ЗАПОРІЗЬКИЙ НАЦІОНАЛЬНИЙ УНІВЕРСИТЕТ
Інженерний навчально-науковий інститут ЗНУ ім. Ю.М. Потебні
ДОСЛІДНИЦЬКА ПРОПОЗИЦІЯ
для вступу в аспірантуру
по спеціальності 281 «Публічне управління та адміністрування»
на тему:
«ФОРМУВАННЯ ДІЄВИХ МЕХАНІЗМІВ ПУБЛІЧНОГО РЕГУЛЮВАННЯ ДІЯЛЬНОСТІ ГРОМАДИ»
Автор дослідження Д.О. Коротенко
Науковий керівник: М.А. Ажажа
д.н.держ.упр., професор кафедри
менеджменту організацій та управління проектами
Інженерного навчально-наукового інституту ім. Ю.М. Потебні ЗНУ
Запоріжжя, 2021
Актуальність дослідження полягає в тому, що адміністративна децентралізація, яка відбувається в Україні впродовж останніх років та визнана однією з найбільш успішних реформ, є складним і апріорі неоднозначним процесом для розвитку соціально-економічної системи будь-якої країни, зокрема в коротко- та середньостроковому періоді. Це підтверджує і досвід держав, які здійснили реформи такого типу, і вітчизняна практика. Звичайно не усі результати першого етапу децентралізації в Україні можна визнати однозначно позитивними. Щобільше, зроблені кроки спричинили нові ризики для територіального розвитку держави та нові виклики для регіональної політики, які мають бути враховані на наступних етапах.
Світовий досвід чітко вказує на те, що перерозподіл влади та ресурсів між рівнями управління розглядається в розвинених країнах як один із системних інструментів регулювання макроекономічної стабільності. Щобільше, європейські країни виробили низку моделей та механізмів децентралізованого управління, які ґрунтуються на місцевому самоврядуванні. Вважаємо за доцільне докладно розглянути кращі зразки таких механізмів з позиції потенціалу їх імплементації у вітчизняну практику та можливості отримання управлінських і економічних ефектів. Адже сама адміністративно-фінансова децентралізація не може розглядатись як гарантія вирішення усіх соціально-економічних проблем на регіональному чи місцевому рівні. Водночас кожна країна може сформувати свою модель управління, а кожен регіон і кожна громада може на власний розсуд скористатись шансом, який їм дає децентралізація, і перейти на новий щабель розвитку [1].
Aнaлiзocmaннixдocniджeньinублiкaцiŭ.
Спроби дослідити проблематику формування дієвих механізмів публічного регулювання діяльності громади в сучасній Україні розпочалися порівняно нещодавно. Вагомий внесок у дослідження проблеми публічного регулювання діяльності громади зробили: В. Авер’янов, В. Бакуменко, В.Воронкова, С.Домбровська, І. Вернудіна, Р. Войтович, Н. Гавкалова, І. Грицяк, В. Дзюндзюк, О. Крюков, Т. Лукіна, П.Покатаєв, А. Мельник, Р. Мельник, М. Міненко, О. Оболенський, М. Стадник, В. Шарий та інші.
Метою дослідження є оцінювання процесів соціально-економічного розвитку територіальних громад з позиції досягнення цілей адміністративної децентралізації, виявлення ризиків у формуванні їх фінансово-економічного потенціалу, наукове обґрунтування напрямів удосконалення інструментарію реалізації реформ у частині досягнення спроможності громад.
Buклaдocнoвнoгoмamepiaлу.
Об’єднані територіальні громади в Україні мають тепер усі повноваження щоб функціонувати як адміністративно-територіальні одиниці та як суб’єкти регулювання соціально-економічного розвитку територій.
Економічні та соціальні інтереси територіальних громад реалізуються через регулювання господарчих процесів у межах власних повноважень. Територіальні громади слід досліджувати не лише як суб’єкти регулювання розвитку власних територій, але і як об’єкти регулювання в системі управління владних структур вищого рівня (регіонального, державного).
Територіальна громада як суб’єкт регулювання соціально-економічного розвитку території наділена функціями, які загалом збігаються з обсягом функцій системи місцевого самоврядування:
– нормотворча функція (створення статутів територіальних громад, прийняття нормативних актів, що регламентують діяльність громади);
– планування, програмування розвитку адміністративно територіальної одиниці базового рівня (стратегії розвитку територіальних громад, програми соціально-економічного та культурного розвитку);
– управління ресурсним потенціалом (земельні, лісові, водні ресурси);
– розвиток місцевої інфраструктури – утримання та будівництво доріг, водо-, газопостачання і водовідведення та благоустрій території; – управління комунальним майном, що належить територіальні громаді; їх виконанням, визначення місцевих податків і зборів, що передбачені законом);
– управління мережею закладів соціальної сфери (утворення, реорганізація, ліквідація);
– інвестиційна функція (залучення інвестицій – державних, приватних, міжнародних у розвиток території);
– інформаційна функція.
Під регулюванням розвитку територіальних громад ми розуміємо забезпечення сприятливих умов з боку органів влади державного, регіонального, місцевого рівня для забезпечення соціально-економічного розвитку територіальних громад шляхом використання різних інструментів та методів впливу (економічних, організаційних, фінансових, правових).
Серед методів регулювання розвитку територіальних громад доцільно виділити правові, економічні, організаційні, фінансові [2].
Правовими методами регулюються конституційно і законодавчо закріпленні права і повноваження, надані і делеговані територіальній громаді. У полі регулювання відносини між територіальною громадою, суб’єктами господарювання та органами місцевого самоврядування; між органами влади з приводу розподілу повноважень.
Організаційне регулювання реалізується в можливості громади або органу місцевого самоврядування самостійно визначати власну внутрішню структуру і характер своєї взаємодії з іншими елементами суспільства.
Економічними методами впливають на поведінку суб'єкта господарювання, приймаючи рішення у сфері виробничої діяльності та надання послуг (регулювання підприємницької діяльності, регіональна цінова політика, дотримання антимонопольного законодавства тощо).
Фінансове регулювання забезпечує наявність фінансових ресурсів, необхідних для здійснення органами місцевого самоврядування своїх функцій (регуляторами виступають види місцевих податків, ставки оподаткування, пільги, субвенції та інше).
Враховуючи підтримуючий та стимулюючий характер регулювання, фінансово-економічні механізми регулювання розвитку територіальних громад, на наш погляд, доцільно розділити на блоки:
1. Механізми фінансового вирівнювання (бюджетне регулювання) соціально-економічного розвитку територій, цільові орієнтири яких направлені на забезпечення державних стандартів отримання послуг кожним мешканцем країни та усунення диспропорцій розвитку. Поглиблення диспропорцій соціально-економічного розвитку та, як наслідок, значної диференціації рівня та якості життя населення адміністративнотериторіальних одиниць посилює роль держави як регулятора розвитку територій. На думку А. Загороднього, «фінансове вирівнювання – це процес перерозподілу фінансових ресурсів центральними органами державної влади на користь адміністративно-територіальних одиниць, які не мають достатнього обсягу власних доходів» [3].
Фінансове вирівнювання здійснюється через механізм міжбюджетних відносин та спрямоване на усунення територіальних відмінностей у наданні суспільних послуг населенню різних адміністративно територіальних одиниць, що дозволяє місцевим органам влади забезпечувати реалізацію власних та делегованих повноважень. Його завданням є приведення у відповідність витрат бюджетів до гарантованого державою мінімального рівня соціальних послуг на одного мешканця, ліквідація значних диспропорцій у здійсненні бюджетних видатків у розрізі окремих територій [4].
2. Механізми стимулювання інвестиційно-інноваційного розвитку територіальних громад (інвестиційне, податкове регулювання), що покликані дати поштовх для підвищення розвитку територій.
Механізми стимулювання інвестиційно-інноваційного розвитку територіальних громад виділено в окремий блок – як такі, що спроможні дати поштовх для підвищення розвитку. Чимала роль у цьому відводиться державі, яка стимулює розвиток територіальних громад, використовуючи методи прямого та непрямого впливу через Державний фонд регіонального розвитку (ДФРР), субвенцію на розвиток інфраструктури ОТГ, субвенцію на соціально-економічний розвиток територій, державні інвестиції, проєкти державно-приватного партнерства тощо.
3. Механізми регулювання функціонування територіально-організаційних форм розвитку окремих територій так званих «точок зростання»: спеціальних економічних зон, територій пріоритетного розвитку, технопарків, індустріальних парків, що мають особливий режим економічної та інвестиційної діяльності, вимагають побудови чіткої державної політики в цій сфері, розроблення концепцій створення таких територій у контексті загальнодержавного розвитку, створення сприятливого інвестиційного клімату. Україна має певний досвід функціонування спеціальних економічних зон (СЕЗ), однак через використання корупційних схем, низький рівень їх бюджетної ефективності цей інструмент розвитку був повністю дискредитований. Думки фахівців щодо доцільності використання спеціальних економічних зон в Україні є кардинально протилежними. Однак слід наголосити, що негативною є не сама концепція запровадження спеціальних економічних зон, а особливості механізмів її впровадження в Україні.
4. Механізми регулювання відносин комунальної власності як такої, що об’єднує громаду. Ці механізми пов’язані з ефективністю використання ресурсного потенціалу територіальних громад та пов’язані з земельномайновими відносинами, відносинами комунальної власності тощо.
Механізми регулювання відносин комунальної власності були виділені в окремий блок, оскільки комунальна власність є основним видом власності територіальних громад, а відносини комунальної власності – це те, що об’єднує інтереси мешканців територіальних громад. Серед механізмів регулювання відносин комунальної власності, на наш погляд, найбільш впливовими на розвиток територіальних громад є: механізми регулювання використання земельних та інших природних ресурсів; механізми підвищення ефективності управління комунальним майном; механізми регулювання розвитку соціальної інфраструктури.
5. Механізми регулювання використання земельних та інших природних ресурсів, що знаходяться у розпорядженні територіальних громад. Відповідно до Земельного кодексу України120 повноваження територіальної громади в управлінні земельними ресурсами зводяться до такого: планування використання території населеного пункту; управління земельними ресурсами в межах населених пунктів; розпорядження землями комунальної власності; встановлення ставки земельного податку; вирішення земельних спорів; затвердження документації з землеустрою, передбаченої Земельним кодексом України; розроблення і затвердження програми здійснення землеустрою на території територіальної громади [5].
Механізми регулювання використання земельних ресурсів територіальними громадами направлені на підвищення ефективності та лежать у площині встановлення більш вигідних для територіальної громади розмірів плати за землю; вдосконалення процедури оцінювання та визначення реальної оцінки землі, розроблення процедури передачі об’єднаним територіальним громадам земель державної власності, що перебувають за межами населених пунктів (з лютого 2018 р.).
6. Механізми підвищення ефективності управління комунальним майном. Відповідно до ст. 142 Конституції України, окрім землі, природних ресурсів, у комунальній власності територіальних громад знаходиться рухоме та нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, а також спільні з іншими громадами об’єкти комунальної власності. Проблемою є те, що нездатність територіальної громади ефективно управляти комунальним майном може призвести до повної або часткової його втрати, позбавлення додаткових джерел доходів від його використання.
Механізм підвищення ефективності управління комунальним майном передбачає оптимізацію структури майна та забезпечення його ефективного використання. По кожному з об’єктів комунальної власності доцільно розглядати усі варіанти його використання, враховуючи вплив зовнішніх та внутрішніх умов, оцінюючи економічну (надходження, від продажу, оренди майна, прибуток, дивіденди від експлуатації, підвищення вартості об’єкта) та соціальну ефективність його використання (зростання якості послуг та товарів, створення робочих місць, відрахування на розвиток об’єктів соціальної сфери).
7. Механізми регулювання розвитку соціальної інфраструктури територіальних громад. Необхідність виділення цих механізмів зумовлена тим, що в структурі видатків місцевих бюджетів регіонів України соціальні видатки сягають більше 70%, а в структурі окремих територіальних громад базового рівня – більше 90%. Механізми регулювання розвитку соціальної інфраструктури територіальних громад передбачають розроблення та затвердження державних стандартів послуг у галузях соціальної сфери, внесення змін до нормативно-правових актів, що регламентують нормативи щодо мережі, штату бюджетних установ, відповідності вартісної величини соціальних стандартів щорічній динаміці цін та інфляційним процесам, прийняття законодавчих та управлінських рішень щодо оптимізації та консолідації мережі закладів освіти, охорони здоров’я, культури тощо. Підвищення ефективності управління закладами соціальної сфери територіальних громад знаходиться у площині доведення відповідності між наявною мережею закладів бюджетної сфери та демографічною та економічною ситуацією в країні та безпосередньо в територіальній громаді.
Говорячи про державне регулювання розвитку територіальних громад як економічних систем, доцільно виділяти два піднапрями такого регулювання:
- нівелювання диспропорцій соціально-економічного розвитку територій;
- стимулювання соціально-економічного розвитку територій.
Механізми регулювання розвитку територіальних громад можна розділити на дві групи: механізми поточної підтримки, що здійснюються в межах міжбюджетних відносин, та механізми інвестиційної підтримки розвитку територій.
Регулювання в межах першої групи здійснюється органами центральної, регіональної та місцевої влади через механізми поточної підтримки, що забезпечує умови формування необхідних фінансових ресурсів для виконання гарантованих державою соціальних стандартів розвитку територіальних громад.
Основними інструментами фінансового вирівнювання є дотація вирівнювання, додаткова дотація, базова, реверсна дотації. Регулювання в межах другої групи здійснюється механізмами прямої дії через інвестиційні вливання в розвиток територій інвестицій з державного та місцевих бюджетів та стимулювання залучення вітчизняного та іноземного приватного капіталу
Згідно з Концепцією реформування місцевого самоврядування та територіальної організації серед основних результатів, на які націлена реформа, є такі [6]:
– утворення об’єднаних територіальних громад та забезпечення правової, організаційної, матеріальної спроможності цих громад;
– формування ефективної територіальної системи органів місцевого самоврядування та місцевих органів виконавчої влади; забезпечення розподілу повноважень між ними;
– забезпечення доступності та високої якості публічних послуг; запровадження стандартів якості таких послуг;
– створення правових умов для залучення громадян до вирішення питань розвитку громади;
– забезпечення соціально-економічного розвитку територіальних громад та регіонів загалом.
Усі зазначені цілі та завдання сучасних реформ в Україні спрямовані на зміцнення соціально-економічної безпеки держави, забезпечення соціально-економічного зростання держави, регіонів, окремих територій, а також зростання якості життя громадян, незалежно від місця проживання.
Таким чином, в умовах проведення адміністративно-територіальної реформи та реформи децентралізації висуваються якісно нові вимоги до дослідження територіальних громад з позицій не лише соціальної спільноти та суб’єкта місцевого самоврядування, але і регулятора розвитку свої території, що вимагає поглибленого дослідження економічної, фінансової, майнової складової відносин. Створені в Україні об’єднані територіальні громади законодавчо наділені правами, що дозволяють їм, з одного боку, підвищити фінансову спроможність, а з іншого – відповідальність за розвиток своїх територій. Територіальні громади одночасно є суб’єктом регулювання розвитку власної території та об’єктом регулювання (як адміністративно-територіальна одиниця базового рівня) в системі управління владних структур вищого рівня (регіонального, державного).
Cпиcoк викopиcтaниx джepeл
Територіальні громади в умовах децентралізації: ризики та механізми розвитку: монографія / за ред. Кравціва В. С., Сторонянської І. З. Львів: ДУ «Інститут регіональних досліджень імені М. І. Долішнього НАН України, 2020. 531 с. (Серія «Проблеми регіонального розвитку»). URL: https://ird.gov.ua/irdp/p20200001.pdf
Бондарук Т. Г. Регулювання та фінансове забезпечення розвитку місцевого самоврядування: автореф. дис. … д.е.н.: спец. 08.00.03. Київ, 2010.
Загородній А.Г., Вознюк Г.Л., Смовженко Т.С. Фінансовий словник. К.: Знання, ЛБІНБУ, 2002. 462 с.
Бланкард Ш. Фінансове вирівнювання, його необхідність та принципи здійснення. URL: http://pidruchniki.com/79147/finansi/finansove_virivnyuvannya_byudzhetne_regulyuvannya.
Земельний кодекс України. URL: http://zakon5.rada.gov.ua/laws/show/2768-14.
Концепція реформування місцевого самоврядування та територіальної організації влади в Україні. Схвалено розпорядженням Кабінету Міністрів України від 1 квітня 2014 р. № 333-р. URL: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/333-2014- %D1%80#n8.
Механізми, органи, методи та стилі публічного адміністрування. Публічне управління та адміністрування в умовах інформаційного суспільства: вітчизняний і зарубіжний досвід: монографія / За заг. ред. Сергія Чернова, Валентини Воронкової, Віктора Банаха, Олександра Сосніна, Пранаса Жукаускаса, Йоліти Ввайнхардт, Регіни Андрюкайтене; Запоріз. держ. інж. акад. Запоріжжя: ЗДІА, 2017, 602 с. С. 162-176.
Наврузов Ю. В. Системне визначення поняття категорії «громада». Актуальні проблеми державного управління: зб. наук. пр. Університету академії державного управління. 2000. Вип. 4. С. 223-228.
Монастирський Г. Л. Модернізаційна парадигма управління економічним розвитком територіальних спільнот базового рівня. Вісник національної академії державного управління. 2010. № 4. С. 166-174.
Шарий В. І. Сутність надання послуг у публічному управлінні / В. І. Шарий // Публічне управління: шляхи розвитку [Текст] : матер. наук.-практ. конф. за міжнар. уч. (26 листопада 2014 р., м. Київ) : у 2 т. Т. 1 / [за наук. ред. Ю. В. Ковбасюка, С. А. Романюка, О. Ю. Оболенського]. К.: НАДУ, 2014. С. 27, 28.
Реформування публічного управління та адміністрування: теорія, практика, міжнародний досвід : матеріали Всеукраїнської наук.-практ. конф. за міжнар. участю. 26 жов. 2018 р. Одеса: ОРІДУ НАДУ, 2018. 520 с.
Публічне управління : термінол. слов. / уклад. : В. С. Куйбіда, М. М. Білинська, О. М. Петроє та ін.; за заг. ред. В. С. Куйбіди, М. М. Білинської, О. М. Петроє. Київ : НАДУ, 2018. 224 с