Практична 1. Адміністративно – процесуальні норми та відносини
1.Поняття та особливості адміністративно – процесуальної норми
Первинною складовою адміністративно-процесуального права, як і інших галузей права виступає - адміністративно-процесуальна норма. Будучи "елементарною часткою" адміністративно-процесуальної галузі адміністративно-процесуальна норма наділена усіма визначальними рисами юридичних норм:
- вона являє собою загальнообов'язкове правило, дія якого поширюється на усіх учасників регульованих нею суспільних відносин;
- вона втілює веління державно-владного характеру;
- юридична сила надається їй державою;
- способом її творення є безпосереднє установлення або санкціонування;
- вона завжди має формально-визначений характер (закріплюється в офіційних джерелах);
- належне функціонування юридичної норми забезпечується примусом держави.
Наряду із перерахованими загальними ознаками, адміністративно-процесуальні норми володіють рядом специфічних рис, котрі дозволяють вести мову про їх відносну самостійність та певний рівень системної організації. Але, перш, ніж перейти до їх безпосереднього розгляду, необхідно зупинитись на тому, який саме тип юридичних норм слід розуміти під терміном "адміністративно-процесуальні".
Як відомо із загальної теорії права, увесь масив юридичних норм поділяється на два види:
матеріальні й процесуальні.
Перші окреслюють коло суб'єктів правовідносин та сферу їх компетенції, містять перелік їх прав і обов'язків, закріплюють принципи їхньої діяльності, визначають зміст дозволів, приписів і заборон тощо. Вони відповідають на питання: "у чому суть даних правових відношень", "що слід робити?", "що дозволено?", "що заборонено?", "хто уповноважений це зробити?" і т.д.
Другі - встановлюють порядок, способи, методи реалізації матеріальних норм і відповідають на питання: "як, яким чином зробити?", "у якому порядку?", "у який строк?".
Так само, на матеріальні і процесуальні поділяються галузі вітчизняної системи права. До процесуальних належать: Кримінально-процесуальне право, Цивільне процесуальне право та Адміністративно-процесуальне право. Матеріальними у сучасній юриспруденції вважаються усі інші юридичні галузі, крім зазначених.
До особливостей адміністративно-процесуальних норм, то серед них можемо віднести наступні:
1. Сервісна функція адміністративно-процесуальних норм. Сенс існування норм адміністративно-процесуального права обумовлений лише одним - необхідністю чіткої регламентації порядку реалізації кореспондуючих матеріальних норм.
2. Похідний характер норм адміністративно-процесуального права напряму випливає з їх попередньої якості. Маючи на меті забезпечення реалізації норм "матеріальних" галузей права, вони об'єктивно не можуть існувати без останніх. Поява матеріальних норм права завжди передує появі норм процесуальних.
3. Полігалузевий характер організуючого впливу адміністративно-процесуальних норм. На відміну від норм кримінально-процесуального та цивільного процесуального права, які "обслуговують" лише однойменні матеріальні галузі (кримінальне і цивільне право), адміністративно-процесуальні норми встановлюють порядок реалізації норм цілої низки матеріальних галузей - Адміністративного права, Митного права, Земельного права, Трудового права та інших.
4. Наявність особливого предмета регулювання. Норми адміністративно-процесуального права регламентують чітко визначену сферу соціальних відношень - публічно-управлінських, організуючих суспільних відносин з приводу реалізації встановленого адміністративно-процесуальним законодавством порядку вирішення адміністративних справ
5. Розгалужена система джерел адміністративно-процесуального права. Якщо норми інших процесуальних галузей встановлюються або санкціонуються лише вищими органами держави, то адміністративно-процесуальні норми приймаються практично усією вертикаллю органів публічної влади.
6. Спрямованість на реалізацію "позитивних" матеріальних правовідносин. Як відомо, норми кримінально-процесуального та цивільного процесуального права завжди спрямовані на урегулювання суперечки про право і тісно пов'язані із застосуванням заходів державного примусу. На відміну від них, аналогічну мету має лише незначна частка загального масиву адміністративно-процесуальних норм.
Переважна більшість норм адміністративно-процесуального права покликані забезпечувати реалізацію "неконфліктних" (позитивних) правовідносин, що складаються у ході виконавчо-розпорядчої діяльності органів публічної влади.
7. Широта кола суб'єктів застосування адміністративно-процесуальних норм. Коло суб'єктів застосування норм кримінально-процесуального та цивільного процесуального права є порівняно вузьким. Відповідними повноваженнями наділені лише суди, органи попереднього слідства, дізнання, прокуратури та деякі інші органи (їх посадові особи), чітко визначені в законі. Натомість, адміністративно-процесуальні норми застосовуються практично усім виконавчо-розпорядчим апаратом публічної влади - від керівників підрозділів державних підприємств до Президента України. Дана особливість пояснюється багатоаспектністю діяльності публічної адміністрації та надзвичайним багатством її процесуальних форм.
Особливостей адміністративно-процесуальних норм є дві:
1) адміністративно-процесуальні норми мають управлінський характер, так як вони призначені для регулювання управлінських відносин, тобто таких, що виникають у сфері державного управління або, інакше кажучи, пов'язані з реалізацією задач державного управління. Саме за цією предметною ознакою адміністративно-процесуальні норми відрізняються від усіх інших правових норм, крім матеріальних адміністративно-правових норм, які також мають своїм предметом регулювання управлінські суспільні відносини. Але якщо матеріальні норми адміністративного права відповідають на запитання "що робити?", то адміністративно-процесуальні норми дають відповідь на питання "як, яким чином робити?";
2) матеріальні норми адміністративного права є первинними, бо вони призначені для регулювання адміністративно-правових (матеріальних) відносин. Адміністративно-процесуальні норми призначені для забезпечення реалізації матеріальних норм. Вони є похідними щодо матеріальних правових норм. Саме в цьому і проявляється їх службова роль (як і взагалі процесуальних норм) щодо матеріальних норм.
Таким чином, адміністративно-процесуальна норма - це встановлене державою загальне правило поведінки, що регулює суспільні відносини, які виникають при вирішенні індивідуально-конкретних справ у сфері державного управління.
Слід відзначити надзвичайно велику кількість і розмаїття адміністративно-процесуальних норм. Як і інші правові норми їх класифікують за різними критеріями: за юридичним змістом, за часом дії, за територією дії, за характером компетенції органу, що їх прийняв тощо.
2.Класифікація адміністративно – процесуальних норм
Норми адміністративного процесуального права можна класифікувати за наступними критеріями:
—за змістом норми поділяються на регулятивні і дефінітивні.Регулятивні встановлюють правила поведінки учасників
адміністративно-процесуальних відносин, у тому числі і органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. Дефінітивні норми визначають завдання проваджень, встановлюють принципи процесу, формулюють визначення понять правоздатності та дієздатності, процесуальних строків, доказів, судових витрат тощо;
—за сферою застосування норми адміністративного процесуального права поділяються на загальні, спеціальні, виняткові.
Загальні норми мають значення для всіх видів провадження, всіх стадій процесу і містяться в загальних розділах адміністра-
тивно-процесуальних актів. Спеціальні норми регулюють права, обов’язки, умови і порядок процесуальних дій суб’єктів правовідносин щодо окремих видів проваджень, здійснення певних процедур. Виняткові норми в адміністративному процесуальному праві спрямовані на врегулювання особливих видів проваджень, умови виняткової підсудності та ін. Наприклад, провадження в окремих категоріях справ, провадження за винятковими обставинами, провадження за нововиявленими обставинами та ін.;
— за методом впливу на відносини адміністративні процесуальні норми поділяються на імперативні і диспозитивні. Iмперативні встановлюють зобов’язання, заборону, примушування вчинення тих чи інших дій учасниками адміністративного процесу. Диспозитивні встановлюють права учасників адміністративного процесу на вчинення дій на власний розсуд, однак спрямованих на повне, об’єктивне, справедливе вирішення адміністративних справ.Можна зазначити й інші підходи до класифікації норм адміністративного процесуального права. Норми адміністративного процесуального права можуть класифікуватися за їх дією у часі та просторі, за сферою публічних відносин, за змістом повноважень тощо. Наприклад, за змістом повноважень адміністративні процесуальні норми поділяються на:
— норми, що зобов’язують, установлюють (диктують) суб’єктам певну поведінку (обов’язок щодо прийняття ад-міністративного позову чи скарги);
— норми, що уповноважують, наділяють суб’єкта процесуальними правами (право на складання протоколу про адміністративне правопорушення);
— норми, що зобов’язують утриматися від вчинення певних дій під страхом застосування примусу (неявка без поважних причин в суд).
Залежно від того, як у статті викладено елементи норм (всі або їх частина), можна визначити способи викладання норми у статті адміністративно-процесуального акта. Традиційно правова наука визначає такі способи викладання норми у статті:
рямий, відсильний, бланкетний, які мають місце і в адміністративному процесуальному праві. Так, за прямими способом усі елементи норми містяться у статті нормативно-процесуального акта; за відсильним — одні елементи правової норми викладені в одній статті, а решта — в інших статтях цього ж нормативного акта; за бланкетним — одні елементи правової норми викладені у статті одного, а інші — у статтях іншого нормативного акта.
3.Джерела адміністративно процесуального права
З огляду на різноманітність джерел (нормативних актів) адміністративного процесуального права, з урахуванням ієрархічності підлеглості їх доцільно класифікувати таким чином.
1. Конституція України — як основний закон, що встановлює загальні правові принципи, права, свободи і особисту недоторканність людини, гарантії їх забезпечення та здійснення правосуддя в державі. Конституція України є основним джерелом прав, має найвищу юридичну силу. Вона виступає як юридична база поточного законодавства.
2. Міжнародні договори (угоди), згоду на обов’язковість яких надано Верховною Радою України відповідно до ст. 19 Закону України «Про міжнародні договори України», є частиною національного законодавства і застосовуються у порядку, передбаченому для норм національного законодавства.
3. Кодекси України:
— Кодекс України про адміністративні правопорушення. Розділ III цього Кодексу встановлює перелік органів, які уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення, порядок їх утворення, права, обов’язки та компетенція цих органів, а також підвідомчість справ. У розділі IV регламентуються умови і порядок провадження в справах про адміністративні правопорушення, розгляд адміністративних справ, винесення постанов про накладення адміністративних стягнень, їх оскарження і опротестування. Розділ V встановлює порядок виконання постанов про накладення адміністративних стягнень;
— Кодекс адміністративного судочинства України, завданням якого є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб’єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій. Кодекс визначає повноваження адміністративних судів щодо розгляду справ адміністративної юрисдикції, порядок звернень до адміністративних судів і порядок здійснення адміністративного судочинства;
— Митний кодекс України також визначає засади організації провадження у справах про порушення митних правил.
4. Закони України:
— Закон України «Про судоустрій України і статус суддів» визначає правові засади організації судової влади та здійснення правосуддя в Україні, систему судів загальної юрисдикції;
— Закон України «Про звернення громадян» регулює питання щодо звернення громадян до органів влади з заявами і пропозиціями у тому числі й оскарження дій посадових осіб, державних і громадських органів;
— Закон України «Про засади запобігання та протидії корупції» встановлює особливості проваджень у справах про корупційні дії.
5. Укази Президента України.
6. Норми адміністративного процесуального права містяться у постановах Кабінету Міністрів України, нормативних актах (інструкціях, правилах, методиках) центральних органів виконавчої влади, а також у Цивільному процесуальному кодексі України, Господарському процесуальному кодексі України, Кримінально-процесуальному кодексі України, які взаємодіють з нормами адміністративно-процесуального права.
7. Постанови Пленуму Верховного Суду України та постанови Пленуму Вищого адміністративного суду України, котрі містять роз’яснення з питань застосування норм адміністративного матеріального та процесуального права.
4.Поняття та основні риси адміністративних процесуальних відносин
Правові відносини — це частина суспільних відносин, урегульованих адміністративно процесуальними нормами права, суб’єкти яких є носіями прав і юридичних обов’язків.
Перша властивість полягає в тому, що адміністративно-процесуальні правовідносини виникають у сфері управління, регульованої нормами адміністративного права та суміжних публічних галузей права. Отже, адміністративно-процесуальні правовідносини відносяться до управлінських правовідносин.
Друга властивість відрізняє названі відносини як процесуальні і дає можливість провести грань між матеріальними і процесуальними адміністративно-правовими відносинами. Вона полягає в тому, що вони відносяться до процесуальних відносин, тобто до таких, котрі виникають при вирішенні індивідуально-конкретних справ у сфері державного, комунального та непублічного управління.
Адміністративно-процесуальні правовідносини, маючи загальний з матеріальними адміністративно-правовими відносинами управлінський характер, відрізняються від них рядом ознак, зокрема:
1) особливостями виникнення,
2) способом регулювання,
3) призначенням,
4) колом суб'єктів.
По-перше, роль юридичного факту при виникненні адміністративно-процесуального правовідношення виконує складений фактичний склад: юридичні факти, на основі яких може виникнути матеріальне основне правовідношення, та переконаність заявника (скаржника) про правомірність своїх вимог.
По-друге, адміністративно-процесуальні правовідносини відрізняються від матеріальних адміністративно-правових відносин особливостями регулювання, що зумовлені специфікою юридичних норм, які регулюють відповідні групи адміністративно-правових відносин. Якщо матеріальні норми адміністративного права регулюють «статичні» відносини, то процесуальні адміністративно-правові норми регулюють відносини «динамічні», для яких особливе значення мають дії їхніх суб'єктів.
5. Структура адміністративних процесуальних відносин
Суб’єктамиадміністративних процесуальних відносин виступають:
1) особи, які розглядають і вирішують адміністративні справи — державні органи, їх посадові особи; органи місцевого самоврядування, їх посадові особи; суди які розглядають і вирішують адміністративні справи; суди, які здійснюють перегляд
адміністративної справи в порядку оскарження чи опротестування, або в апеляційному і касаційному порядку та в зв’язку з винятковими та нововиявленими обставинами;
2) особи, які обстоюють в адміністративному процесі особисті права та законні інтереси — громадяни, юридичні особи, колективи громадян і організацій в особі їх представників із метою захисту своїх прав та інтересів; державні органи в особі
їх представників із метою захисту інтересів держави та суспільних інтересів;
3) особи, які представляють та захищають інтереси інших осіб — законні представники: батьки, усиновителі, опікуни, піклувальники, інші особи, визначені законом;
4) особи, які сприяють адміністративним провадженням та здійсненню адміністративного судочинства — свідки, експерти,
перекладачі, спеціалісти.
Необхідною умовою для вступу зазначених суб’єктів у конкретні адміністративні процесуальні відносини є адміністративна процесуальна правосуб’єктність, яка складається з правоздатності та дієздатності.
Адміністративна процесуальна правоздатність визначає здатність особи мати певний обсяг прав та обов’язків, необхідних для того, щоб стати суб’єктом адміністративних процесуальних відносин.
Адміністративна процесуальна правоздатність у громадян виникає з моменту народження, а у юридичних осіб, органів державної влади, органів місцевого самоврядування — з моменту їх державної реєстрації або утворення в установленому законом порядку. Припиняється правоздатність (якщо йдеться про фізичну особу) — з моменту смерті, а юридичних осіб, органів державної влади, органів місцевого само-
врядування — з моменту реорганізації або ліквідації. Адміністративна процесуальна дієздатність — це здатність особи здійснювати свої адміністративні процесуальні права та обов’язки, у тому числі й доручати ведення справи представникові. Адміністративна процесуальна дієздатність належить фізичним особам, які досягли повноліття, а також особам, які відповідно до законодавства можуть самостійно брати участь у справі до досягнення повноліття та юридичним особам, органам державної влади, органам місцевого самоврядування, громадським організаціям, установам, закладам.
Адміністративна процесуальна правоздатність і дієздатність осіб визначається законами, наприклад, ст. 48 КАС України;
статтями 25, 26, 30, 31, 32, 80 ЦК України; статтями 28, 29 ЦПК України, ст. 12 КУпАП та іншими законодавчими актами.
Об’єктомадміністративних процесуальних правовідносин виступають суспільні відносини, які уособлюють характер діяльності суб’єктів і процесуальні наслідки їх поведінки щодо розгляду і вирішення конкретної адміністративної справи.
Водночас варто зазначити, що об’єкт процесуальних правовідносин в юридичній літературі досліджений недостатньо.
Окремі автори взагалі не розглядають таке поняття інші вказують на поведінку учасників процесу, їхні дії як об’єкти процесуальних відносин.
Дійсно, об’єкт процесуальних відносин тісно пов’язаний з об’єктом матеріальних правовідносин, що створює певні складнощі в його визначенні. Адже діяльність органів, уповноважених розглядати і вирішувати конкретні адміністративні справи, спрямована на реалізацію норм матеріального права і водночас спричинює виникнення, розвиток і припинення процесуальних відносин, які є принципово відмінними за юридичним і фактичним змістом.
Якщо тезу «трансформації» матеріальних відносин у процесуальні прийняти за дійсне, то, враховуючи те, що адміністративні процесуальні норми забезпечують реалізацію матеріальних норм не лише адміністративного права, а й інших галузей
права, напрошується висновок про те, що об’єктом адміністративних процесуальних правовідносин виступають і матеріально-правові відносини інших галузей права, що є сумнівним, методологічно невиправданим, порушенням принципів побудови всієї системи права.
тощо. Адже норми процесуального права встановлюють порядок застосування норм матеріального права, адміністративне процесуальне право має власний предмет і об’єкт правового регулювання, не всі правовідносини позитивного порядку в публічній сфері належать до предмета правового регулювання нормами адміністративного процесу.
Змістадміністративних процесуальних правовідносин складають суб’єктивні права й обов’язки учасників адміністративного процесу, які взаємопов’язані і утворюють юридичний зв’язок між учасниками правовідносин. Це фактична поведінка учасників правовідносин, визначена процесуальними нормами.
Суб’єктивне право передбачає можливість вимагати від іншої особи певної поведінки вчинення певних дій або утримання від певних дій і звернення до уповноважених органів про захист своїх прав і законних інтересів. Наприклад, особа має
право звернутися до органу владних повноважень щодо реєстрації господарської діяльності відповідно до чинного законодавства, а останній зобов’язаний здійснити таку реєстрацію з отриманням певних процедур, встановлених законодавством.
Суб’єктивні обов’язки — це передбачена законом необхідність певної поведінки особи, забезпечена можливістю державного примусу.
Отже, суб’єктивні права і кореспондуючі їм обов’язки, коли одна сторона реалізує свої права, а інша виконує обов’язки, складають зміст правовідносин.
6.Види адміністративних процесуальних відносин
Адміністративні процесуальні відносини характеризуються багатоаспектною і багатовекторною сферою розгляду і вирішення індивідуальних справ публічного значення, різноманітністю проваджень в управлінській сфері, які відрізняються між собою, що дає підстави для їх класифікації.
Адміністративні процесуальні відносини можна поділити на види залежно від: їх змісту, характеру і мети, рівня зв’язків між сторонами та ін.
За змістом адміністративні процесуальні відносини можна поділити на: процедурні, судочинні та деліктні.
Процедурні (управлінські) правовідносини виникають у разі розгляду і вирішення адміністративної справи з питань забезпечення і задоволення прав і законних інтересів фізичних і юридичних осіб (видача дозволів, реєстрація діяльності, реєстрація транспортних засобів, зброї та ін.), надання адміністративних послуг тощо.
Судочинні адміністративні процесуальні відносини характеризуються тим, що вони складаються у разі виникнення потреби захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів владних повноважень, їх посадових осіб. Судочинні адміністративні процесуальні відносини виникають із поданням до суду адміністративного позову як засобу звернення до суду про захист прав та інтересів у публічно-правових відносинах.
Деліктні адміністративні процесуальні відносини виникають у разі розгляду і вирішення справи про притягнення особи до адміністративної відповідальності, накладення адміністративних стягнень, а також застосування інших заходів адміністративного примусу. Наприклад, обмеження або зупинення діяльності суб’єкта господарювання; застосування антидемпінгових заходів тощо.
Залежно від характеру і мети адміністративні процесуальні відносин можна поділити на: неконфліктні та конфліктні. Зауважимо, що мета в окремих випадках (бажання довести істину або правомірність поведінки; ухилення від виконання приписів закону та ін.) визначає характер адміністративних процесуальних відносин.
Не поділяючи в цілому думку О. В. Кузьменко щодо поділу на неконфліктні та конфліктні провадження особливо у частині їх змісту, слід визнати, що адміністративні процесуальні відносини дійсно можуть носити як неконфліктний, так і конфліктний характер, оскільки суспільне життя поруч із гармонійним розвитком громадян не виключає суперечки, спори, розбіжності у розумінні будь-яких соціально-правових явищ.
Неконфліктні адміністративні процесуальні відносини складаються переважно у адміністративних провадженнях, де не йдеться про застосування заходів примусу, оцінку поведінки тієї чи іншої особи, обмеження суб’єктивних прав також. Їх основною ознакою є вирішення на підставі відповідних документів тих чи інших клопотань фізичних чи юридичних осіб.
Конфліктні адміністративні процесуальні відносини виникають при вирішенні адміністративно-правового спору чи спору про право (притягнення до адміністративної відповідальності, захист порушеного права, розгляд скарги громадянина), коли потрібно дати правову оцінку поведінки сторін, застосувати державно-владні приписи адміністративного примусу, вирішенні справи на користь певної особи.
За рівнем зв’язків між сторонами адміністративні процесуальні відносини можна поділити на: вертикальні та горизонтальні.
Вертикальні адміністративні процесуальні відносини характеризуються юридичною залежністю однієї сторони від другої. Це процесуальні відносини (взаємовідносини). Наприклад між органами владних повноважень із приводу розгляду скарги, вищестоящим органом (посадовою особою) з приводу неправомірних дій нижчестоящого органу (посадової особи). Такі відносини виникають із приводу організації і забезпечення окремих видів проваджень, вирішення конкретних адміністративних справ.
При розгляді заяв, вирішені справ про адміністративні правопорушення теж неможливо сказати про повну юридичну рівність сторін. Владною стороною при цьому у більшості випадків виступає відповідний суб’єкт владних повноважень. Сам факт надання можливості органу чи посадовій особі, уповноваженій вирішувати справу, звільнення від адміністративної відповідальності правопорушника при малозначності вчиненого адміністративного правопорушення (ст. 22 КУпАП), вказує на вертикальні відносини, які практично виражають юридичну залежність однієї сторони від другої.
Горизонтальні адміністративні процесуальні відносини, це такі, в яких сторони відносно фактично і юридично рівноправні, не перебувають у підпорядкуванні один одного. Наприклад, захист у адміністративному суді прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб.