Закон про засоби масової інформації і свобода слова
Закон Російської Федерації від 27 грудня 1991 р. N 2124-I "Про засоби масової інформації" (далі - Закон про ЗМІ) з-за численних поправок, прийнятих за п'ятнадцять років його дії, вже нагадує клаптикову ковдру. За оцінкою одного з авторів Закону М.А. Федотова, ці поправки в більшості своїй, "м'яко кажучи, невдалі, але за невеликим винятком абсолютно нешкідливі".
Причину М.А. Федотов бачить у низькій юридичній кваліфікації законодавців: "Наприклад, поправка до статей 30 і 31, внесена в 1995 р., згідно з якою комісії в регіонах з телерадіомовлення повинні були іменуватися не регіональними, а територіальними. Ну яка різниця, як їх називати, якщо вони так ніколи і не були створені? Або поправка, теж внесена в першій половині 90-х років, до статті 4, свідчить, що не можна використовувати ЗМІ для поширення передач, що пропагують порнографію. Але, вибачте, в самому Законі з самого початку було записано, що ЗМІ не можна використовувати для здійснення кримінально караних діянь, а пропаганда чи поширення порнографії як саме належить до таких. Навіщо ж потрібно знову було це писати? " .
Є серед поправок і вельми корисні: про захист прав неповнолітніх (від 5 серпня 2000 р.), про заборону пропаганди наркотиків (від 20 червня 2000 р.) та деякі інші. Але, на жаль, до Закону були внесені і такі корективи, які представляють загрозу для свободи ЗМІ.
Розібратися в хитросплетіннях політики, виявити справжні мотиви тих чи інших дій непросто. Найчастіше спроби обмежити свободу слова недобросовісно виправдовуються необхідністю захистити особистість від порушень недоторканності приватного життя, а обмеження доступу до інформації пояснюється інтересами національної безпеки. Класичний аргумент прихильників цензури - турбота про моральність, захист від порнографії та пропаганди насильства.
Журналістська спільнота серйозно стурбоване почастішали спробами реформувати Закон про ЗМІ. Серед вже внесених та запропонованих змін чимало таких, які багато фахівців оцінюють як обмеження свободи масової інформації. Саме такі поправки є предметом нашого дослідження.
Прийняті поправки
Антіекстремістская поправка. Федеральний закон від 25 липня 2002 р. N 112-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про протидію екстремістської діяльності "вніс зміни до ст. 4 і 16 Закону про ЗМІ. У новій редакції ст. 4 ("Неприпустимість зловживання свободою масової інформації") з'явився рядок: "Не допускається використання засобів масової інформації для здійснення екстремістської діяльності".
Внесене у ч. 1 ст. 4 Закону про ЗМІ зміна, з одного боку, істотно розширило обсяг поняття "зловживання свободою масової інформації", а з іншого - дозволило його почасти конкретизувати за рахунок деталізованого визначення поняття "екстремізм" у ст. 1 Федерального закону від 25 липня 2002 р. N 114-ФЗ "Про протидію екстремістській діяльності". Легальні визначення понять "екстремізм" і "екстремістські матеріали", сформульовані в даній статті, введені для того, щоб чітко відмежовувати законну діяльність журналіста з висвітлення теми тероризму і екстремізму від протизаконного використання ЗМІ для здійснення екстремістської діяльності.
Під "екстремістськими матеріалами" розуміються "призначені для оприлюднення документи або інформація на інших носіях, що закликають до здійснення екстремістської діяльності або обгрунтовують або виправдовують необхідність здійснення такої діяльності, у тому числі праці керівників націонал-соціалістської робітничої партії Німеччини, фашистської партії Італії, публікації, обгрунтовують або виправдовують національне і (або) расову перевагу або виправдовують практику здійснення військових або інших злочинів, спрямованих на повне або часткове знищення будь-якої етнічної, соціальної, расової, національної або релігійної групи ".
Внесення до ст. 16 Закону про ЗМІ додаткової ч. 4 істотно розширив арсенал засобів впливу влади на організації, які здійснюють випуск екстремістських ЗМІ. Вона говорить: "Діяльність засоби масової інформації може бути також припинено в порядку і на підставах, передбачених Федеральним законом" Про протидію екстремістській діяльності ".
Правова норма, що міститься в новій ч. 4 ст. 16 Закону про ЗМІ, пов'язана з нормами ст. 8, 10 і 12 Закону про протидію екстремізму. Стаття 8 ("Попередження про неприпустимість поширення екстремістських матеріалів через засіб масової інформації та здійснення ним екстремістської діяльності") встановлює: "У разі поширення через засіб масової інформації екстремістських матеріалів або виявлення фактів, що свідчать про наявність в його діяльності ознак екстремізму, засновникові і (або ) редакції (головному редактору) даного засобу масової інформації уповноваженим державним органом, який здійснив реєстрацію даного засобу масової інформації ... виноситься попередження в письмовій формі про неприпустимість таких дій або такої діяльності з вказівкою конкретних підстав винесення попередження, в тому числі допущених порушень. У випадку якщо можливо вжити заходів щодо усунення допущених порушень, у попередженні також встановлюється строк для усунення зазначених порушень, що складає не менше десяти днів з дня винесення попередження. Попередження може бути оскаржене до суду в установленому порядку. У разі якщо попередження не було оскаржене до суду у встановленому порядку або не визнане судом незаконним, а також якщо у встановлений у попередженні строк не вжиті заходи щодо усунення допущених порушень, що послужили підставою для винесення попередження, або якщо повторно протягом дванадцяти місяців з дня винесення попередження виявлені нові факти, які свідчать про наявність ознак екстремізму в діяльності засобу масової інформації, діяльність відповідного засобу масової інформації підлягає припиненню у встановленому цим Законом порядку ". На додаток до цього ст. 13 ("Боротьба з розповсюдженням екстремістських матеріалів") уточнює: "Організація, двічі протягом дванадцяти місяців здійснила видання екстремістських матеріалів, позбавляється права на ведення видавничої діяльності".
Варто відзначити, що при вирішенні питання про відповідальність журналіста за оприлюднену інформацію необхідно враховувати ставлення публікатора до відтворюваним матеріалами. Несправедливо ототожнювати позицію редакції або погляди журналіста і ідейний зміст цитованого джерела, як це сталося у справі проти газети "Завтра".
Минпечати Росії 26 лютого 2003 виніс офіційне попередження на адресу редакції ліворадикальної газети "Завтра" про неприпустимість поширення екстремістських матеріалів. Попередження було пов'язано з публікацією бесіди головного редактора газети Олександра Проханова з емісаром чеченських сепаратистів Ахмедом Закаєвим, що відбулася 6 та 7 лютого 2003 р. "Редакція, опублікувавши матеріал, збудливий національну ворожнечу і виправдовує необхідність здійснення екстремістської діяльності, порушила вимоги ст. 4 Закону про ЗМІ і ст. 1 Федерального закону "Про протидію екстремістської діяльності", - говорилося у попередженні Минпечати. У супровідному листі вказувалося, що текст даного попередження має бути опублікований у черговому номері газети "Завтра". Олександр Проханов намагався довести в суді незаконність винесеного попередження, але Тверський суд Москви міжмуніципальний не задовольнив цей позов.
Згідно з висновком експерта - доктора історичних наук, головного наукового співробітника Інституту етнології і антропології імені М.М. Миклухо-Маклая, голови координаційної ради чеченських культурних і громадських організацій Москви Джабраїла Гакаева, - Олександр Проханов пропагує "ідеї чеченського сепаратизму, багато в чому солідаризуючись з тим, що говорять і роблять чеченські терористи", "зводить наклеп на чеченців", "розпалює міжетнічну ворожнечу і ненависть між росіянами і чеченцями ".
Якщо піде друге попередження, видання буде закрито. "Я приголомшений, - прокоментував рішення суду Олександр Проханов. - Інших приводів причепитися до нас Минпечати, якщо захоче, знайде скільки завгодно".
Виникає питання, чи не є окремі випадки притягнення редакцій та засновників ЗМІ до відповідальності за поширення "екстремістських матеріалів" або здійснення ними "екстремістської діяльності" спробами підмінити боротьбу з дійсно шкідливими матеріалами можливістю обмежувати здійснення свободи масової інформації тими чи іншими ЗМІ, виражають позицію, не збігається з думкою чиновників і політиків? Очевидна необхідність чіткої межі між відповідальністю тих, хто виступає в дусі розпалювання ненависті, і відповідальністю журналістів та редакцій ЗМІ, що розповідають про ці виступи в рамках своїх завдань з інформування суспільства.
У цьому сенсі показово справа "Єрсілд проти Данії" (відоме розгляд з приводу сюжету про расистів, так званих "зелених куртках"). У рішенні Європейського суду з прав людини від 23 вересня 1994 р. сказано: "Репортажі, засновані на інтерв'ю, - неважливо, відредагованих чи ні, - представляють собою один з найважливіших засобів, за допомогою яких преса може грати свою виключно важливу роль" сторожового пса суспільства ". Покарання журналістів за сприяння у поширенні заяв, зроблених іншою особою в ході інтерв'ю, могло б серйозно перешкодити засобам масової інформації робити свій внесок в обговорення проблем, що становлять суспільний інтерес, якщо тільки мова не йде про особливо серйозних ситуаціях ... Немає сумнівів , що висловлювання, за які були засуджені "зелені куртки", були більш ніж образливі для осіб, що належали до тих груп, проти яких вони були націлені, і що такі зауваження не користуються захистом статті 10 Європейської конвенції. Однак, навіть враховуючи манеру, в якої заявник підготував телевізійний сюжет про "зелених куртках", не було доведено, що даний телевізійний сюжет, узятий в цілому, виправдовував осуд і покарання журналіста за злочин, передбачений Кримінальним кодексом ".
Подібні аргументи можуть бути застосовні й у справі проти газети "Завтра". Очевидно, що редакція і інтерв'юер не повинні нести відповідальність за зміст опублікованої бесіди. У цьому випадку необхідно особливо підкреслити полярність позицій журналіста О. Проханова і емісара А. Закаєва. Такий висновок випливає з самого інтерв'ю. Наприклад, А. Проханов звертається до співрозмовника: "Я дуже уважно вас слухаю, не хочу заперечувати. Однак є й російське уявлення про те, що відбувається", або: "Ми говорили як два політичних антагоніста, як два політики і солдата, за кожним з яких своя правда ".
На жаль, європейська практика російськими судами найчастіше не враховується. І хоча російське право не є прецедентним, верховенство міжнародних угод, пактів і конвенцій, підписаних Росією, у вітчизняному законодавстві передбачено, а ст. 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини входять в систему законодавства РФ. Однак не відомо ні про один випадок прямого застосування цих норм у судовій практиці, пов'язаної з проблемами свободи інформації.
Призупинення випуску ЗМІ за порушення законодавства РФ про вибори і референдуми. Федеральний закон від 4 липня 2003 р. N 94-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "доповнив Закон про ЗМІ новою ст. 16.1 "Призупинення випуску засобу масової інформації за порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми" такого змісту:
"Якщо в період виборчої кампанії, кампанії референдуму після вступу в силу рішення суду про притягнення головного редактора чи редакції радіо-і телепрограми, періодичного друкованого видання, іншої організації, що здійснює випуск засобу масової інформації ... до адміністративної відповідальності за порушення законодавства Російської Федерації про виборах і референдумах цей головний редактор або ця організація допустить повторне порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми, Центральна виборча комісія Російської Федерації ... має право звернутися в орган виконавчої влади, який здійснює реєстрацію засобів масової інформації, з поданням про призупинення випуску засобу масової інформації , використаного з метою вчинення зазначених порушень. Вказаний федеральний орган виконавчої влади у п'ятиденний строк, але не пізніше дня, що передує дню голосування, а в день, що передує дню голосування, і в день голосування, негайно здійснює із залученням зацікавлених осіб перевірку фактів, викладених у поданні, і звертається до суду із заявою про призупинення випуску засобу масової інформації ... Призупинення випуску засобу масової інформації ... здійснюється судом на строк до моменту закінчення голосування на виборах, референдумі, а в разі, якщо проводиться повторне голосування, - до моменту закінчення повторного голосування ".
Розглянута поправка "знаходиться в глибокій суперечності з вимогами російської Конституції і законів", - стверджує М.А. Федотов. По-перше, вона вводить неадекватне обмеження свободи масової інформації. Нагадаємо, що при розгляді справ, пов'язаних з проблемою обмеження права людини на інформацію, Конституційний Суд РФ дотримується правової позиції, відповідно до якої всяке подібне обмеження має бути пропорційно конституційно визнаним цілям такого обмеження.
По-друге, ст. 16.1 Закону про ЗМІ суперечить основоположним нормам Кодексу РФ про адміністративні правопорушення. На це було звернено увагу в ув'язненні Правового управління Державної Думи за проектом Федерального закону від 4 липня 2003 р. N 94-ФЗ, де вказувалося: "У пропонованій частини 5 нової статті 16.1 Закону фактично розкрита об'єктивна сторона деяких правопорушень законодавства про вибори і референдуми, що може спричинити за собою конкуренцію діючих і проектованих норм, в тому числі і Кодексу РФ про адміністративні правопорушення. У зв'язку з цим також звертаємо увагу, що згідно зі статтями 1.1 та 1.3 КоАП РФ встановлення адміністративної відповідальності, в тому числі за порушення правил і норм, передбачених федеральними законами, а також порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення допускається саме в КоАП РФ, а не в інших законодавчих актах ".
Якщо розглядати призупинення випуску ЗМІ як запобіжний захід адміністративного правопорушення, то в наявності явна колізія з положеннями ст. 27.1 КоАП РФ, яка дозволяє з метою припинення адміністративного правопорушення застосовувати тільки такі заходи, як огляд належать юридичній особі приміщень, вилучення речей і документів, арешт товарів та інших речей і т.д. У КоАП РФ просто немає такого запобіжного заходу, як утримання від або заборону випуску засобу масової інформації.
Якщо ж розглядати призупинення випуску ЗМІ як адміністративне покарання, то виникає суперечність зі ст. 3.2 КоАП РФ, що містить вичерпний перелік видів адміністративних покарань. Дана стаття встановлює, що стосовно юридичних осіб покарання, за винятком попередження і штрафу, можуть встановлюватися тільки самим Кодексом, а значить, ніяк не Законом про ЗМІ.
Викликає подив і передбачене в ст. 16.1 право реєструючого органу оголошувати редакціям ЗМІ попередження за порушення законодавства про вибори. У чинному Законі про ЗМІ підставою для попередження може бути лише зловживання свободою масової інформації, наприклад здійснення екстремістської діяльності.
Закон Російської Федерації від 27 грудня 1991 р. N 2124-I "Про засоби масової інформації" (далі - Закон про ЗМІ) з-за численних поправок, прийнятих за п'ятнадцять років його дії, вже нагадує клаптикову ковдру. За оцінкою одного з авторів Закону М.А. Федотова, ці поправки в більшості своїй, "м'яко кажучи, невдалі, але за невеликим винятком абсолютно нешкідливі".
Причину М.А. Федотов бачить у низькій юридичній кваліфікації законодавців: "Наприклад, поправка до статей 30 і 31, внесена в 1995 р., згідно з якою комісії в регіонах з телерадіомовлення повинні були іменуватися не регіональними, а територіальними. Ну яка різниця, як їх називати, якщо вони так ніколи і не були створені? Або поправка, теж внесена в першій половині 90-х років, до статті 4, свідчить, що не можна використовувати ЗМІ для поширення передач, що пропагують порнографію. Але, вибачте, в самому Законі з самого початку було записано, що ЗМІ не можна використовувати для здійснення кримінально караних діянь, а пропаганда чи поширення порнографії як саме належить до таких. Навіщо ж потрібно знову було це писати? " .
Є серед поправок і вельми корисні: про захист прав неповнолітніх (від 5 серпня 2000 р.), про заборону пропаганди наркотиків (від 20 червня 2000 р.) та деякі інші. Але, на жаль, до Закону були внесені і такі корективи, які представляють загрозу для свободи ЗМІ.
Розібратися в хитросплетіннях політики, виявити справжні мотиви тих чи інших дій непросто. Найчастіше спроби обмежити свободу слова недобросовісно виправдовуються необхідністю захистити особистість від порушень недоторканності приватного життя, а обмеження доступу до інформації пояснюється інтересами національної безпеки. Класичний аргумент прихильників цензури - турбота про моральність, захист від порнографії та пропаганди насильства.
Журналістська спільнота серйозно стурбоване почастішали спробами реформувати Закон про ЗМІ. Серед вже внесених та запропонованих змін чимало таких, які багато фахівців оцінюють як обмеження свободи масової інформації. Саме такі поправки є предметом нашого дослідження.
Прийняті поправки
Антіекстремістская поправка. Федеральний закон від 25 липня 2002 р. N 112-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про протидію екстремістської діяльності "вніс зміни до ст. 4 і 16 Закону про ЗМІ. У новій редакції ст. 4 ("Неприпустимість зловживання свободою масової інформації") з'явився рядок: "Не допускається використання засобів масової інформації для здійснення екстремістської діяльності".
Внесене у ч. 1 ст. 4 Закону про ЗМІ зміна, з одного боку, істотно розширило обсяг поняття "зловживання свободою масової інформації", а з іншого - дозволило його почасти конкретизувати за рахунок деталізованого визначення поняття "екстремізм" у ст. 1 Федерального закону від 25 липня 2002 р. N 114-ФЗ "Про протидію екстремістській діяльності". Легальні визначення понять "екстремізм" і "екстремістські матеріали", сформульовані в даній статті, введені для того, щоб чітко відмежовувати законну діяльність журналіста з висвітлення теми тероризму і екстремізму від протизаконного використання ЗМІ для здійснення екстремістської діяльності.
Під "екстремістськими матеріалами" розуміються "призначені для оприлюднення документи або інформація на інших носіях, що закликають до здійснення екстремістської діяльності або обгрунтовують або виправдовують необхідність здійснення такої діяльності, у тому числі праці керівників націонал-соціалістської робітничої партії Німеччини, фашистської партії Італії, публікації, обгрунтовують або виправдовують національне і (або) расову перевагу або виправдовують практику здійснення військових або інших злочинів, спрямованих на повне або часткове знищення будь-якої етнічної, соціальної, расової, національної або релігійної групи ".
Внесення до ст. 16 Закону про ЗМІ додаткової ч. 4 істотно розширив арсенал засобів впливу влади на організації, які здійснюють випуск екстремістських ЗМІ. Вона говорить: "Діяльність засоби масової інформації може бути також припинено в порядку і на підставах, передбачених Федеральним законом" Про протидію екстремістській діяльності ".
Правова норма, що міститься в новій ч. 4 ст. 16 Закону про ЗМІ, пов'язана з нормами ст. 8, 10 і 12 Закону про протидію екстремізму. Стаття 8 ("Попередження про неприпустимість поширення екстремістських матеріалів через засіб масової інформації та здійснення ним екстремістської діяльності") встановлює: "У разі поширення через засіб масової інформації екстремістських матеріалів або виявлення фактів, що свідчать про наявність в його діяльності ознак екстремізму, засновникові і (або ) редакції (головному редактору) даного засобу масової інформації уповноваженим державним органом, який здійснив реєстрацію даного засобу масової інформації ... виноситься попередження в письмовій формі про неприпустимість таких дій або такої діяльності з вказівкою конкретних підстав винесення попередження, в тому числі допущених порушень. У випадку якщо можливо вжити заходів щодо усунення допущених порушень, у попередженні також встановлюється строк для усунення зазначених порушень, що складає не менше десяти днів з дня винесення попередження. Попередження може бути оскаржене до суду в установленому порядку. У разі якщо попередження не було оскаржене до суду у встановленому порядку або не визнане судом незаконним, а також якщо у встановлений у попередженні строк не вжиті заходи щодо усунення допущених порушень, що послужили підставою для винесення попередження, або якщо повторно протягом дванадцяти місяців з дня винесення попередження виявлені нові факти, які свідчать про наявність ознак екстремізму в діяльності засобу масової інформації, діяльність відповідного засобу масової інформації підлягає припиненню у встановленому цим Законом порядку ". На додаток до цього ст. 13 ("Боротьба з розповсюдженням екстремістських матеріалів") уточнює: "Організація, двічі протягом дванадцяти місяців здійснила видання екстремістських матеріалів, позбавляється права на ведення видавничої діяльності".
Варто відзначити, що при вирішенні питання про відповідальність журналіста за оприлюднену інформацію необхідно враховувати ставлення публікатора до відтворюваним матеріалами. Несправедливо ототожнювати позицію редакції або погляди журналіста і ідейний зміст цитованого джерела, як це сталося у справі проти газети "Завтра".
Минпечати Росії 26 лютого 2003 виніс офіційне попередження на адресу редакції ліворадикальної газети "Завтра" про неприпустимість поширення екстремістських матеріалів. Попередження було пов'язано з публікацією бесіди головного редактора газети Олександра Проханова з емісаром чеченських сепаратистів Ахмедом Закаєвим, що відбулася 6 та 7 лютого 2003 р. "Редакція, опублікувавши матеріал, збудливий національну ворожнечу і виправдовує необхідність здійснення екстремістської діяльності, порушила вимоги ст. 4 Закону про ЗМІ і ст. 1 Федерального закону "Про протидію екстремістської діяльності", - говорилося у попередженні Минпечати. У супровідному листі вказувалося, що текст даного попередження має бути опублікований у черговому номері газети "Завтра". Олександр Проханов намагався довести в суді незаконність винесеного попередження, але Тверський суд Москви міжмуніципальний не задовольнив цей позов.
Згідно з висновком експерта - доктора історичних наук, головного наукового співробітника Інституту етнології і антропології імені М.М. Миклухо-Маклая, голови координаційної ради чеченських культурних і громадських організацій Москви Джабраїла Гакаева, - Олександр Проханов пропагує "ідеї чеченського сепаратизму, багато в чому солідаризуючись з тим, що говорять і роблять чеченські терористи", "зводить наклеп на чеченців", "розпалює міжетнічну ворожнечу і ненависть між росіянами і чеченцями ".
Якщо піде друге попередження, видання буде закрито. "Я приголомшений, - прокоментував рішення суду Олександр Проханов. - Інших приводів причепитися до нас Минпечати, якщо захоче, знайде скільки завгодно".
Виникає питання, чи не є окремі випадки притягнення редакцій та засновників ЗМІ до відповідальності за поширення "екстремістських матеріалів" або здійснення ними "екстремістської діяльності" спробами підмінити боротьбу з дійсно шкідливими матеріалами можливістю обмежувати здійснення свободи масової інформації тими чи іншими ЗМІ, виражають позицію, не збігається з думкою чиновників і політиків? Очевидна необхідність чіткої межі між відповідальністю тих, хто виступає в дусі розпалювання ненависті, і відповідальністю журналістів та редакцій ЗМІ, що розповідають про ці виступи в рамках своїх завдань з інформування суспільства.
У цьому сенсі показово справа "Єрсілд проти Данії" (відоме розгляд з приводу сюжету про расистів, так званих "зелених куртках"). У рішенні Європейського суду з прав людини від 23 вересня 1994 р. сказано: "Репортажі, засновані на інтерв'ю, - неважливо, відредагованих чи ні, - представляють собою один з найважливіших засобів, за допомогою яких преса може грати свою виключно важливу роль" сторожового пса суспільства ". Покарання журналістів за сприяння у поширенні заяв, зроблених іншою особою в ході інтерв'ю, могло б серйозно перешкодити засобам масової інформації робити свій внесок в обговорення проблем, що становлять суспільний інтерес, якщо тільки мова не йде про особливо серйозних ситуаціях ... Немає сумнівів , що висловлювання, за які були засуджені "зелені куртки", були більш ніж образливі для осіб, що належали до тих груп, проти яких вони були націлені, і що такі зауваження не користуються захистом статті 10 Європейської конвенції. Однак, навіть враховуючи манеру, в якої заявник підготував телевізійний сюжет про "зелених куртках", не було доведено, що даний телевізійний сюжет, узятий в цілому, виправдовував осуд і покарання журналіста за злочин, передбачений Кримінальним кодексом ".
Подібні аргументи можуть бути застосовні й у справі проти газети "Завтра". Очевидно, що редакція і інтерв'юер не повинні нести відповідальність за зміст опублікованої бесіди. У цьому випадку необхідно особливо підкреслити полярність позицій журналіста О. Проханова і емісара А. Закаєва. Такий висновок випливає з самого інтерв'ю. Наприклад, А. Проханов звертається до співрозмовника: "Я дуже уважно вас слухаю, не хочу заперечувати. Однак є й російське уявлення про те, що відбувається", або: "Ми говорили як два політичних антагоніста, як два політики і солдата, за кожним з яких своя правда ".
На жаль, європейська практика російськими судами найчастіше не враховується. І хоча російське право не є прецедентним, верховенство міжнародних угод, пактів і конвенцій, підписаних Росією, у вітчизняному законодавстві передбачено, а ст. 19 Міжнародного пакту про громадянські і політичні права та ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини входять в систему законодавства РФ. Однак не відомо ні про один випадок прямого застосування цих норм у судовій практиці, пов'язаної з проблемами свободи інформації.
Призупинення випуску ЗМІ за порушення законодавства РФ про вибори і референдуми. Федеральний закон від 4 липня 2003 р. N 94-ФЗ "Про внесення змін і доповнень до деяких законодавчих актів Російської Федерації у зв'язку з прийняттям Федерального закону" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "доповнив Закон про ЗМІ новою ст. 16.1 "Призупинення випуску засобу масової інформації за порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми" такого змісту:
"Якщо в період виборчої кампанії, кампанії референдуму після вступу в силу рішення суду про притягнення головного редактора чи редакції радіо-і телепрограми, періодичного друкованого видання, іншої організації, що здійснює випуск засобу масової інформації ... до адміністративної відповідальності за порушення законодавства Російської Федерації про виборах і референдумах цей головний редактор або ця організація допустить повторне порушення законодавства Російської Федерації про вибори і референдуми, Центральна виборча комісія Російської Федерації ... має право звернутися в орган виконавчої влади, який здійснює реєстрацію засобів масової інформації, з поданням про призупинення випуску засобу масової інформації , використаного з метою вчинення зазначених порушень. Вказаний федеральний орган виконавчої влади у п'ятиденний строк, але не пізніше дня, що передує дню голосування, а в день, що передує дню голосування, і в день голосування, негайно здійснює із залученням зацікавлених осіб перевірку фактів, викладених у поданні, і звертається до суду із заявою про призупинення випуску засобу масової інформації ... Призупинення випуску засобу масової інформації ... здійснюється судом на строк до моменту закінчення голосування на виборах, референдумі, а в разі, якщо проводиться повторне голосування, - до моменту закінчення повторного голосування ".
Розглянута поправка "знаходиться в глибокій суперечності з вимогами російської Конституції і законів", - стверджує М.А. Федотов. По-перше, вона вводить неадекватне обмеження свободи масової інформації. Нагадаємо, що при розгляді справ, пов'язаних з проблемою обмеження права людини на інформацію, Конституційний Суд РФ дотримується правової позиції, відповідно до якої всяке подібне обмеження має бути пропорційно конституційно визнаним цілям такого обмеження.
По-друге, ст. 16.1 Закону про ЗМІ суперечить основоположним нормам Кодексу РФ про адміністративні правопорушення. На це було звернено увагу в ув'язненні Правового управління Державної Думи за проектом Федерального закону від 4 липня 2003 р. N 94-ФЗ, де вказувалося: "У пропонованій частини 5 нової статті 16.1 Закону фактично розкрита об'єктивна сторона деяких правопорушень законодавства про вибори і референдуми, що може спричинити за собою конкуренцію діючих і проектованих норм, в тому числі і Кодексу РФ про адміністративні правопорушення. У зв'язку з цим також звертаємо увагу, що згідно зі статтями 1.1 та 1.3 КоАП РФ встановлення адміністративної відповідальності, в тому числі за порушення правил і норм, передбачених федеральними законами, а також порядку провадження у справах про адміністративні правопорушення допускається саме в КоАП РФ, а не в інших законодавчих актах ".
Якщо розглядати призупинення випуску ЗМІ як запобіжний захід адміністративного правопорушення, то в наявності явна колізія з положеннями ст. 27.1 КоАП РФ, яка дозволяє з метою припинення адміністративного правопорушення застосовувати тільки такі заходи, як огляд належать юридичній особі приміщень, вилучення речей і документів, арешт товарів та інших речей і т.д. У КоАП РФ просто немає такого запобіжного заходу, як утримання від або заборону випуску засобу масової інформації.
Якщо ж розглядати призупинення випуску ЗМІ як адміністративне покарання, то виникає суперечність зі ст. 3.2 КоАП РФ, що містить вичерпний перелік видів адміністративних покарань. Дана стаття встановлює, що стосовно юридичних осіб покарання, за винятком попередження і штрафу, можуть встановлюватися тільки самим Кодексом, а значить, ніяк не Законом про ЗМІ.
Викликає подив і передбачене в ст. 16.1 право реєструючого органу оголошувати редакціям ЗМІ попередження за порушення законодавства про вибори. У чинному Законі про ЗМІ підставою для попередження може бути лише зловживання свободою масової інформації, наприклад здійснення екстремістської діяльності.
Також дана стаття Закону про ЗМІ знаходиться в суперечності з нормами Цивільного процесуального кодексу Російської Федерації. Вона передбачає, що розгляд заяви про призупинення випуску ЗМІ здійснюється судом у порядку, встановленому для провадження у справах про захист виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації (ст. 259 - 261 ЦПК РФ). Однак у цих статтях ЦПК серед усієї множини суб'єктів, наділених правом подавати заяви до суду, немає такого суб'єкта, як "орган виконавчої влади, який здійснює реєстрацію засобів масової інформації". У свою чергу, серед можливих відповідачів по таких справах немає такого суб'єкта, як "організація, що здійснює випуск засобу масової інформації".
Отже, беручи участь у виборчій кампанії, редакція друкованого ЗМІ може понести не тільки майнові втрати внаслідок накладення адміністративного штрафу, а й бути повністю виключеною з процесу виборів. Приклади цього є. Так, в ході виборів депутатів Держдуми в Удмуртії один з членів окружної виборчої комісії по виборах депутатів Держдуми по Іжевському одномандатному виборчому округу N 29 вилучив весь тираж газети "Агентство інформації Удмуртії". Подібні випадки не поодинокі.
Розпливчасте визначення поняття "передвиборча агітація" дозволяє владі визнати будь-яку інформацію про кандидата протизаконної передвиборною агітацією. Знайти елементи агітації можна навіть під внесених на розгляд у Думу документах. Наприклад, законопроект "Про державні гарантії рівних прав і свобод чоловіків і жінок і рівних можливостей для їх реалізації" вже з назви можна "запідозрити" у передвиборній агітації як дає великі шанси отримати на виборах жіночі голоси. Під дію Закону підпадають і партійні газети. Виходить, що партійна преса не повинна мати власних політичних уподобань.
Юрист Фонду захисту гласності Владислав Биков зробив з цього приводу спеціальний коментар: "Дійсно, дотримуватися вимоги Федерального закону" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "і не поширювати в статтях і передачах агітаційні матеріали під виглядом інформаційних, навіть якщо вони дійсно є суто інформаційними і переслідували своєю метою інформувати виборців, а не агітувати, - надзвичайно складно, якщо взагалі можливо. Чинний Закон, який регламентує, що є передвиборною агітацією, визначає її через набір каучукових ознак, що дозволяють розтягувати їх до безкінечності. Виходить, що в будь-якому матеріалі, де є прізвище кандидата, легше знайти ознаки передвиборної агітації, ніж порахувати кількість слів у статті ".
Коментована поправка є вкрай суперечливою і викликає низку запитань: наскільки можливо жорстке розмежування понять "агітація" та "інформація", хто буде контролювати регіональні ЗМІ та ін Мабуть, безумовно можна визнати лише те, що вона порівняно ясно і докладно прописує процедуру обмеження свободи дискусії в суспільстві в період виборів.
Закон про монетизацію позбавив ЗМІ державної підтримки. Федеральний закон від 22 серпня 2004 р. N 122-ФЗ, більш відомий як Закон про монетизацію був прийнятий Державною Думою 5 серпня 2004 і через чотири дні схвалений Радою Федерації. Через суперечки навколо пенсіонерів і пільговиків більшість журналістів і журналістських організацій напевно не звернули уваги на те, що названим Законом визнано такими, що втратили силу Федеральні закони "Про економічну підтримки районних (міських) газет" та "Про державну підтримку засобів масової інформації та книговидання в Російській Федерації ".
"Депутати з Комітету Держдуми з інформаційної політики були вражені, виявивши, що 122-й Закон викинув на смітник закони про держпідтримку ЗМІ і книговидання, про економічну підтримки районних і міських газет, вніс принципові зміни до Закону про ЗМІ. Здавалося б, який зв'язок між монетизацією пільг та дострокових похованням жебраків районок, що залишаються в російській глибинці єдиним джерелом інформації про місцеву життя? Відповідь проста: цей Закон - не про лицемірною монетизації, а про тиху зачистці всього правового поля. Сьогодні видно лише перші сходи ...", - так емоційно охарактеризував наслідки прийняття Закону N 122 М.А. Федотов.
Нагадаємо, що Федеральний закон "Про економічну підтримки районних (міських) газет" був прийнятий 24 листопада 1995 р. "з метою забезпечення конституційного права громадян на отримання своєчасної та об'єктивної інформації, інформаційного забезпечення реформи місцевого самоврядування та активної участі громадян у місцевому самоврядуванні.
Згідно з названим Законом здійснювалася економічна підтримка районних (міських) газет шляхом виділення коштів з федерального бюджету на розвиток матеріально-технічної бази районних (міських) газет та оплату витрат, пов'язаних з їх виробництвом і розповсюдженням (оплата поліграфічних послуг, паперу, послуг федеральної поштового зв'язку). Закон встановлював порядок, за яким з федерального бюджету покривалася частина витрат місцевих друкованих ЗМІ, в тому числі видаються в районах Крайньої Півночі, Далекого Сходу і гірських районах Північного Кавказу. Допомога отримувала одна газета з числа що видаються на території кожного району або міста при дотриманні певних умов. До цих умов ставилися зв'язок редакції з органами місцевого самоврядування або їх підтримка місцевими громадськими організаціями (наприклад, Спілкою журналістів Росії), а також наявність фінансово-економічного обгрунтування.
Після отримання грошей, виділених з федерального бюджету на економічну підтримку районних (міських) газет, їх розподілом і перерахуванням займалося Міністерство у справах масових комунікацій Російської Федерації в точній відповідності до затвердженого Урядом РФ реєстром. Відповідно до Закону про економічну підтримку в 2000 р. дотації на суму 150 млн. рублів отримали 1950 газет. У бюджеті на 2001 р. ці витрати становили 225 млн. рублів, а з 2002 р. по 2004 р. - по 170 млн. рублів. Більш видатки місцевих газет федеральний бюджет покривати не буде.
Що стосується Федерального закону від 1 грудня 1995 р. N 191-ФЗ "Про державну підтримку засобів масової інформації та книговидання Російської Федерації", то припинення з 2002 р. дії низки його положень вже позбавило редакції ЗМІ більшості федеральних пільг, що існували протягом шести років . Тепер скасовані і положення, що встановлювали обмеження на приватизацію підприємств, що забезпечують випуск газетного, журнальної та книжкової продукції, в тому числі монополістів. Зауважимо, що передбачені названим Законом пільги ніколи не надавались рекламним і еротичним ЗМІ.
Закон про монетизацію, як зазначено в його преамбулі, наближає нас до життя за "принципам правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою". Його норми "не можуть використовуватися для применшення прав і законних інтересів людини і громадянина". Однак нічим не виправдане і не пояснене суспільству позбавлення засобів масової інформації економічних преференцій означає, що держава фактично більше не визнає за ними особливого статусу, що вимагає створення спеціального економічного режиму максимального сприяння.
Нарешті, п. 5 ст. 10 Федерального закону від 22 серпня 2004 р. N 122-ФЗ визнає ст. 30 Закону про ЗМІ, що передбачала необхідність створення та основні напрями діяльності Федеральної комісії з телерадіомовлення, "такою, що втратила силу". Ясно, що після вилучення із Закону згадки про цю структуру подальша розробка яких-небудь нормативних актів, що регулюють її діяльність, буде також припинено.
З прийняттям Закону про монетизацію Росія стає першою з великих країн Європи, яка відмовилася від створення особливого загальнонаціонального режиму для ЗМІ. Таким чином, можна зробити невтішний висновок про те, що політика нашої держави йде врозріз із декларованою захистом прав і законних інтересів людини і громадянина на отримання інформації.
Обговорювані поправки
Значна кількість нових виправлень перебуває в розробці або у стадії обговорення. Багато були відхилені з яких-небудь причин і зараз допрацьовуються. У разі прийняття деяких з них Закон про ЗМІ зазнає ряд істотних, але аж ніяк не позитивних змін.
Поправка, яка регулює назви ЗМІ. 5 квітня 2002 Держдума Росії схвалила в третьому читанні законопроект N 143038-3 "Про внесення змін і доповнення до Закону Російської Федерації" Про засоби масової інформації ", який був спрямований на вдосконалення правового регулювання відносин, пов'язаних з використанням у назві ЗМІ фірмових найменувань і найменувань інших об'єктів інтелектуальної власності, назв політичних партій і міжнародних організацій, лайливих слів і словосполучень, утворених на їх основі, а також прізвищ відомих осіб. Але 24 квітня після розгляду поправок Радою Федерації вони були відхилені. За висновком комісії Ради Федерації з інформаційної політики , законопроект містив неточності в ряді визначень. Крім того, в ньому не було механізму вирішення спорів, які можуть виникнути у зв'язку з використанням назв.
Але це аж ніяк не означає, що подібні поправки до Закону про ЗМІ остаточно знято з розгляду. Для подолання розбіжностей, що виникли Рада Федерації проголосував за створення погоджувальної комісії з доопрацювання Закону. Преса одноголосно схвалила ініціативу верхньої палати, яка захистила ЗМІ від можливого політичного тиску з боку влади. Фонд захисту гласності також прийшов до висновку, що запропоновані поправки (в частині регулювання порядку присвоєння назви засобу масової інформації та відмови в реєстрації засобу масової інформації) є недостатньо опрацьованими і в ряді положень не відповідають чинним базовим законам.
За оцінкою юриста Фонду захисту гласності В. Бикова запропоновані доповнення Закону про ЗМІ створюють підстави для суттєвого і необгрунтованого обмеження свободи масової інформації, суперечать конституційному принципу свободи масової інформації, ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод. Дійсно, при розгляді запропонованих поправок стає очевидно, що їх прийняття в первинному варіанті недоцільно.
У статті 7 Закону про ЗМІ пропонується внести наступне доповнення: "Виключне право користуватися і розпоряджатися назвою засоби масової інформації належить засновнику засоби масової інформації з моменту реєстрації засобу масової інформації".
На практиці ця цілком нешкідлива на перший погляд норма чревата конфліктами і утиском свободи масової інформації. Засіб масової інформації (друковане чи електронне) зобов'язана в кожному випуску вказувати свою назву. У разі прийняття запропонованого доповнення у засновника буде можливість на абсолютно законних підставах перешкодити виходу ЗМІ (наприклад, через конфлікту з редакцією). Дана норма суперечить ст. 19 Закону про ЗМІ, згідно з якою редакція здійснює свою діяльність на основі професійної самостійності: засновник, "граючи" в "дозвіл-заборона", зможе управляти редакцією і коригувати її інформаційну політику.
Пропонується також внести як підставу для відмови в реєстрації випадок, "якщо заявник відновлює випуск ЗМІ з назвою, що використовувалися раніше іншим ЗМІ, без дозволу правовласника або федеральних органів виконавчої влади в галузі засобів масової інформації та культури у випадку, якщо дане назва є надбанням історії і культури РФ ". Запропоноване доповнення ст. 13 Закону дозволяє відмовляти у реєстрації ЗМІ з мотивів приналежності обраної назви до "надбань історії та культури". З огляду на невизначеність цього терміна, легко припустити, що його тлумачення на практиці буде абсолютно довільним.
Поправки не допускають використання в назвах ЗМІ слів "Росія" і "Російська Федерація" без дозволу Уряду країни. Назви також не повинні містити найменувань об'єктів інтелектуальної власності, якщо на те не дав згоду правовласник. Таким чином, планується ввести додаткові підстави для відмови в реєстрації, оскільки Міністерство культури і масових комунікацій зможе заборонити реєстрацію ЗМІ зі схожими назвами. Також незрозуміла необхідність доповнення Закону про ЗМІ цим положенням, враховуючи, що в даний час це питання вже вирішується в підзаконних актах. До прийняття введення в дію Закону "Про державну символіку" діє Постанова Уряду РФ від 18 травня 1992 р. N 334 "Про використання найменувань" Росія "," Російська Федерація "в назвах підприємств, установ, організацій та інших структур (зі змінами від 21 Липень 1992, 19 квітня 1993 р., 27 грудня 1994 р., 7 грудня 1996, 26 липня 2004 р.).
У Постанові Верховного Суду РФ від 14 лютого 1992 р. N 2355-I "Про порядок використання найменувань" Росія "," Російська Федерація "і утворених на їх основі слів і словосполучень у назвах організацій та інших структур" зазначено: найменування "Росія", "Російська Федерація" та утворені на їх основі слова і словосполучення в назвах державних і недержавних підприємств, установ, організацій та інших структур (за винятком суспільних і релігійних об'єднань) використовуються тільки за згодою Уряду Російської Федерації і згідно з прийнятими законодавчими актами Російської Федерації.
Заборона використовувати в назві ЗМІ прізвища, імена, псевдоніми відомих людей і похідні від них здатний паралізувати діяльність практично будь-якого ЗМІ. Різноманіття імен, прізвищ, псевдонімів і похідних від них такої величезне, що будь-яку назву можна підвести під похідне від чиєї-небудь прізвища, імені або псевдоніма. У разі набрання таким законом чинності бажання випускати газету буде обумовлено необхідністю отримати згоду від людей, які мають прізвище, схожу з назвою ЗМІ. Звуження числа осіб або їх спадкоємців, у яких необхідно запитувати дозвіл, до категорії "відомих осіб" незначно знижує небезпеку свободи засобів масової інформації. До того ж обмеження щодо використання в назвах ЗМІ прізвищ відомих осіб не узгоджується з Конституцією країни, в якій закріплено, що держава гарантує рівність прав і свобод людини і громадянина незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового положення, а також інших обставин.
На думку спікера Ради Федерації Сергія Миронова, поправки могли б дати чиновникам зайвий інструмент тиску на пресу - наприклад, "обмеження на використання в назвах ЗМІ прізвищ відомих людей могли б дати привід росіянам, в глибині душі вважають себе відомими, подати до суду".
З лайливими словами, використання яких у назвах ЗМІ категорично заборонили, ситуація склалася досить смішна. Спочатку в поправках фігурувало поняття "нецензурні слова", але комітет з інформаційної політики Держдуми затвердив формулювання "лайки". А значить, газету не можна назвати "Дурень" або "Обжора".
Антитерористичні поправки. Після жовтневих подій 2002 р., коли група чеченських бойовиків під керівництвом Мовсара Бараєва захопила в заручники кілька сотень глядачів мюзиклу "Норд-Ост" у Театральному центрі на Дубровці, Держдумою і Радою Федерації був прийнятий Федеральний закон N 146522-3 "Про внесення змін до ст. 4 Закону Російської Федерації "Про засоби масової інформації" і в ст. 15 Федерального закону "Про боротьбу з тероризмом".
Поправки були підготовлені Держдумою ще до теракту в Москві. Друге читання вони пройшли 23 жовтня, у день трагедії. Відразу після штурму поправки потрапили на третє читання і без зволікань були схвалені Радою Федерації. "Поспіх законодавців зрозуміти легко, - пише газета" Известия ", - поправки стали непрямим самовиправданням еліти, який не бажає нести моральну відповідальність за події в країні. Смислова зв'язка" ЗМІ - тероризм "автоматично перемикала роздратування на журналістів - вічних винуватців всіх російських бід".
Нова редакція ч. 1 ст. 4 Закону про ЗМІ пропонувала: "Не допускається використання засобів масової інформації та комп'ютерних мереж інформації з метою вчинення кримінально караних діянь, для розголошення відомостей, що становлять державну або іншу спеціально охоронювану законом таємницю, для пропаганди або виправдання тероризму і екстремізму, призову до захоплення влади, насильницької зміни конституційного ладу і цілісності держави, розпалювання національної, класової, соціальної, релігійної нетерпимості або ворожнечі, для пропаганди війни, а також для поширення передач, що пропагують порнографію, культ насильства і жорстокості ".
Введення терміну "комп'ютерні мережі інформації" до Закону про ЗМІ неприпустимо, тому що законодавство Російської Федерації не розкриває цього поняття. Більш того, віднесення комп'ютерних мереж інформації до засобів масової інформації є необгрунтованим, тому що комп'ютерні мережі інформації не можуть підпадати під дію Закону про ЗМІ в силу іншої природи правового регулювання.
Використання в Законі про ЗМІ такого терміна, як "для пропаганди або виправдання тероризму і екстремізму", надає необмежені підстави для залучення ЗМІ до відповідальності. Використання цих розширювальних понять у законодавстві Російської Федерації здатне створити серйозну загрозу свободі слова.
Передбачено покарання і для тих, хто закликає до "захоплення влади", причому без обов'язкового уточнення - "насильницького". І зовсім вже дивний фінал, де встик з пропагандою війни згадується поширення передач, "пропагують порнографію, культ насильства і жорстокості". "Чому вже тоді тільки передач? А публікацій? І передач яких - телевізійних, радійних або тюремних?", - Іронізувала газета "Известия".
Ще гірші справи з поправками до ст. 15 Федерального закону "Про боротьбу з тероризмом". Тут під караючий меч юстиції потрапила не тільки сама (як і раніше невизначена) пропаганда, але і "відомості", службовці пропаганді або виправдання тероризму. Які відомості можуть служити пропаганді або виправдання тероризму і екстремізму? Адже відомості - це об'єктивні дані. Можливо, маються на увазі відомості завідомо неправдиві ... Далі йде заборона на передачу висловлювань терористів і екстремістів. Якщо з терористами все більш менш зрозуміло, то зрозуміти, хто такі екстремісти, вже складніше. А значить, і ризик потрапити під дію статті вище.
Пропонувалося заборонити трансляцію висловлювань "осіб, що перешкоджають здійсненню контртерористичних операцій, які пропагують і (або) виправдовують опір проведенню контртерористичних операцій у будь-якій формі". "Що означає" виправдовують опір проведенню "? - Запитувала газета" Известия ". - Якщо операція проводиться так, як вона проводилася в Первомайському, то сам Бог велів виправдовувати опір її проведення". Трагічні події показали, що ніхто не виступав проти проведення контртерористичної операції, йшлося про методи: звільнення заручників за допомогою силової акції або проведенням переговорів.
Немає сумніву, що в період проведення терористичних актів ЗМІ можуть необережними діями заподіяти шкоду життю і здоров'ю людей, що потрапили в заручники, але пропоновані поправки не мали на меті, у всякому разі в тому вигляді, як вони прийняті депутатами, встановлення нових, особливих умов діяльності ЗМІ - до такого висновку одностайно прийшло журналістське співтовариство.
Поправки підкріплювали право проводять антитерористичну операцію бути повністю безвідповідальними перед лицем усіх інформаційних структур. Усі інформаційні джерела, навпаки, ставали відповідальними за будь-яку неправильність.
Журналістська спільнота - від Спілки журналістів до Медіасоюз і від Індустріального комітету до керівників найбільших ЗМІ - звернулася до Володимира Путіна з закликом не підписувати новий федеральний закон, який зміщує Закони про ЗМІ та про боротьбу з тероризмом у напівтоталітарну сферу.
25 листопада Володимир Путін наклав вето на схвалені парламентом поправки, що стосуються дій журналістів в екстремальних ситуаціях. Таким чином, Президент прислухався до думки журналістського співтовариства (втім, деякі ЗМІ, наприклад "Незалежна газета", розцінили добру волю Путіна як "серйозну і грамотну піар-акцію"). Президент оголосив, що направив листи головам палат Федеральних Зборів, у яких запропонував сформувати погоджувальну комісію, щоб "попрацювати над формулюваннями". Серед інших аргументів, наведених Президентом у листі до законодавців, йдеться, що закони відхилені через те, що в них "не конкретизовано обов'язки ЗМІ та їх представників при висвітленні терористичної діяльності та проведенні антитерористичних операцій, а також не деталізовані пов'язані з ним обмеження. Не визначена відповідальність за порушення цих обмежень ".
Сьогодні передбачається розробити методичні рекомендації про порядок висвітлення у засобах масової інформації контртерористичних операцій та інших надзвичайних ситуацій, а також порядок взаємодії органів держвлади та ЗМІ у зазначених ситуаціях.
Так, Індустріальний комітет ЗМІ, установи 16 вересня 2002 р., прийняв 8 квітня 2003 антитерористичних конвенцій (правила поведінки ЗМІ у випадках терористичного акту і контртерористичної операції). Один з її пунктів говорить: "виходячи з того, що доступ до ЗМІ з метою викладу своєї позиції в більшості випадків є однією з головних цілей терористів, ЗМІ не повинні: брати у терористів інтерв'ю за своєю ініціативою під час теракту, крім як на прохання або з санкції оперативного штабу; надавати терористам можливість вийти в прямий ефір без попередніх консультацій з оперативним штабом; самостійно брати на себе роль посередника (за винятком випадків, коли це санкціоновано оперативним штабом); якщо представник ЗМІ опинився в числі переговірників, він повинен утриматися від власних публікацій до розв'язання кризи ".
Конвенція відкрита до підписання керівниками російських ЗМІ і є, таким чином, обов'язковою для працівників ЗМІ - "підписантів". Однак процес підписання, ініційований Індустріальним комітетом, йде повільними темпами.
Необхідно також відзначити, що Федеративним радою Спілки журналістів Росії 30 жовтня 2002 були прийняті етичні принципи професійної поведінки журналістів, які висвітлюють акти тероризму і контртерористичні операції. Встановлено, що "при зборі інформації журналіст повинен перш за все думати про життя заручників і потенційних жертв ... Він не повинен робити будь-яких дій, які реально і безпосередньо можуть піддати життя заручників і потенційних жертв ще більшому ризику".
Поправка проти насильства і жорстокості. Спроби "навести порядок" на російському телебаченні робляться постійно. 10 листопада 2004 Держдума прийняла в першому читанні поправку до ст. 4 Закону про ЗМІ ("Неприпустимість зловживання свободою масової інформації"), що забороняє показ в електронних ЗМІ з 7 до 22 годин сцен насильства і жорстокості. Проти прийняття поправки висловилися профільний Комітет з інформполітики, керівництво "Єдиної Росії" і представник Уряду РФ у Держдумі. Тим не менше за прийняття поправки проголосували 420 депутатів.
Автор законопроекту - член фракції "Єдиної Росії" Андрій Скоч - запропонував встановити заборону на показ по телебаченню сцен вбивства і насильства в передачах, в художніх і документальних фільмах, а також в новинних програмах.
Вперше поправка була розглянута Комітетом Держдуми з інформаційної політики 13 травня 2004 Голова Комітету Валерій Комісаров заявив, що, "незважаючи на добрий намір, під цей законопроект підпадають всі фільми про війну і навіть такі фільми, як" Анна Кареніна "і" Жорстокий романс ". У підсумку поправку Скоча Комітет відхилив. Примітно, що представник Уряду РФ у Думі Андрій Логінов запевнив, що ці питання вже регулюються різними діючими законами, в тому числі і Законом про ЗМІ, але депутати до нього не прислухалися.
Здавалося б, крапку в питанні про коментованій поправці поставив Президент Росії. 27 січня 2004 на зустрічі з пенсіонерами Ленінградської області у відповідь на прохання обмежити показ насильства і сексу на телебаченні В.В. Путін відповів: "Згоден, що перебори на деяких каналах є - і насильства, і того, що пов'язано з сексом ... Але це має бути саморегулюючої". До того ж у період підготовки поправки до другого читання в Думу надійшов лист президента, який рекомендував палаті "зняти законопроект з подальшого розгляду". Володимир Путін нагадав, що телеканали мають право самостійно регулювати форми та обсяг мовлення відповідно до законодавства.
Незважаючи на рекомендації Президента та профільного Комітету, президія фракції "Єдина Росія" вирішив продовжити роботу над поправкою. Рада Держдуми сформував для цього робочу групу під керівництвом віце-спікера від "Єдиної Росії" Олега Морозова. Завдання робочої групи - запропонувати розумний варіант обмеження показу сцен насильства на телеекранах, який вирішить дану проблему, не обмежуючи свободу преси.
Поставлена проблема актуальна і серйозна, проте запропонована поправка ніяк її не вирішує. Заборона використання ЗМІ з метою вчинення кримінально караних діянь, а також для поширення передач, що пропагують порнографію, культ насильства і жорстокості, вже міститься у ст. 4 чинного Закону про ЗМІ. Тому вирішення проблеми швидше за все не в заборонах і наклеюванні ярликів, а у вдосконаленні діючих норм та механізму їх застосування. Сама ж по собі проблема моральності у діяльності ЗМІ відноситься до розряду вічних.
Вихід із ситуації бачиться в тому, щоб переконати законодавців, що є і альтернативні методи вирішення проблеми, наприклад, як запропонував Президент, - за допомогою саморегулювання журналістського співтовариства. Необхідно спільно розробити методичні рекомендації про порядок висвітлення у засобах масової інформації контртерористичних операцій та інших надзвичайних ситуацій, а також порядок взаємодії органів влади та ЗМІ у зазначених ситуаціях.
Ще одна проблема - відсутність гласності при обговоренні багатьох поправок. Очевидна необхідність широкого, відкритого розгляду потенційних нововведень, оскільки суперечки вже після їх опублікування нагадують боротьбу з вітряними млинами. З новою редакцією Закону про ЗМІ відбувається та ж історія: вже є кілька його варіантів (перший розроблений Індустріальним комітетом під керівництвом Костянтина Ернста і за активної участі Минпечати, другий належить перу Михайла Федотова, співавтора чинного Закону про ЗМІ, третій підготовлений і внесений депутатом Павлом Коваленко ), але всерйоз всі вони обговорюються лише кулуарно, в кращому випадку - в журналістському середовищі. З тих пір як проекти надійшли на розгляд до Держдуми, про них нічого не чути.
Враховуючи тенденцію обмеження свободи масової інформації, журналістська спільнота і громадяни Росії повинні втягуватися в процес обговорення поправок, тому що Закон про засоби масової інформації має суспільне значення. Представляється, що кожен з нас має право брати участь в обговоренні регулювання питань пошуку, отримання і поширення масової інформації, так як право на інформацію - це конституційне право громадян Росії.
Аналіз змін, внесених до Закону про ЗМІ з 1991 р. по 2005 р., дозволяє стверджувати, що одним з основних напрямків розвитку законодавства про ЗМІ є "обмеження свободи масової інформації як через пряму ревізію Закону про ЗМІ, так і через інші закони".
Звичайно, законодавство про ЗМІ потрібно розвивати. Тільки робити це слід виважено і обережно, пам'ятаючи про неприпустимість обмеження свободи слова. Щоб не допустити внесення антидемократичних норм до чинного Закону про ЗМІ та інші законодавчі акти, що регулюють діяльність засобів масової інформації, доцільно прийняти спеціальну поправку до Конституції Росії, аналогічну поправці до Конституції США, яка говорить: "Конгрес не буде приймати законів, що обмежують свободу слова чи друку ".
Література
1. "КОМЕНТАР ДО ЗАКОНУ РФ" Про ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ "(постатейний)"
(Видання друге, перероблене і доповнене)
(Є. А. Моргунова, В. В. Погулявши, В. А. Вайпан, А. П. Любимов)
(Під ред. В. В. Погуляєва) (ЗАТ Юстіцінформ, 2005)
2. "КОМЕНТАР ДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ" Про ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ "ВІД 27 ГРУДНЯ 1991 РОКУ N 2124-1"
(Постатейний) (під ред. В. В. Погуляєва)
(Юридичний Дім "Юстіцінформ", 2004)
3. "ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ УСТАНОВИ ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ДРУКОВАНИХ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ"
(С. В. Потапова) ("Державна влада і місцеве самоврядування", 2006, N 5)
("Правові питання зв'язку", 2006, N 1)
4. "КРІМІНАЛІЗІРОВАННОСТЬ" ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ "
(С. А. Шоткінов) ("Правові питання зв'язку", 2006, N 1)
5. "КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ ФУНКЦІОНУВАННЯ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ У НІМЕЧЧИНІ"
(Є. С. Устинович) ("Конституційне та муніципальне право", 2005, N 3)
6. "ПОНЯТТЯ" ЗАСОБИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ". РОЛЬ КОМУНІКАЦІЇ І ЗМІ В ПОЛІТИЧНІЙ СИСТЕМІ СУСПІЛЬСТВА"
(Ю. Воскресенський) ("Юрист", 2005, N 6)
7. "ВЗАЄМОДІЯ СЛІДЧОГО ПРОКУРАТУРИ СО ЗАСОБАМИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ПРИ РОЗСЛІДУВАННІ тяжких та особливо тяжких ЗЛОЧИНІВ"
(А. В. Крилов) ("Російський слідчий", 2005, N 5)
8. "ПРО ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ЗА заподіяння шкоди діловій репутації"
(К. Скловський) ("Господарство і право", 2005, N 3)
9. "ОПУБЛІКУВАННЯ інформації акціонерними товариствами В ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ"
(Д. А. Вавулін) ("Право і економіка", N 12, 2003)
10. "ПІДЛЯГАЄ ЧИ застосування міжнародних угод, не опублікували В ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ?"
(Ю. Г. Морозова) ("Арбітражна практика", N 6, 2002)
11. "СУДОВА ВЛАДА ТА ЗАСОБИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ"
(В. Ємельянов) ("Відомості Верховної Ради", N 9, 2001)
Отже, беручи участь у виборчій кампанії, редакція друкованого ЗМІ може понести не тільки майнові втрати внаслідок накладення адміністративного штрафу, а й бути повністю виключеною з процесу виборів. Приклади цього є. Так, в ході виборів депутатів Держдуми в Удмуртії один з членів окружної виборчої комісії по виборах депутатів Держдуми по Іжевському одномандатному виборчому округу N 29 вилучив весь тираж газети "Агентство інформації Удмуртії". Подібні випадки не поодинокі.
Розпливчасте визначення поняття "передвиборча агітація" дозволяє владі визнати будь-яку інформацію про кандидата протизаконної передвиборною агітацією. Знайти елементи агітації можна навіть під внесених на розгляд у Думу документах. Наприклад, законопроект "Про державні гарантії рівних прав і свобод чоловіків і жінок і рівних можливостей для їх реалізації" вже з назви можна "запідозрити" у передвиборній агітації як дає великі шанси отримати на виборах жіночі голоси. Під дію Закону підпадають і партійні газети. Виходить, що партійна преса не повинна мати власних політичних уподобань.
Юрист Фонду захисту гласності Владислав Биков зробив з цього приводу спеціальний коментар: "Дійсно, дотримуватися вимоги Федерального закону" Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації "і не поширювати в статтях і передачах агітаційні матеріали під виглядом інформаційних, навіть якщо вони дійсно є суто інформаційними і переслідували своєю метою інформувати виборців, а не агітувати, - надзвичайно складно, якщо взагалі можливо. Чинний Закон, який регламентує, що є передвиборною агітацією, визначає її через набір каучукових ознак, що дозволяють розтягувати їх до безкінечності. Виходить, що в будь-якому матеріалі, де є прізвище кандидата, легше знайти ознаки передвиборної агітації, ніж порахувати кількість слів у статті ".
Коментована поправка є вкрай суперечливою і викликає низку запитань: наскільки можливо жорстке розмежування понять "агітація" та "інформація", хто буде контролювати регіональні ЗМІ та ін Мабуть, безумовно можна визнати лише те, що вона порівняно ясно і докладно прописує процедуру обмеження свободи дискусії в суспільстві в період виборів.
Закон про монетизацію позбавив ЗМІ державної підтримки. Федеральний закон від 22 серпня 2004 р. N 122-ФЗ, більш відомий як Закон про монетизацію був прийнятий Державною Думою 5 серпня 2004 і через чотири дні схвалений Радою Федерації. Через суперечки навколо пенсіонерів і пільговиків більшість журналістів і журналістських організацій напевно не звернули уваги на те, що названим Законом визнано такими, що втратили силу Федеральні закони "Про економічну підтримки районних (міських) газет" та "Про державну підтримку засобів масової інформації та книговидання в Російській Федерації ".
"Депутати з Комітету Держдуми з інформаційної політики були вражені, виявивши, що 122-й Закон викинув на смітник закони про держпідтримку ЗМІ і книговидання, про економічну підтримки районних і міських газет, вніс принципові зміни до Закону про ЗМІ. Здавалося б, який зв'язок між монетизацією пільг та дострокових похованням жебраків районок, що залишаються в російській глибинці єдиним джерелом інформації про місцеву життя? Відповідь проста: цей Закон - не про лицемірною монетизації, а про тиху зачистці всього правового поля. Сьогодні видно лише перші сходи ...", - так емоційно охарактеризував наслідки прийняття Закону N 122 М.А. Федотов.
Нагадаємо, що Федеральний закон "Про економічну підтримки районних (міських) газет" був прийнятий 24 листопада 1995 р. "з метою забезпечення конституційного права громадян на отримання своєчасної та об'єктивної інформації, інформаційного забезпечення реформи місцевого самоврядування та активної участі громадян у місцевому самоврядуванні.
Згідно з названим Законом здійснювалася економічна підтримка районних (міських) газет шляхом виділення коштів з федерального бюджету на розвиток матеріально-технічної бази районних (міських) газет та оплату витрат, пов'язаних з їх виробництвом і розповсюдженням (оплата поліграфічних послуг, паперу, послуг федеральної поштового зв'язку). Закон встановлював порядок, за яким з федерального бюджету покривалася частина витрат місцевих друкованих ЗМІ, в тому числі видаються в районах Крайньої Півночі, Далекого Сходу і гірських районах Північного Кавказу. Допомога отримувала одна газета з числа що видаються на території кожного району або міста при дотриманні певних умов. До цих умов ставилися зв'язок редакції з органами місцевого самоврядування або їх підтримка місцевими громадськими організаціями (наприклад, Спілкою журналістів Росії), а також наявність фінансово-економічного обгрунтування.
Після отримання грошей, виділених з федерального бюджету на економічну підтримку районних (міських) газет, їх розподілом і перерахуванням займалося Міністерство у справах масових комунікацій Російської Федерації в точній відповідності до затвердженого Урядом РФ реєстром. Відповідно до Закону про економічну підтримку в 2000 р. дотації на суму 150 млн. рублів отримали 1950 газет. У бюджеті на 2001 р. ці витрати становили 225 млн. рублів, а з 2002 р. по 2004 р. - по 170 млн. рублів. Більш видатки місцевих газет федеральний бюджет покривати не буде.
Що стосується Федерального закону від 1 грудня 1995 р. N 191-ФЗ "Про державну підтримку засобів масової інформації та книговидання Російської Федерації", то припинення з 2002 р. дії низки його положень вже позбавило редакції ЗМІ більшості федеральних пільг, що існували протягом шести років . Тепер скасовані і положення, що встановлювали обмеження на приватизацію підприємств, що забезпечують випуск газетного, журнальної та книжкової продукції, в тому числі монополістів. Зауважимо, що передбачені названим Законом пільги ніколи не надавались рекламним і еротичним ЗМІ.
Закон про монетизацію, як зазначено в його преамбулі, наближає нас до життя за "принципам правової держави із соціально орієнтованою ринковою економікою". Його норми "не можуть використовуватися для применшення прав і законних інтересів людини і громадянина". Однак нічим не виправдане і не пояснене суспільству позбавлення засобів масової інформації економічних преференцій означає, що держава фактично більше не визнає за ними особливого статусу, що вимагає створення спеціального економічного режиму максимального сприяння.
Нарешті, п. 5 ст. 10 Федерального закону від 22 серпня 2004 р. N 122-ФЗ визнає ст. 30 Закону про ЗМІ, що передбачала необхідність створення та основні напрями діяльності Федеральної комісії з телерадіомовлення, "такою, що втратила силу". Ясно, що після вилучення із Закону згадки про цю структуру подальша розробка яких-небудь нормативних актів, що регулюють її діяльність, буде також припинено.
З прийняттям Закону про монетизацію Росія стає першою з великих країн Європи, яка відмовилася від створення особливого загальнонаціонального режиму для ЗМІ. Таким чином, можна зробити невтішний висновок про те, що політика нашої держави йде врозріз із декларованою захистом прав і законних інтересів людини і громадянина на отримання інформації.
Обговорювані поправки
Значна кількість нових виправлень перебуває в розробці або у стадії обговорення. Багато були відхилені з яких-небудь причин і зараз допрацьовуються. У разі прийняття деяких з них Закон про ЗМІ зазнає ряд істотних, але аж ніяк не позитивних змін.
Поправка, яка регулює назви ЗМІ. 5 квітня 2002 Держдума Росії схвалила в третьому читанні законопроект N 143038-3 "Про внесення змін і доповнення до Закону Російської Федерації" Про засоби масової інформації ", який був спрямований на вдосконалення правового регулювання відносин, пов'язаних з використанням у назві ЗМІ фірмових найменувань і найменувань інших об'єктів інтелектуальної власності, назв політичних партій і міжнародних організацій, лайливих слів і словосполучень, утворених на їх основі, а також прізвищ відомих осіб. Але 24 квітня після розгляду поправок Радою Федерації вони були відхилені. За висновком комісії Ради Федерації з інформаційної політики , законопроект містив неточності в ряді визначень. Крім того, в ньому не було механізму вирішення спорів, які можуть виникнути у зв'язку з використанням назв.
Але це аж ніяк не означає, що подібні поправки до Закону про ЗМІ остаточно знято з розгляду. Для подолання розбіжностей, що виникли Рада Федерації проголосував за створення погоджувальної комісії з доопрацювання Закону. Преса одноголосно схвалила ініціативу верхньої палати, яка захистила ЗМІ від можливого політичного тиску з боку влади. Фонд захисту гласності також прийшов до висновку, що запропоновані поправки (в частині регулювання порядку присвоєння назви засобу масової інформації та відмови в реєстрації засобу масової інформації) є недостатньо опрацьованими і в ряді положень не відповідають чинним базовим законам.
За оцінкою юриста Фонду захисту гласності В. Бикова запропоновані доповнення Закону про ЗМІ створюють підстави для суттєвого і необгрунтованого обмеження свободи масової інформації, суперечать конституційному принципу свободи масової інформації, ст. 10 Європейської конвенції про захист прав людини та основних свобод. Дійсно, при розгляді запропонованих поправок стає очевидно, що їх прийняття в первинному варіанті недоцільно.
У статті 7 Закону про ЗМІ пропонується внести наступне доповнення: "Виключне право користуватися і розпоряджатися назвою засоби масової інформації належить засновнику засоби масової інформації з моменту реєстрації засобу масової інформації".
На практиці ця цілком нешкідлива на перший погляд норма чревата конфліктами і утиском свободи масової інформації. Засіб масової інформації (друковане чи електронне) зобов'язана в кожному випуску вказувати свою назву. У разі прийняття запропонованого доповнення у засновника буде можливість на абсолютно законних підставах перешкодити виходу ЗМІ (наприклад, через конфлікту з редакцією). Дана норма суперечить ст. 19 Закону про ЗМІ, згідно з якою редакція здійснює свою діяльність на основі професійної самостійності: засновник, "граючи" в "дозвіл-заборона", зможе управляти редакцією і коригувати її інформаційну політику.
Пропонується також внести як підставу для відмови в реєстрації випадок, "якщо заявник відновлює випуск ЗМІ з назвою, що використовувалися раніше іншим ЗМІ, без дозволу правовласника або федеральних органів виконавчої влади в галузі засобів масової інформації та культури у випадку, якщо дане назва є надбанням історії і культури РФ ". Запропоноване доповнення ст. 13 Закону дозволяє відмовляти у реєстрації ЗМІ з мотивів приналежності обраної назви до "надбань історії та культури". З огляду на невизначеність цього терміна, легко припустити, що його тлумачення на практиці буде абсолютно довільним.
Поправки не допускають використання в назвах ЗМІ слів "Росія" і "Російська Федерація" без дозволу Уряду країни. Назви також не повинні містити найменувань об'єктів інтелектуальної власності, якщо на те не дав згоду правовласник. Таким чином, планується ввести додаткові підстави для відмови в реєстрації, оскільки Міністерство культури і масових комунікацій зможе заборонити реєстрацію ЗМІ зі схожими назвами. Також незрозуміла необхідність доповнення Закону про ЗМІ цим положенням, враховуючи, що в даний час це питання вже вирішується в підзаконних актах. До прийняття введення в дію Закону "Про державну символіку" діє Постанова Уряду РФ від 18 травня 1992 р. N 334 "Про використання найменувань" Росія "," Російська Федерація "в назвах підприємств, установ, організацій та інших структур (зі змінами від 21 Липень 1992, 19 квітня 1993 р., 27 грудня 1994 р., 7 грудня 1996, 26 липня 2004 р.).
У Постанові Верховного Суду РФ від 14 лютого 1992 р. N 2355-I "Про порядок використання найменувань" Росія "," Російська Федерація "і утворених на їх основі слів і словосполучень у назвах організацій та інших структур" зазначено: найменування "Росія", "Російська Федерація" та утворені на їх основі слова і словосполучення в назвах державних і недержавних підприємств, установ, організацій та інших структур (за винятком суспільних і релігійних об'єднань) використовуються тільки за згодою Уряду Російської Федерації і згідно з прийнятими законодавчими актами Російської Федерації.
Заборона використовувати в назві ЗМІ прізвища, імена, псевдоніми відомих людей і похідні від них здатний паралізувати діяльність практично будь-якого ЗМІ. Різноманіття імен, прізвищ, псевдонімів і похідних від них такої величезне, що будь-яку назву можна підвести під похідне від чиєї-небудь прізвища, імені або псевдоніма. У разі набрання таким законом чинності бажання випускати газету буде обумовлено необхідністю отримати згоду від людей, які мають прізвище, схожу з назвою ЗМІ. Звуження числа осіб або їх спадкоємців, у яких необхідно запитувати дозвіл, до категорії "відомих осіб" незначно знижує небезпеку свободи засобів масової інформації. До того ж обмеження щодо використання в назвах ЗМІ прізвищ відомих осіб не узгоджується з Конституцією країни, в якій закріплено, що держава гарантує рівність прав і свобод людини і громадянина незалежно від статі, раси, національності, мови, походження, майнового і посадового положення, а також інших обставин.
На думку спікера Ради Федерації Сергія Миронова, поправки могли б дати чиновникам зайвий інструмент тиску на пресу - наприклад, "обмеження на використання в назвах ЗМІ прізвищ відомих людей могли б дати привід росіянам, в глибині душі вважають себе відомими, подати до суду".
З лайливими словами, використання яких у назвах ЗМІ категорично заборонили, ситуація склалася досить смішна. Спочатку в поправках фігурувало поняття "нецензурні слова", але комітет з інформаційної політики Держдуми затвердив формулювання "лайки". А значить, газету не можна назвати "Дурень" або "Обжора".
Антитерористичні поправки. Після жовтневих подій 2002 р., коли група чеченських бойовиків під керівництвом Мовсара Бараєва захопила в заручники кілька сотень глядачів мюзиклу "Норд-Ост" у Театральному центрі на Дубровці, Держдумою і Радою Федерації був прийнятий Федеральний закон N 146522-3 "Про внесення змін до ст. 4 Закону Російської Федерації "Про засоби масової інформації" і в ст. 15 Федерального закону "Про боротьбу з тероризмом".
Поправки були підготовлені Держдумою ще до теракту в Москві. Друге читання вони пройшли 23 жовтня, у день трагедії. Відразу після штурму поправки потрапили на третє читання і без зволікань були схвалені Радою Федерації. "Поспіх законодавців зрозуміти легко, - пише газета" Известия ", - поправки стали непрямим самовиправданням еліти, який не бажає нести моральну відповідальність за події в країні. Смислова зв'язка" ЗМІ - тероризм "автоматично перемикала роздратування на журналістів - вічних винуватців всіх російських бід".
Нова редакція ч. 1 ст. 4 Закону про ЗМІ пропонувала: "Не допускається використання засобів масової інформації та комп'ютерних мереж інформації з метою вчинення кримінально караних діянь, для розголошення відомостей, що становлять державну або іншу спеціально охоронювану законом таємницю, для пропаганди або виправдання тероризму і екстремізму, призову до захоплення влади, насильницької зміни конституційного ладу і цілісності держави, розпалювання національної, класової, соціальної, релігійної нетерпимості або ворожнечі, для пропаганди війни, а також для поширення передач, що пропагують порнографію, культ насильства і жорстокості ".
Введення терміну "комп'ютерні мережі інформації" до Закону про ЗМІ неприпустимо, тому що законодавство Російської Федерації не розкриває цього поняття. Більш того, віднесення комп'ютерних мереж інформації до засобів масової інформації є необгрунтованим, тому що комп'ютерні мережі інформації не можуть підпадати під дію Закону про ЗМІ в силу іншої природи правового регулювання.
Використання в Законі про ЗМІ такого терміна, як "для пропаганди або виправдання тероризму і екстремізму", надає необмежені підстави для залучення ЗМІ до відповідальності. Використання цих розширювальних понять у законодавстві Російської Федерації здатне створити серйозну загрозу свободі слова.
Передбачено покарання і для тих, хто закликає до "захоплення влади", причому без обов'язкового уточнення - "насильницького". І зовсім вже дивний фінал, де встик з пропагандою війни згадується поширення передач, "пропагують порнографію, культ насильства і жорстокості". "Чому вже тоді тільки передач? А публікацій? І передач яких - телевізійних, радійних або тюремних?", - Іронізувала газета "Известия".
Ще гірші справи з поправками до ст. 15 Федерального закону "Про боротьбу з тероризмом". Тут під караючий меч юстиції потрапила не тільки сама (як і раніше невизначена) пропаганда, але і "відомості", службовці пропаганді або виправдання тероризму. Які відомості можуть служити пропаганді або виправдання тероризму і екстремізму? Адже відомості - це об'єктивні дані. Можливо, маються на увазі відомості завідомо неправдиві ... Далі йде заборона на передачу висловлювань терористів і екстремістів. Якщо з терористами все більш менш зрозуміло, то зрозуміти, хто такі екстремісти, вже складніше. А значить, і ризик потрапити під дію статті вище.
Пропонувалося заборонити трансляцію висловлювань "осіб, що перешкоджають здійсненню контртерористичних операцій, які пропагують і (або) виправдовують опір проведенню контртерористичних операцій у будь-якій формі". "Що означає" виправдовують опір проведенню "? - Запитувала газета" Известия ". - Якщо операція проводиться так, як вона проводилася в Первомайському, то сам Бог велів виправдовувати опір її проведення". Трагічні події показали, що ніхто не виступав проти проведення контртерористичної операції, йшлося про методи: звільнення заручників за допомогою силової акції або проведенням переговорів.
Немає сумніву, що в період проведення терористичних актів ЗМІ можуть необережними діями заподіяти шкоду життю і здоров'ю людей, що потрапили в заручники, але пропоновані поправки не мали на меті, у всякому разі в тому вигляді, як вони прийняті депутатами, встановлення нових, особливих умов діяльності ЗМІ - до такого висновку одностайно прийшло журналістське співтовариство.
Поправки підкріплювали право проводять антитерористичну операцію бути повністю безвідповідальними перед лицем усіх інформаційних структур. Усі інформаційні джерела, навпаки, ставали відповідальними за будь-яку неправильність.
Журналістська спільнота - від Спілки журналістів до Медіасоюз і від Індустріального комітету до керівників найбільших ЗМІ - звернулася до Володимира Путіна з закликом не підписувати новий федеральний закон, який зміщує Закони про ЗМІ та про боротьбу з тероризмом у напівтоталітарну сферу.
25 листопада Володимир Путін наклав вето на схвалені парламентом поправки, що стосуються дій журналістів в екстремальних ситуаціях. Таким чином, Президент прислухався до думки журналістського співтовариства (втім, деякі ЗМІ, наприклад "Незалежна газета", розцінили добру волю Путіна як "серйозну і грамотну піар-акцію"). Президент оголосив, що направив листи головам палат Федеральних Зборів, у яких запропонував сформувати погоджувальну комісію, щоб "попрацювати над формулюваннями". Серед інших аргументів, наведених Президентом у листі до законодавців, йдеться, що закони відхилені через те, що в них "не конкретизовано обов'язки ЗМІ та їх представників при висвітленні терористичної діяльності та проведенні антитерористичних операцій, а також не деталізовані пов'язані з ним обмеження. Не визначена відповідальність за порушення цих обмежень ".
Сьогодні передбачається розробити методичні рекомендації про порядок висвітлення у засобах масової інформації контртерористичних операцій та інших надзвичайних ситуацій, а також порядок взаємодії органів держвлади та ЗМІ у зазначених ситуаціях.
Так, Індустріальний комітет ЗМІ, установи 16 вересня 2002 р., прийняв 8 квітня 2003 антитерористичних конвенцій (правила поведінки ЗМІ у випадках терористичного акту і контртерористичної операції). Один з її пунктів говорить: "виходячи з того, що доступ до ЗМІ з метою викладу своєї позиції в більшості випадків є однією з головних цілей терористів, ЗМІ не повинні: брати у терористів інтерв'ю за своєю ініціативою під час теракту, крім як на прохання або з санкції оперативного штабу; надавати терористам можливість вийти в прямий ефір без попередніх консультацій з оперативним штабом; самостійно брати на себе роль посередника (за винятком випадків, коли це санкціоновано оперативним штабом); якщо представник ЗМІ опинився в числі переговірників, він повинен утриматися від власних публікацій до розв'язання кризи ".
Конвенція відкрита до підписання керівниками російських ЗМІ і є, таким чином, обов'язковою для працівників ЗМІ - "підписантів". Однак процес підписання, ініційований Індустріальним комітетом, йде повільними темпами.
Необхідно також відзначити, що Федеративним радою Спілки журналістів Росії 30 жовтня 2002 були прийняті етичні принципи професійної поведінки журналістів, які висвітлюють акти тероризму і контртерористичні операції. Встановлено, що "при зборі інформації журналіст повинен перш за все думати про життя заручників і потенційних жертв ... Він не повинен робити будь-яких дій, які реально і безпосередньо можуть піддати життя заручників і потенційних жертв ще більшому ризику".
Поправка проти насильства і жорстокості. Спроби "навести порядок" на російському телебаченні робляться постійно. 10 листопада 2004 Держдума прийняла в першому читанні поправку до ст. 4 Закону про ЗМІ ("Неприпустимість зловживання свободою масової інформації"), що забороняє показ в електронних ЗМІ з 7 до 22 годин сцен насильства і жорстокості. Проти прийняття поправки висловилися профільний Комітет з інформполітики, керівництво "Єдиної Росії" і представник Уряду РФ у Держдумі. Тим не менше за прийняття поправки проголосували 420 депутатів.
Автор законопроекту - член фракції "Єдиної Росії" Андрій Скоч - запропонував встановити заборону на показ по телебаченню сцен вбивства і насильства в передачах, в художніх і документальних фільмах, а також в новинних програмах.
Вперше поправка була розглянута Комітетом Держдуми з інформаційної політики 13 травня 2004 Голова Комітету Валерій Комісаров заявив, що, "незважаючи на добрий намір, під цей законопроект підпадають всі фільми про війну і навіть такі фільми, як" Анна Кареніна "і" Жорстокий романс ". У підсумку поправку Скоча Комітет відхилив. Примітно, що представник Уряду РФ у Думі Андрій Логінов запевнив, що ці питання вже регулюються різними діючими законами, в тому числі і Законом про ЗМІ, але депутати до нього не прислухалися.
Здавалося б, крапку в питанні про коментованій поправці поставив Президент Росії. 27 січня 2004 на зустрічі з пенсіонерами Ленінградської області у відповідь на прохання обмежити показ насильства і сексу на телебаченні В.В. Путін відповів: "Згоден, що перебори на деяких каналах є - і насильства, і того, що пов'язано з сексом ... Але це має бути саморегулюючої". До того ж у період підготовки поправки до другого читання в Думу надійшов лист президента, який рекомендував палаті "зняти законопроект з подальшого розгляду". Володимир Путін нагадав, що телеканали мають право самостійно регулювати форми та обсяг мовлення відповідно до законодавства.
Незважаючи на рекомендації Президента та профільного Комітету, президія фракції "Єдина Росія" вирішив продовжити роботу над поправкою. Рада Держдуми сформував для цього робочу групу під керівництвом віце-спікера від "Єдиної Росії" Олега Морозова. Завдання робочої групи - запропонувати розумний варіант обмеження показу сцен насильства на телеекранах, який вирішить дану проблему, не обмежуючи свободу преси.
Поставлена проблема актуальна і серйозна, проте запропонована поправка ніяк її не вирішує. Заборона використання ЗМІ з метою вчинення кримінально караних діянь, а також для поширення передач, що пропагують порнографію, культ насильства і жорстокості, вже міститься у ст. 4 чинного Закону про ЗМІ. Тому вирішення проблеми швидше за все не в заборонах і наклеюванні ярликів, а у вдосконаленні діючих норм та механізму їх застосування. Сама ж по собі проблема моральності у діяльності ЗМІ відноситься до розряду вічних.
Вихід із ситуації бачиться в тому, щоб переконати законодавців, що є і альтернативні методи вирішення проблеми, наприклад, як запропонував Президент, - за допомогою саморегулювання журналістського співтовариства. Необхідно спільно розробити методичні рекомендації про порядок висвітлення у засобах масової інформації контртерористичних операцій та інших надзвичайних ситуацій, а також порядок взаємодії органів влади та ЗМІ у зазначених ситуаціях.
Ще одна проблема - відсутність гласності при обговоренні багатьох поправок. Очевидна необхідність широкого, відкритого розгляду потенційних нововведень, оскільки суперечки вже після їх опублікування нагадують боротьбу з вітряними млинами. З новою редакцією Закону про ЗМІ відбувається та ж історія: вже є кілька його варіантів (перший розроблений Індустріальним комітетом під керівництвом Костянтина Ернста і за активної участі Минпечати, другий належить перу Михайла Федотова, співавтора чинного Закону про ЗМІ, третій підготовлений і внесений депутатом Павлом Коваленко ), але всерйоз всі вони обговорюються лише кулуарно, в кращому випадку - в журналістському середовищі. З тих пір як проекти надійшли на розгляд до Держдуми, про них нічого не чути.
Враховуючи тенденцію обмеження свободи масової інформації, журналістська спільнота і громадяни Росії повинні втягуватися в процес обговорення поправок, тому що Закон про засоби масової інформації має суспільне значення. Представляється, що кожен з нас має право брати участь в обговоренні регулювання питань пошуку, отримання і поширення масової інформації, так як право на інформацію - це конституційне право громадян Росії.
Аналіз змін, внесених до Закону про ЗМІ з 1991 р. по 2005 р., дозволяє стверджувати, що одним з основних напрямків розвитку законодавства про ЗМІ є "обмеження свободи масової інформації як через пряму ревізію Закону про ЗМІ, так і через інші закони".
Звичайно, законодавство про ЗМІ потрібно розвивати. Тільки робити це слід виважено і обережно, пам'ятаючи про неприпустимість обмеження свободи слова. Щоб не допустити внесення антидемократичних норм до чинного Закону про ЗМІ та інші законодавчі акти, що регулюють діяльність засобів масової інформації, доцільно прийняти спеціальну поправку до Конституції Росії, аналогічну поправці до Конституції США, яка говорить: "Конгрес не буде приймати законів, що обмежують свободу слова чи друку ".
Література
1. "КОМЕНТАР ДО ЗАКОНУ РФ" Про ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ "(постатейний)"
(Видання друге, перероблене і доповнене)
(Є. А. Моргунова, В. В. Погулявши, В. А. Вайпан, А. П. Любимов)
(Під ред. В. В. Погуляєва) (ЗАТ Юстіцінформ, 2005)
2. "КОМЕНТАР ДО ЗАКОНУ УКРАЇНИ" Про ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ "ВІД 27 ГРУДНЯ 1991 РОКУ N 2124-1"
(Постатейний) (під ред. В. В. Погуляєва)
(Юридичний Дім "Юстіцінформ", 2004)
3. "ДЕЯКІ ПРОБЛЕМИ УСТАНОВИ ОРГАНАМИ МІСЦЕВОГО САМОВРЯДУВАННЯ ДРУКОВАНИХ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ"
(С. В. Потапова) ("Державна влада і місцеве самоврядування", 2006, N 5)
("Правові питання зв'язку", 2006, N 1)
4. "КРІМІНАЛІЗІРОВАННОСТЬ" ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ "
(С. А. Шоткінов) ("Правові питання зв'язку", 2006, N 1)
5. "КОНСТИТУЦІЙНО-ПРАВОВИЙ АСПЕКТ ФУНКЦІОНУВАННЯ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ У НІМЕЧЧИНІ"
(Є. С. Устинович) ("Конституційне та муніципальне право", 2005, N 3)
6. "ПОНЯТТЯ" ЗАСОБИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ". РОЛЬ КОМУНІКАЦІЇ І ЗМІ В ПОЛІТИЧНІЙ СИСТЕМІ СУСПІЛЬСТВА"
(Ю. Воскресенський) ("Юрист", 2005, N 6)
7. "ВЗАЄМОДІЯ СЛІДЧОГО ПРОКУРАТУРИ СО ЗАСОБАМИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ПРИ РОЗСЛІДУВАННІ тяжких та особливо тяжких ЗЛОЧИНІВ"
(А. В. Крилов) ("Російський слідчий", 2005, N 5)
8. "ПРО ВІДПОВІДАЛЬНІСТЬ ЗАСОБІВ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ ЗА заподіяння шкоди діловій репутації"
(К. Скловський) ("Господарство і право", 2005, N 3)
9. "ОПУБЛІКУВАННЯ інформації акціонерними товариствами В ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ"
(Д. А. Вавулін) ("Право і економіка", N 12, 2003)
10. "ПІДЛЯГАЄ ЧИ застосування міжнародних угод, не опублікували В ЗАСОБАХ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ?"
(Ю. Г. Морозова) ("Арбітражна практика", N 6, 2002)
11. "СУДОВА ВЛАДА ТА ЗАСОБИ МАСОВОЇ ІНФОРМАЦІЇ"
(В. Ємельянов) ("Відомості Верховної Ради", N 9, 2001)