Фахретдінова З.Р.
Стара система адміністративного поділу країни на губернії, повіти і волості, історично склалася протягом століть, виявилася зовсім не придатною в нових умовах, коли починалися індустріалізація, колективізація та інші суспільні зміни. Старе поділ країни ускладнювало розвиток продуктивних сил, гальмувало проведення в дорогу заходів по соціалістичній реконструкції господарства. Із закінченням громадянської війни, з відновленням господарства і з процесом перетворення народно-господарського життя на нових засадах все різкіше і болючіше стали позначатися негативні сторони застарілого, хоча і реформованого в процесі суцільного революційного оновлення, адміністративного поділу країни. Тому ще ХII з'їзд Російської Комуністичної партії, що пройшов з 17 по 25 квітня 1923 р., знайшов колишній адміністративно-господарське поділ Башкирської АРСР "не відповідає новим економічним вимогам" [1].
З метою спрощення та наближення до мас управлінського апарату, в інтересах зміцнення і розвитку найближчих до народу органів влади було прийнято рішення про введення нового адміністративно-господарського поділу в дослідному порядку в деяких районах СРСР. Так стали скасовується губернії, повіти, волості і утворитися округу, райони.
Дослідно-показові округу були утворені на виконання рішень ХVI Всесоюзній партконференції (23-29 квітня 1929 р.), яка вказала, що "оскільки вузловим пунктом, де здійснюються директиви партії і радянської влади, є район, сюди необхідно перенести центр ваги роботи щодо поліпшення і виправленню державного апарату "[2]. Для того щоб знайти правильні форми побудови цього апарату і методи його роботи, ХVI конференція висунула пропозицію про виділення дослідно-показових округів і 10-15 районів у них, для побудови на їх досвіді нової системи управління [там же]. Для цього відділи мали спеціальний штат інструкторів-організаторів Радянської влади на місцях та інструкторів-ревізорів, які перевіряли діяльність державного апарат. Інструктори відділів управління повинні були займатися питаннями волосного і сільської рад. Тому що волосний сільський апарат управління був найбільш близький до селян. Від його роботи залежав, в основному успіх, продовольчої розкладки, трудової та гужової повинності. Для цього відділи управління відрядили своїх інструкторів на місця для перевірки наявних та організації нових сільських рад і волосних ревкомів. Крім того, інструктори займалися політико-просвітницькою роботою серед населення [3].
У цих цілях постановою ЦВК і РНК від 10 липня 1929 р. у відповідності із зазначеним рішенням ХVI партійної конференції було виділено 6 досвідчених округів, з яких 3 округу перебували в РРФСР (Армавірський, Челябінський, Курський), 2 округи - в Українській РСР (Вінницький , Зінов'євського) і один - у Білоруській РСР (Вітебський) [2].
Але скоро ЦК і ХVI з'їзд партії прийняли рішення про скасування округів. ЦК партії 15 липня 1920, ЦВК і РНК СРСР 23 липня 1929 винесли остаточне рішення. Постанова говорить: "Перше і найголовніше - скасування округів має бути закінчено до 1 жовтня. Це означає, що до початку нового господарського року повинен бути скасований окружний апарат. Це означає, що до цього терміну повинні бути укріплені райони, а край, область повинні будуть пристосувати свій апарат до безпосереднього керівництва ними "[2].
Після реорганізації Окружного-районної системи управління в дослідно-показових округах значна частина оперативних функцій окружного апарату передати районним виконавчим комітетам, а районного апарату - сільрадам. У постанові уряду було сказано, що у зв'язку зі скороченням оперативних функцій окріскомов повинна бути посилена робота цих виконкомів та їх президій по плановому, господарському, політичному, культурному та організаційного керівництва діяльністю районних виконкомів і що "значення РВК, міських та сільських рад має бути посилено шляхом розширення їхніх прав, створення матеріальної бази ... "[2]
Ліквідацію округів планували завершити до 1 жовтня 1930 р., і всі обласні, крайові апарати повинні були перебудуватися під гаслом "обличчям до району, селу" [4]. Практично це означало, що треба посилити апарат обласних і крайових парткомів та виконкомів; необхідно перебудувати роботу секретаріатів парткомів та президій виконкомів таким чином, щоб була забезпечена безпосередній зв'язок з районами та керівництвом роботою районних організацій. У зв'язку з ліквідацією округів звільнялося велика кількість фахівців. За пропозицією ЦК партії ці звільнені працівники повинні були використовуватися правильно [там же].
Райони були недостатньо забезпечені потрібними працівниками, тому ХVI з'їзд вирішує зробити 2 речі: 90% окружних працівників повинні були відправитися в район згідно з директивою з'їзду. 11 серпня 1930 з'явилася постанова ЦК ВКП (б) про хід розподілу працівників, освобождавшихся у зв'язку з ліквідацією округів [4]. Таким чином, ХVI з'їздом партії округу в РРФСР були ліквідовані.
У Башкирії округів не було. Тут в 1930 р. проводилося районування. Башкирська АРСР у 20-ті рр.. ХХ століття була однією з тих національних республік, де до цих пір продовжувало існувати старий адміністративний поділ на кантони і волості. Питання про організацію робіт по адміністративно-господарському районуванням БАССР увійшов до порядку денного Засідання Президії БашЦІКа, яке відбулося 19 листопада 1929 р. у 18-00 у м. Уфа [5]. Згідно з постановою Всебашкирські з'їзду Рад і Президії ВЦВК від 16 вересня 1929 р. почалася розробка нового адміністративно-економічного районування БАССР з установкою на райони [6].
10 жовтня 1929 відбувається нарада за БашГосплане з питання проведення адміністративно-економічного районування, БАССР [7]. Посилаючись на наявність постанови Президії ВЦВК від 16 вересня 1929 р. і уряду БАССР про проведення адміністративно-економічного районування, вирішили, що чорновий матеріал проекту районування повинен бути представлений у Адміністративну комісію ВЦВК до 1 січня 1930 р., більше ж детальний матеріал буде представлений туди пізніше [там же].
На нараді ухвалили в зв'язку з рішенням Президії ВЦВК і рішеннями уряду БАССР про проведення адміністративно-економічного районування для розробки цього питання створити спеціальну комісію. Тут вирішили почати концентрацію матеріалів в Держплані, припинити зміни кантони і волосних кордонів, за винятком перерахування селищ з однієї сільради в іншій [7].
Створена постановою Президії Держплану БАССР з питання організації робіт адміністративно-господарського районування БАССР в 1929 р. особлива комісія при БашГосплане в складі члена Президії Держплану - Керуючого БЦСУ, представника БНКзема (агронома-економіста), Секретаря Адміністративної комісії при президії БЦІКа, працівників Держплану Шмельова, Сироткіна і наукового співробітника Держплану з питань районування 4 грудня 1929 на засіданні Комісії з районування БАССР при БашГосплане взяли робочу програму з питань адміністративно-економічного районування [8].
У програмі підкреслюється, що центральним пунктом всієї роботи з районування БАССР має бути визначення мережі районів як об'єднують територіальних одиниць. Умовою зростання району повинна бути його економічна потужність, основою побудови - однорідність, район - це низова виробничий осередок, яка об'єднує у своїх межах діяльність основних господарських і культурних установ, які обслуговують село [9]. Методи встановлення мережі районів полягали у синтезі галузевого районування БАССР.
В основу програми, прийнятої 4 грудня 1029 на засіданні Комісії з районування БАССР при БашГосплане, було покладено постанову Президії БашГосплана від 29 жовтня 1929 р. по питанню "Про організацію робіт з адміністративно-господарському районуванням БАССР" [10]. За цією програмою, вся робота з районування повинна була розбитися на 4 послідовних стадій.
1 стадія - накопичення матеріалів по районованим областям, а також матеріалів, що характеризують сучасні адміністративно-господарські поділу БАССР і вивчення техніки та ін
2 стадія - визначення основних установок. Під основними установками слід розуміти як основні принципи районування стосовно до умов БАССР, так і основні методи роботи з районування.
3 стадія - розробка характеристики районів. Відповідно до рішення президії Держплану повинна була проводитися коригування складу і меж нових адміністративних ланок і характеристика їх ознаками за аналогією з характеристикою волостей в 1 стадії робіт з відміткою позитивних і негативних результатів в окремих випадках у порівнянні з системою кантонио-волосного поділу: віддаленості адміністративних органів , охоплення кооперативними організаціями, дрібність ділянок і т.п. [11]
4 (заключна) стадія - техніка проведення районування. Матеріали до проекту районування, розроблені комісією в остаточному вигляді, повинні були бути представлені на розгляд і схвалення Президії Держплану, Адміністративної комісії при президії БашЦік і, по можливості, РНК, після чого податися з представниками БашЦіка для остаточного узгодження в кантонах на обговорення в партійних, радянських і профспілкових організаціях. Ті, у свою чергу, повинні направити представників кантони виконкомів у волості, де матеріали обговорюються розширеними Пленумами волосних виконавчих комітетів, і далі на розширені пленуми сільрад аналогічним шляхом.
Вважалося, що перехід на районну систему управління в умовах БАССР може бути здійснено шляхом реорганізації існуючої кантонів і волосний системи спочатку до окружної і районної (відповідно структурі районних областей), тобто в недоторканну 4-ступеневу систему управління: 1) сільрада, 2) район, 3) округ, 4) ЦВК, а потім шляхом повного скасування середньої ланки - округів і кантонів - у 3-ступеневу систему: 1) сільрада, 2) район, 3) ЦВК [11].
Проект районування розроблявся БашГоспланом, звичайно, на початку в кабінетному порядку. Перш ніж затвердити на території Башкирії 48 районів, Обком ВКП (б) і уряд обговорювали ще 2 варіанти: 41 або 57 районів. При створенні 57 районів кожна адміністративна одиниця виявлялася недостатньо потужною щодо кількості населення, бюджету і, крім того, ускладнювався питання з керівними кадрами [12]. Плановою комісії було запропоновано опрацювати питання знову, максимально скоротивши при цьому кількість районів. Другий варіант (41 район) теж не задовольняв вимогам. Наприклад, не можна було вважати вдалим створення з Аргаяшський кантону тільки одного району - тут не досягалося близькості апарату до мас [7]. У цьому варіанті було також багато й інших недоліків.
Під час обговорення першого варіанту (57 районів), в основу районування були покладені естественноісторіческіе, економічні, політичні, культурні та національні моменти. Намічені райони в господарському та національному відношенні були досить однорідні. У середньому, на кожен район припадає по 51.000 жителів і приблизно 117 тис. га ріллі [12]. Розбивка Башкирії на округи пройшла набагато важче. Було намічено створити чотири або, максимум, п'ять округів [13]. Принцип утворення округів полягав в орієнтації на якусь одну, провідну галузь народного господарства, якій підпорядковуються всі інші галузі і пов'язуються з нею. Так, в основу утворення гірничопромислового округу (Тамьян-Катай і східна частина Зілаїр) лягла чорна та кольорова металургія, яка розвивалася в тих місцях, а Стерлітамацького округу - зернові культури. Бірський округ об'єднано однією ознакою - сільським господарством, що вступає в реконструкцію [там же], Уфимський округ - також сільським господарством і залізницями, які проходили по його території.
Таким чином виникли чотири округи - перший варіант адміністративно-господарського поділу Башкирії.
Другий варіант передбачав поділ Башкирії на п'ять округів [13]. Перший, так званий Гірничопромислові округ розбивався на два округи - округ чорного металу (Бєлорєцький) і округ кольорового металу (Баймацький). Але проект повинен був бути здійснений тоді, коли вдасться приєднати до Башкирії райони Середньо-Волзької області, що тяжіють до Баймак.
Але при обох варіантах в скрутному становищі залишалися Месягутовскій і Аргаяшський кантони, з яких не можна було утворити округу. Приєднати їх до якого-небудь сусіднього округу Башкирії також було не можна - занадто вони різняться з іншими округами за свої господарські настановам і економічному тяжінню. З цих кантонів намічалося окремих округів не формувати, а підпорядкувати по адміністративно-господарської лінії безпосередньо БашЦІКу [13].
Проект нового районування був спущений на місця для обговорення. У результаті було виявлено порушення основних принципів адміністративно-господарського районування в новому проекті. Зокрема, замість заохочення провідної ролі однієї галузі господарства з підпорядкуванням інших галузей вироблено було механічне формування округів, різко порушують цей принцип [13]. Наприклад, Белебеєвський кантон з яскраво вираженим зерновим ухилом зливався зі змішаним типом господарства Уфімського кантону, де (особливо на околицях м. Уфа), переважають м'ясо-молочні та садово-городні сільськогосподарські галузі. Таким чином, ми з'ясували, що питання районування вивчався досить глибоко, грунтовно розглядалися та обговорювалися різні варіанти адміністративно-господарського районування.
На засіданні комісії при БашЦІКе з районування, яке пройшло 22 грудня 1929 в Уфі, постановили прийняти перший чорновий варіант нового районування до 1 квітня 1930 р. з тим, щоб на остаточне затвердження центральним органам (ВЦВК) подати проект до 1 серпня 1930 р . [14].
Робота з районування велася з винятковою терміновістю і поспішністю з таким розрахунком, щоб початковий проект адміністративно-господарського районування БАССР надати на розгляд ВЦВК до визначеного терміну. Необхідно було приступити до перевиборів сільрад, закінчити будівництво мережі низових осередків колгоспів, щоб нові сільради і колгоспи з належною підготовкою могли приступити до успішного проведення весняної посівної кампанії.
Починаючи з 1929 р., в Башкирії працювала експедиція Тимірязєвської сільськогосподарської академії по сільськогосподарському районуванню. Матеріали цієї експедиції були зібрані за методом мікрорайонування і за своєю різнобічності були цінним внеском в роботу по адміністративному районуванням. Тімірязєвська академія розбила всю територію Башкирії на 450-400 мікрорайонів за ознаками більшою чи меншою їх господарської однорідності [15]. Ці мікрорайони були прийняті до уваги при намітці характеристики районів і сільрад. Три ознаки повинні були утворити сільраду: 1) національна однорідність; 2) усунення черезсмужжя, 3) збіг меж території сільради та території колгоспу.
При визначенні мережі районів робився наголос на тому, щоб досягти в максимальному ступені національної однорідності району. У межах ж району повинна бути ув'язана вся мережа господарських, адміністративних і соціально-культурних установ. Район повинен мати міцне організаційним центром, авторитетним в очах населення, наближеним до нього і задовольняє максимально його вимоги.
Ось таке коло елементів був взятий за основу комісією БашЦІКа при встановленні і визначенні мережі районів.
Робота з адміністративно-господарському поділу БАССР підходила вже до кінця, по кожному сільраді склали докладні характеристики з підрозділом за національними ознаками, галузей сільського господарства, ступеня дохідності, кустарним промислам і т.д. В кінці обговорення адміністративно-господарського поділу БАССР вирішили не створювати округів. Згідно з постановою Президії ЦВК і РНК БАССР "Про ліквідацію в БАССР адміністративного поділу на кантони і волості і про встановлення адміністративного поділу на районні системи управління" від 20 серпня 1930 р., встановлюється територіальний розподіл БАССР на 48 районів [16].
Райони були утворені таким чином, що вони були більш-менш однорідними за своїми естественноісторіческіх умов, відрізнялися порівняльної цілісністю і закінченістю всього ладу господарського життя, єдністю перспективного її розвитку. За розмірами загалом і в цілому вони були досить потужні, щоб мати свою власну господарську базу, належний розмаху в області радгоспного та колгоспного будівництва. За складом населення вони були утвореннями, в межах можливого володіють національної однорідністю. Всі народності, що проживають на території БАССР, більш-менш значні за чисельністю, отримали свої національні райони, що в умовах БАССР, різноплемінної за складом населення, мало величезне політичне і соціально-культурне значення. Цим передбачалося, що ряд найбільш відсталих народностей (чуваші, марі) в особі національних районів своїх матимуть достатньо потужні осередки свого національного, соціально-культурного розвитку і самовизначення, отримувати можливість повної коренізації апарату та реалізації рідної мови в органах державної влади.
Згідно з постановою президії БашЦІКа від 13 серпня 1930 адміністративний поділ на райони повинне було вводитися з 15 вересня 1930 р., При районуванні допускалися і деякі помилки. Наприклад, в Давлекановском районі склалася така ситуація. Поляковка і Гремічі - два суміжних селища з майже однаковим національним складом. При районуванні Поляковка стала центром сільради того ж найменування. Природно, що і Гремічі повинні увійти до складу цієї ж сільради. Вийшло зворотне - Гремічі були абсолютно необгрунтовано передані до складу Каранського сільради. Ще один приклад: селище Шестаево розташований поруч з Карань. В обох селах живе мордва. При районуванні Каран ставати центром сільради. Шестаево чомусь передають до складу Поляковського сільради. У цих випадках, звичайно ж, понівечені і національний і територіальний принципи районування.
Отже, в 1930 р. в Башкирської АРСР було проведено районування адміністративного устрою. Було утворено 49 районів. Район по своїй території більш ніж удвічі перевищував колишню волость, але зате був у 6 разів менше кантону. Це дозволяло наблизити партійно-радянський апарат до мас, до села, колгоспам. Стала можливою своєчасна перевірка виконання йдуть на місця вказівок з боку центральних органів республіки. Це сприяло зміцненню кадрами низових ланок партійного і радянського апарату. Районування мало велике значення. Посилився партійний вплив у радах. Члени та кандидати ВКП (б) очолили 47 райвиконкомів і 622 сільради. Сталися помітні зрушення в діяльності рад. Зросла роль пленумів райвиконкомів і сільрад у господарському, культурному, національному будівництві.
Список літератури
ЦДІА РБ Ф. 394, оп. 2, д. 17, л. 5.
Гусєв. Л.І. Ліквідація округів і зміцнення районів. М.; Л, 1930.
Ганеев Р.Г. Поради в Башкирії. Уфа. С. 21.
Червона Башкирія. 1930. № 162.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1, л. 6.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1, л. 26.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, арк. 1.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, арк. 5-6.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, арк. 7.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, арк. 10.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 2, арк. 12.
Червона Башкирія. 1930. № 192.
Червона Башкирія. 1930. № 121.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, д. 1, л. 17.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, буд 1284, л. 1.
ЦДІА РБ. Ф. 394, оп. 2, буд 1270, л. 29.