2.2 Указы Президента РФ как источники права социального обеспечения
В России действует институт президентства. Президент России выполняет особую роль в механизме государственной власти. Президент России является главой государства, гарантом Конституции России, прав и свобод человека и гражданина, определяет основные направления внутренней и внешней политики.
Согласно Конституции РФ Президент РФ является главой государства, гарант прав и свобод человека и гражданина, его деятельность призвана обеспечить решение важных государственных задач, с одной стороны, и согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти - с другой47.
Полномочия Президента РФ, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной Конституции (ст. 80, 83, 89). По характеру своих функций Президент РФ не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Все это предопределяет содержание и виды актов Президента РФ и их соотношение с другими правовыми актами. Тем не менее, большинство его функций связано непосредственно с реализацией положений норм федеральных конституционных законов и федеральных законов, а значит, и с полномочиями исполнительной власти. Например, Президент РФ наделен конституционными полномочиями назначения федеральных министров и отстранения их от должности, т.е. он участвует в процедуре формирования исполнительной ветви власти.
Причем осуществляет он свои полномочия посредством принятия указов. Президент РФ утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, которые находятся в его подчинении. Президент РФ уполномочен отменять, если сочтет нужным, нормативные акты Правительства РФ и федеральных министерств и отдельных федеральных служб. При этом такая отмена осуществляется также его указами.
Сказанное позволяет относить Президента РФ к особой отдельной ветви государственной власти, стоящей над исполнительной ветвью власти.
Особое значение нормативных правовых актов Президента РФ в правовом регулировании определяется прежде всего тем, что глава государства участвует как в формировании, так и в осуществлении государственной политики. Данное положение закреплено в ч. 3 ст. 80 Конституции РФ, где говорится, что «Президент Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства»48.
При этом цели и задачи государственной власти не могут осуществляться только с помощью федеральных программ, проводимой политической деятельности и освещения ее результатов в СМИ. Сегодня важную роль в претворении в жизнь не только приоритетных национальных проектов, но и других государственных функций и задач играют такие результаты нормотворчества как указы Президента РФ.
Из этого следует, что Президент РФ осуществляет два основных вида правовой политики - нормотворческую, когда происходят конкретизация и детализация актов, принятых федеральными законодателями, и правоприменительную. По своему статусу Президент РФ, в отличие от глав государств в президентских республиках, которые являются единоличными органами исполнительной ветви власти, «де-юре» не относится к исполнительным органам государственной власти.
Правовые акты Президента РФ подразделяются на два вида:
нормативные акты (принимаются только в форме указов);
индивидуальные (не нормативные) акты (принимаются в форме указов или распоряжений). Отмеченная специализация форм правовых актов на практике не всегда соблюдается: имеет место принятие в форме распоряжений нормативных актов или сочетание нормативных, и индивидуальных актов.
Правовые акты Президента РФ должны быть эталоном как по содержанию, как и по официально-формальному оформлению.
Главное - они не должны противоречить Конституции и законам России.
Указы Президента РФ в системе источников права играют важную роль. С момента появления этот источник российского права оказывал значительное влияние на развитие правовой системы. Указами регулировались важнейшие отношения в российском обществе в разные периоды его истории.
Указ в системе правовых актов России на протяжении её истории занимал неоднозначное место. Как пишет Ю.Г. Арзамасов, указ представляет собой конкретную задачу, выдвигаемую правителем и подлежащую выполнению в рамках закона с учётом накопленного опыта взаимодействия с ним. Но в условиях самодержавного строя народ был лишён какого-либо намёка на справедливое законотворчество49.
По своим юридическим свойствам указы и распоряжения Президента подразделяются на нормативные, содержащие в себе нормы общего характера, и индивидуальные акты.
Президент Российской Федерации в рамках пункта 5 статьи 1 Федерального закона от 4 марта 2002 г. № 21-ФЗ может устанавливать дополнительное материальное обеспечение тем гражданам, имеющим особые заслуги перед народом и государством в области государственной, общественной и хозяйственной деятельности или выдающиеся достижения в области культуры, науки и техники, на которых не распространяется действие названного Федерального закона50.
Например, распоряжением Президента Российской Федерации от 8 декабря 2003 г. № 583-рп Хиже Г.С. установлено дополнительное ежемесячное материальное обеспечение к трудовой пенсии по старости в размере 3000 рублей за особые заслуги перед Российской Федерацией в области государственного управления народным хозяйством страны.
Вместе с тем подобные акты Президента Российской Федерации нельзя отнести к формам пенсионного права, поскольку они носят не нормативный, а индивидуальный характер, то есть устанавливают права конкретных лиц.
Как и любой иной нормативный правовой акт, нормативные указы и распоряжения, заключая в себе общие правила поведения, рассчитаны на неопределенный круг лиц и на многократность применения, в то время как индивидуальные указы и распоряжения, имея в своем содержании лишь отдельные, конкретные правила поведения, обращены к конкретному лицу или лицам, издаются по конкретному случаю и рассчитаны на однократность применения.
Высокий уровень компетенции Президента России среди всех органов государственной власти Российской Федерации обусловливает особое отношение к его указам. Поэтому наблюдается иное, чем для всех других подзаконных актов, нормативное соотношение его указов с федеральными законами.
В современной России возрождение указного права как политико-правового явления связано с введением поста, избранием и деятельностью ее первого Президента РФ Б.Н.Ельцина. Именно в то время, по мнению М.Н. Марченко, своего апогея практика подмены законов указами достигла в начале 90-х гг. и в последующие годы. Под предлогом ускоренного проведения экономических, политических и социальных «реформ» с помощью указов решались такие жизненно важные для судеб российского общества и государства вопросы, которые могли решаться исключительно только с помощью конституционных и текущих законов51.
В учебнике по праву социального обеспечения России под редакцией А.М. Лушникова отмечается, что на практике первый Президент России не использовал предоставленное ему право законодательной инициативы в области социального обеспечения и издавал нормативные указы, которыми устанавливал соответствующие права граждан в этой области либо изменял права, закрепленные законами52.
На примере действия таких «указов-законов» в сфере права социального обеспечения можно сказать, что они принимались для создания правовой основы формирования новых отношений - отношений в интересах безусловного меньшинства (установление указом доплат к пенсиям только государственным служащим - размер этих сумм в несколько превышал «обычные» пенсии).
Проблема, связанная с подменой одних актов другими, ее недопустимостью, в юридической науке и практике по сути своей стояла всегда. И, как правило, любая подмена актов осуждалась, поскольку разрушала устоявшийся в обществе и государстве правопорядок, противоречила требованиям законности и конституционности, вносила диссонанс в систему источников права.
1 2 3 4 5 6 7