С. В. Куксенко
У попередньому великим реформам тридцятиріччя державні фінанси кріпосної Росії знаходилися в стані глибокого занепаду. Дві основні риси фінансової системи дореформеної Росії - таємність і безконтрольність - породжували свавілля і неймовірну марнотратство у використанні державних коштів, казнокрадство і всілякі посадові злочини. Все це призводило до перерасходованію встановлених кошторисів, посилювало потреба у внесметних витратах.
Створені в 1802 р. в Росії вісім міністерств повинні були в жовтні представляти міністерству фінансів свої кошториси на майбутній рік. Усі відомчі кошторису зводилися міністерством фінансів у єдину розпис, а потім розглядалися в кабінеті міністрів і представлялися царя на затвердження. Однак відомчі кошторису складалися без необхідного обгрунтування і в більшості випадків носили огульний характер. Створення відокремлених позабюджетних капіталів розвивалося у двох напрямках. У першому випадку деякі відомства були наділені правом повної автономії, вони мали власні джерела доходів і самостійно распоря-тулилися належними їм коштами. Фі-Нансі таких відомств загальнодержавної бюджетним розписом абсолютно не враховувалися (фінанси питомої відомства, доходи від так званих кабінетних майна, виховних будинків та ін) У другому випадку бюджетна політика середини XIX ст. характеризувалася прагненням багатьох відомств до децентралізації. Майже всі міністерства мали свої власні капітали, які можна було витрачати поза всякими кошторисних припущень бюджетного розпису. Численні бюджетні вилучення посилювали безконтрольність і плутанину, що панували в області дореволюційних фінансів. Вони прийняли настільки поширений характер, що іноді саме міністерство фінансів виявляло ініціативу у виділенні всередині відомств спеціальних бюджетних капіталів. Так, у військовому міністерстві був створений особливий запасний фонд, який залишався недоторканним аж до початку війни. До того ж кожне відомство і міністерство могло в середині року випросити у царя дозволу на додаткові кредити без попереднього узгодження з міністерством фінансів. Такий порядок надкошторисних асигнувань мотивувався вимогами секретності або швидкості. Крім того, державним установам дозволялося витрачати кошти, встановлені бюджетними кошторисами, в будь-якому випадку весь час і навіть після закінчення бюджетного року. Все це призвело до неймовірної плутанину і безлад.
До якої міри була поширена практика внесметних витрат, можна бачити з того, що протягом усієї другої чверті XIX ст. не було жодного року, щоб дійсно вироблені державні витрати не перевищували припущень бюджетного розпису. Міністерство фінансів визнавало, що відсутність бюджетного єдності не дає можливості встановити загальну картину державних доходів і витрат. Державні чиновники відзначали, що "скласти кошторис, хоча б приблизну, всіх власних доходів і витрат по державі не тільки важко, але навіть неможливо". Але становище залишалося незмінним.
Збережені дані про бюджет Росії в передреформний період відображають лише централізовану частина державних фінансів і не дають жодного уявлення про окремі, відокремлених капіталах і кошторисах, що існували крім загальної розпису. Це зумовлювалося тим, що багато відомств дореформеної Росії користувалися правом самостійно отримувати доходи і витрачати ці кошти поза всяким зв'язком із загальнодержавною бюджетним розписом.
Логічним наслідком множинності і невпорядкованості бюджетного справи була відсутність касового єдності. Кожне відомство могло зберігати будь-які суми капіталів і засобів у своїх касах необмежений час, звужуючи можливості міністерства фінансів у маніпулюванні готівкою.
Дуже характерно було й те, що в ряді законодавчих актів спеціально підкреслювалася сугуба секретність бюджетних розписів, які не підлягали розгляду навіть вищих державних установ. Аж до фінансової реформи 1862 р. державний бюджет ніде не публікувався і затверджувався царем в секретному порядку. "До 1862 року, - писав у своєму щоденнику О. М. Куломзін, - фінанси, тобто бюджет, його розмір і положення, прибутковість податків і монополій скарбниці - все це становило предмет непроникною державної таємниці" [1]. Коли для занять з Олександром II, під час перебування його спадкоємцем, потрібна розпис, то міністр фінансів Канкрін видав її тільки зі спеціального дозволу царя.
Микола I був непохитно переконаний у необхідності повної секретності бюджету, також як і в тому, що безконтрольне витрачання державних коштів - незаперечна переважне право державної влади. Коли в 1850 р. бюджет країни був зведений з дефіцитом в 33,5 млн. руб., Микола I наказав приховати становище навіть від державного ради. За наказом царя міністерство фінансів у графі витрат по військовому відомству показало на 38 млн. крб. менше, ніж передбачалося. Таким чином, на 1850 р. існували дві бюджетні розписи: одна - фальсифікована, затверджена державною радою, і друга - діюча, затверджена царем. Секретність бюджету посилювала свавілля і казнокрадство, що панували у державному апараті. Цьому також сприяла і повна безконтрольність витрачання державних коштів. Організований за часів Олександра I Особливий державний контроль не мав ніякого серйозного значення. Аж до фінансової реформи 1862 р. органи державного контролю не користувалися правом документальної ревізії по справжнім книгам, а виробляли лише поверхневу перевірку генеральних звітів відомств. Державний контролер В. А. Татаринов у своєму звіті цареві за 1865 р. так характеризував стан контрольного справи в дореформеної Росії. Діяла в імперії до теперішнього часу система звітності складалася переважно в тому, що каси ревізувалися по книгах і документів і до того ж остаточно самими керуючими, при яких вони перебували, а державний контроль перевіряв дії розпорядників не за документами, а за генеральним звітам, складеним вищими розпорядчими установами з місцевих звітів підвідомчих губернських установ.
Всі спроби ліберальних представників царської адміністрації розширити права державного контролю і перетворити його на орган, здатний боротися зі злочинами і свавіллям в області витрачання державних коштів, були невдалими. Так, висунутий генералом Кисельовим проект подання державному контролю права документальної ревізії викликав різкий протест з боку чиновників. Міністр фінансів Канкрін стверджував, що "будь-яка зовсім стороння ревізія буде більш шкідлива, ніж корисна" [2].
Кризовий стан фінансової системи Росії визначалася і недосконалістю податкової системи. Основний тягар податків падала на селянство, яке становило переважну частину виробляє населення, в той час як дворянство, в руках якого знаходилася велика частина земельної власності, прямих податків не платило взагалі. Виплата подушної податі, а також земських і натуральних повинностей була непосильною для значної частини селянства. Мільйони селянських господарств були не тільки не рентабельні, але лише з працею дозволяли селянам існувати на межі бідності. У звіті департаменту поліції за 1844 р. відзначав, що однією з головних причин народних повстань було надмірне обтяження селянства грошовими поборами з боку поміщиків та держави. Підсумком такої податкової політики стало накопичення і зростання недоїмок при збиранні податків. Так, в 1848 р. подушна подати була зібрана повністю тільки за однієї п'ятої всіх губерній країни, в інших же недоїмки склали до 40% окладу [3]. Злиденне селянство було не здатне оплатити весь обсяг податків. Створені спеціальні військові команди, які за допомогою різок та продажу жалюгідних селянських пожитків з торгів вибивали з кріпосного населення останнє майно, реальних результатів не дали.
Таким чином, держава сама розорило себе, тому що податки не відповідали реальним можливостям платників податків і не залишали їм достатньо коштів для розвитку господарства. З цим погоджувався і Канкрін. "Багатий народ може давати і великий дохід, а вимагати оний у бідного - значить зрубати дерево для отримання плодів", - писав він.
Кримська війна згубно відбилася на становищі основної маси платників податків селян, прискорила і посилила процес їх руйнування. Значна частина працездатного чоловічого населення була відірвана від продуктивної праці. Крім того, селянське господарство повинно було нести тягар постачання коней (під час війни у селян було мобілізовано 150 тис. коней). Посилилася і подворная повинність, так як засоби пересування для перевезення військ повинні були поставлятися селянами. Селяни-кріпаки гинули не тільки на полях битв, але також від холерної епідемії, що розповсюдилася в країні у воєнні роки. Само собою зрозуміло, що все це скоротило і без того мізерну податную спроможність селян і призвело до зростання недоімочності. Якщо в 1851 р. сума недоїмок по подушної податі становила 110 млн. руб., То в 1855 р. вона зросла вже до 140 млн. руб. [4].
Кримська війна ще більше погіршила стан фінансів країни і викликала повний розлад грошової системи. Дефіцитність бюджету, яка існувала і до війни, погіршилася у цей період ще й тим, що витратні кошторису, встановлені до бюджетного розпису, зовсім не були обов'язковими для відомств, більшість яких у середині бюджетного року просити і отримувало додаткові асигнування. Завдяки цьому видаткова частина бюджету набагато перевищила суми, передбачені державною розписом.
Одним із джерел, за рахунок якого покривалася дефіцитність бюджету, були "позаимствование" скарбниці із залучених коштів державних кредитних установ. За період з 1850 по 1860 р. казна зайняла в дореволюційних банках 296 млн. руб. Крім того, протягом цього десятиліття уряд випустив кредитних квитків на 400 млн. руб.; За 1854 і 1855 рр.. уклало дві іноземні позики на 100 млн. руб. і, нарешті, в 1859 р. випустило 5% банківські квитки на суму в 277 млн. руб. [5].
Платежі по державному боргу (відсотки і погашення) становили значну статтю видаткової частини державного бюджету. Напередодні скасування кріпосного права на це витрачалися близько 50 млн. руб. [6]. Іншим найбільш великим і безперервно зростаючим джерелом надходження грошей в казну був так званий "питних дохід". З 1832 р. по 1862 р. цей вид державного доходу збільшився майже в 4 рази: з 34 до 127 млн. руб. Напередодні фінансових реформ він становив близько 40% всієї доходної частини державного бюджету [7].
"Питний дохід" знаходився на відкуп у кількох найбільших купців і згодом став найважливішим джерелом первісного накопичення капіталу в Росії - Бенардакі, Кокарєв, Мамонтов, Гінзбург та багато інших винні відкупники нажили мільйонні статки. З їх середовища вийшли згодом найбільші підприємці, залізничні концесіонери і банкіри. Проте в цілому відкупна система мала негативний вплив на економіку країни.
Відомий російський статистик А. Арсеньєв писав у 1817 р., що винний відкуп "від найбіднішої частини народу витягав останню копійку, не тільки багато сімейства залишає без їжі, одягу та самонужнейшего змісту, але є виною великого числа недоїмок податях державних, які, будучи пропиті в шинках, до казни не надходять "[8]. Напередодні реформи навіть міністерство фінансів визнавало шкоду відкупної системи, відзначаючи, що вона розоряє широкі верстви населення і таким чином сприяє створенню недоїмок за іншими видами податків. Найважливішим наслідком слабкості і нестійкості державних фінансів було розлад грошової системи. Проведена в 1839 - 1843 рр.. грошова реформа, що грунтувалася на засадах біметалізму, в ході якої доходи і видатки країни почали проводити в срібному обчисленні (3 р. 50 коп. прирівнювалися до одного срібному рублю), а випущені нові кредитні квитки розмінювалися як на золото, так і на срібло, тільки на короткий час відновила розмін і нормальне грошовий обіг у країні.
Розпочата через 10 років Кримська війна знову змусила уряд вдатися до паперово-грошової емісії як до найважливішого джерела покриття військових витрат і післявоєнних дефіцитів. Починаючи з цієї війни аж до кінця XIX ст., В Росії панувало нестійке паперово-грошовий обіг.
Таким чином, і бюджет, і фінансова політика, і грошовий обіг явно не відповідали тим завданням, які стояли перед країною в передреформний період. Буржуазне перетворення фінансів стало вже назрілою необхідністю.
Список літератури
Щоденник О.М. Куломзін. гол. 4. лист 2. Рукописна відділення Російської державної бібліотеки.
Кремяновскій. Державний контроль у Росії за 100 років / / Вісник Європи. 1915. № 7-8. С. 126.
ГРІА. Ф. 678. Опис 1. Д. 262. Л. 6.
Я. Лінков. Кріпосне селянство в Росії напередодні реформи 1861р. / / Історичний журнал. 1941. № 2. С. 39.
Міністерство фінансів 1802-1902. Ч. 1. СПб., 1903. С. 445, 627, 633.
А. П. Погребинський. Нариси історії фінансів дореволюційної Росії. М., 1954. С. 33.
Там же
Архів державного господарства за 1817 .. С.5.