладає на суд обов’язок не надавати будь-яких переваг, не зумовлених законом, будь-якому з учасників. Так само недопустимою є дискримінація. Іншими словами, положення учасника адміністративного судочинства не може бути ані покращено, ані погіршено залежно від ознак раси, кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного й соціального походження, майнового становища, місця проживання, мовних чи інших ознак. Статтею 11 КАС закріплено одразу 3 принципи: змагальність сторін, диспозитивність і офіційне з’ясування всіх обставин у справі. Це пояснюється тим, що в адміністративному судочинстві спостерігається тісний зв’язок між ними, зумовлений передовсім впливом офіційного з’ясування обставин у справі на процес доказування й окреслення вимог, про задоволення яких суд розмірковує, вирішую чи спір по суті.
Принцип змагальності реалізується в судовому процесі через доказування. Відповідно до ч. 1 ст. 11 КАС сторони вільні в наданні своїх доказів і в доведенні перед судом їх переконливості. Частиною 5 цієї ж статті на нього покладено обов’язок запропонувати особам, які беруть участь у справі, надати докази для підтвердження обставин, на які вони посилаються. Завдяки назві цього принципу права, які забезпечують можливість сторін обстоювати в судовому процесі свої позиції, називаються змагальними. До них можна віднести процесуальні права сторін та інших осіб, які беруть участь у справі, перелічені в ч. 3ст. 49 КАС, а саме: 1) знати про дату, час і місце судового розгляду справи, про всі судові рішення, що ухвалюються по ній і стосуються їх інтересів; 2) ознайомлюватися з матеріалами справи; 3) заявляти клопотання й відводи; 4) надавати усні й письмові пояснення, доводи й заперечення; 5) подавати докази, брати участь у їх дослідженні; 6) висловлювати свою думку з питань, що виникають у процесі розгляду справи, ставити запитання іншим особам, які беруть участь у справі, свідкам, експертам, спеціалістам, перекладачам; 7) подавати заперечення проти клопотань, доводів і міркувань інших осіб та ін.
Принцип диспозитивності в класичному його розумінні покладає на суд обов’язок вирішувати лише ті питання, які порушено в позові. Ця ідея повністю відтворена у ст. 11 КАС.
Як правило, саме з таких позицій сприймається досліджуваний принцип суддями, про що останні відзначають у своїх рішеннях. Приміром, Верховний Суд України в постанові по справі за позовом гр. К. до Президента України про скасування йогоУказу «Про звільнення К. з посади голови обласної державної адміністрації» й поновлення на публічній службі зазначив, що суть позову про поновлення може полягати у вимогах про визнання неправомірним рішення щодо припинення служби, про поновлення на посаді й у вимогах про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання, втраченого особою у зв’язку з не правомірним звільненням. Визнання обсягу вимог, що підлягають судовому захисту, є диспозитивним правом позивача. Оскільки гр. К. не заявляв вимог про присудження заробітної плати чи іншого грошового утримання, суд не торкатиметься цього питання й не залучатиме обласну державну адміністрацію до участі у справі.
Разом із тим принцип диспозитивності в адміністративному судочинстві набуває також специфічних ознак. Так, згідно з ч. 2 ст. 11КАС суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для повного захисту прав, свобод та інтересів сторін чи третіх осіб. Частиною 9 ст. 171 КАС встановлено, що при розгляді справ щодооскарження нормативно-правових актів суд може визнати незаконними навіть ті акти, про які не йдеться в адміністративному позові, але вони впливають на прийняття рішення по документах, щодо яких відкрито провадження.
Принцип офіційного з’ясування всіх обставин у справі властивий лише адміністративному судочинству. Він полягає в активній ролі суду, а його дія впливає на зміст принципів змагальності сторін і диспозитивності. Запровадження цього принципу в адміністративному судочинстві зумовлено специфікою відносин, з яких виникає правовий спір, і завданням судочинства. При розгляді справи адміністративної юрисдикції на суд через принцип офіційності покладається обов’язок вжити всіх передбачених законом заходів, необхідних для з’ясування обставин у справі, в тому числі щодо виявлення й витребування доказів із власної ініціативи (частини 4 і 5 ст. 11 КАС). Реалізація цього обов’язку гарантується наданням суду права тимчасово вилучати докази, витребувані судом і не подані без поважних причин, для їх дослідження (ст. 271 КАС).Специфічною ознакою адміністративного судочинства є те, щоу справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб’єкта владних повноважень тягар доказування покладається на відповідача, який згідно з ч. 2 ст. 71 КАС повинен надати суду матеріали, щосвідчать про правомірність його діяльності. Отже, вимоги позивача вважаються правомірними, доки протилежна сторона не доведе інше.
Однак зауважимо, що запровадження презумпції вини суб’єкта владних повноважень не звільняє позивача від обов’язку надати судуна підтвердження своїх вимог наявні докази. У зв’язку із цим вважаємо слушною позицію Віце-президента Адміністративного судум. Трір (Німеччина) Г. Шмідта, який відзначає, що адміністративний суд досліджує обставини справи за офіційною ініціативою, але до цього повинні залучатися сторони. Закон очікує співробітництва між судом і сторонами. «Якщо відповідно із законом суд не повинен потрапляти у стан бездіяльності й залишати все тільки за учасниками справи, то й останні не повинні перебирати на себе роль глядачів, очікуючи, що суд сам все прояснить завдяки його різноманітним можливостям. У зв’язку з тим, що сторони мають значно ширшу інформацію стосовно подій навколо себе, які є важливими для нихз правової точки зору, без їх інтенсивної співучасті правильне вирішення справи судом майже неможливе».
Вивчення судових рішень у справах адміністративної юрисдикції дозволяє стверджувати, що суд часто застосовує офіційні заходи щодо витребування й перевірки доказів під час розв’язання спорів за участю податкових органів. Для прикладу: у постанові від 1 вересня 2009 р. по справі за позовом ТОВ доподаткової інспекції про визнання недійсним повідомлення-рішення й зобов’язання здійснити певні дії ВСУ акцентує увагу на тому, що обов’язками суду є: а) визначення фактів, які підлягають установленню й лежать в основі вимог і заперечень; б) з’ясування, які докази служать підтвердженню зазначених фактів, і, дійшовши висновку, що поданих сторонами доказів недостатньо для встановлення обставин справи, в) вжиття передбачених законом заходів для витребування належних доказів з власної ініціативи. У рішенні від 1 квітня 2008 р. по подібній справі ВCУ підкреслює, що за наявності сумніву щодо достовірності інформації, наданої податковою інспекцією, суд повинен виявити й витребувати з власної ініціативи докази на підтвердження чи спростування наведених відповідачем фактів, які мають суттєве значення для правильного вирішення спору.
Виходячи зі змісту частин 1 і 2 ст. 12 КАС, принцип гласності вимагає від суду забезпечити сторонам та іншим особам, які заінтересовані в результатах вирішення справи, право а) на доступ до матеріалів справи, б) знати про час і місце судового засідання, в) бути вислуханим у суді, г) бути обізнаними про всі рішення, ухвалені по справі.
Принцип відкритості процесу передбачає, що особи, не причетні до адміністративної справи, можуть бути присутніми в судових засіданнях. Частиною 3 ст. 12 КАС визначено обмеження відкритості судового засідання або його частини. Так, суд своєю ухвалою може оголосити засідання або його частину закритим з метою нерозголошення державної чи іншої таємниці, що охороняється законом, захисту особистого чи сімейного життя людини, в інтересах малолітньої чи неповнолітньої особи тощо. Відкритість згідно з ч. 9 ст. 11 КАС полягає також у прилюдному проголошенні судових рішень .Гласність і відкритість судового процесу гарантуються: 1) можливістю учасників процесу та інших осіб, присутніх у відкритому судовому засіданні, фіксувати його перебіг (ч. 8 ст. 12 КАС); 2) фіксацією судом ходу засідання технічними засобами (частини 6 і 7 ст. 12КАС); 3) можливістю осіб, які не брали участі у справі, ознайомлюватись із судовим рішенням, якщо воно безпосередньо стосується їх прав, свобод, інтересів чи обов’язків, а також одержувати їх копії(ст. 9 Закону України «Про доступ до судових рішень»); 4) правом кожного ознайомлюватись із судовими рішеннями, що набрали законної сили, по будь-якій розглянутій у відкритому засіданні справі(ст. 2 Закону «Про доступ до судових рішень»).Положення ст. 12 КАС узгоджено з положеннями ч. 3 ст. 129 Конституції України та ст. 11 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». У міжнародних нормативно-правових актах, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, при окресленні принципів судового процесу слова «гласність» і «відкритість» замінено на «публічність».
Так, в офіційному перекладі Конвенції, затвердженому Міністерством закордонних справ України 27 січня 2006 р., в п. 1ст. 6 відзначено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи впродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, який вирішить спір щодо його прав та обов’язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального об винувачення. Судове рішення проголошується публічно, але преса й публіка можуть бути не допущені в зал засідань протягом усього судового розгляду або його частини в інтересах моралі,громадського порядку чи національної безпеки в демократичному суспільстві, якщо того вимагають інтереси неповнолітніхабо захист приватного життя сторін, або — мірою, визнаною судом суворо необхідною, — коли за особливих обставин публічність розгляду може зашкодити інтересам правосуддя.
У юридичній літературі висловлюються різні точки зору щодо запитань, чи закріплює чинне законодавство України гарантоване Конвенцією право на публічний судовий розгляд і чим воно відрізняється (якщо різниця має місце) від закріпленого Конституцією і процесуальними законами права на гласний і відкритий судовий розгляд. Для відповіді на ці запитання науковці звертаються до практики ЄСПЛ, який у своїх рішеннях дав тлумачення положенням п. 1 ст. 6Конвенції. Так, виходячи з аналізу низки його рішень учені констатують, що принцип публічності судового розгляду є фундаментальним, оскільки не лише забезпечує встановлення істини по справі, а й допомагає пересвідчитися, що судові рішення були винесені незалежним і безстороннім судом у процесі здійснення видимого, прозорого судочинства. Право на публічний розгляд справи буде позбавлено будь-якого сенсу, якщо сторона, яка бере участь у справі, не була повідомлена про судове засідання в такий спосіб, щоб вона мала змогу з’явитися в суд і скористатися своїми правами, означеними в законодавстві. У результаті проведеного обґрунтування рішень Суду правознавці роблять висновок, що зміст принципу публічного розгляду справи повністю відповідає змісту принципів гласності йвідкритості судового процесу, а тому вбачають за доцільне відкоригувати офіційний переклад Конвенції з урахуванням термінології, запровадженої в національному законодавстві.
Стаття 13 КАС закріплює принцип забезпечення апеляційного й касаційного оскарження рішень адміністративного суду. Відповідно до положень цієї статті особам, які беруть участь у справі, а також які участі у справі не брали, забезпечується право на апеляційне й касаційне оскарження рішень адміністративного суду, якщо той вирішив питання про їх права, свободи, інтереси чи обов’язки. Конституційний Суд України в Рішенні від 11 грудня 2007 р. від-значив, що забезпечення апеляційного й касаційного оскарження рішень суду є однією з основних засад судочинства, оскільки їх перегляд гарантує поновлення порушених прав та охоронюваних законом інтересів людини і громадянина. Звичайно, впровадження цього принципу забезпечує дієвість інших засад судочинства, зокрема законності судових рішень. Очевидно, що дія розглядуваного принципу позитивно відбивається на функціонуванні системи правосуддя в цілому. Адже ефективність судового захисту прямо залежить від можливості повторного перегляду справи іншим складом суду, а також від контролю за додержанням вимог закону під час ухвалення рішення з боку вищих судів. Така система судочинства зводить до мінімуму ризик зловживань з боку осіб, які відправляють правосуддя, дозволяє мінімізувати суб’єктивізм суддівського переконання й виправити помилки, допущені нижчими судами в процесі постановлення рішення. Усі ці чинники зміцнюють довіру до органів судової влади, зменшують негативні наслідки правового нігілізму населення, формують імідж держави як країни з демократичною системою правосуддя.
Зауважимо, що згідно з Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод оскарження судового рішення не є обов’язковим складником права на належний судовий захист. У справі «Сокуренко і Стригун проти України» ЄСПЛ зазначив, що ст. 6 Конвенції не зобов’язує держав — її учасників створювати апеляційні чи касаційні суди. Однак там, де вони існують, необхідно дотримуватися гарантій, визначених у цій статті.
Статтею 14 КАС окреслено зміст принципу обов’язковості судових рішень. Відповідно до цієї статті всі рішення, якими закінчується розгляд справ в адміністративному суді, ухвалюються іменем України. Постанови й ухвали судів, що набрали законної сили, є обов’язковими до виконання на всій території держави. Невиконання судового рішення є підставою для юридичної відповідальності.
Аналіз наведених положень дозволяє погодитися з О. З. Хотинською, яка стверджує, що принцип обов’язковості судових рішень містить два складники: загальнообов’язковість як властивість судового рішення й обов’язковість виконання як гарантію його реалізації.
Європейський суд з прав людини у своїх рішеннях наголошує на тому, що обов’язковість судового рішення є невід’ємним складником права на судовий захист. Так, у рішенні по справі
«Хорнсбі проти Греції» Суд зазначає, що «право на судовий захист було б примарним, якби правова система держави дозволяла, щоб остаточне, обов’язкове судове рішення залишалося недіючим на шкоду одній зі сторін».
За загальним правилом обов’язковими до виконання судові рішення, що набрали законної сили. Стаття 254 КАС містить положення, відповідно до яких рішення суду набувають законної сили. Статтею 256 КАС передбачено види постанов, які виконуються негайно. Досліджуваний принцип справляє вплив і на судову діяльність. Згідно зі ст. 72 КАС обставини, встановлені судовим рішенням в адміністративній, цивільній або господарській справі, яке набрало законної сили, не доказуються при розгляді інших справ, у яких беруть участь ті ж самі особи або особа, щодо якої встановлено ці обставини. Цією ж статтею закріплено, що вирок суду по кримінальній справі або постанова суду по справі про адміністративний проступок, які набрали законної сили, є обов’язковими для адміністративного суду, що розглядає справу про правові наслідки дій чи бездіяльності особи, щодо якої ухвалений вирок або постанова суду, лише в питаннях, чи мало місце діяння і чи вчинене воно цією особою.
Посилаючись на дану статтю, Вищий адміністративний суд України у справі за позовом податкової інспекції до суб’єкта підприємницької діяльності — фізичної особи про стягнення податкового боргу констатував, що постановою суду, яка набула законної сили, визнано недійсним рішення інспекції, на підставі якого до підприємця застосовуються оспорювані санкції. З огляду на обов’язковість виконання названої постанови позовні вимоги про стягнення з відповідача боргу задоволенню не підлягають. Суд зауважив, що інше сприйняття правил про обов’язковість судових рішень призвело б до можливого існування взаємовиключних рішень з одного й того ж питання.
Згідно з українським законодавством невиконання судового рішення є протиправним діянням, учинення якого тягне за собою настання цивільно-правової, дисциплінарної, адміністративної або навіть кримінальної відповідальності. Така жорсткість законодавця пояснюється в тому числі й тим, що в більшості країн світу запроваджено швидкі й ефективні механізми примушення до виконання представником влади судового рішення, особливо по справах, де він є стороною, а рішення ухвалено не на його користь.
Комітет міністрів Ради Європи в Рекомендації щодо виконання адміністративних і судових рішень у сфері адміністративного права відзначає, що держави-члени повинні забезпечувати притягнення адміністративних органів до відповідальності в разі відмови тих виконувати судові рішення або ігноруванняними останніх. Державні посадові особи, відповідальні за виконання судових рішень, у випадку незабезпечення їх виконання можуть теж в індивідуальному порядку притягатися до дисциплінарної, цивільної або кримінальної відповідальності.
Підсумовуючи викладене, можемо стверджувати, що більшість із принципів адміністративного судочинства випливають з міжнародних нормативно-правових актів, що, звичайно, природно, аджеУкраїна намагається привести норми національного законодавства у відповідність до європейських стандартів. Водночас спостерігається невідповідність термінології офіційних перекладів міжнародних документів і національних правових актів. Коригування перекладів на користь термінології, запровадженої в актах України, на наше переконання, є нагальним завданням, розв’язання якого є доцільним не лише з точки зору досконалостіюридичної техніки, а і з погляду механізму застосування міжнародних актів. Переважна більшість принципів, згідно з якими відправляється правосуддя у справах адміністративної юрисдикції, є загальними, тобто властивими для всіх видів судочинства. Лише в адміністративному судочинстві запроваджено принцип офіційного з’ясування обставин у справі. Завдяки поєднанню загальних і спеціального принципів забезпечується рівність учасників адміністративно-правового спору в судовому процесі, незважаючи на їх нерівність у правовідносинах, що передували його виникненню. Звичайно, досягнення такої рівності і ставилося за мету при впровадженні в Україні особливих процесуальних правил вирішення конфліктів між владарюючими суб’єктами й підвладними їм особами.