АКАДЕМІЯ УПРАВЛІННЯ ПРИ ПРЕЗИДЕНТОВІ УКРАЇНИ
ІНСТИТУТ ДЕРЖАВНОЇ СЛУЖБИ
Кафедра теорії та практики державного управління
Допущена до захисту
Завідувач кафедрою
теорії та практики
державного управління
Князєв С.М.
"___" Червня 2006
ВИПУСКНА КВАЛІФІКАЦІЙНА РОБОТА
"Організаційний механізм підготовки та прийняття нормативних правових актів у Республіці Білорусь та шляхи його вдосконалення"
Спеціалізація "Державне та місцеве управління"
Автор роботи __________ Кузуров Дмитро Володимирович
головний радник головного
державно-правового управління
Адміністрації Президента Республіки Білорусь,
заступник завідувача
кафедрою теорії та практики
державного управління __________ Гулякевіч Андрій Володимирович
Мінськ 2006
ЗМІСТ
ВСТУП 5
1. Організаційно-правові основи нормотворчої діяльності 7
1.1. Законодавча база підготовки і прийняття нормативно-правових актів 7
1.2. Система нормотворчих органів республіки Білорусь 9
1.3. Основні стадії нормотворчого процесу 13
2. Діяльність суб'єктів нормотворення 26
2.1. Роль глави держави й адміністрації президента республіки білорусь у нормотворчому процесі. Основна діяльність НЦЗД і НЦПІ 26
2.2. Законотворча діяльність парламенту 42
2.3. Організація нормотворчої діяльності в уряді. Експертно-правова діяльність мін'юсту 54
2.4. Діяльність конституційного суду 66
2.5. Юридичні служби державних органів (організацій) 72
3. Основні напрями удосконалення організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів 75
ВИСНОВОК 89
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ 91
ВСТУП
Нормотворчість є найважливішою формою державного управління, що дозволяє здійснювати результативне і цілеспрямоване правовий вплив на суспільні відносини. З іншого боку, нормотворча діяльність - складний і багатогранний процес, що вимагає вкрай вивіреного і збалансованого підходу в його організації.
Правильна організація роботи з надання управлінським рішенням нормативної правової форми, проведення координаційних і практичних заходів у сфері нормотворчості безпосередньо пов'язана з ефективністю системи державного управління і в кінцевому підсумку з якісним рівнем життя людей.
Шлях побудови демократичної соціальної правової держави і громадянського суспільства вимагає підвищення якісного рівня організації нормотворчого процесу та прийнятих нормативних правових актів. Питання організації в республіці нормотворчого процесу, що відповідає державним і громадським інтересам, повинні перебувати в центрі першорядного та постійної уваги держави і його законодавчих, виконавчих, судових і наглядових органів. Всі помилки і прорахунки в цій сфері повинні системно виявлятися і оперативно усуватися в повсякденній діяльності нормотворчих органів.
У зв'язку з цим є актуальним дослідження організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів у республіці та існуючих проблем у нормотворчій діяльності державних органів (організацій).
Метою дослідження є визначення найбільш оптимальних шляхів вдосконалення організації в республіці роботи державних органів (організацій) з підготовки та прийняття нормативних правових актів.
Завдання даного дослідження - розкрити систему нормотворчих органів у Республіці Білорусь і законодавчу основу її функціонування, стадії нормотворчого процесу, визначити особливості практичної діяльності державних органів (організацій) з підготовки та прийняття нормативних правових актів і виявити сфери в організації нормотворчої діяльності, що вимагають першочергової уваги і прийняття регулятивних заходів з боку держави та її органів.
Об'єкт цього дослідження - нормативні правові акти Республіки Білорусь.
Предметом дослідження, що проводиться є організаційний механізм підготовки та прийняття нормативних правових актів Республіки Білорусь.
При підготовці цієї випускної кваліфікаційної роботи використано законодавчі та інші правові акти, що визначають статус і компетенцію нормотворчих органів та їх підрозділів, організацію діяльності з підготовки та прийняття нормативних правових актів, виступу Глави держави з питань нормотворчої діяльності, звіти про діяльність суб'єктів нормотворчої діяльності, матеріали, містяться в наукових статтях і коментарях керівників і спеціалістів державних органів, що здійснюють підготовку і прийняття нормативних правових актів.
1. ОРГАНІЗАЦІЙНО-ПРАВОВІ ОСНОВИ НОРМОТВОРЧОЇ ДІЯЛЬНОСТІ
1.1. Законодавча база підготовки і прийняття нормативно-правових актів
З прийняттям у 1996 р. нової редакції білоруської Конституції намітилася стійка тенденція знаходження взаєморозуміння між Главою держави і всіма гілками державної влади щодо здійснення правової реформи в республіці. Діюча редакція Конституції виключила політичні конфлікти і протистояння між державними органами, передбачила необхідні інструменти стримувань і противаг, а також наступності складових державного механізму.
Конституцією Республіки Білорусь [1] встановлюється система нормотворчих органів на основі поділу державної влади на законодавчу, виконавчу і судову гілки, регламентуються основні повноваження Президента Республіки Білорусь - Глави держави, Парламенту, Уряду, судових, наглядових і контролюючих органів, органів місцевого управління і самоврядування та визначається загальний механізм підготовки та прийняття законопроектів.
Одним з основних законодавчих актів у сфері організації роботи державних органів (організацій) з підготовки проектів нормативно-правових актів є Закон Республіки Білорусь від 10 січня 2000 р. "Про нормативних правових актах Республіки Білорусь" [7] (далі - Закон про НПА). Цей правовий акт вперше на законодавчому рівні регламентував питання підготовки, оформлення, прийняття, опублікування, дії, тлумачення та систематизації всіх видів нормативних правових актів, до цього часу закріплені в наукових працях з теорії держави і права, запровадив єдину і чітку термінологію, яка застосовується в нормотворчості . Таким чином, цим Законом охоплені всі стадії нормотворчого процесу, що дозволяє зробити прозорою та відкритою роботу республіканських і місцевих нормотворчих органів.
Відповідно до Закону про НПА [7] нормотворча діяльність базується на засадах конституційності, відповідності актів нижчестоящих державних органів (посадових осіб) актам Глави держави і вищих державних органів, пріоритету загальновизнаних принципів міжнародного права, захисту прав і свобод, законних інтересів громадян та соціальної справедливості , науковості. Крім того, виділяють принципи справедливості, демократизму, гласності, професіоналізму і зв'язку з правозастосовчою практикою.
На основі узагальнення практики застосування названого Закону та тимчасових методичних правил підготовки проектів нормативних правових актів, раніше затверджених Національним центром законопроектної діяльності при Президентові Республіки Білорусь (далі - НЦЗД), Главою держави Указом від 11 серпня 2003 р. № 359 [21] затверджено Правила підготовки проектів нормативних правових актів Республіки Білорусь (далі - Правила підготовки проектів).
Прийняття даного нормативного документа сприяло досягненню однаковості і підвищенню культури нормотворчості в цілому. У цих Правилах систематизовано вимоги нормотворчої техніки, раніше не врегульовані у вітчизняному законодавстві та застосовуються нормотворческими органами на рівні правового звичаю. Правилами передбачено заходи, які сприяють більш ефективній роботі тимчасових комісій (робочих груп) з підготовки проектів актів, скорочення термінів її розробки і поліпшенню якості, більш осмисленому планування підготовки проектів, докладно регламентований порядок прийняття і оформлення державними органами спільних нормативних правових актів, їх мовного викладу і структурного поділу, визначено єдині критерії оцінки проектів під час проведення їх обов'язкової юридичної експертизи.
З метою стабілізації законодавства, перспективного вирішення актуальних проблем функціонування національної правової системи та визначення основних напрямів і способів вдосконалення законодавства в республіці прийнята національна концепція вдосконалення законодавства (схвалена Указом Президентом Республіки Білорусь від 10 квітня 2002 р. № 205 [19]). У ході застосування положень цієї Концепції передбачається:
закріплення засадничої ролі Закону про НПА в регулюванні питань нормотворчої діяльності;
оптимальне спрощення структури законодавства, забезпечення узгодженості нормативних правових актів, скорочення кількості відомчих нормативних правових актів;
впровадження систематизації та перспективного прогнозування в діяльність усіх нормотворчих органів, розробка методик визначення наслідків прийняття нормативних правових актів;
застосування у нормотворчій діяльності "пакетного" принципу регламентації суспільних відносин, що полягає в одночасній розробці та прийнятті комплексу (пакета) нормативних правових актів, що регламентують конкретні суспільні відносини;
підготовка проекту концепції Державної програми розвитку національного законодавства.
1.2. Система нормотворчих органів Республіки Білорусь
Відповідно до Закону про НПА [7] і Правилами підготовки проектів [21] до нормотворчим органам належать державні органи (організації) і посадові особи, які здійснюють прийняття нормативних правових актів.
Оскільки прийняття нормативних правових актів практично завжди створює правові та інші наслідки, в тому числі надають безпосередній вплив на процес державного управління, зазначеними законодавчими актами визначено вичерпний перелік нормотворчих органів. Це Президент Республіки Білорусь, палати Парламенту, Уряд, Конституційний, Верховний і Вищий Господарський суди, Генеральний прокурор, Національний банк, Національна академія наук Білорусі, міністерства, інші республіканські органи державного управління (в тому числі Управління справами Президента Республіки Білорусь і Вища атестаційна комісія) , місцеві Ради депутатів та виконавчі і розпорядчі органи.
Раніше, в період існування СРСР, застосовувалася практика підготовки і прийняття нормативних правових актів громадськими організаціями, спеціально уповноваженими на те державою (ВЦРПС, Центросоюз). Подібна практика призвела до невиправданого домінування в сфері законодавчого регулювання підзаконних правових актів, часто є незавершеними і юридично безграмотними, тому не застосовується в Республіці Білорусь.
В даний час у системі державного управління та нормотворчого процесу законодавчо встановлена наступна практика прийняття (видання) (далі - прийняття) нормативних правових актів:
Президентом Республіки Білорусь приймаються декрети, укази та розпорядження Президента Республіки Білорусь;
палатами Національних зборів Республіки Білорусь (далі - Національні збори) - закони Республіки Білорусь та постанови названих палат;
Урядом - постанови Ради Міністрів Республіки Білорусь;
Конституційним Судом - укладення зазначеного суду, Верховним і Вищим Господарським судами - постанови пленумів Верховного та Вищого Господарського судів;
Генеральним прокурором - накази Генерального прокурора;
Національним банком, Національною академією наук Білорусі - їх постанови;
міністерствами, іншими республіканськими органами державного управління - постанови та накази цих органів;
місцевими Радами депутатів, виконавчими і розпорядчими органами - вирішення названих органів.
Інші організації і посадові особи можуть бути наділені повноваженнями на прийняття нормативних правових актів тільки відповідно до законодавчими актами (законами, декретами, указами Президента Республіки Білорусь). Так, Указом Президента Республіки Білорусь від 28 листопада 2000 р. № 639 "Питання Державного центру безпеки інформації при Президентові Республіки Білорусь" [18] право прийняття нормативних правових актів у сфері технічного захисту інформації надано на постійній основі Державному центру безпеки інформації при Президентові Республіки Білорусь (на практиці таких нормативних правових актів прийнято незначна кількість).
Також мають випадки уповноваження законодавчими актами Республіки Білорусь державних організацій, які не є нормотворческими органами, на разове прийняття нормативних правових актів (наприклад, Указом Президента Республіки Білорусь від 19 лютого 1999 р. № 100 "Про порядок і умови проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності власників транспортних засобів "[16] Білоруському бюро по транспортному страхуванням надано право затвердження правил визначення розміру шкоди, заподіяної в результаті дорожньо-транспортної пригоди).
Адміністрації Президента Республіки Білорусь і Центрвиборчкому не надано на рівні законодавчих актів право прийняття нормативних правових актів, але по суті дані державні органи приймають такі акти (наприклад, Адміністрація Президента Республіки Білорусь - у сфері діяльності підвідомчих організацій, а Центрвиборчком - з питань передвиборної агітації, організації голосування). У зв'язку з цим видається доцільним законодавчо надати право Адміністрації Президента Республіки Білорусь і Центрвиборчкому в межах своєї компетенції приймати правові акти, що мають нормативне значення.
Всі інші державні органи (організації), а також структурні підрозділи державних органів (організацій) мають право на прийняття виключно ненормативних правових актів, тобто актів, прийнятих з метою здійснення конкретних (разових) організаційних, контрольних або розпорядчих заходів або розрахованих на інше одноразове застосування. До таких органів (організаціям), зокрема, відносяться державні організації, підлеглі Уряду (за винятком державних органів), Комітет державного контролю, Державний секретаріат Ради Безпеки, НЦЗД, Національна державна телерадіокомпанія, органи прокуратури (крім республіканської прокуратури), суди (крім вищих судів), органи нотаріату, реєстрації актів громадянського стану, банки (крім Національного банку), державні концерни. Прийняття цими органами (організаціями) нормативних правових актів є незаконним.
Разом з тим, нерідкі випадки, коли замість компетентних органів, які проводять державну політику і здійснюють регулювання та управління у певній сфері діяльності (реалізують функцію державного регулювання), проблемні питання державного значення вирішуються іншими, не уповноваженими органами. Також іноді уповноважені державні органи приймають нормативні правові акти спільно з державними організаціями, не уповноваженими на здійснення нормотворчих функцій. В якості прикладів можна навести такі чинні рішення як наказ Білоруського бюро з транспортного страхування від 12 жовтня 2000 р. № 27-од [39], який затвердив Інструкцію про порядок проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності власників транспортних засобів; санітарні правила, постійно приймаються постановами Головного державного санітарного лікаря Республіки Білорусь; ряд актів Білоруської залізниці, Республіканського центру з оздоровлення та санаторно-курортного лікування населення.
Природно, що приймаються цими організаціями рішення не спрямовуються на обов'язкову правову експертизу до Міністерства юстиції (далі - Мін'юст) та в максимальному ступені будуть спрямовані на тлумачення законодавчих актів та лобіювання внутрішньовідомчих інтересів відповідних організацій. Дані правові акти фактично діють і часто не скасовуються вищестоящими організаціями та органами прокуратури.
Зазначена проблема обумовлена насамперед тим, що відносини у сфері підготовки ненормативних правових актів в даний час законодавчо не регламентовані. Відсутність правової бази для підготовки таких актів є вже усталеним правилом, оскільки законодавче значення завжди надавалася роботі над ядром масиву правових актів - нормативними правовими актами.
1.3. Основні стадії нормотворчого процесу
Нормотворчий процес здійснюється з дотриманням встановленої процедури, що включає наступні основні стадії: планування нормотворчої діяльності; підготовку проекту; погодження та проведення експертиз проекту; внесення проекту в нормотворчий орган для його прийняття; прийняття нормативного правового акту.
Централізоване державне планування - перша стадія нормотворчого процесу, що є високотехнологічної та наукомісткої діяльністю. Поточне планування виражається в розробці планів підготовки проектів нормативних правових актів, щорічно затверджуються указами Президента, а перспективне - у підготовці державних програм підготовки проектів нормативних правових актів, що приймаються не менш ніж на 5 років.
Державні програми та щорічні плани підготовки проектів нормативних правових актів готуються на основі пропозицій суб'єктів права законодавчої ініціативи, інших зацікавлених державних органів, наукових організацій, громадських об'єднань, а також громадян. Розробка державних програм підготовки проектів нормативних правових актів та щорічних планів підготовки законопроектів здійснюється НЦЗД, а їх затвердження (схвалення) - Президентом Республіки Білорусь. Нормотворчі органи на основі державних програм та щорічних планів підготовки законопроектів можуть розробляти і затверджувати за погодженням з НЦЗД свої програми та плани підготовки проектів нормативних правових актів.
Нормотворчу планування, а не екстрене прийняття правових актів дозволяє приймати в кінцевому підсумку якісні і грунтовно продумані правові акти, оскільки на стадії планування затверджуються основні концептуальні підходи до регулювання відповідної сфери суспільних відносин. Це дозволяє більш грунтовно, а не в поспіху відпрацювати можливі механізми реалізації прийнятих правових актів, прорахувати їх правові, політичні, соціально-економічні та інші наслідки і при необхідності відмовитися від прийняття непродуманих правових актів. При цьому планування нормотворчого процесу зовсім не виключає можливості прийняття при необхідності правових актів в оперативному порядку без включення їх до державних програм і плани підготовки проектів нормативних правових актів.
Практика розробки щорічних планів підготовки законопроектів вже в значній мірі сформувалася: починаючи з 1998 р. прийнято 9 таких планів. З 2005 р. в названих щорічних планах передбачається не тільки розробка проектів законів, а й підготовка докладних концепцій проектів законів, що регулюють принципово нові для законів сфери відносин. В даний час розробляється друга за рахунком державна програма підготовки проектів нормативних правових актів (на 2006 - 2010 р.р.), яка повинна надати визначальний вплив на прийняті в цей період щорічні плани підготовки законопроектів і проектів інших нормативних правових актів.
На думку Вишневського А.Ф. і Дмитрука В.М. [49, с. 25 - 26], прийняття планів підготовки законопроектів має здійснюватися Національними зборами замість їх затвердження Президентом Республіки Білорусь. Однак реалізація даної пропозиції призвела б до обмеження органом законодавчої влади права суб'єктів законодавчої ініціативи на внесення законопроектів до Палати представників Національних зборів (далі - Палата представників). У даному випадку Національне збори вирішували б не тільки, які закони треба приймати, але і які їх проекти слід розробляти і вносити для подальшого прийняття Палатою представників, а також виконувала б невластиву їй функцію - контроль за якістю та термінами внесення законопроектів. До того ж визначений Конституцією коло питань, по яких приймаються постанови Національних зборів, не включає в себе організацію планування законотворчої діяльності в країні.
Глава ж держави відповідно до чинної Конституції не віднесено до жодної гілки влади, є гарантом Конституції, покликаний забезпечити взаємодію органів державної влади і посередництво між ними та здійснює державну координацію нормотворчої діяльності. Дані функції характеризують статус Глави держави як суб'єкта, не обмеженого тільки виконавчими чи законодавчими повноваженнями, і зважаючи на це не обтяженого лобіюванням інтересів, похідних від цих повноважень. У зв'язку з цим віднесення Президента Республіки Білорусь до органу планування законотворчої діяльності всебічно враховує інтереси всіх суб'єктів законодавчої ініціативи, інтереси суспільства і держави в цілому і тому дозволяє здійснювати законодавче планування на зваженої і збалансованій основі.
НЦЗД і нормотворчі органи, які затвердили плани підготовки проектів нормативних правових актів, з метою їх безумовного виконання та підвищення нормотворчої дисципліни повинні здійснювати постійний контроль за реалізацією названих планів, у тому числі за дотриманням зазначених у них термінів підготовки проектів.
Підготовка проекту нормативного правового акту - творча і найбільш трудомістка стадія нормотворчого процесу, що вимагає залучення значних інтелектуальних сил, які володіють навичками мистецтва формулювання нормативних приписів проектів. Дана стадія включає проведення великої кількості організаційних заходів, значний обсяг аналітичної роботи, збір необхідних матеріалів та інформації, складання тексту проекту і його всебічного обгрунтування, узгодження проекту, проведення юридичної та інших необхідних експертиз. Нормотворчий орган може здійснювати підготовку проекту нормативного правового акта як самостійно, в тому числі із залученням фахівців інших організацій, створенням тимчасових комісій (робочих груп), так і доручити його підготовку нижчестоящому суб'єкту нормотворчої ініціативи, а також замовити НЦЗД (останній варіант на практиці реалізується рідко ).
Узгодження проекту нормативного правового акту відображає ступінь готовності проекту і проводиться до його внесення в нормотворчий орган допомогою виразу зацікавленими державними органами (організаціями) згоди або незгоди з даним проектом і шляхом його наступного візування керівниками цих органів (організацій) (за наявності за проектом зауважень і пропозицій він візується із зауваженнями та пропозиціями, які повинні бути письмово обгрунтовані). При цьому згідно з Законом про НПА [7] проект закону, внесений у Палату представників Президентом Республіки Білорусь, вважається узгодженим з усіма зацікавленими державними органами (організаціями), а законопроект, внесений Радою Міністрів Республіки Білорусь, - з державними органами, підпорядкованими Уряду, навіть якщо фактично таке узгодження здійснено не було.
Проведення в установленому порядку експертиз проектів нормативних правових актів за умови їх організації на високому професійному рівні дозволяє значно поліпшити якість проектів правових актів, запобігти колізії і неоднозначність правових норм, виключити можливість негативних наслідків при реалізації нормативних приписів.
В даний час законодавчо (статтями 49 і 49 1 Закону про НПА) [7] передбачено два види обов'язкових експертиз проектів - юридична та кримінологічна.
Обов'язкова юридична експертиза проектів нормативних правових актів є самим традиційним і апробованим виглядом експертиз проектів. Основною її метою є побудова органічною і ефективної системи законодавства, що відповідає національним інтересам.
Під час проведення обов'язкової юридичної експертизи основними критеріями оцінки проекту нормативного правового акта є його відповідність Конституції, актам Глави держави, законам і актам більшої юридичної сили, міжнародним договорам Республіки Білорусь, вимогам уніфікації законодавства, що здійснюється в рамках інтеграційних процесів з Російською Федерацією, сумісність з законодавством Республіки Білорусь, дотримання вимог нормотворчої техніки.
Обов'язкова юридична експертиза здійснюється:
проектів нормативних правових актів Президента Республіки Білорусь та інших правових актів, що вносяться на розгляд Глави держави, - уповноваженим структурним підрозділом Адміністрації Президента Республіки Білорусь (крім проектів правових актів, що містять відомості, що становлять державні секрети, за якими експертиза проводиться Державним секретаріатом Ради Безпеки). Згідно з пунктами 12 і 14 Положення про порядок розгляду Президентом Республіки Білорусь проектів правових актів, затвердженого Указом Президента Республіки Білорусь від 23 червня 1998 р. № 327 [13], таким підрозділом визначено головне державно-правове управління Адміністрації Президента Республіки Білорусь;
проектів законів, внесених до Палати представників, та змін і доповнень, внесених до законопроектів в Палаті представників, - НЦЗД;
проектів законів, що надійшли в Палату представників, - уповноваженим структурним підрозділом Секретаріату Палати представників. Відповідно до статті 140 Регламенту Палати представників [36] таким підрозділом визначено головне експертно-правове управління Секретаріату Палати представників;
проектів постанов Ради Міністрів Республіки Білорусь - спочатку Мін'юстом, а потім - уповноваженим структурним підрозділом Апарату Уряду. Відповідно до локальними актами Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь таким підрозділом визначено юридичне управління Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь;
проектів нормативних правових актів міністерств, інших республіканських органів державного управління, Національного банку, Національної академії наук Білорусі, місцевих виконавчих і розпорядчих органів, інших державних органів - їх юридичними службами, а проектів нормативних правових актів місцевих Рад депутатів - юридичними службами відповідних місцевих виконавчих і розпорядчих органів.
Крім того, Мін'юстом відповідно до статей 18 і 19 Закону про НПА [7] проводиться обов'язкова юридична експертиза вже прийнятих нормативних правових актів міністерств, інших республіканських органів державного управління, Національного банку, обласних, Мінського міського Рад депутатів і обласних, Мінського міського виконавчих комітетів.
Інша обов'язкова експертиза проектів нормативних правових актів - кримінологічна є не тільки нововведеним виглядом експертиз (передбачена Законом від 1 листопада 2004 р. "Про внесення змін і доповнень до Закону Республіки Білорусь" Про нормативних правових актах Республіки Білорусь "[8]), але і поки недіючим на практиці.
Відповідно до статті 49 1 Закону про НПА [7] обов'язкова кримінологічна експертиза повинна проводитися щодо проектів нормативних правових актів у найбільш схильних до корумпованості та криміногенності сферах діяльності - фінансово-економічній сфері, у сферах державної служби, судової та правоохоронної діяльності, соціального захисту, охорони здоров'я, освіти, охорони навколишнього середовища та раціонального використання природних ресурсів. Порядок проведення кримінологічної експертизи проектів має бути визначено спеціальним положенням, яке затверджується Президентом Республіки Білорусь, який готується вже близько півтора років.
Проведення кримінологічної експертизи засноване на використанні можливостей Мін'юсту та інших державних органів (організацій), що здійснюють юридичну експертизу проектів нормативних правових актів, оскільки при проведенні юридичної експертизи певною мірою (безумовно, епізодичною) прораховувалися та кримінологічні наслідки прийняття правових актів [52, с.43 ]. Тому більшість суб'єктів проведення кримінологічної експертизи є суб'єктами проведення обов'язкової юридичної експертизи проектів:
постанов Ради Міністрів Республіки Білорусь кримінологічна експертиза повинна проводитися Мін'юстом. На вказане міністерство, забезпечує скоординованість нормотворчої роботи в Уряді, також законодавчо покладено проведення кримінологічної експертизи проектів декретів та указів Президента Республіки Білорусь;
проектів законів, внесених до Палати представників, та змін і доповнень, внесених до законопроектів в Палаті представників, - НЦЗД;
проектів нормативних правових актів республіканських органів державного управління, Національного банку, місцевих виконавчих і розпорядчих органів, інших державних органів - їх юридичними службами, а проектів нормативних правових актів місцевих Рад депутатів - юридичними службами відповідних місцевих виконавчих і розпорядчих органів.
Основна причина, по якій затяглося введення кримінологічної експертизи, - моральна і ресурсна неготовність до її проведення державних органів (організацій), визначених суб'єктами кримінологічної експертизи, несформованість методичної бази організації кримінологічної експертизи, відсутність в республіці в необхідній кількості юристів і кримінологів, здатних проводити дослідження кримінологічних наслідків прийняття правових актів.
Слід зазначити, що при законодавчому введення кримінологічної експертизи Президією Ради Міністрів Республіки Білорусь було прийнято рішення про організацію та проведення кримінологічної експертизи без збільшення витрат державних коштів. З цієї причини даний законопроект при внесенні його Урядом в Палату представників не узгоджувався з Главою держави і підписаний Президентом Республіки Білорусь 1 листопада 2004 без виділення додаткових бюджетних коштів на проведення кримінологічної експертизи. З моменту підписання даного Закону ситуація не змінилася, оскільки в республіці відсутня практика виробництва кримінологічної експертизи, яка могла б виявити об'єктивні проблеми, у тому числі пов'язані з недостатнім фінансуванням заходів, пов'язаних із здійсненням кримінологічної експертизи. Однак, незважаючи на вимоги Глави держави про оптимізацію діяльності державних органів (організацій), у тому числі їх чисельності, і неприпустимості додаткового "розпилення" бюджетних асигнувань, один із суб'єктів кримінологічної експертизи - Мін'юст, не приступаючи до проведення цієї експертизи, постійно ставить перед Урядом і Адміністрацією Президента Республіки Білорусь питання про додаткове бюджетне асигнування проведення кримінологічної експертизи. Іншими суб'єктами кримінологічної експертизи, зокрема, НЦЗД, таке питання не піднімається, але через невирішеність фінансового питання забезпечення проведення кримінологічної експертизи Мін'юстом, дана експертиза не проводиться ні одним з її суб'єктів.
При підготовці та погодженні зацікавленими розробленого Мін'юстом проекту Указу "Про затвердження Положення про порядок проведення кримінологічної експертизи проектів нормативних правових актів Республіки Білорусь" також виник ряд інших серйозних організаційних питань - проводити кримінологічну експертизу проектів окремо від юридичної експертизи або разом з нею; на підставі рішень будь державних органів буде проводитися кримінологічна експертиза (органів, які розробили проект, або інших органів: Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь, Адміністрації Президента Республіки Білорусь); в якому обсязі використовувати резерви Республіканського центру аналізу та прогнозування злочинності при виконанні прийнятого Главою держави рішення про передачу даної Республіканського центру з ведення НДІ проблем кримінології, криміналістики і судової експертизи Мін'юсту у підпорядкування республіканської прокуратури, яка не є суб'єктом кримінологічної експертизи.
Незважаючи на відсутність законодавчого закріплення в республіці проводиться третій вид обов'язкової експертизи проектів нормативних правових актів - лінгвістична (філологічна), предметом якої є перевірка дотримання у проектах нормативних правових актів встановлених правил орфографії, лексики, морфології, пунктуації та стилістичного викладу. Ця експертиза дозволяє додатково виявити надлишкові й алогічні терміни і конструкції, випадки неточного вживання термінів, зміщення смислових кордонів, використання зрізаних і недостатніх мовних структур, різнобій у вживанні відмінкових форм і чисел. Також при проведенні цієї експертизи до проекту вносяться поправки коректорської спрямованості.
В якості суб'єктів обов'язкової лінгвістичної експертизи можна виділити:
проектів законів, підготовлених у Палаті представників для прийняття в першому і другому читаннях, проектів постанов Палати представників - редакційне управління Секретаріату Палати представників;
проектів законів, підготовлених для схвалення Радою Республіки Національних зборів (далі - Рада Республіки), проектів постанов Ради Республіки - редакційний відділ Секретаріату Ради Республіки;
проектів декретів, указів і розпоряджень Президента Республіки Білорусь, розпоряджень Голови Адміністрації Президента Республіки Білорусь - редакційно-видавничий відділ канцелярії Президента Республіки Білорусь (крім проектів, що готуються на доповідь Главі держави Державним секретаріатом Ради Безпеки, за якими ця експертиза проводиться редакційним сектором організаційно-правового відділу Державного секретаріату Ради Безпеки);
проектів постанов Ради Міністрів Республіки Білорусь, розпоряджень Прем'єр-міністра, проектів інших правових актів, що вносяться Урядом Президентові Республіки Білорусь і в Палату представників, - редакційний сектор протокольно-видавничого відділу управління діловодства канцелярії Уряду Республіки Білорусь.
При цьому повністю неохопленими проведенням лінгвістичної експертизи залишаються проекти нормативних правових актів інших державних органів, зокрема, вищих судових органів, республіканських органів державного управління, підпорядкованих Уряду, Національного банку, місцевих Рад депутатів і виконавчих і розпорядчих органів. У зв'язку з цим питання проведення в республіці лінгвістичної експертизи проектів має бути комплексно врегульовано на рівні законодавчого акту.
Також в даний час є актуальним проведення ретельнішої лінгвістичної експертизи проектів міжнародних договорів на стадії їх підготовки до підписання з метою недопущення граматичних і стилістичних помилок у текстах вже підписаних Республікою Білорусь міжнародних договорів.
Деякими вченими висловлюються пропозиції про необхідність окремого введення в республіці проведення обов'язкової логічної (системної) експертизи проектів нормативних правових актів. На мою думку, введення цієї експертизи недоцільно, оскільки вона в повному обсязі повинна проводитися в рамках обов'язкової юридичної експертизи проектів (що прямо випливає з приписів глави 5 Правил підготовки проектів [21]), і її впровадження порушить сталу збалансовану систему експертних оцінок проектів і призведе до невиправданого писанини. Разом з тим, при проведенні фахівцями нормотворчих органів юридичної експертизи повинна приділятися більш підвищений, посилена увага логічності структури, побудови і викладу всіх положень проекту правового акту.
Відповідно до статті 49 Закону про НПА [7] передбачена можливість проведення за рішенням нормотворчих органів інших факультативних експертиз проектів нормативних правових актів (наукової, фінансово-економічної, екологічної, соціологічної, психологічної, гендерної, історичної). Однак дане право суб'єктами нормотворення використовується далеко не в достатній мірі. Не досить ініціативні нормотворчі органи при залученні представників наукових установ, які можуть дати незалежну оцінку підготовлених проектів актів з використанням сучасних досягнень науки у відповідних сферах суспільних відносин.
На стадії внесення проекту нормативного правового акту в нормотворчий орган формується необхідний пакет документів до проекту (обгрунтування необхідності прийняття нормативного правового акту, включаючи фінансово-економічне обгрунтування, документи про погодження (візуванні) проекту, експертні висновки по проекту, список осіб, що підготували проект нормативного правового акта, та ін.)
Зважаючи на відсутність в даний час чітких вимог до складання обгрунтувань необхідності прийняття нормативних правових актів дані обгрунтування, як правило, готуються без застосування будь-яких методології та поглибленого прогнозування наслідків прийняття правових актів. Найчастіше основний зміст цих обгрунтувань складається з простого викладу приписів підготовленого проекту без вказівки інформації про обгрунтованість вибору виду акта, механізмі практичної реалізації його положень, розрахунку фінансово-економічних витрат, аналізі суспільної потреби, міжнародному досвіді регламентації аналогічних відносин. Як наслідок, відсутність належного прогнозу змін, пов'язаних з прийняттям нормативного правового акту, може призвести до неможливості досягнення тих результатів, до яких прагнули розробники проекту.
За підсумками розгляду внесеного в установленому порядку проекту нормативно-правового акта нормотворчий орган може його схвалити і прийняти нормативний правовий акт, відхилити проект із зазначенням мотивів і причин, відкласти його ухвалення на певний термін або повернути проект на доопрацювання із зазначенням зауважень і пропозицій.
Відповідно до Закону про НПА [7] після прийняття нормативних правових актів повинна бути здійснена належна організація їх реалізації - роз'яснення положень актів уповноваженими державними органами (посадовими особами), видання коментарів, практичних посібників, фінансове, матеріально-технічне, правове та організаційно-технічне забезпечення реалізації актів, забезпечення дотримання термінів реалізації актів.
Контроль і перевірка реалізації нормативних правових актів здійснюються нормотворческими органами та уповноваженими ними іншими органами (особами), а контроль за конституційністю нормативних правових актів - Конституційним Судом. При цьому нагляд за точним і однаковим виконанням нормативних правових актів здійснюють Генеральний прокурор і підпорядковані йому прокурори, державний контроль за виконанням нормативних правових актів, що регулюють відносини державної власності, господарські, фінансові та податкові відносини, - Комітет державного контролю.
2. ДІЯЛЬНІСТЬ суб'єктів нормотворення
2.1. Роль Глави держави та Адміністрації Президента Республіки Білорусь у нормотворчому процесі. Основна діяльність НЦЗД І НЦПІ
Президент Республіки Білорусь є основним суб'єктом, що здійснює державну координацію нормотворчої діяльності.
Більш ніж десятирічний досвід існування в нашій країні інституту президентства підтвердив правильність конституційних перетворень в республіці. Саме Президент став тією консолідуючою силою, яка змогла згуртувати державні структури, народ в цілому для забезпечення збереження громадянського миру і національної злагоди.
Завдяки тому, що народ Білорусі наділив Президента повноваженнями Глави держави, країна в досить короткий час вирвалася з конституційної кризи та економічного застою. Сьогоднішні успіхи зумовлені тим, що керівництво перетвореннями здійснювалося з одного координуючого центру та за наявності єдиного політичного та соціально-економічного курсу розвитку країни. Хаотичне і сумбурне прийняття нормативних правових актів у перші роки незалежності білоруської держави змінилося цілеспрямованої і послідовної роботою зі створення національного законодавства, концептуально відповідає цілям державного управління на сучасному етапі розвитку нашої республіки.
Президент Республіки Білорусь, конституційно є вищою посадовою особою і що втілює єдність народу, як ніхто інший, розуміє і гостро відчуває проблеми, що виникають у законотворчому процесі, і одним з основних засобів та методів розв'язання таких проблем вважає активний і конструктивний діалог між усіма гілками влади та державними органами.
Главою держави прийнято цілий ряд значимих заходів щодо вдосконалення організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів у республіці. До них належить створення оптимальної системи координації нормотворчої діяльності, утворення національних центрів у сфері нормотворчості та правової інформації, прийняття стратегічної концепції вдосконалення законодавства, формування Зводу законів, видання законодавчих актів, які передбачають комплекс заходів щодо упорядкування підготовки проектів нормативно-правових актів та взаємодії нормотворчих органів, впровадження нових інформаційних технологій у сфері нормотворчості.
Відповідно до Конституції [1], Законом Республіки Білорусь "Про Президента Республіки Білорусь" [4] Президент на основі і в точній відповідності з Конституцією Республіки Білорусь видає декрети, укази і розпорядження, що мають силу на всій території Республіки Білорусь. Декрети та укази Президента, якщо повноваження на їх видання не були надані законом, мають верховенство над актами інших державних органів і посадових осіб.
Згідно з Конституцією [1] декрети є нормативними правовими актами, що мають силу закону, що видаються на підставі делегованих Парламентом Президентові Республіки Білорусь законодавчих повноважень або у випадках особливої необхідності для регулювання найбільш важливих суспільних відносин (тимчасові декрети). У Республіці Білорусь прийнята практика видання Главою держави тільки тимчасових декретів, за допомогою яких вирішено значну кількість проблем у сфері розвитку національної економіки, соціальної політики держави та реалізації конституційних прав і свобод громадян. Причому кількість видаваних тимчасових декретів останнім часом з року в рік скорочується, оскільки завдання оперативного та позапланового перегляду концептуальних законодавчих актів у перехідний період вже виконана. Видавані зараз Главою держави декрети переважно мають поправочний характер, а раніше видані декрети визнаються такими, що втратили силу після їх реалізації в нових законах.
Укази є основними видаються Президентом Республіки Білорусь правовими (нормативними та ненормативними) актами і спрямовані на реалізацію Конституції та законів Республіки Білорусь в інтересах держави і білоруського народу. Укази видаються з метою реалізації повноважень Глави держави з питань забезпечення дотримання конституційних прав і свобод громадян, реалізації основних напрямів внутрішньої і зовнішньої політики, національної безпеки, освіти державних органів, визначення статусу та призначення вищих та інших посадових осіб, встановлення державних свят, нагородження державними нагородами , прийому до громадянства, помилування засуджених, скасування актів Уряду, місцевих виконавчих і розпорядчих органів та ін
Правові наслідки, аналогічні наслідкам, які виникають при виданні указів, наступають і при виданні Главою держави директив, до яких, зокрема, відносяться Директива Президента Республіки Білорусь від 11 березня 2004 р. № 1 "Про заходи щодо зміцнення громадської безпеки і дисципліни" [25 ] і директиви Головнокомандувача Збройними Силами Республіки Білорусь.
Розпорядження Президента Республіки Білорусь видаються з метою здійснення конкретних (разових) організаційних, розпорядчих і контрольних заходів, що вимагають прийняття рішення Президентом Республіки Білорусь і, як правило, не є нормативними. Крім того, переліки доручень Президента Республіки Білорусь, дані на заходах за участю Глави держави (робочі поїздки, послання, засідання, наради), оформляються у вигляді спеціальних протоколів доручень, що підписуються Президентом Республіки Білорусь після проведення відповідних заходів та опрацювання проектів протоколів зацікавленими державними органами і підрозділами.
Для належного забезпечення реалізації завдань і функцій Глави держави, у тому числі нормотворчі, функціонує апарат Президента Республіки Білорусь, основне місце в якому посідає Адміністрація Президента Республіки Білорусь.
Відповідно до Положення про Адміністрацію Президента Республіки Білорусь, затвердженим Указом Президента Республіки Білорусь від 23 січня 1997 р. № 97 [10], Адміністрація Президента Республіки Білорусь є самостійним органом державного управління (на відміну від Апарату Уряду). Поряд з виконанням інших основних функцій на Адміністрацію Президента Республіки Білорусь покладено здійснення координації діяльності всіх державних органів (організацій) з підготовки проектів нормативно-правових актів, організація експертизи проектів актів законодавства, що вносяться на розгляд Президента Республіки Білорусь, забезпечення взаємодії Глави держави з органами законодавчої, виконавчої та судової влади, місцевого самоврядування.
Основна мета діяльності Адміністрації Президента Республіки Білорусь - повноцінне і послідовне забезпечення проведення політики Глави держави у правовій сфері, в тому числі законотворчому процесі. Але це не означає, що Адміністрація Президента Республіки Білорусь підміняє Президента Республіки Білорусь. Адміністрація - всього лише частина команди Глави держави, провідник його волі, безкомпромісно стоїть на захисті здійснюваної ним політики. Для цього Адміністрації Президента Республіки Білорусь абсолютно не потрібно перетворюватися в орган, що роздає цінні і незамінні вказівки іншим державним структурам, а тим більше працювати за інші державні органи. Її основна мета - будучи експертним органом, оптимально оцінювати і направляти роботу державних органів, у тому числі в галузі права, таким чином, щоб їх діяльність не була заформалізувати і відірвана від реальних потреб суспільства, а відповідала б виключно національним інтересам та провідності Главою держави програмного курсом.
Відповідно до пункту 5 Положення про порядок розгляду Президентом Республіки Білорусь проектів правових актів [13] проекти декретів, указів і розпоряджень Президента Республіки Білорусь, законів, інших правових актів подаються Главі держави палатами Парламенту, вищими судами, Урядом, Державним секретаріатом Ради Безпеки, Управлінням справами Президента Республіки Білорусь, Комітетом державного контролю, Національним банком та іншими державними органами, безпосередньо підзвітними Президентові Республіки Білорусь, через Адміністрацію Президента Республіки Білорусь, якщо інше не встановлено Главою держави.
Адміністрація Президента Республіки Білорусь вносить на розгляд Президента Республіки Білорусь як проекти правових актів, представлені уповноваженими державними органами (організаціями), так і проекти, безпосередньо підготовлені в Адміністрації Президента Республіки Білорусь. При цьому в даний час в Адміністрації Президента Республіки Білорусь обраний стиль роботи з усіма проектами правових актів, що виражається в комплексному і всебічному підході у вдосконаленні тих чи інших суспільних відносин, не обмежуючись відомчими інтересами і легко реалізовані ініціативами, що вимагає в максимальному ступені гнучкості мислення, творчого і неформального підходу, проектування альтернативних варіантів вирішення проблемних питань.
Відповідальність за якість проектів правових актів, що вносяться на розгляд Президента Республіки Білорусь, їх узгодження з усіма зацікавленими органами, достовірність інформації про таку погодження, інших документів, які додаються до проектів, несуть керівники державних органів, які вносять проекти, і, природно, Адміністрація Президента Республіки Білорусь, оскільки вона є "кінцевим" ланкою нормотворчого процесу перед внесенням проектів на розгляд Глави держави. Тому для внесення Главі держави якісно і всебічно підготовлених проектів Адміністрація Президента Республіки Білорусь наділена правом як сама активно доопрацьовувати проекти, так і повертати їх відповідним державним органам (організаціям) для доопрацювання та повторного внесення.
Окремими державними органами (зокрема, Палатою представників) з метою підвищення якості внесених до Палати представників законопроектів пропонується законодавчо встановити обов'язок суб'єктів права законодавчої ініціативи перед внесенням законопроектів до Палати представників спрямовувати всі проекти законів (їх концепції) на погодження до Адміністрації Президента Республіки Білорусь. Однак дана пропозиція не відповідає завданням і функціям Адміністрації Президента Республіки Білорусь, що здійснює правове забезпечення виключно діяльності Глави держави.
В даний час Адміністрацією Президента Республіки Білорусь попередньо (до внесення до Палати представників) розглядаються тільки законопроекти, що подаються в установленому порядку на розгляд Президента Республіки Білорусь (наприклад, для внесення Главою держави законопроекту до Палати представників, для дачі Главою держави іншим суб'єктам права законодавчої ініціативи згоди на внесення законопроекту до Палати представників, якщо наслідком його прийняття може бути скорочення державних коштів, створення чи збільшення витрат).
Виправляти ж в Адміністрації Президента Республіки Білорусь помилки нормотворчих органів, що підготовляють неякісні законопроекти для внесення до Палати представників (і тим самим потурати низької якості роботи цих органів), неможливо також і через відсутність у неї необхідної штатної чисельності юристів (штат головного державно-правового управління Адміністрації - 15 осіб, що в п'ять разів менше чисельності НЦЗД і майже в десять разів - чисельності Мін'юсту). У зв'язку з цим повинна бути вдосконалена робота державних органів, які є основними розробниками законопроектів, в першу чергу, в сфері підвищення їх компетенції та обізнаності з питань соціально-економічного і політичного курсу, що проводиться Главою держави.
У той же час найбільш важливі проекти законодавчих актів, які розробляються Урядом за дорученням Глави держави, до їх внесення в установленому порядку Президентові Республіки Білорусь підлягають розгляду та узгодження Адміністрацією Президента Республіки Білорусь в порядку, визначеному Положенням про порядок взаємодії Адміністрації Президента Республіки Білорусь та Ради Міністрів Республіки Білорусь при підготовці проектів нормативно-правових актів (затверджено Указом Президента Республіки Білорусь від 14 грудня 1999 р. № 724 [17]). Цим Положенням також визначено, що для розробки концепцій проектів правових актів Глави держави, спрямованих на врегулювання найбільш важливих суспільних відносин, та інших правових актів, підготовка яких здійснюється за дорученням Глави держави, Урядом можуть запрошуватися представники Адміністрації Президента Республіки Білорусь. Крім того, встановлено, що з метою забезпечення однаковості в застосуванні правових норм, узгодження методичних підходів, що використовуються при підготовці проектів нормативно-правових актів, структурні підрозділи Адміністрації Президента Республіки Білорусь та Апарату Уряду проводять спільні засідання (наради), взаємні консультації, готують єдині для даних підрозділів методичні вказівки з підготовки проектів нормативно-правових актів. Такий режим роботи також характерний і для взаємодії Адміністрації Президента Республіки Білорусь з іншими державними органами, безпосередньо підпорядкованими Президентові Республіки Білорусь, зокрема, Державним секретаріатом Ради Безпеки, Управлінням справами Президента Республіки Білорусь.
Проекти правових актів, внесені Президентові Республіки Білорусь, розглядаються відповідними галузевими структурними підрозділами Адміністрації Президента Республіки Білорусь, у необхідних випадках ними допрацьовуються, а потім подаються на обов'язкову юридичну експертизу в головне державно-правове управління Адміністрації Президента Республіки Білорусь, за винятком проектів правових актів, що містять відомості, що становлять державні секрети. Без укладення названого головного управління дані проекти не підлягають доповіді Президентові Республіки Білорусь.
При цьому головним державно-правовим управлінням Адміністрації Президента Республіки Білорусь розглядаються копії проектів законів, внесених суб'єктами права законодавчої ініціативи до Палати представників, і всі законопроекти, остаточно підготовлені для розгляду Палатою представників в першому і в другому читаннях. Таким чином, кожен законопроект перед його підписанням Главою держави розглядається цим головним управлінням, як мінімум, чотири рази (максимум - до десяти разів).
Відповідно до Положення про головне державно-правовому управлінні Адміністрації Президента Республіки Білорусь, затвердженим розпорядженням Глави Адміністрації Президента Республіки Білорусь від 27 лютого 2002 р. № 22ра [38], основними його завданнями є реалізація державної політики у галузі права, правове забезпечення діяльності Глави держави , Адміністрації Президента Республіки Білорусь, участь у реалізації Президентом Республіки Білорусь права законодавчої ініціативи, здійснення юридичної експертизи проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Глави держави, керівництва Адміністрації Президента Республіки Білорусь, координація діяльності державних органів (організацій) з підготовки проектів нормативно-правових актів, включаючи їх планування, розробку, узгодження, подання в установленому порядку на розгляд Президента Республіки Білорусь і Національних зборів.
Головне державно-правове управління Адміністрації Президента Республіки Білорусь складається з управління державного та міжнародного права та управління цивільного та соціального права. Начальнику головного управління надано право отримувати від державних органів (організацій) інформацію і матеріали, необхідні для підготовки питань, що розглядаються Президентом Республіки Білорусь, залучати працівників державних органів (організацій) до підготовки питань, що підлягають розгляду Главою держави, повертати документи, що надійшли до головного управління в порушення встановленого порядку.
Також слід зазначити, що незважаючи на те, що Положенням про порядок розгляду Президентом Республіки Білорусь проектів правових актів [13] встановлено, що дані проекти подаються Главі держави через Адміністрацію Президента Республіки Білорусь, на практиці подання Главі держави проектів правових актів з питань національної безпеки і оборони здійснюється Державним секретаріатом Ради Безпеки, а з питань фінансового, матеріально-технічного, іншого забезпечення діяльності Глави держави і державних органів, інших питань, віднесених до компетенції Управління справами Президента Республіки Білорусь, - Управлінням справами Президента Республіки Білорусь. У той же час законодавчо діяльність Державного секретаріату Ради Безпеки та Управління справами Президента Республіки Білорусь з підготовки проектів нормативно-правових актів на доповідь Главі держави не регламентована, у зв'язку з чим цими державними органами застосовуються за аналогією закону відповідні норми вищевказаного Положення, що регламентують діяльність Адміністрації Президента Республіки Білорусь при внесенні проектів правових актів на розгляд Глави держави.
З метою забезпечення найбільш тісного і продуктивної взаємодії Президента Республіки Білорусь з палатами Національних зборів Указом Президента Республіки Білорусь від 11 лютого 2005 р. № 65 [22] у структурі Адміністрації Президента Республіки Білорусь вперше введено посаду помічника Президента Республіки Білорусь - повноважного представника Президента Республіки Білорусь в Національних зборах. Основними завданнями і функціями названого помічника Президента Республіки Білорусь визначено:
інформування Президента Республіки Білорусь про діяльність палат Національних зборів, забезпечення взаємодії Президента Республіки Білорусь з Палатою представників і Радою Республіки, подання Президенту Республіки Білорусь пропозицій про вдосконалення порядку цієї взаємодії;
роз'яснення позиції Президента Республіки Білорусь з питань, що розглядаються палатами Національних зборів, у тому числі з правової політики, проектів законів і тимчасовим декретів Президента Республіки Білорусь;
сприяння організації зустрічей і розширенню контактів Президента Республіки Білорусь з керівництвом палат Національних зборів, депутатами Палати представників, членами Ради Республіки;
прийняття участі у підготовці проекту щорічного послання Президента Республіки Білорусь Парламенту, матеріалів виступів Президента Республіки Білорусь в палатах Національних зборів;
виконання окремих доручень Президента Республіки Білорусь, пов'язаних з діяльністю палат Національних зборів.
Для здійснення своєї діяльності помічник Президента Республіки Білорусь - повноважний представник Президента Республіки Білорусь в Національному зборах має право бути присутнім і виступати на засіданнях, у тому числі закритих, палат Національних зборів та їх органів, погоджувальних комісій, на парламентських слуханнях, запитувати і в установленому порядку отримувати в палатах Національних зборів, інших державних органах (організаціях) необхідні матеріали та інформацію.
Значна роль у підвищенні якості нормотворчої діяльності та правової інформатизації в Республіці Білорусь відведена двом національним центрам - НЦЗД і НЦПІ.
НЦЗД є центральним державним установою, що забезпечує підготовку проектів законодавчих актів у Республіці Білорусь, раніше був утворений на базі Білоруського інституту державного будівництва та законодавства відповідно до Указу Президента Республіки Білорусь від 28 липня 1997 р. № 407 [12]. Загальне керівництво НЦЗД здійснюється Адміністрацією Президента Республіки Білорусь (в особі заступника Глави Адміністрації Президента Республіки Білорусь, який займається питаннями в галузі права, і головного державно-правового управління). Створення такого профільного закладу при Президентові Республіки Білорусь обумовлено необхідністю проведення незалежних правових досліджень проектів актів, не обтяжених будь-якими суто відомчими проблемами та інтересами.
Структура і штатна чисельність НЦЗД затверджуються Президентом Республіки Білорусь. Директор НЦЗД призначається і звільняється з посади Президентом Республіки Білорусь і має чотирьох заступників, у тому числі одного першого. У структуру НЦЗД, що складається з 75 осіб, також входять управління справами і 6 відділень, які здійснюють діяльність на правах управлінь: відділення державного законодавства; цивільного та економічного законодавства; законодавства з питань національної безпеки, правоохоронних та судових органів; соціального законодавства; міжнародного права; систематизації законодавства. Працівники НЦЗД є державними службовцями і за умовами оплати праці, матеріального і соціального забезпечення прирівнюються до відповідних категорій працівників Адміністрації Президента Республіки Білорусь.
Найважливішою функцією, покладеною на НЦЗД, є підготовка державних програм та щорічних планів підготовки законопроектів та здійснення контролю за їх реалізацією. Зокрема, НЦЗД при розробці плану підготовки законопроектів на 2006 р. було узагальнено та проаналізовано понад 140 пропозицій державних органів (організацій) з урахуванням необхідності і ступеня повноти правового регулювання відповідних суспільних відносин, обгрунтованості їх правового регулювання на рівні закону [43]. У результаті цієї роботи в 2006 р. передбачена підготовка 40 і внесення до Палати представників 33 проектів законів, 4 концепцій законопроектів, спрямованих на врегулювання актуальних питань у соціальній сфері (в області охорони праці, пенсійного забезпечення, охорони здоров'я, охорони материнства і дитинства), підприємницької , господарської (економічної) діяльності, фінансово-кредитній системі, освіті, інформації та охороні навколишнього середовища.
Одне з основних напрямів діяльності НЦЗД - підготовка висновків щодо законопроектів, що розглядаються Палатою представників, і безпосередня розробка проектів законів, а за дорученням Президента Республіки Білорусь та його Адміністрації - також підготовка та участь у розробці інших проектів правових актів. У 2005 р. НЦЗД проведена обов'язкова юридична експертиза 378 проектів нормативних правових актів, при цьому висловлено понад двох тисяч зауважень і пропозицій щодо їх коригування з метою приведення у відповідність з Конституцією Республіки Білорусь та іншими актами законодавства. НЦЗД у 2005 р. підготовлено 10 законопроектів, 1 концепція законопроекту, 30 інших нормативних правових актів.
НЦЗД на постійній основі проводяться аналітичні та наукові дослідження в галузі забезпечення законотворчої діяльності, здійснюється робота з прогнозування ефективності застосування актів законодавства. Так, в 2005 р. НЦЗД проведено 150 таких досліджень, за результатами яких внесено пропозицію про розробку в 2006 р. 10 законопроектів. Для вдосконалення діяльності в даному напрямку НЦЗД в даний час готуються Методичні правила проведення науково-аналітичних досліджень галузей законодавства.
На виконання доручення Адміністрації Президента Республіки Білорусь щодо ефективного вивчення правозастосовчої практики, впровадження в нормотворчий процес перспективних форм і методів прогнозування наслідків прийняття проектів правових актів НЦЗД проводиться вивчення практики застосування як одного або декількох нормативних правових актів, що регулюють певну сферу суспільних відносин, так і цілих галузей законодавства. Всебічному аналізу з боку НЦЗД, крім прийнятих актів законодавства, піддаються огляди практики застосування законодавства, підготовлені державними органами, положення послань Президента Республіки Білорусь Національним зборам, стенограми пленарних засідань палат Національних зборів, рішення Конституційного Суду, матеріали науково-практичних семінарів, конференцій, нарад, проводяться з проблемних питань правозастосування, наукові публікації, пропозиції громадян, в тому числі опубліковані в засобах масової інформації, результати соціологічних досліджень, огляди статистичних даних та інші матеріали про практику застосування законодавства.
Значна функція НЦЗД - здійснення методичного керівництва підготовкою проектів правових актів у Республіці Білорусь. У даних цілях цим державною установою проводиться систематичне вивчення нормотворчої діяльності державних органів. Зокрема, в 2005 р. НЦЗД проведено аналіз більше 450 нормативних правових актів, прийнятих 41 республіканським органом державного управління і обласними (Мінським міським) виконавчими комітетами, результати якого доведені до відома відповідних державних органів і використані при підготовці НЦЗД докладного коментаря до Правил підготовки проектів і оновленні бази даних НЦЗД "Автоматизована система підготовки проектів нормативних правових актів Республіки Білорусь".
Всебічна робота з методичного забезпечення нормотворчої діяльності здійснюється НЦЗД в ході постійно проводяться науково-практичних семінарів та конференцій, тематичних занять з працівниками юридичних служб, в рамках системи проходження в НЦЗД стажувань працівниками державних органів, постійного усного консультування фахівцями НЦЗД представників державних органів (організацій). З метою вдосконалення роботи в цьому напрямку НЦЗД в 2006 р. планується впровадити в діяльність нормотворчих органів Методичні рекомендації з прогнозування наслідків прийняття нормативних правових актів і єдині форми-обгрунтування до проектів законодавчих актів, а також підготувати Методичні рекомендації з вивчення правозастосовчої практики при підготовці проектів нормативних правових актів.
Чимала роль НЦЗД проявляється і в реалізації прийнятих нормативних правових актів шляхом роз'яснення їх змісту в засобах масової інформації, підготовки практичних посібників, наукових коментарів, проведення просвітницької та роз'яснювальної роботи з окремих аспектів застосування законодавчих актів.
З метою надання дієвої правової допомоги державним органам (організаціям) при підготовці і прийнятті правових актів у республіці створена унікальна державна міжвідомча автоматизована система управління правовим ресурсом. При цьому характерною особливістю білоруської моделі державної системи правової інформації є те, що держава практично взяла на себе відповідальність за створення системи самого широкого доступу державних органів (організацій) і населення до правової інформації, поклавши ці функції на НЦПІ, утворений Указом Президента Республіки Білорусь від 30 червня 1997 р. № 338 [11] на базі Республіканського центру правової інформації НДІ проблем кримінології, криміналістики і судової експертизи Мін'юсту.
Відповідно до Положення про НЦПІ, затвердженим Указом Президента Республіки Білорусь від 30 жовтня 1998 р. № 524 "Про заходи щодо вдосконалення державної системи правової інформації" [15], НЦПІ є центральним державним науково-практичною установою в області комп'ютерного накопичення, зберігання, систематизації і надання в користування еталонної правової інформації та знаходиться у підпорядкуванні Адміністрації Президента Республіки Білорусь. Загальне керівництво НЦЗД здійснюється Адміністрацією Президента Республіки Білорусь (заступником Глави Адміністрації Президента Республіки Білорусь, який курирує питання в галузі права, і головним державно-правовим управлінням).
Директор НЦПІ призначається і звільняється з посади Президентом Республіки Білорусь. Центральний апарат НЦПІ складається з 125 чоловік. Працівники НЦПІ (крім осіб, що фінансуються за рахунок доходів від господарської діяльності НЦПІ) є державними службовцями і за умовами оплати праці, матеріального і соціального забезпечення прирівнюються до відповідних категорій працівників Адміністрації Президента Республіки Білорусь. НЦПІ має на правах філій регіональні центри правової інформації (в областях та м. Мінську).
На сьогоднішній день державна система правової інформації дозволяє користуватися офіційної та актуальною правовою інформацією всім державним органам (організаціям), готувати і приймати правові акти в умовах доступності та відкритості різноманітної правової інформації в різних сферах суспільних відносин (створені та постійно оновлюються інформаційні бази про акти законодавства республіканських і місцевих органів Республіки Білорусь і Російської Федерації, розпорядженнях та протоколах доручень Глави держави та Уряду, міжнародні договори Республіки Білорусь, законопроектах, судовій практиці, що містять близько 95 тисяч документів, забезпечено постійне функціонування Національного правового Інтернет-порталу Республіки Білорусь).
2.2. Законотворча діяльність Парламенту
З 1937 р. по 1996 р. в Республіці Білорусь вищим законодавчим органом країни був однопалатний парламент - Верховна Рада.
У протиріччя з основним принципом поділу влади, який виходить з вимоги рівності гілок влади та їх самостійності, Верховна Рада розглядався як органу, домінуючого перш за все над владою виконавчою. Верховна Рада виступав не тільки в якості однієї з гілок влади, але і за власним розсудом міг встановлювати, визначати і змінювати повноваження всіх інших органів, маючи необмежену можливість прийняття рішень з будь-якого питання.
Необхідність перерозподілу повноважень між Парламентом та іншими органами та їх уточнення зумовили сталася в 1996 р. конституційну реформу, яка виразилася у встановленні збалансованих повноважень гілок влади, покладання на Президента функцій Глави держави, установі двопалатного Парламенту та підвищення ролі Уряду в системі гілок влади і посилення його відповідальності за стан та розвиток економіки і соціальної політики.
Представницький і законодавчий орган Республіки Білорусь за Конституцією в редакції 1996 р. придбав більше властиве йому назву - Національні збори, що означає остаточну відмову від радянської моделі вищого органу державної влади і більш досконалу структуру, яка відповідає усталеним стандартам парламентаризму. Палата представників (чисельністю 110 депутатів) займається розробкою і прийняттям законів, а Рада Республіки (що складається з 64 сенаторів) проводить кінцеву незалежну експертизу проектів і схвалює або відхиляє прийнятий "нижньої" палатою законопроект.
За невеликий період діяльності Національні збори довело своєю роботою, що двопалатний парламент - це ефективний механізм забезпечення прийняття більш якісних, ретельно опрацьованих законів і дієвий політичний інструмент у побудові громадянського суспільства і будівництві правової демократичної держави, збалансовано враховує інтереси держави, суспільства та окремих верств населення.
Порядок діяльності палат Національних зборів, їх органів, депутатів Палати представників і членів Ради Республіки крім Конституції Республіки Білорусь та інших законодавчих актів визначається регламентами Палати представників і Ради Республіки, підписується головами цих палат.
Керівництво діяльністю палат Національних зборів здійснюється їх головами та заступниками голів (по одному в кожній палаті). Голова кожної палати Національних зборів:
здійснює загальне керівництво палатою, очолює відповідно Рада Палати представників, Президія Ради Республіки, відає внутрішнім розпорядком палати, веде засідання палати;
дає доручення постійним комісіям, секретаріату та інших органів палати з питань, що належать до їх відання, спрямовує і контролює діяльність секретаріату палати;
підписує постанови палати та рішення відповідно Ради Палати представників, Президії Ради Республіки, видає розпорядження з питань, віднесених до його компетенції;
представляє палату у взаємовідносинах з Президентом Республіки Білорусь, інший палатою Національних зборів, Урядом, іншими державними органами, громадськими об'єднаннями, організаціями іноземних держав, міжнародними організаціями.
Основною організаційною формою діяльності депутатів Палати представників і членів Ради Республіки є обирані цими палатами постійні комісії - постійно діючі органи палат Національних зборів, що здійснюють попередній розгляд і підготовку питань, що відносяться до сфер ведення палат Національних зборів. У свою чергу для сприяння роботі даних постійних комісій функціонують спеціальні відділи по забезпеченню їх діяльності, що входять в структуру секретаріатів палат Парламенту. Кожен депутат Палати представників, член Ради Республіки (крім керівників палат) зобов'язаний перебувати в одній з постійних комісій. Робота постійних комісій палат Національних зборів будується на основі колективного, вільного обговорення і вирішення питань, гласності та ініціативи членів комісії.
В даний час у Палаті представників утворено 14 постійних комісій: з законодавства та судово-правових питань; з національної безпеки; з державного будівництва, місцевого самоврядування і регламенту; з прав людини, національних відносин і засобам масової інформації; з міжнародних справ і зв'язків з СНД; з проблем чорнобильської катастрофи, екології та природокористування; по бюджету, фінансів та податкової політики; з грошово-кредитної політики і банківської діяльності; з праці, соціальний захист , справах ветеранів та інвалідів; по промисловості, паливно-енергетичного комплексу, транспорту, зв'язку та підприємництва; з аграрних питань; з охорони здоров'я, фізичної культури та у справах сім'ї та молоді; з житлової політики, будівництва, торгівлі і приватизації. У Раді Республіці утворено 6 постійних комісій: по законодавству і державному будівництву; з економіки, бюджету та фінансів; з освіти, науки, культури та гуманітарних питань; по демографічної безпеки та соціальному розвитку; з регіональної політики й місцевого самоврядування; з міжнародних справ і національної безпеки.
З метою належної організації законопроектної роботи і підготовки питань, що відносяться до ведення палат Національних зборів, діють Рада Палати представників і Президія Ради Республіки, які є постійно діючими колегіальними органами, підзвітними відповідній палаті. Допоміжними робочими органами палат Національних зборів є секретаріати, які є юридичними особами і здійснюють організаційне, інформаційно-аналітичне, правове та інше забезпечення діяльності палат Парламенту, їх голів та заступників, постійних комісій, депутатів Палати представників і членів Ради Республіки.
Палати Національних зборів збираються на дві чергові сесії в рік (як правило, відкриваються 2 жовтня і 2 квітня) з тривалістю до дев'яноста днів, а також у разі особливої необхідності скликаються на позачергові сесії згідно з указами Глави держави або постановами двох палат Парламенту. Робота палат Національних зборів здійснюється у формі пленарних засідань кожної палати, спільних засідань палат, парламентських слухань, діяльності постійних і тимчасових комісій, інших органів, у виборчих округах і в інших формах.
Прийняття Національними зборами законів обов'язково у випадках, прямо передбачених Конституцією Республіки Білорусь (пункт 2 статті 97) [1]. При прийнятті ж інших законів слід виходити з того, що законами мають регулюватися лише найбільш важливі суспільні відносини, що мають загальнодержавне значення і розраховані на тривале застосування та широке коло суб'єктів. Причому закони повинні бути не декларативного, а прямої дії, містити мінімальну кількість відсильних норм і не підміняти собою нормативні правові акти нижчою юридичної сили (акти Уряду, міністерств, державних комітетів). У зворотному випадку правовий акт не повинен перетворюватись у форму закону.
При внесенні законопроектів до Палати представників суб'єктами права законодавчої ініціативи, якими є Президент Республіки Білорусь, Рада Республіки, депутат Палати представників, Уряд, 50 тисяч володіють виборчим правом громадян, визначаються доповідачі по законопроектах у двох палатах Національних зборів. В якості таких доповідачів, як правило, призначаються керівники державних органів (організацій), які є відповідальними виконавцями з підготовки даних проектів. У той же час на практиці нерідкі випадки, коли доповідачі законопроектів у палатах Парламенту (наприклад, керівник Мін'юсту) не мають специфікою питань по предмету регулювання представляються ними законопроектів і декретів і не можуть дати вичерпних відповідей на виникаючі у депутатів Палати представників і членів Ради Республіки питання та зауваження.
Для виключення зазначеної ситуації Уряду і його Апарату необхідно більш відповідально і вивірено підходити до питання визначення керівників державних органів, відповідальних за підготовку проектів і, відповідно, за їх подальше подання в Парламенті. Для якісного представлення в палатах Національних зборів законопроектів і декретів їх доповідачами повинні бути визначені виключно керівники державних органів, законодавчо уповноважених на реалізацію державної політики, здійснення регулювання і управління у галузях (сферах діяльності), що відносяться до предмету регулювання експонованих законопроектів і декретів. Певна допомога основним доповідачам у якісному та всебічному представленні законопроектів і декретів у Парламенті повинна надаватися і з боку депутатів Палати представників і членів Ради Республіки, що є по ним співдоповідачами.
Законопроекти спочатку розглядаються в Палаті представників, як правило, в двох читаннях, а потім - в Раді Республіки. Парламентські читання і схвалення законопроектів - самостійні етапи законодавчої процедури в палатах Національних зборів, що полягають у розгляді проектів законів і прийняття по них того або іншого рішення (позитивного чи негативного, проміжного або остаточного). Встановлення в парламентській практиці процедури не одного, а декількох читань прийняття законопроектів підвищує рівень організації законотворчої роботи, попереджає прийняття поспішних, непродуманих, популістських рішень і дозволяє більш ретельно розглядати законопроекти, своєчасно усувати наявні в них недоліки.
Відповідно до Регламенту Палати представників [36] при розгляді законопроектів у першому читанні обговорюються концепція, спрямованість, структура законопроекту і доцільність прийняття закону. Оскільки під концепцією проекту розуміється його основоположна ідея, провідна думка, то в першому читанні фактично обговорюється авторський задум пропонованого в законопроекті правового регулювання.
На думку Реута В.І. [55, с. 59], з яким слід погодитися, доопрацювання законопроекту в Палаті представників до його розгляду в першому читанні - явище неоднозначне. До такої доопрацюванні вдаються, в основному, у випадках, коли в Палату представників внесений очевидно "сирий" законопроект, який не може бути представлений на розгляд Палати представників в авторській редакції в силу високої ймовірності його відхилення. У цьому випадку доробка має позитивний аспект: можливість усунути недоліки законопроекту в Палаті представників, не вдаючись до крайніх заходів - його відхилення, чим забезпечується законодавчо-процесуальна економія. Однак доопрацювання проекту до першого читання має і негативні аспекти, оскільки вона знижує рівень вимог до внесених до Палати представників законопроектів. Суб'єкти права законодавчої ініціативи, покладаючись на цю доопрацювання, нерідко вносять на розгляд законодавчого органу недостатньо якісні законопроекти. Неможливість доопрацювання законопроектів у Парламенті, загроза їх відхилення вже в першому читанні змусила б ініціаторів більш суворо підходити до підготовки законопроектів, що підвищило б якість законопроектної роботи в цілому.
Тому внесений до Палати представників законопроект має бути розглянутий цією палатою в тому вигляді, в якому його вважали за необхідне оформити розробники і ініціатор. Саме такий підхід дозволить найбільш повно забезпечити реалізацію конституційного права законодавчої ініціативи. Відповідно, і рішення Палати представників, прийняте в першому читанні, придбає більшу визначеність: палата або категорично не погоджується з концепцією проекту і відхиляє його, або принципово погоджується саме з авторською позицією, що, зрозуміло, не виключає можливості подальшого доопрацювання проекту в рамках прийнятої концепції .
При розгляді законопроектів у другому читанні Палатою представників обговорюються заперечення щодо концепції законопроекту та поправки до законопроекту. Голосування за проектом закону може проводитися в цілому або по структурних частин проекту. Якщо при доопрацюванні законопроекту до другого читання або в ході розгляду законопроекту у другому читанні змінюється концепція законопроекту, Палатою представників приймається рішення про повторний розгляд проекту в першому читанні. За підсумками розгляду законопроекту у другому читанні Палата представників приймає одне з таких рішень: про прийняття проекту закону у другому читанні; про відхилення проекту закону; про повернення проекту закону до процедури першого читання.
Слід зазначити, що більшість проектів законів, що розробляються міністерствами і внесених Урядом до Палати представників, готуються на виконання рішень і доручень Президента. Але з точки зору діловодства дані доручення знімаються з контролю самим фактом внесення проекту закону в Палату представників. І потім міністерствами доля цих законопроектів належним чином не відстежується, оскільки основна робота над ними перекладається на профільну постійну комісію Палати представників. У той же час повинна вестися тісний спільна робота авторів законопроектів і парламентаріїв аж до прийняття відповідних законів.
Палатою представників в 2005 р. прийнята 69 законопроектів у першому читанні та 77 - у другому читанні. У зв'язку з внесенням суб'єктами права законодавчої ініціативи до Палати представників неякісно підготовлених законопроектів та з порушенням встановленого порядку їх внесення Палатою представників у 2005 р. було відхилено 11 законопроектів. Дана цифра є досить високим показником нормотворчого шлюбу і свідчить про те, що багато недоліків у законопроектах закладаються розробниками на самій ранній стадії їх підготовки. Нерідкі випадки, коли Урядом на стадії внесення законопроектів до Палати представників не повною мірою враховуються окремі концептуальні зауваження державних органів, підпорядкованих Президенту Республіки Білорусь, які в подальшому висловлюються (підтримуються) депутатами при розгляді в установленому порядку законопроектів і змушені усуватися вже в Палаті представників.
Ухвалені Палатою представників законопроекти протягом двадцяти днів (при оголошенні законопроектів строковими - десяти днів) підлягають розгляду Радою Республіки і за його результатами - схваленню або відхиленню постановами Ради Республіки. У разі відхилення законопроекту Радою Республіки палати Національних зборів для подолання розбіжностей, що виникли можуть створити погоджувальну комісію, що формується на паритетній основі. У практиці є випадок (у 2004 р. за проектом Закону "Про основи судово-експертної діяльності"), коли при недосягненні згоди з даного законопроекту між палатами Національних зборів Рада Республіки відмовився від створення погоджувальної комісії, в результаті чого законопроект двічі відхилявся Палатою представників і зараз знаходиться в архіві даної палати. Проте цей випадок скоріше є винятком, оскільки останнім часом намітилася певна тенденція посилення взаємодії між нижньою та верхньою палатами Парламенту, про що свідчить відносно незначна кількість відхиляється Радою Республіки законопроектів (близько 6%).
У той же час доцільно вжити таких заходів щодо підвищення активності органів Ради Республіки і його секретаріату при доопрацюванні законопроектів до прийняття Палатою представників. Зауваження щодо законопроектів повинні в повному обсязі представлятися органами Ради Республіки і його секретаріатом у Палату представників на початкових стадіях підготовки проектів, а не по редакції законопроектів, вже доопрацьованих до прийняття Палатою представників у другому читанні за участю інших зацікавлених державних органів. Більш активним має бути участь у організованих Палатою представників нарадах і робочих групах з доопрацювання законопроектів як працівників Секретаріату Ради Республіки, так і членів Ради Республіки.
Згідно з проектом Закону про Національний зборах [40] пропонується ввести розгляд Палатою представників законопроектів у трьох читаннях. Стадія третього читання дозволить усунути наявні в законопроектах редакційні неточності, провести ретельну лінгвістичну експертизу проектів з метою виключення внутрішніх протиріч, неоднозначних і неконкретних їх приписів. Процедура третього читання значно не збільшить тривалість розгляду законопроекту в Палаті представників, оскільки за відсутності за нього зауважень і пропозицій не буде ніяких перешкод перейти відразу від процедури другого читання до третього читання або навіть прийняти законопроект у трьох читаннях.
При незгоді з текстом закону Президент Республіки Білорусь повертає закон (його окремі положення) зі своїми запереченнями до Палати представників, що є частою практикою (не можна сказати, що поширеною). Право вибіркового вето, яким володіє Президент, дозволяє йому виключати введення в дію всіх або окремих норм закону, поданого йому на підпис. Основними причинами повернення Главою держави прийнятих законів (їх окремих положень) є облік не повною мірою нижньою палатою Парламенту в законопроекті зауважень і пропозицій головного державно-правового управління Адміністрації Президента Республіки Білорусь та зацікавлених центральних державних органів; неузгодженість остаточного варіанту прийнятого законопроекту з відповідними державними органами ; прийняття Президентом Республіки Білорусь за наявності позитивних висновків за законом компетентних державних органів (підрозділів) рішення за власною ініціативою про необхідність перегляду прийнятого закону (його окремих положень).
За результатами розгляду закону з запереченнями Президента Республіки Білорусь Палата представників приймає рішення про згоду із запереченнями Президента Республіки Білорусь або про подолання його заперечень та прийняття закону в раніше прийнятій редакції (рішення про подолання даних заперечень Глави держави в практиці роботи Палати представників відсутні).
Однією з основних нормотворчих функцій палат Національних зборів є розгляд ними тимчасових декретів, виданих Главою держави (крім тимчасових декретів, які втратили силу до моменту їх розгляду в Національних зборах), за результатами якого палатами приймається рішення про ухвалення тимчасового декрету до відома або про його скасування. У 2005 р. Національним зборами розглянуто та прийнято до відома 19 тимчасових декретів. Незважаючи на те, що практично всі декрети Президента Республіки Білорусь приймаються до відома Національними зборами, багатьма депутатами Палати представників неодноразово висловлювалися пропозиції про необхідність певного коригування окремих норм прийняті попередні декретів. У зв'язку з цим представляється доцільним залучення представників профільних постійних комісій палат Національних зборів до участі у підготовці тимчасових декретів ще на стадії розробки їх проектів Урядом і Адміністрацією Президента Республіки Білорусь.
Палатою представників також приймаються постанови розпорядчого та контрольного характеру, зокрема, з питань:
організації роботи Палати представників, кадрових питань, позбавлення депутата Палати представників недоторканності, скасування розпоряджень Голови Палати представників;
призначення виборів Президента Республіки Білорусь, дострокового звільнення з посади та звільнення з посади Президента Республіки Білорусь, дачі згоди Президенту Республіки Білорусь на призначення Прем'єр-міністра, відхилення або схвалення програми діяльності Уряду, довіри Уряду, відставки Президента Республіки Білорусь;
створення погоджувальної комісії у разі відхилення законопроекту Радою Республіки, повторного розгляду законопроекту, відхиленого Радою Республіки, розгляду закону (його окремих положень), повернутих Президентом Республіки Білорусь з запереченнями для повторного голосування;
звернення до Конституційного Суду про перевірку конституційності законів та інших нормативних правових актів.
Рада Республіки, крім затвердження або відхилення прийнятих Палатою представників законів, також здійснює координацію діяльності місцевих Рад депутатів та організаційно-методичне керівництво ними, контроль за відповідністю законодавству рішень місцевих Рад депутатів, надає місцевим Радам депутатів інформаційну допомогу, організовує підвищення кваліфікації їх кадрів.
Звертаючись зі щорічним посланням до білоруського народу й Національних зборів 23 травня 2006 [41], Президент Республіки Білорусь Лукашенко А.Г. зазначив, що завдання Парламенту сьогодні - забезпечити стабільність і доступність законодавчого регулювання. Парламентаріям, за його словами, належить впорядкувати і систематизувати чинні правові акти, вилучивши з них положення, що негативно впливають на процеси життєдіяльності суспільства і держави.
В даний час практика зустрічей Глави держави з депутатським корпусом та сенаторами білоруського Парламенту вже стала регулярною. Такі зустрічі, крім представлення Президентом щорічного послання, також постійно проходять в масштабі обговорення поточних проблем і перспективних напрямів роботи з Радою Палати представників і Президією Ради Республіки (останнє вказане обговорення було організовано 24 листопада 2005). Крім того, парламентарії регулярно запрошуються практично на всі проведені під керівництвом Глави держави наради з обговорення основних питань державного і суспільного життя.
Слід зазначити, що проект закону, що передбачає комплексне законодавче регулювання правового статусу, порядку організації та діяльності Національних зборів, внесений Главою держави до Палати представників ще в кінці 1999 р. і прийнятий нею у першому читанні на початку 2000 р. Підготовка цього законопроекту до другого читання затягнулася у зв'язку з виниклими в депутатів Палати представників пропозиціями по окремих процедурних питань роботи палат Парламенту, його матеріально-технічного забезпечення.
2.3. Організація нормотворчої діяльності
в Уряді. Експертно-правова діяльність Мін'юсту
Рада Міністрів Республіки Білорусь - Уряд є центральним органом державного управління, який здійснює виконавчу владу і керівництво системою підпорядкованих йому органів державного управління та інших органів виконавчої влади. Уряд є свого роду головним економічним штабом країни, забезпечує виконання Конституції і рішень Глави держави, у своїй діяльності підзвітний Президенту Республіки Білорусь і відповідально перед Національними зборами.
Діяльність Ради Міністрів Республіки Білорусь грунтується на поєднанні колегіального розгляду і вирішення питань з персональною відповідальністю членів Уряду за проведення в життя прийнятих рішень і стан справ на доручених ділянках роботи.
Уряд складається з Прем'єр-міністра, який несе персональну відповідальність в цілому за його роботу, шести заступників Прем'єр-міністра, у тому числі одного першого, і міністрів. До складу Уряду також входять Голова Адміністрації Президента Республіки Білорусь, Голова Комітету державного контролю, Голова Правління Національного банку, міністри, голови державних комітетів, Голова Президії Національної академії наук Білорусі, Голова Правління Білоруського республіканського союзу споживчих товариств.
Компетенція, порядок організації та діяльності Уряду визначаються Конституцією [1] і Законом "Про Раду Міністрів Республіки Білорусь" [6]. Згідно з цими законодавчими актами Рада Міністрів Республіки Білорусь в межах своєї компетенції приймає постанови, що мають силу на всій території нашої республіки. Такі постанови приймаються у випадках, коли відповідні питання не входять у виняткову компетенцію Глави держави і Парламенту і не можуть бути вирішені республіканськими органами державного управління, обласними і Мінським міським виконавчими комітетами самостійно або спільно з іншими державними органами. Прем'єр-міністр видає в межах своєї компетенції розпорядження, не мають нормативного характеру.
Постанови Уряду можуть бути скасовані актами Президента Республіки Білорусь. У свою чергу Уряд правомочним скасовувати акти міністерств та інших підлеглих республіканських органів державного управління.
Президія Ради Міністрів Республіки Білорусь - постійний діючий орган Уряду, функціонуючий для оперативного вирішення питань, що входять до компетенції Уряду, у складі Прем'єр-міністра, його заступників, Глави Адміністрації Президента Республіки Білорусь, Голови Комітету державного контролю, Голови Правління Національного банку, міністрів економіки, фінансів та закордонних справ.
В даний час у структурі Уряду існує двоступенева система управління, основними ланками в якій визначені міністерства та державні комітети (всього - 39). Раніше ж до реформування та оптимізації системи Ради Міністрів Республіки Білорусь, вироблених Указом Президента Республіки Білорусь від 5 травня 2006 р. № 289 "Про структуру Уряду Республіки Білорусь" [23], існувала трехзвенная управлінська система (третьою ланкою були 8 реорганізованих комітетів при Уряді) . У зв'язку з названою реформою з системи нормотворчих органів виключені приєднані до інших республіканським органам державного управління 5 державних органів - Державний комітет по авіації, Комітет по архівах і діловодству при Раді Міністрів Республіки Білорусь, Комітет з матеріальних резервів при Раді Міністрів Республіки Білорусь, Комітет з проблем наслідків катастрофи на Чорнобильській АЕС при Раді Міністрів Республіки Білорусь, Комітет з цінних паперів при Раді Міністрів Республіки Білорусь. Це, безумовно, підвищить керованість в системі державного управління, оскільки при укрупненні суб'єктів нормотворчості прийняття відомчих правових актів буде здійснюватися більш централізовано, не "розмиваючи" відповідальність за прийняті правові рішення на декілька державних органів.
Для організаційно-технічного забезпечення діяльності Прем'єр-міністра та його заступників утворений Апарат Ради Міністрів Республіки Білорусь з правами юридичної особи. Апарат Ради Міністрів Республіки Білорусь надає консультативну та методологічну допомогу підлеглим Раді Міністрів Республіки Білорусь державним органам (організаціям), не наділений владними повноваженнями і правом приймати рішення, обов'язкові для зазначених органів (організацій) та їх керівників. Керівник Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь призначається і звільняється з посади Урядом за погодженням з Президентом Республіки Білорусь.
З метою підвищення статусу Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь та виконавської дисципліни в системі Уряду Указом Президента Республіки Білорусь від 5 травня 2006 р. № 289 [23] на Апарат Ради Міністрів Республіки Білорусь додатково покладені функції організації і контролю виконання рішень, прийнятих Урядом, а Керівник Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь по правовому положенню прирівняний до міністра.
Докладний порядок організації нормотворчої роботи в системі Уряду визначено Регламентом Ради Міністрів Республіки Білорусь, затвердженим постановою Уряду від 20 березня 2000 р. № 355 [28]. Цей нормативний документ є одним з дієвих інструментів оперативного реагування на зміни в нормотворчому процесі, підвищення якості підготовки проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Уряду. Тільки з моменту прийняття даного Регламенту в нього внесені зміни і доповнення 17 постановами (в основному, стосуються питань узгодження внесених до Уряду проектів з відповідними державними органами (організаціями).
Відповідно до названого Регламенту проекти правових актів повинні вноситися на розгляд Ради Міністрів Республіки Білорусь тільки безпосередньо підпорядкованими Уряду та Голови держави державними органами, іншими центральними державними органами, обласними і Мінським міським виконавчими комітетами. Що вносяться до Уряд проекти повинні бути узгоджені з державними органами (організаціями), компетенцію яких зачіпає предмет регулювання відповідних проектів. Державний орган (організація), що організує підготовку проекту правового акту, до його внесення до Ради Міністрів Республіки Білорусь вживає заходів щодо усунення висловлених за проектом зауважень шляхом взаємних консультацій, створення тимчасових комісій (робочих груп), проведення узгоджувальних нарад, обговорення у керівництва Уряду.
На практиці нерідко відбувається, що при узгодженні проекти не сприймаються державними органами (організаціями) цільно і в сукупності всіх їх правових положень, а розглядаються цими органами окремими фрагментами та епізодами, прикриваючись ширмою "проект розглянуто в межах компетенції". У результаті проекти вносяться в Уряд узгодженими з усіма зацікавленими державними органами (організаціями) без зауважень і пропозицій, а при їх подальшому вивченні виявляються внутрішні неузгодженості та суперечності, а часом з'ясовується, що розробниками проекту акта його положенням надавалося інше значення порівняно з тим, яке буде в кінцевому підсумку сприйматися правопріменітелямі.
З урахуванням вимог Президента Республіки Білорусь про посилення дисципліни і поліпшення якісного рівня роботи Уряду у прийнятому Радою Міністрів Республіки Білорусь постанові від 31 грудня 2004 р. № 1708 "Про деякі питання діяльності Уряду Республіки Білорусь" [30] акцентовано увагу на персональній відповідальності керівників республіканських органів державного управління з якості підготовлених ними проектів правових актів. Зокрема, встановлено, що зазначені керівники:
зобов'язані вносити на розгляд Уряду документи, які не потребують доопрацювання, у строки, визначені Прем'єр-міністром або його заступниками;
несуть персональну відповідальність за своєчасність і якість представлення в Уряд проектів правових актів, підготовлених на виконання рішень Глави держави, Уряду, його Президії, Прем'єр-міністра та його заступників;
проводять наради, в тому числі погоджувальні, для організації оперативної та якісної підготовки проектів нормативно-правових актів (із залученням мінімальної кола керівників (фахівців) і тривалістю до однієї години);
при розробці, в тому числі погодження, та подання до Уряду проектів правових актів повинні використовувати інформаційні системи та мережі, підготовлені для обігу електронних документів.
При цьому зазначеною постановою на заступників Прем'єр-міністра покладені обов'язки щодо забезпечення відповідності та узгодженості рішень у вигляді доручень і вказівок республіканським органам державного управління, підлеглим Уряду, раніше даним доручень і вказівок з аналогічних питань, а також щодо забезпечення своєчасного подання проектів правових актів до Адміністрації Президента Республіки Білорусь.
Останнім часом на рівні Уряду широко практикується використання заходів дисциплінарної відповідальності до керівників республіканських органів державного управління, підпорядкованих Уряду, які не забезпечили належного рівня підготовлених правових актів, що, безумовно, має позитивний превентивний ефект в цілому для організації нормотворчої діяльності в республіці. Так, наприклад, першому заступнику Міністра освіти п зупинення Уряду від 10 жовтня 2005 р. № 1115 [31] оголошено догану за недостатню опрацювання нової редакції Закону "Про внесення змін і доповнень до Закону Республіки Білорусь" Про наукову діяльність ", підписаного Президентом Республіки Білорусь 17 жовтня 2005
Регламентом Ради Міністрів Республіки Білорусь [28] у системі республіканських органів державного управління, підпорядкованих Уряду, з 2002 р. визначений єдиний державний орган, який забезпечує скоординованість нормотворчої роботи в Уряді (у системі республіканських органів державного управління, підпорядкованих Уряду). Це Мін'юст, на який покладена відповідальність за відповідність внесених в Уряд проектів правових актів законодавству Республіки Білорусь і вимогам нормотворчої техніки.
Покладання на Мін'юст такої відповідальності означає як необхідність постійного підвищення рівня дають їм юридичних висновків, так і більш ефективне його вплив на якість нормотворчої роботи, взаємодія з республіканськими органами державного управління, місцевими виконавчими і розпорядчими органами в частині якісної підготовки проектів нормативних правових актів.
Відповідно до положення про Мін'юст, затвердженим постановою Уряду від 31 жовтня 2001 р. № 1605 [29], Мін'юсту надані досить широкі повноваження у сфері організації нормотворчого процесу в системі Уряду. Зокрема, на Мін'юст покладені такі функції:
узагальнення практики застосування законодавства, розробка пропозицій щодо вдосконалення законодавства та внесення їх до Уряду, а з окремих питань діяльності, передбачених законодавчими актами, - безпосередньо Президентові Республіки Білорусь (в даний час таких випадків законодавчими актами не передбачено);
підготовка за дорученням Президента Республіки Білорусь, Національних зборів, Уряду та за власною ініціативою проектів правових актів, організація розробки проектів міжнародних договорів, проведення в установленому порядку експертизи нормативних правових актів (їх проектів);
перевірка стану нормотворчої діяльності в Національному банку, міністерствах, інших республіканських органах державного управління, обласних (Мінському міському) Радах депутатів і виконавчих комітетах, направлення у дані державні органи обов'язкових для виконання подань про усунення порушень встановленого порядку підготовки, прийняття, обліку, систематизації та правової експертизи правових актів. При цьому Мін'юсту надано право внесення в Уряд пропозицій про притягнення до дисциплінарної відповідальності посадових осіб республіканських органів державного управління, які не виконують вищезазначені подання, і пропозицій про скасування в установленому порядку нормативних правових актів республіканських органів державного управління, місцевих виконавчих і розпорядчих органів, призупинення рішень місцевих Рад депутатів, які не відповідають законодавству;
проведення заходів з підвищення кваліфікації працівників юридичних служб державних органів (організацій), сприяння інформаційно-правового забезпечення їх діяльності.
Мін'юст очолює призначається і звільняється з посади Головою держави Міністр, який має чотирьох заступників, у тому числі одного першого, які призначаються Урядом з відома Президента Республіки Білорусь.
У Мін'юсті для реалізації його нормотворчої функції діє 4 самостійних структурних підрозділи - у сфері економіки та екології, у сфері державного будівництва; правової експертизи правових актів Національного банку, міністерств та інших республіканських органів державного управління; правового забезпечення зовнішніх зв'язків. Документи, що розглядаються цими управліннями, становлять близько трьох чвертей від загальної кількості документообігу Мін'юсту.
У 2005 р. нормотворческими підрозділами Мін'юсту у сфері економіки, екології та державного будівництва розроблено 73 проекти нормативних правових актів, проведено 5734 юридичних експертиз проектів, у тому числі законів - 358, указів - 1584, декретів - 187, постанов Уряду - 2661, повернуто проектів , що надійшли до Мін'юсту в порушення Регламенту Ради Міністрів (без узгодження з зацікавленими) - 273 проекту [45].
В даний час для Мін'юсту є актуальною проблема покладання окремими дорученнями Уряду на Мін'юст невластивих йому функцій, що додатково підвищує навантаження на його працівників. Це обумовлено помилковою тактикою посадових осіб Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь, які вважають, що Мін'юстом може бути забезпечена якісна підготовка проектів правових актів абсолютно у всіх сферах суспільних відносин. Так, наприклад, Мін'юстом у 2005 р. підготовлені проекти Указів "Про заходи щодо упорядкування обліку та скорочення порожніх будинків та інших невикористовуваних капітальних будов (будівель, споруд) в сільській місцевості", "Про деякі заходи щодо скорочення незавершених будівництвом незаконсервовані житлових будинків, дач ", в той час як державними органами, що визначають державну політику в уражених проектами сферах, є Міністерство архітектури і будівництва і Державний комітет з майна.
При цьому нерідкі випадки, коли Апаратом Ради Міністрів Республіки Білорусь доручається Мін'юсту, а також іншим міністерствам самостійно погоджувати проекти підготовлених нормативно-правових актів з Адміністрацією Президента Республіки Білорусь, в компетенцію якої входить розгляд проектів, представлених на розгляд Глави держави, а не попередніх варіантів проектів, ще не внесених навіть в Уряд. Безумовно, такі проекти залишаються без розгляду і підлягають поверненню Адміністрацією Президента Республіки Білорусь яка внесла їх міністерству для внесення в установленому порядку. Така ж ситуація складається і з проектами, що направляються на погодження міністерствами до Комітету державного контролю (іншими державними органами, підпорядкованими Президентові Республіки Білорусь, дані проекти, як правило, погоджуються).
У цілому аналіз проектів нормативних правових актів, що подаються на узгодження з Мін'юстом, показує, що більшість проектів готується державними органами (організаціями) на низькому професійному рівні і потребує доопрацювання. Доопрацювання стосується як істоти проекту, так і про необхідність внесення виправлень редакційного характеру, що стосуються структури проекту, застосовуваної термінології, правил законодавчої техніки. Випадки подання до Мін'юсту проектів, за якими зауважень і пропозицій немає, поодинокі. Так, серед вступників на експертизу до Мін'юсту проектів нормативних правових актів близько половини підготовлені зі значними порушеннями чинного законодавства, в тому числі що стосуються невідповідності Конституції Республіки Білорусь.
Мобільність і якість прийняття управлінських рішень, що впливають на стабільність як соціальної сфери, так і економічні перетворення, часто залежить від того, наскільки професійно республіканські органи державного управління і місцеві виконавчі і розпорядчі органи здійснюють правовий супровід цих процесів. У зв'язку з цим необхідно зупинитися на ролі і значенні обов'язкової юридичної експертизи відомчих нормативних правових актів, покладеної на Мін'юст Указом Президента Республіки Білорусь від 20 липня 1998 р. № 369 "Про Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь" [14] та Законом про НПА [ 7]. Будучи частиною системи юридичної експертизи нормативних правових актів, експертиза відомчих актів має свої особливості, оскільки проводиться не на стадії підготовки проектів, а в той період, коли вони вже затверджені та підготовлені до включення до Національного реєстру правових актів Республіки Білорусь (не є проектами, але та не введені в дію).
Основним завданням обов'язкової юридичної експертизи відомчих нормативних правових актів є недопущення "розмиву" базового законодавства, прийняття відомчих актів, що суперечать Конституції, іншим актам законодавства, підміняють і спотворюють закони і рішення Глави держави.
У Мін'юсті для виконання функції з правового аналізу відомчих нормативних правових актів діє з липня 1993 р. управління правової експертизи правових актів Національного банку і республіканських органів державного управління (далі - Управління), функції якого постійно розширюються. Так, з 1995 р., крім експертизи актів міністерств та державних комітетів, введена юридична експертиза нормативних правових актів Національного банку, з 2000 р. - юридична експертиза рішень обласних (Мінського міського) Рад депутатів і виконавчих комітетів.
З 1993 р. по теперішній час кількість направляються на юридичну експертизу до Мін'юсту нормативних правових актів збільшилася з 1 тисячі до понад 4 тисяч на рік. На одного працівника Управління у 2005 р. припадало в середньому в день близько 250 сторінок. Природно, стійка тенденція до зростання надходять до Мін'юсту на обов'язкову юридичну експертизу нормативних правових актів без збільшення штатної чисельності Мін'юсту тільки несприятливо позначається на якості правового аналізу нормативних правових актів.
До суб'єктивних факторів, що впливає на відомче нормотворчість, є поспішність прийняття правового акта, що не дозволяє ретельно вивчити регульовану проблему і наслідки його прийняття. Саме цей фактор привів до того, що в 2005 р. було прийнято близько 15% відомчих актів, які за висновками Мін'юсту можна було не приймати або багато з них слід було об'єднати в один акт, не породжуючи множинності та розмитості законодавства. Нерідко в окремі нормативні правові акти (переважно, міністерств з податків і зборів, економіки, торгівлі) зміни та доповнення вносяться протягом одного - двох місяців з дня їх прийняття.
В останні роки самостійний напрям набуває нормотворчість місцевих виконавчих і розпорядчих органів, яке в окремих областях місцевого управління носить ознаки самодостатності, у зв'язку з чим до якості підготовки і змісту таких актів повинні пред'являтися підвищені вимоги. Зокрема, вже протягом декількох років успішно діє система взаємовідносин між Мін'юстом і обласними виконавчими комітетами, коли спірні і найбільш важливі і термінові документи попередньо на стадії їх підготовки обговорюються фахівцями цих відомств і тільки після прийняття узгодженого рішення вносяться на експертизу. Така робота покращує якість підготовки рішень та сприяє конструктивним підходам у нормотворчості, але збільшує навантаження на фахівців Мін'юсту, а у деяких обласних виконавчих комітетів породжує відповідні утриманські настрої.
Поряд з проведенням обов'язкової юридичної експертизи Мін'юст в області відомчого нормотворчості також здійснює і контрольні функції. Кожна перевірка міністерств, місцевих органів влади і управління виявляє значну кількість нормативних правових актів, які застосовуються без проведення юридичної експертизи в Мін'юсті, яких нормативних правових актів, які отримали за результатами даної експертизи негативні висновки. Факти незаконного застосування не мають юридичної сили нормативних правових актів доводяться до відома відповідних державних органів з поданням привести їх у відповідність до законодавства. У 2005 р. Мін'юстом проведено 19 таких перевірок та внесено 27 подань, за результатами розгляду яких нормотворческими органами скасовано 151 нормативних правових актів.
До теперішнього часу неохопленими обов'язкової юридичної експертизою залишалися нормативні правові акти, прийняті місцевими Радами депутатів, виконавчими і розпорядчими органами базового рівня. Дана категорія нормативних правових актів є основоположною при регулюванні правовідносин місцевого значення з громадянами та юридичними особами. Найчастіше цими актами встановлюються податки, збори та юридичні процедури, не передбачені законодавчими актами та рішеннями Уряду. Так, при проведенні Мін'юстом у 2005 р. перевірок в Могилевському міськвиконкомі, Белинічском, Шкловського, Пуховічського, Дзержинському райвиконкомах і Радах депутатів були виявлені нормативні правові акти цих органів, які встановили не передбачені законодавством збори та суперечать вимогам базових законів "Про місцеве управлінні і самоврядування" , "Про бюджет Республіки Білорусь на 2005 рік". Такі випадки відомчого свавілля, безумовно, серйозно підривають довіру громадян до державних органів та системі влади.
У зв'язку з цим Главою держави 22 травня 2006 внесені зміни та доповнення до окремих законодавчих актів [9], [24], згідно з якими з 1 жовтня 2006 р. передбачено введення обов'язкової юридичної експертизи нормативних правових актів місцевих Рад депутатів, виконавчих і розпорядчих органів базового рівня з подальшим їх включенням до Національного реєстру правових актів Республіки Білорусь. Зазначена експертиза проводитиметься управліннями юстиції облвиконкомів і координуватися Мін'юстом. Дане рішення дозволить підняти на якісно новий рівень нормативні правові акти місцевих органів не тільки обласного, але і базового рівня, попередити прийняття цих актів, що суперечать Конституції, актам Глави держави, законам і постановам Уряду, знизити кількість звернень до державних органів з питань захисту порушених прав і законних інтересів, підвищити в цілому відповідальність керівників місцевих Рад депутатів і виконавчих і розпорядчих органів базового рівня за прийняті управлінські рішення.
Зважаючи на значне навантаження на нормотворчі управління Мін'юсту в останні роки в них спостерігається значна плинність кадрів. На зміну професійних і досвідчених кадрів до Мін'юсту приймаються на роботу, як правило, фахівці без досвіду роботи у сфері нормотворчої діяльності (при цьому значна частина - випускники вищих навчальних закладів). Як наслідок, за проектами нормативних правових актів Мін'юстом виносяться висновків, що містять смислові та юридико-технічні помилки. У зв'язку з цим повинна бути налагоджена дієва система заохочення досвідчених працівників Мін'юсту та інших нормотворчих органів за якісно підготовлені ними проекти правових актів та оперативного навчання нормотворчим навичкам молодих фахівців.
2.4. Діяльність Конституційного Суду
Основним завданням Конституційного Суду є до Контроль за конституційністю діючих нормативних актів. Цей контроль здійснюється з метою забезпечення верховенства Конституції Республіки Білорусь, її безпосередньої дії і затвердження конституційної законності в правотворчості і правозастосуванні.
Конституційним Судом самостійно здійснюються нормотворчі функції шляхом оцінки конституційності правових актів, прийнятих іншими державними органами (посадовими особами). Нормативними правовими актами Конституційного Суду з правозастосовної сфери виключається застосування неконституційних нормативних правових будь-яких нормотворчих органів.
Таким чином, нормотворча діяльність Конституційного Суду похідна від аналогічної діяльності інших державних органів (посадових осіб) і є свого роду наглядовим інститутом по відношенню до правотворчості всіх державних органів: взяли правовий акт; розробили проект даного правового акта і проводили його узгодження (візування); здійснювали юридичну та інші види експертиз проекту.
Діяльність білоруського Конституційного Суду позбавлена будь-якої політичної кон'юнктури і грунтується виключно на юридичних нормах, закріплених в Конституції Республіки Білорусь, законодавчих актах і міжнародних документах. Поверховість прийнятих рішень, обумовлена політизованістю Конституційного Суду, завжди призводить до негативних результатів, про що свідчить досвід діяльності органів конституційного контролю багатьох країн.
Конституційний Суд виносить менше рішень, ніж загальні та господарські суди, але специфіка його роботи полягає в тому, що прийняті ним рішення мають найважливіше значення для розвитку держави і завжди зачіпають невизначене коло осіб. Компетенція, організація і порядок діяльності Конституційного Суду визначаються Конституцією [1], Законом "Про Конституційний Суд Республіки Білорусь" [3] та Регламентом, прийнятим Конституційним Судом [32].
Відповідно до Конституції [1] Конституційний Суд сформований у кількості 12 суддів - висококваліфікованих фахівців у галузі права, на паритетних засадах призначаються Главою держави і обираються Радою Республіки. Термін повноважень членів Конституційного Суду - 11 років. Кожен суддя Конституційного Суду має помічника. Для здійснення інформаційно-довідкової, організаційно-технічної та іншої роботи щодо забезпечення діяльності Конституційного Суду функціонує секретаріат з правами юридичної особи.
Голова Конституційного Суду призначається Главою держави за згодою Ради Республіки, керує роботою Конституційного Суду, розподіляє обов'язки між його членами, скликає Конституційний Суд і головує на її засіданнях, видає розпорядження з питань внутрішньої діяльності Конституційного Суду.
Основними принципами діяльності Конституційного Суду є законність, незалежність, колегіальність, гласність, усність, рівноправність і змагальність сторін. Конституційний Суд, покликаний забезпечити юридично вивірений підхід до регулювання суспільних відносин:
приймає обов'язкові для виконання рішення у вигляді висновків про відповідність законів, декретів та указів Президента Республіки Білорусь, міжнародних зобов'язань Республіки Білорусь (їх окремих положень) Конституції та міжнародно-правовим актам, ратифікованим Республікою Білорусь; про відповідність актів міждержавних утворень, в які входить Республіка Білорусь (їх окремих положень), Конституції, міжнародно-правовим актам, ратифікованим Республікою Білорусь, законам і декретів; про відповідність постанов Уряду, актів будь-якого іншого державного органу (їх окремих положень) Конституції, міжнародно-правовим актам, ратифікованим Республікою Білорусь, законам, декретів і указам Президента Республіки Білорусь. За іншими ж питань прийняття Конституційним Судом рішень у вигляді висновків не допускається;
має право вносити Президенту Республіки Білорусь, Парламенту, Уряду, іншим державним органам відповідно до їх компетенції пропозиції, в тому числі про необхідність внесення до актів законодавства змін і доповнень, прийняття нових правових актів;
дає висновок про наявність фактів систематичного або грубого порушення палатами Парламенту Конституції Республіки Білорусь на підставі пропозиції Глави держави (таких випадків на справжній момент немає);
направляє щорічні послання Президента Республіки Білорусь і Парламенту, які містять аналіз стану конституційної законності в республіці.
Частиною четвертою статті 116 Конституції Республіки Білорусь [1] встановлено вичерпний перелік ініціаторів внесення пропозицій про надання Конституційним Судом висновків про перевірки конституційності правових актів. Це Президент Республіки Білорусь, Палата представників, Рада Республіки, Верховний Суд, Вищий Господарський Суд, Рада Міністрів Республіки Білорусь. Інші органи та особи (у тому числі Прокуратура, Адміністрація Президента Республіки Білорусь, їх керівники), а також громадяни для ініціювання перевірки конституційності прийнятих актів повинні звертатися до вищезгаданих уповноваженим органам і особам.
При цьому в юридичній літературі з урахуванням конституційних повноважень органів прокуратури по здійсненню нагляду за точним і однаковим виконанням законодавства державними органами (організаціями) висловлюється ідея про включення Генерального прокурора до переліку органів та осіб, наділених правом звернення до Конституційного Суду з пропозиціями про перевірку конституційності правових актів . Вважаю, що дана пропозиція доцільно реалізувати при внесенні чергових змін і доповнень до Конституції Республіки Білорусь.
Відповідно до статті 49 Закону "Про Конституційний Суд Республіки Білорусь" [3] Конституційний Суд повинен відмовити в розгляді пропозиції про перевірку конституційності акта, якщо дана пропозиція виходить від органу або особи, що не володіють такою компетенцією.
Разом з тим, практика розгляду Конституційним Судом пропозицій про перевірку конституційності правових актів йде дещо по іншому шляху. Вступники до Конституційного Суду звернення громадян і різних організацій, які не є суб'єктами внесення пропозицій про перевірку конституційності актів, стають підставою для прийняття Конституційним Судом рішень, які не є висновками. Однак такими рішеннями, в яких вказується про конституційність нормативних правових актів органів місцевого управління та самоврядування, створюються правові наслідки, аналогічні наслідком висновків, прийнятих Конституційним Судом за пропозиціями уповноважених суб'єктів. При цьому в названих рішеннях міститься вказівка на їх прийняття відповідно до частини четвертої статті 122 Конституції Республіки Білорусь, згідно з якою рішення місцевих Рад депутатів, виконавчих і розпорядчих органів, що обмежують або порушують права, свободи і законні інтереси громадян, можуть бути оскаржені в судовому порядку (у той час як цей порядок застосовується лише для загальних і господарських судів, так як Конституцією та іншими законодавчими актами не передбачена можливість оскарження рішень у Конституційному Суді, оскільки він уповноважений розглядати не скарги, а виключно пропозиції уповноважених суб'єктів).
В якості одного з таких прикладів можна навести прийняте Конституційним Судом рішення від 2 березня 2005 р. № Р-184/2005 "Про конституційності пункту 2 рішення Мінського міського виконавчого комітету від 11 квітня 1996 р. № 240" Про реєстрацію іноземних громадян та осіб без громадянства, які тимчасово прибувають в м. Мінськ, і компенсації відповідних витрат міського господарства "[33]. Так, згідно з цим рішенням Конституційного Суду нормативні правові акти мінських міських виконкому та Ради депутатів в частині справляння з іноземних громадян та осіб без громадянства грошових коштів за проживання в м. Мінську визнані не відповідними Конституції Республіки Білорусь та іншим актам законодавства з 2 березня 2005
При цьому дана практика збережеться і в майбутньому, оскільки в першу чергу орієнтована на своєчасну захист порушених незаконними рішеннями місцевих виконавчих і представницьких органів законних прав і свобод громадян та юридичних осіб. Разом з тим, вважаю, що в зазначеному випадку замість заходів реалізації конституційного контролю доцільно використовувати застосування у встановленому порядку вичерпних заходів прокурорського реагування (у тому числі на підставі звернень Конституційного Суду).
Згідно зі статтею 112 Конституції Республіки Білорусь [1], якщо суд при розгляді конкретної справи прийде до висновку про невідповідність нормативно-правового акта Конституції чи іншого законодавчого акту, він повинен через звернення до Верховного або Вищий Господарський суд поставити перед Конституційним Судом питання про визнання даного акта неконституційним . Недостатня ж активність з ініціювання конституційного судочинства загальними і господарськими судами призводить до різнобою у судовій практиці, оскільки такі акти зберігають свою силу і можуть застосовуватися іншими судами, не угледів невідповідності Конституції чи іншого законодавчого акту.
Відповідно до статті 11 Закону "Про Конституційний Суд Республіки Білорусь" [3] визначено, що Конституційний Суд не має права здійснювати контроль та рецензування проектів актів, конституційність яких може бути предметом його розгляду. У той же час саме висловлення позиції Конституційним Судом щодо концептуальних положень підготовлених проектів законодавчих актів з урахуванням накопиченого досвіду нормотворчого цього державного органу дозволяє прийняти закон або інший акт, не тільки заповнює прогалини в регулюванні певної сфери суспільних відносин, але і збалансовано враховує конституційно закріплені права громадян і юридичних осіб. З цієї причини в 2005 р. Конституційним Судом за участю його секретаріату проаналізовано 30 проектів нормативних правових актів, у тому числі надійшли з Адміністрації Президента Республіки Білорусь і палат Парламенту, і висловлені по них своєчасні та конструктивні пропозиції.
2.5. Юридичні служби державних органів (організацій)
На стадії розробки будь-якого проекту нормативного правового акта відповідно до Правил підготовки проектів [21] та рядом рішень Уряду обов'язково участь в роботі над проектом юридичної служби (юрисконсульта) державного органу (організації), що готують відповідний проект (далі - юридична служба).
Юридична служба є самостійним структурним підрозділом державного органу (організації), яке засновує для правового забезпечення функціонування даного органу (організації) і дотримання законності в його діяльності. Юридична служба будує свою роботу на підставі положення, що затверджується на основі Примірного положення про юридичне управління (відділ), головний юрисконсульт, юрисконсульт міністерства, іншого республіканського органу державного управління, об'єднання (установи), підлеглого Уряду Республіки Білорусь, місцевого виконавчого і розпорядчого органу, затвердженого постановою Уряду від 22 березня 1999 р. № 386 [27] (далі - Примірне положення).
Основними завданнями та функціями юридичної служби є:
здійснення контролю за відповідністю законодавству проектів правових актів, що подаються на підпис керівництву державного органу (організації);
підготовка пропозицій щодо вдосконалення законодавства за напрямками діяльності державного органу (організації), безпосередню участь у розробці проектів нормативно-правових актів відповідно до компетенції державного органу (організації);
організаційно-методичне забезпечення нормотворчої діяльності державного органу (організації), узагальнення та аналіз правозастосовчої практики;
правове консультування посадових осіб відповідного державного органу (організації) за основними напрямками його діяльності, участь у проведенні заходів по підвищенню правових знань працівників державного органу (організації) і підвідомчих організацій.
Примірним положенням встановлено широкий перелік прав юридичної служби, який включає:
право повертати виконавцям на доопрацювання неякісно підготовлені і суперечать законодавству проекти правових актів та інших документів, складати по них необхідні висновку та довідки про усунення виявлених порушень, самостійно або спільно із структурними підрозділами допрацьовувати зазначені проекти;
право залучати в установленому порядку інших працівників відповідного державного органу (організації) для здійснення заходів, пов'язаних з нормотворчою діяльністю та організацією правової роботи;
право запитувати і одержувати від посадових осіб державного органу (організації) документи правового характеру та інші відомості, необхідні для виконання функцій, покладених на юридичну службу;
право перевіряти дотримання законодавства у підвідомчих організаціях, а також в інших організаціях з питань, що входять до компетенції державного органу (організації).
Однак, факти некваліфікованого правового аналізу прийнятих державними органами і посадовими особами нормативних правових актів, які виявляються при проведенні Мін'юстом юридичної експертизи, свідчать про те, що юридичні служби не завжди в повному обсязі виконують покладені на них завдання та функції, підходячи формально і вузьковідомчої до вивчення та доопрацюванні проектів правових актів.
Згідно Примірного положення на посаду начальника юридичної служби можуть бути призначені особи, які мають вищу юридичну освіту і стаж практичної роботи за фахом, як правило, не менше трьох років. Безумовно, такий стаж для керівника правового підрозділу є досить незначним, оскільки за цей час на належному рівні не можуть бути сформовані професійні навички, "чуття" правознавця і керівника, оперативно приймає правильні і вивірені рішення, що дозволяють максимально точно передбачити юридичні, соціальні, фінансово- економічні та інші наслідки прийняття правових актів.
Примірним положенням також введені правові гарантії для працівників юридичних служб. Так, встановлено, що спроби надання незаконного впливу на цих працівників або переслідування за виконання ними своїх обов'язків повинні негайно припинятися керівництвом відповідного державного органу (організації), а винні особи - залучатися до відповідальності; визначено, що на юридичну службу не допускається покладання обов'язків, не передбачених Примірним положенням і не відносяться до правової роботи.
3. ОСНОВНІ НАПРЯМКИ ВДОСКОНАЛЕННЯ ОРГАНІЗАЦІЙНОГО МЕХАНІЗМУ ПІДГОТОВКИ І ПРИЙНЯТТЯ НОРМАТИВНИХ ПРАВОВИХ АКТІВ
Удосконалення організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів має відповідати цілям проведених у країні економічних, політичних і соціальних перетворень та створення сильної і процвітаючої держави.
Вважаю, що для підвищення ефективності організаційного механізму підготовки і прийняття нормативних правових актів потрібен здійснення на державному рівні низки додаткових нижчевикладених законодавчих і організаційних заходів. Ці заходи повинні бути спрямовані на підвищення керованості в системі нормотворчих органів і якісного рівня прийнятих нормативних правових актів.
1. Основним напрямком удосконалення організації діяльності нормотворчих органів є досягнення в їх практичній діяльності максимального врахування програмного соціально-економічного і політичного курсу, що проводиться Главою держави, узгодженості з цим курсом і дорученнями Президента Республіки Білорусь всіх розроблюваних в республіці проектів нормативних правових актів.
У цьому напрямку дій однієї Адміністрації Президента Республіки Білорусь не достатньо, тому робота по забезпеченню дотримання програмного курсу Глави держави повинна бути посилена з боку всіх міністерств та інших органів, підпорядкованих Уряду, місцевої "вертикалі", контролюючих та наглядових органів. З практики нормотворчих органів повинен бути виключений стиль роботи, спрямований на лобіювання вузьковідомчих інтересів і встановлення власних відомчих "правил гри", що суперечать законодавчим рішенням і доручень Глави держави.
2. У якості однієї з найбільш актуальних і своєчасних законодавчих заходів у сфері вдосконалення організації підготовки нормативних правових актів є прийняття Кодексу Республіки Білорусь про правові акти, комплексно регламентує організаційно-практичні питання роботи державних органів (організацій) над усіма правовими актами - нормативними та ненормативними. Це обумовлено тим, що через відсутність у законодавстві чітких вимог до ненормативних правових актів, в таких ненормативних документах, як розпорядженнях, листах, телеграмах та вказівках, не проходять необхідної юридичної експертизи, встановлюються самостійні обов'язкові правила поведінки, які підміняють нормативні акти і порушують права і законні інтереси громадян і юридичних осіб.
Прийняття даного кодексу дозволить усунути існуючу прогалину в законодавчому регулюванні відносин з підготовки ненормативних правових актів, встановивши чіткі вимоги до предмета таких правових актів. Тому в черговому щорічному плані підготовки законопроектів слід передбачити необхідність розробки концепції Кодексу Республіки Білорусь про правові акти.
3. Планування нормотворчої роботи, охоплюючи практично всі проекти законів, не в достатній мірі зачіпає сферу прийняття указів Президента, постанов Уряду та відомчих нормативних правових актів. Так, виключно планування підготовки проектів законів присвячена схвалена Указом Президента Республіки Білорусь Програма підготовки проектів законів Республіки Білорусь на 2003 - 2005 р.р. і перспективної кодифікації законодавства Республіки Білорусь [20]. Немає і необхідної активності підпорядкованих Уряду державних органів, а також місцевої "вертикалі" при прийнятті їх власних програм і планів підготовки проектів нормативно-правових актів.
У той же час відсутність планування на рівні підзаконного правотворчості призводить до законодавчої непередбачуваності, появи безсистемних, вузьконаправлених підзаконних нормативних актів, не завжди відповідають законодавству. У цих цілях кожен державний орган повинен взяти активну участь при змістовному наповненні розроблюваного проекту Державної програми підготовки проектів нормативних правових актів на 2006 - 2010 р.р., в яку слід включити підготовку найбільш важливих законодавчих актів, концептуальних нормативних правових актів державних органів республіканського і місцевого рівнів і концепцій цих правових актів. Також на постійній основі республіканськими і місцевими органами державного управління повинні колегіально прийматися власні плани підготовки проектів нормативно-правових актів.
4. Важливою мірою в області вдосконалення організації підготовки нормативних правових актів є законодавче забезпечення належних умов для прогнозування наслідків прийняття нормативних правових актів.
З цією метою на рівні законодавчого акту Глави держави слід встановити відсутні в даний час єдині і вичерпні вимоги до складання обгрунтувань необхідності прийняття нормативних правових актів, що дозволить готувати проекти правових актів на основі системних, всебічних, творчих і наукових підходів. Крім того, на міністерства фінансів та економіки слід законодавчо покласти обов'язок з розробки фінансово-економічних обгрунтувань до проектів нормативних правових актів.
5. Для вдосконалення організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів необхідно сформувати ефективну систему взаємодії суб'єктів нормотворчої діяльності, що базується на принципах відомчого партнерства, послідовності, конкретності й оперативності.
З нормотворчої практики державних органів (організацій) повинен бути викорінена стиль роботи, що виражається в неузгодженості висновків щодо проектів правових актів цих органів раніше висловленої ними позиції щодо даних проектів. Нормотворческими органами при узгодженні проектів не повинні надаватися, як це часто буває, нечіткі і розпливчасті зауваження, які врахувати неможливо в силу неясності конкретної суті заперечень і необхідних шляхів реалізації висловлених зауважень.
Безумовно, названа практика лише деструктивно впливає на організацію нормотворчого процесу в республіці, оскільки затягує терміни підготовки і прийняття проектів.
Також у перспективі слід розробити і затвердити положення про взаємодію окремих державних органів (зокрема, про взаємодію між Урядом і Парламентом, між Палатою представників і Радою Республіки, між міністерствами і державними органами, безпосередньо підпорядкованими Президентові Республіки Білорусь), що виключить міжвідомчі конфлікти і різночитання при спільній нормотворчій роботі.
6. Вважаю за доцільне прийняття комплексу заходів, спрямованих на вдосконалення системи проведених експертиз проектів нормативних правових актів, до яких відносяться наступні:
прийняття заходів щодо більш ретельному аналізу нормотворческими органами логічності та системності структури проектів під час проведення їх обов'язкової юридичної експертизи, що сприятиме створенню нормативних правових актів, що не вимагають після їх прийняття видання зайвих коментарів і роз'яснень з питань їх правозастосування;
створення належної організаційно-методологічної основи для проведення управліннями юстиції облвиконкомів введеної з 1 жовтня 2006 р. обов'язковій юридичної експертизи нормативних правових актів місцевих органів влади базового рівня з використанням уніфікованих і наукомістких підходів;
законодавча регламентація не врегульованих в даний час питань, пов'язаних з проведенням обов'язкової лінгвістичної (філологічної) експертизи проектів, що дозволить виключити з прийнятих актів, в першу чергу, відомчих, допущені орфографічні помилки, стилістичні та коректорські неточності. У даному законодавчому акті крім закріплення сформованої практики лінгвістичної експертизи окремих нормативних правових актів слід додатково ввести проведення обов'язкової лінгвістичної експертизи проектів вищих судових органів, республіканських органів державного управління, підпорядкованих Уряду, Національного банку, місцевих Рад депутатів і виконавчих і розпорядчих органів;
підвищення ініціативності нормотворчих органів при проведенні факультативних видів експертиз проектів нормативних правових актів (наукової, фінансово-економічної, екологічної, соціологічної, психологічної, гендерної, історичної), в тому числі із залученням незалежних експертів з числа представників наукових установ, встановлення тісної взаємодії нормотворчих органів і наукових установ;
оперативне впровадження проведення законодавчо передбаченої кримінологічної експертизи проектів нормативних правових актів. З цією метою необхідно найближчим часом прийняти спеціальне положення про проведення кримінологічної експертизи, розробити методологічні засади здійснення цієї експертизи, сформувати штат спеціально підготовлених фахівців-кримінологів в податковій, банківській, інвестиційній, митній, соціальної, правоохоронної, екологічній та інших сферах, організувати тісний зв'язок нормотворчості з кримінологічної наукою. Об'єктивно оцінюючи можливості суб'єктів кримінологічної експертизи та інших державних органів, представляється, що для початку проведення даної експертизи доцільно:
утворення спеціальних структурних підрозділів у Мін'юсті, НЦЗД, місцевих виконавчих і розпорядчих органах за рахунок внутрішніх резервів цих державних організацій. Можливо, Мін'юсту все ж таки слід передати штатну чисельність інших державних органів (організацій), вивільнену в результаті проведеної оптимізації системи державних органів (організацій), в обсязі 6 - 8 чоловік;
з метою забезпечення тісної і оперативної взаємодії суб'єктів кримінологічної експертизи з державними органами, які здійснюють державне регулювання у сферах проводяться кримінологічних досліджень, встановити, що на початковому етапі їх проведення до суб'єктів кримінологічної експертизи відряджаються працівники інших компетентних державних органів (зокрема, Національного банку, Міністерства з податків і зборів, Міністерства праці та соціального захисту, Державного митного комітету, а також кримінологічного центру, що створюється в даний час в системі органів прокуратури за дорученням Глави держави). Це буде відповідати статті 49 1 Закону про НПА, згідно з якою суб'єкти кримінологічної експертизи при відсутності у них фахівців, що володіють необхідними професійними навичками, можуть залучати фахівців будь-яких інших державних органів і наукових організацій;
для зменшення навантаження на Мін'юст передбачити, що проекти нормативних правових актів, внесені державними органами (організаціями) в Уряд, спрямовуються на кримінологічну експертизу до Мін'юсту Апаратом Ради Міністрів Республіки Білорусь тільки після їх остаточної підготовки до внесення на розгляд Президії Ради Міністрів Республіки Білорусь. Таким чином, на кримінологічну експертизу до Мін'юсту не будуть направлятися "сирі" проекти і проекти нормативних правових актів, прийняття яких Уряд спочатку вважатиме недоцільним;
забезпечення підвищення кваліфікації за кримінологічному профілю фахівців суб'єктів кримінологічної експертизи в Інституті перепідготовки та підвищення кваліфікації суддів, працівників прокуратури, судів та установ юстиції Білоруського державного університету, збільшення у вищих навчальних закладах юридичного профілю кількості навчальних годин викладання з курсу "кримінологія".
7. Пропоную вжити заходів щодо вдосконалення нормотворчої діяльності державних органів, безпосередньо підпорядкованих Президенту Республіки Білорусь, зокрема, щодо:
підвищенню нормотворчої ініціативності та активності даних державних органів з урахуванням програмного курсу Глави держави і реальної обстановки на місцях, посилення з їх боку контролю за дотриманням усіма республіканськими і місцевими органами духу і букви рішень Президента Республіки Білорусь;
виявлення в законодавчому масиві чинних законів, актів Президента та інших рішень, не повною мірою відповідають проводиться в даний час державній політиці та інтересам суспільства і держави. Про виявлені законодавчих актах, що знижують ефективність реалізації державної політики, державні органи, безпосередньо підпорядковані Президенту Республіки Білорусь, повинні негайно інформувати Главу держави для прийняття рішення про їх перегляд;
законодавчої регламентації порядку розгляду Президентом Республіки Білорусь проектів правових актів, що вносяться Главі держави Державним секретаріатом Ради Безпеки та Управлінням справами Президента Республіки Білорусь. Встановлення цього порядку на рівні законодавчого акту підвищить ефективність діяльності зазначених державних органів і виключить необхідність застосування ними правових норм, що регламентують порядок внесення проектів нормативно-правових актів на розгляд Глави держави через Адміністрацію Президента Республіки Білорусь.
8. Для підвищення якості аналізованих Національними зборами законопроектів і декретів пропоную реалізацію наступних заходів:
доручення Урядом підготовки проектів законів і декретів та їх подальшого подання до палатах Національних зборів тільки керівникам державних органів (організацій), уповноважених на реалізацію державної політики у сферах діяльності, що відносяться до предмету регулювання відповідних законопроектів і декретів. З практики повинні бути виключені випадки підготовки проектів некомпетентними державними органами, які не володіють специфікою питань з акредитуючою ними законопроектів і декретів і не можуть дати вичерпних відповідей на виникаючі у депутатів Палати представників і членів Ради Республіки питання і зауваження. За найважливішим для соціально-економічного розвитку країни проектів законів (кодексів) доповідачами в палатах Парламенту мають визначатися заступники Прем'єр-міністра, що курирують відповідні галузі (сфери діяльності);
забезпечення більш активного та зацікавленої участі міністерств та інших державних органів, які є безпосередніми розробниками законопроектів, в їх доопрацюванні в палатах Національних зборів. Робота суб'єктів права законодавчої ініціативи не повинна закінчуватися внесенням законопроектів до Палати представників, а повинна активно продовжуватися на всіх наступних стадіях - прийнятті проектів Палатою представників у першому і другому читаннях, схвалення їх Радою Республіки і підписання законів Головою держави;
залучення представників профільних постійних комісій палат Національних зборів до розробки тимчасових декретів на стадії підготовки їх проектів Радою Міністрів Республіки Білорусь і Адміністрацією Президента Республіки Білорусь. Це буде сприяти зняттю більшості зауважень і питань, що виникають у депутатів при розгляді в "овальному залі" прийняті попередні декретів Президента Республіки Білорусь;
підвищення активності Ради Республіки і його секретаріату при доопрацюванні законопроектів Палатою представників, в тому числі шляхом внесення в дану палату Радою Республіки та його органами пропозицій на початкових стадіях доопрацювання законопроектів, а не після їх підготовки Палатою представників до прийняття у другому читанні. У зв'язку з цим на законодавчому рівні доцільно передбачити обов'язок суб'єктів права законодавчої ініціативи інформувати Раду Республіки про всі законопроекти, внесених ними до Палати представників;
законодавче закріплення за однією з палат Національних зборів (її секретаріатом) права здійснювати офіційний контроль за якістю та термінами виконання доручень, що містяться у прийнятих Парламентом закони. Відсутність такого контролю в даний час призводить до того, що Порученческими норми законів реалізуються Урядом нерідко зі значним перевищенням встановленого терміну або в неповному обсязі;
з метою удосконалення і впорядкування регулювання організації та діяльності Національних зборів повинно бути прискорене прийняття проекту Закону "Про Національний зборах Республіки Білорусь", внесеного Президентом Республіки Білорусь в Палату представників більш ніж п'ять років тому. На справжній момент білоруський Парламент, діяльність палат якого регламентується окремими положеннями Конституції та регламентами палат, є єдиним конституційним органом, не мають систематизованого законодавчого акту про свою діяльність.
9. У суттєвого вдосконалення потребує діяльність Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь щодо організації у системі Уряду роботи з підготовки проектів нормативних правових актів. Зокрема, з практики роботи Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь повинні бути виключені випадки доручення міністерствам та іншим республіканським органам державного управління розробляти проекти, предмет яких не входить в їх компетенцію, і безпосередньо погоджувати підготовлювані міністерствами проекти з державними органами, не підпорядкованими Уряду.
Також повинні бути викорінені випадки необгрунтованого встановлення для підпорядкованих Уряду державних органів стислих термінів розгляду проектів. В даний час саме на підставі пропозицій Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь при відсутності з відповідних питань термінових доручень Президента Республіки Білорусь та його Адміністрації міністерствам встановлюються одноденні та інші нереальні терміни підготовки проектів актів.
Визначення Урядом таких термінів не дозволяє міністерствам якісно і всебічно відпрацьовувати і погоджувати з зацікавленими відповідні проекти правових актів, що призводить до необхідності перегляду в подальшому концепцій цих проектів на підставі зауважень центральних державних органів.
10. Найближчим часом на рівні Уряду повинен бути дозволений існуючу прогалину в регулюванні відносин, пов'язаних з внесенням Мін'юстом у Національний банк, міністерства та інші республіканські органи державного управління, обласні, Мінський міський Ради депутатів, облвиконкоми і Мінський міськвиконком подань про усунення порушень встановленого порядку підготовки, прийняття, обліку, систематизації та правової експертизи правових актів.
Відсутність в даний час з аконодательного механізму та конкретних термінів виконання уявлень Мін'юсту про усунення зазначених порушень призводить до несвоєчасного та неналежного розгляду подань республіканськими органами державного управління та органами місцевого управління та самоврядування.
11. Відповідно до Конституції Республіки Білорусь рішення місцевих Рад депутатів, що не відповідають законодавству, скасовуються Радою Республіки, однак на даний момент таких випадків у практиці роботи Ради Республіки не є.
У зв'язку з цим діяльність Ради Республіки з контролю за конституційністю рішень місцевих Рад депутатів має бути перебудована на якісно новий рівень з створенням належної методологічної основи проведення членами Ради Республіки і його секретаріатом перевірок діяльності місцевих Рад депутатів та механізму відміни і перегляду незаконних рішень місцевих Рад депутатів.
Крім того, вичерпних заходів щодо кардинального поліпшення якості рішень місцевих Рад депутатів та виконкомів, усунення самоуправства цих органів при прийнятті нормативних правових актів повинні прийматися в межах компетенції і з боку органів юстиції, прокуратури та контролюючих органів.
12. Для зняття надмірного навантаження на окремі нормотворчі органи, зокрема, Мін'юст, необхідно переглянути підходи до відомчого нормотворчості республіканських органів державного управління та місцевих органів влади і управління, підвищивши рівень їх правової роботи.
Діяльність цих органів має бути спрямована таким чином, щоб множинні, розрізнені відомчі акти систематизувалися в єдиних, комплексних правових актах, а знову прийняті акти у максимальному ступені прораховувалися з позиції не чисто відомчих інтересів, а дотримання законних прав і свобод громадян та юридичних осіб, отримання реального економічного ефекту. У даному напрямку потрібно значне посилення на місцях прокурорського нагляду і контрольної діяльності органів юстиції.
13. В даний час є досить актуальною необхідність реалізації комплексу заходів, спрямованих на істотне підвищення професійного рівня і правової культури працівників нормотворчих органів, а саме:
встановлення спеціальних кваліфікаційних вимог до фахівців, безпосередньо проводять юридичну і кримінологічну експертизи проектів актів. В даний час такі вимоги відсутні і робота в даному напрямку не ведеться. З цієї причини підготовкою основоположних проектів нормативних правових актів займаються молоді фахівці, які не набули практичних навичок і мінімального досвіду юридичної роботи, що безпосередньо впливає на якісний рівень підготовлених проектів. З метою необхідності істотного підвищення якості нормотворчої роботи міністерств, місцевих органів управління і самоврядування також повинні бути переглянуті кваліфікаційні вимоги до керівників юридичних служб цих органів. Вважаю, що спеціальний стаж для заняття посади начальника юридичної служби повинен бути встановлений, як мінімум, п'ять років (в даний час таким стажем визначено три роки, а на практиці допускається наявність і меншого юридичного стажу);
апробування у нормотворчих органах системи оперативного навчання молодих фахівців шляхом введення їх кураторства більш досвідченими співробітниками відповідного державного органу, складання для таких фахівців індивідуальних графіків з вивчення законодавчого масиву та інформаційно-аналітичних матеріалів, розвитку в них підвищеної пильності і вимогливості при роботі з проектами нормативних правових актів ;
створення в одному з вищих навчальних закладів республіки факультету, який здійснює підготовку фахівців нормотворчого профілю. Тут може бути використаний наявний досвід Російської Федерації, де на відміну від нашої республіки основам нормотворчої діяльності навчаються не тільки на займаних посадах у державному апараті, а на спеціальних нормотворчих факультетах, на яких цілеспрямовано навчають принципам і методам підготовки проектів нормативних правових актів. У результаті після закінчення таких факультетів молоді фахівці приходять на роботу в нормотворчі органи зі знаннями, рівноцінними знань працівників, як мінімум, з дворічним нормотворчим досвідом. Створений такий нормотворчий факультет в Республіці Білорусь міг би стати і серйозним навчально-методологічним центром для підвищення кваліфікації працівників усіх нормотворчих органів та обміну між ними практичним досвідом;
введення більш чіткої спеціалізації працівників, що здійснюють підготовку та узгодження проектів нормативних правових актів. Це сприятиме отриманню працівниками більш поглиблених знань у певних сферах суспільних відносин, "відточуванню" їх професійної майстерності і в кінцевому результаті підвищить якість підготовки проектів нормативних правових актів. Коли проекти нормативних правових актів в одній і тій же сфері регулювання будуть готуватися і розглядатися в державному органі (організації) не кількома працівниками, а одним постійним фахівцем, це буде накладати на даного фахівця підвищену відповідальність за якість підготовлених проектів і змушувати його постійно підвищувати професійний рівень , у тому числі з використанням наукових та інших додаткових джерел;
більш широке використання стажувань спеціалістів нормотворчих органів у республіканських і місцевих правозастосовних органах (судах, органах прокуратури, адвокатури, нотаріату, реєструючих і контролюючих органах та ін), впровадження системи закріплення за правозастосувальними органами на певний період часу спеціалістів нормотворчих органів для всебічного вивчення ними особливостей застосування на практиці прийнятих правових актів;
прийняття адекватних заходів персональної відповідальності, аж до відсторонення від займаних посад керівників і виконавців, за несвоєчасність та неякісність виконання доручень Глави держави та Уряду, неповний і поверхневий аналіз наслідків прийнятих нормативних правових актів. У цих цілях у практичну діяльність нормотворчих органів доцільно впровадити бальну систему оцінки роботи фахівців, що розглядають проекти нормативних правових актів. Визначення в межах даної системи якісного рівня підготовлених проектів буде підставою для застосування відповідних дисциплінарних та заохочувальних заходів до фахівців нормотворчих органів.
Хотілося б висловити впевненість, що порушені проблеми вдосконалення організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів у найближчому майбутньому будуть дозволені спільними зусиллями нормотворчих органів шляхом їх копіткої і належно спланованою нормотворчої роботи.
ВИСНОВОК
У цілому сформувалася в Республіці Білорусь система нормотворчих органів відповідає курсу держави, спрямованого на підвищення функціональності системи державного управління та забезпечення захисту прав і законних інтересів громадян і юридичних осіб.
До негативних моментів організації нормотворчої діяльності відноситься те, що в частих випадках правові акти приймаються державними органами (організаціями) в умовах закритості та кабінетні, щоб формально виконати доручення вищих органів. При цьому не проводиться попередній аналіз правозастосовчої практики, не формулюються передбачувані витрати, механізм реалізації прийнятих норм, не вивчаються потреби суспільства, громадська думка, альтернативні шляхи вирішення існуючих проблем.
У своїй повсякденній діяльності нормотворчі органи не завжди відстежують забезпечення реалізації в підготовлених проектах соціально-економічного і політичного курсу, що проводиться Главою держави, а також не завжди готові здійснювати нормотворчу діяльність на основі принципів ініціативності, відомчого партнерства, послідовності та оперативності.
Тому подальше вдосконалення організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів має здійснюватися шляхом коригування актів законодавства, що регулюють діяльність суб'єктів нормотворення, підвищення ефективності взаємодії нормотворчих органів, постійного обміну між ними досвідом, в тому числі негативних, посилення кадрової політики та контролю у сфері нормотворчої діяльності, неприпустимість перевищення державними органами наданих їм повноважень з прийняття правових актів.
До основних нормотворчим заходам у сфері підвищення ефективності організаційного механізму підготовки і прийняття нормативних правових актів, які необхідно провести найближчим часом, належать розробка та прийняття кодексу про правові акти, закону про Національний зборах, законодавчих актів щодо порядку проведення кримінологічної та лінгвістичної експертиз проектів, положень про взаємодію законодавчих і виконавчих органів, про підвищення кваліфікації працівників нормотворчих органів, а також методичних рекомендацій щодо вивчення правозастосовчої практики при підготовці проектів, прогнозування наслідків прийняття нормативних правових актів, підготовці обгрунтувань до проектів, проведення науково-аналітичних досліджень галузей законодавства.
В організаційному плані завдання всіх нормотворчих органів - посилити виконавську дисципліну, максимально враховувати програмний соціально-економічний і політичний курс Глави держави, приймати нормативні правові акти суворо в межах наданих їм повноважень, істотно поліпшити професійний рівень і правову культуру працівників, які здійснюють підготовку проектів актів, підвищити відповідальність за якість прийнятих правових актів, у тому числі за породжувані цими актами наслідки, керуватися інтересами народу, а не чиїмись політичними амбіціями та бажаннями.
У даних напрямах повинен бути посилений контроль, в першу чергу, з боку Адміністрації Президента Республіки Білорусь та Апарату Ради Міністрів Республіки Білорусь, а також органів юстиції, прокуратури та контролюючих органів.
Викладені в цій випускний кваліфікаційної роботі пропозиції щодо вдосконалення організаційного механізму підготовки і прийняття нормативно-правових актів будуть використані мною у практичній діяльності в головному державно-правовому управлінні Адміністрації Президента Республіки Білорусь при здійсненні юридичної експертизи проектів нормативно-правових актів, що вносяться на розгляд Президента Республіки Білорусь, та участі в координації діяльності державних органів (організацій) з підготовки проектів нормативно-правових актів.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
1. Конституція Республіки Білорусь у 1994 р. зі змінами і доповненнями, прийнятими на республіканських референдумах 24 листопада 1996 та 17 жовтня 2004 р. / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 1999 р., № 1, 1 / 0.
2. Виборчий кодекс Республіки Білорусь (НРПА, 2000 р., № 25, 2 / 145).
3. Закон Республіки Білорусь від 30 березня 1994 р. "Про Конституційний Суд Республіки Білорусь" / Ведамасцi Нациянальнага сходу Республiкi Білорусь, 1997 р., № 25 - 26, ст. 465.
4. Закон Республіки Білорусь від 21 лютого 1995 р. "Про Президента Республіки Білорусь" / Ведамасцi Нациянальнага сходу Республiкi Білорусь, 1997 р., № 24, ст. 463.
5. Закон Республіки Білорусь від 30 квітня 1998 р. "Про Центральну комісії Республіки Білорусь з виборів і проведення республіканських референдумів" / Ведамасцi Нациянальнага сходу Республiкi Білорусь, 1998 р., № 20, ст. 218.
6. Закон Республіки Білорусь від 7 липня 1998 р. "Про Раду Міністрів Республіки Білорусь" / Ведамасцi Нациянальнага сходу Республiкi Білорусь, 1998 р., № 29 - 30, ст. 466.
7. Закон Республіки Білорусь від 10 січня 2000 р. "Про нормативних правових актах Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2000 р., № 7, 2 / 136.
8. Закон Республіки Білорусь від 1 листопада 2004 р. "Про внесення змін і доповнень до Закону Республіки Білорусь" Про нормативних правових актах Республіки Білорусь "/ Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2004 р., № 175, 2 / 1070.
9. Декрет Президента Республіки Білорусь від 22 травня 2006 р. № 7 "Про внесення змін і доповнень до Положення про офіційне опублікування і набрання чинності правових актів Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2006 р., № 86, 1 / 7598 .
10. Указ Президента Республіки Білорусь від 23 січня 1997 р. № 97 "Питання Адміністрації Президента Республіки Білорусь" / Збори декретів, указів Президента та постанов Уряду Республіки Білорусь, 1997 р., № 3, ст. 103.
11. Указ Президента Республіки Білорусь від 30 червня 1997 р. № 338 "Про створення Національного центру правової інформації Республіки Білорусь" / Збори декретів, указів Президента та постанов Уряду Республіки Білорусь, 1997 р., № 17 - 18, ст. 625.
12. Указ Президента Республіки Білорусь від 28 липня 1997 р. № 407 "Про створення Національного центру законопроектної діяльності при Президентові Республіки Білорусь" / Збори декретів, указів Президента та постанов Уряду Республіки Білорусь, 1997 р., № 17 - 18, ст. 625.
13. Указ Президента Республіки Білорусь від 23 червня 1998 р. № 327 "Про затвердження Положення про порядок розгляду Президентом Республіки Білорусь проектів правових актів" / Збори декретів, указів Президента та постанов Уряду Республіки Білорусь, 1998 р., № 18, ст. 479.
14. Указ Президента Республіки Білорусь від 20 липня 1998 р. № 369 "Про Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 1999 р., № 1, 1 / 1.
15. Указ Президента Республіки Білорусь від 30 жовтня 1998 р. № 524 "Про заходи щодо вдосконалення державної системи правової інформації" / Збори декретів, указів Президента та постанов Уряду Республіки Білорусь, 1998 р., № 31, ст. 785.
16. Указ Президента Республіки Білорусь від 19 лютого 1999 р. № 100 "Про порядок і умови проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності власників транспортних засобів" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 1999 р., № 17, 1 / 140.
17. Указ Президента Республіки Білорусь від 14 грудня 1999 р. № 724 "Про затвердження Положення про порядок взаємодії Адміністрації Президента Республіки Білорусь та Ради Міністрів Республіки Білорусь при підготовці проектів нормативно-правових актів" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2000 р., № 1, 1 / 835.
18. Указ Президента Республіки Білорусь від 28 листопада 2000 р. № 639 "Питання Державного центру безпеки інформації при Президентові Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2000 р., № 114, 1 / 1827.
19. Указ Президента Республіки Білорусь від 10 квітня 2002 р. № 205 "Про Концепцію вдосконалення законодавства Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2002 р., № 46, 1 / 3636.
20. Указ Президента Республіки Білорусь від 12 серпня 2002 р. № 450 "Про схвалення Програми підготовки проектів законів Республіки Білорусь на 2003 - 2005 роки та перспективної кодифікації законодавства Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2002 р., № 92, 1 / 3962.
21. Правила підготовки проектів нормативних правових актів, затверджені Указом Президента Республіки Білорусь від 11 серпня 2003 р. № 359 "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2003 р., № 92, 1 / 4856.
22. Указ Президента Республіки Білорусь від 11 лютого 2005 р. № 65 "Про помічника Президента Республіки Білорусь - повноважного представника Президента Республіки Білорусь в Національних зборах Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2005 р., № 25, 1 / 6232.
23. Указ Президента Республіки Білорусь від 5 травня 2006 р. № 289 "Про структуру Уряду Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2006 р., № 74, 1 / 7567.
24. Указ Президента Республіки Білорусь від 22 травня 2006 р. № 333 "Про внесення змін і доповнень до Указу Президента Республіки Білорусь від 20 липня 1998 р. № 369" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2006 р., № 86, 1 / 7600 .
25. Директива Президента Республіки Білорусь від 11 березня 2004 р. № 1 "Про заходи щодо зміцнення громадської безпеки і дисципліни" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2004 р., № 41, 1 / 5393.
26. постанову Ради Міністрів Республіки Білорусь від 31 грудня 1998 р. № 2034 "Про правову експертизу правових актів Національного банку, міністерств та інших республіканських органів державного управління, обласних, Мінського міського Рад депутатів, облвиконкомів і Мінського міськвиконкому" / Збори декретів, указів Президента та постанов Уряду Республіки Білорусь, 1999 р., № 1, ст. 26.
27. постанову Ради Міністрів Республіки Білорусь від 22 березня 1999 р. № 386 "Про затвердження Примірного положення про юридичне управління (відділ), головний юрисконсульт, юрисконсульт міністерства, іншого республіканського органу державного управління, об'єднання (установи), підлеглого Уряду Республіки Білорусь, місцевого виконавчого і розпорядчого органу "/ Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 1999 р., № 26, 5 / 459.
28. постанову Ради Міністрів Республіки Білорусь від 20 березня 2000 р. № 355 "Про Регламент Ради Міністрів Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2000 р., № 33, 5 / 2838.
29. постанову Ради Міністрів Республіки Білорусь від 31 жовтня 2001 р. № 1605 "Про затвердження Положення про Міністерство юстиції Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2001 р., № 107, 5 / 9385.
30. постанову Ради Міністрів Республіки Білорусь від 31 грудня 2004 р. № 1708 "Про деякі питання діяльності Уряду Республіки Білорусь" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2005 р., № 5, 5 / 15 423.
31. постанову Ради Міністрів Республіки Білорусь від 10 жовтня 2005 р. № 1115 "Про притягнення до дисциплінарної відповідальності А.І. Жука "/ Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2005 р., № 161, 5 / 16 616.
32. Регламент Конституційного Суду Республіки Білорусь, прийнятий рішенням Конституційного Суду Республіки Білорусь від 18 вересня 1997 р. № Р-58/97 / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2001 р., № 80, 6 / 101.
33. рішення Конституційного Суду від 2 березня 2005 р. № Р-184/2005 "Про конституційності пункту 2 рішення Мінського міського виконавчого комітету від 11 квітня 1996 р. № 240" Про реєстрацію іноземних громадян та осіб без громадянства, які тимчасово прибувають в м. Мінськ, і компенсації відповідних витрат міського господарства "/ Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2005 р., № 40, 6 / 431.
34. рішення Конституційного Суду від 1 лютого 2006 р. № Р-193/2006 "Про стан конституційної законності в Республіці Білорусь у 2005 році" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2006 р., № 23, 6 / 476.
35. постанову Ради Республіки від 2 квітня 1998 р. № 278-СР/IV "Про Регламент Ради Республіки Національних зборів Республіки Білорусь".
36. постанову Палати представників від 4 грудня 1997 р. № 415-П/III "Про Регламент Палати представників Національних зборів Республіки Білорусь".
37. розпорядження Глави Адміністрації Президента Республіки Білорусь від 6 серпня 1999 р. № 81ра "Про деякі заходи щодо вдосконалення нормотворчої і правозастосовчої діяльності".
38. розпорядження Глави Адміністрації Президента Республіки Білорусь від 27 лютого 2002 р. № 22ра "Про затвердження Положення про головне державно-правовому управлінні Адміністрації Президента Республіки Білорусь".
39. наказ Білоруського бюро з транспортного страхування від 12 жовтня 2000 р. № 27-од "Про затвердження Інструкції про порядок проведення обов'язкового страхування цивільної відповідальності власників транспортних засобів" / Національний реєстр правових актів Республіки Білорусь, 2000 р., № 111, 10/44.
40. проект Закону Республіки Білорусь "Про Національний зборах Республіки Білорусь", прийнятий у першому читанні постановою Палати представників від 24 січня 2000 р. № 1220-П/IX.
41. Послання Президента Республіки Білорусь Лукашенка А.Г. до білоруського народу й Національних зборів від 23 травня 2006 р. / Радянська Білорусь, 2006, 24 травня, № 94 (22504).
42. стенограма зустрічі Президента Республіки Білорусь Лукашенка А.Г. з Президією Ради Республіки і Радою Палати представників 24 листопада 2005
43. звіт про діяльність НЦЗД за 2005 р.
44. звіт про діяльність НЦПІ за 2005 р.
45. звіт про діяльність Мін'юсту до підсумкової колегії Мін'юсту за 2005 р.
46. Андрєєв І.С. / Удосконалення законотворчого процесу в Республіці Білорусь / Юстиція Білорусі, 1998, № 2.
47. Бодак О.М. / Підвищення ролі Міністерства юстиції у нормотворчому процесі / Юстиція Білорусі, 1999, № 5.
48. Василевич Г.А. / Нормативні правові акти державних органів Республіки Білорусь / Мінськ, Право і економіка, 2001.
49. Вишневський А.Ф., Дмитрук В.М. / Теорія і практика підготовки проекту нормативного правового акта / Мінськ, диктує, 2004.
50. Голованов В.Г. / Нормотворча діяльність органів юстиції в інтересах національної безпеки держави / Юстиція Білорусі, 2005, № 9.
51. Кузуров Д.В. / Удосконалення порядку підготовки проектів нормативних правових актів: правові та практичні аспекти / Основи державного управління: матеріали республіканської науково-практичної конференції молодих вчених / Мінськ, 2004, с. 167 - 169.
52. Кузуров Д.В. / коментар до Закону Республіки Білорусь від 1 листопада 2004 р. "Про внесення змін і доповнень до Закону Республіки Білорусь" Про нормативних правових актах Республіки Білорусь ": нове в підготовці нормативних правових актів / Право Білорусі, 2004, № 48 .
53. Матвєєва Н.Ю. / Проблеми правового регулювання нормотворчої діяльності в Республіці Білорусь / тези виступу на республіканському науково-практичному семінарі "Удосконалення нормотворчої діяльності в Республіці Білорусь" 26 березня 2004
54. Пляхімовіч І.І. / П ланірованіе законотворчості в Республіці Білорусь: обгрунтованість, стабільність, повнота / Нормотворчість в Республіці Білорусь: стан і перспективи: матеріали республіканської науково-практичної конференції / Мінськ, 2005, с. 14 - 16.
55. Реут В.І. / Шляхи вдосконалення законодавчого процесу: "читання" законопроектів у Палаті представників / Юстиція Білорусі, 2005, № 1.
56. Савановіч Н.А. / Прогнозування наслідків прийняття (видання) нормативних правових актів: шлях вдосконалення / Прогнозування наслідків прийняття нормативних актів і аналіз правозастосовчої практики. Збірник матеріалів / Мінськ, НЦЗД, 2005, с. 131 - 140.
57. Чубковец С.М. / коментар до Указу Президента Республіки Білорусь від 11 серпня 2003 р. № 359 "Про заходи щодо вдосконалення нормотворчої діяльності" / Національна економічна газета, 2003, 9 вересня, № 69 (686).
Примітка. Зазначені в пунктах 1 - 39 джерела використані з застосуванням електронної версії видання Національного реєстру правових актів Республіки Білорусь, що є про Офіційні виданням правових актів відповідно до Положення про офіційне опублікування і набрання чинності правових актів Республіки Білорусь, затвердженим Декретом Президента Республіки Білорусь від 10 грудня 1998 р. № 22.