ЮРИДИЧНА СИЛА ІНСТРУКЦІЙ ЦЕНТРАЛЬНОЇ ВИБОРЧОЇ КОМІСІЇ УКРАЇНИ ТА ЇХ МІСЦЕ В ПРАВОВОЇ СИСТЕМІ
У механізмі Російської держави особлива роль відводиться Центральної виборчої комісії Російської Федерації (далі - Центрвиборчком, ЦВК). Як владний орган Центрвиборчком видає певні види правових актів - інструкції, постанови, регламенти, роз'яснення та ін Одним з найбільш важливих видів актів Центральної виборчої комісії є інструкції.
Їх співвідношення з іншими нормативними актами правової системи Росії закріплено в законодавстві специфічної формулюванням. Так, у ч. 13 ст. 21 оновленої редакції Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" закріплено наступне: "Центральна виборча комісія Російської Федерації в межах своєї компетенції має право видавати інструкції з питань однакового застосування цього Закону, обов'язкові для виконання".
Право на видання інструкцій з питань однакового застосування певного федерального закону, а відповідно, і невеликої групи пов'язаних з ним інших федеральних законів (відповідно до ч. 1 і 14 ст. 21) з питань, що регулює вузьку предметну сферу виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Росії, вказує на наявність жорстких зв'язків між конкретною групою федеральних законів та інструкціями ЦВК. Це свідчить про наступні юридичних властивостях інструкцій Центрвиборчкому.
1. Відповідно до процитованої законодавчої формулюванням інструкції ЦВК, з одного боку, можуть містити ненормативні приписи, оскільки право на видання правил за єдиним застосування нормативного правового акту пов'язано з одним з аспектів інтерпретаційної діяльності. З іншого боку, інструкція є чи не єдиним видом правових актів, який практично завжди містить приписи нормативного характеру. Автори одного з авторитетних коментарів до розглянутого Закону також вважають, що ч. 13 ст. 21 наділяє ЦВК правом нормотворчої діяльності з питань однакового застосування федерального законодавства про вибори. Для того, щоб зрозуміти характер нормотворчої діяльності Центрвиборчкому, необхідно звернутися до самих інструкцій ЦВК.
Вміщені в інструкціях Центрвиборчкому приписи закріплюють в основному процедури організаційного характеру (форми офіційних документів, порядок їх розгляду у виборчих комісіях тощо), нормативи технічного характеру (стандарти устаткування і т.д.). Таким чином, в інструкціях Центрвиборчкому можуть міститися нормативні приписи, що регулюють організаційно-процедурні і техніко-юридичні питання, які з об'єктивних причин не врегульовані у федеральному законі і тому потребують підзаконному (вторинному) регулюванні суспільних відносин, тому що в законі за визначенням регулюються тільки найбільш важливі питання для суспільства і держави.
Право на видання Центрвиборчкомом інструкцій за єдиним застосування федеральних законів кореспондує правотворческим повноважень цього органу, безпосередньо закріпленим у Федеральному законі. Так, з двадцяти трьох повноважень Центрвиборчкому, зазначених у ч. 9 ст. 21, шістнадцять є правотворчими. Так, у п. "б" вказується, що ЦВК організує розробку нормативів технологічного обладнання, необхідного для дільничних комісій, стверджує зазначені нормативи, а в п. "г" за Центрвиборчкомом закріплено обов'язок здійснювати заходи з організації єдиного порядку розподілу ефірного часу та друкованої площі між зареєстрованими кандидатами.
Слід віддати належне: Центральна виборча комісія досить широко використовує надані їй Федеральним законом правотворчі повноваження, приймаючи різні види актів нормативного характеру, в тому числі інструкції. Тому даний орган є не стільки "правозастосовним органом", скільки органом, що поєднує повноваження та правотворчого, і правозастосовчого органу. Причому реалізацію повноважень ЦВК з видання правил однакового застосування законодавчих приписів не можна назвати власне правотворчої діяльністю, тому що подібного роду правила можуть і не містити правових норм, але й не можна назвати її власне інтерпретаційної діяльністю, оскільки тлумачення законів пов'язано з виданням правил за єдиним і розуміння, і застосування правових норм. У даному випадку ми маємо справу лише з правилами за єдиним застосування законодавчих приписів. До того ж для прийняття акта офіційного роз'яснення, що містить правила за єдиним розуміння і застосування норм федерального закону, необхідна вже зовсім інша форма акта. Відповідно до рішення Конституційного Суду РФ таким актом може бути тільки федеральний закон.
Звідси двоїстий характер інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації, у яких можуть міститися як ненормативні приписи, так і нормативні приписи організаційно-процедурного і техніко-юридичного характеру.
2. Виникає закономірне питання: якщо в інструкціях ЦВК можуть міститися як нормативні, так і ненормативні приписи, до того ж ще невідомо, в якому пропорційному співвідношенні, чи можна їх взагалі відносити до нормативних правових актів? У вітчизняній доктрині утвердилася точка зору про те, що наявність у правовому акті хоча б однієї норми права поряд з приписами іншого характеру дозволяє відносити даний акт до нормативного правового акту, оскільки це "не позбавляє його властивостей джерел права".
Необхідність у віднесенні даної категорії актів до нормативних обумовлена ще й тим, що такі акти, в тому числі інструкції ЦВК, повинні враховуватися при виданні нових нормативних правових актів, при складанні переліку актів, що втратили юридичну силу, при складанні хронологічних і систематичних зібрань законодавства, при визначенні того, які з розрізнених некодифицированной норм діють в даний час, які види відносин врегульовані ними. Незважаючи на те, що акти Центрвиборчкому можуть містити техніко-юридичні норми, такі акти також слід визнати в якості одного з різновидів нормативних правових актів. Специфіка даної групи нормативних правових актів Центрвиборчкому, містять техніко-юридичні норми, полягає в тому, що вони встановлюють обов'язкові вимоги не до поведінки учасників регульованих суспільних відносин, а "обов'язкові вимоги до певних процесів і об'єктів".
Таким чином, якщо в інструкції Центрвиборчкому міститься хоча б одна правова норма, незалежно від того, яке питання вона регулює, даний акт слід все-таки відносити до нормативного правового акту як складеного елементу правової системи Російської Федерації. Слід зауважити, що нормативний характер інструкцій ЦВК визначений і в Регламенті Центральної виборчої комісії Російської Федерації, у ст. 31 якого закріплено обов'язок ЦВК вирішувати питання "про затвердження інструкцій, інших нормативних актів" виключно на своїх засіданнях. З процитованої формулювання випливає, що інструкція відноситься до різновиду нормативних правових актів, що видаються ЦВК. Цілий ряд вчених також акцентує увагу на нормативному характері інструкцій Центрвиборчкому.
3. Рамки регулювання суворо певної групи суспільних відносин інструкціями ЦВК не передбачають встановлення нових прав і обов'язків для суб'єктів даного виду правовідносин відповідно до розглянутої законодавчої формулюванням. Це ще раз вказує на, безумовно, підзаконний характер інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації.
4. Центрвиборчком може видавати інструкції лише після прийняття та введення в дію відповідного федерального закону. Видання інструкцій ЦВК на "порожньому місці", тобто з питань, які знайшли законодавчого регулювання, фактично прямо заборонено Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації".
Таким чином, правотворчі повноваження ЦВК з видання інструкцій певним чином звужені і обмежені, а предметна сфера інструкцій ЦВК не може виходити за рамки предметні відповідних законів. Вони можуть бути видані тільки з тих питань, які хоча б у загальному вигляді, але вже врегульовані федеральним законом, і не можуть бути реалізовані без відповідного уточнення. При цьому ЦВК може використовувати у своїх інструкціях такі форми конкретизації законодавчих приписів, як відтворення, деталізація, власне конкретизація, а також власне форму розвитку законодавчих приписів. А ось використання таких форм розвитку законодавчих приписів, як доповнення і вилучення із загального правила, буде виходити за рамки правотворчих повноважень ЦВК з видання інструкцій, оскільки при використанні даних форм розвитку законодавчих приписів можуть встановлюватися нові права і обов'язки для суб'єктів права.
5. У заключній частині процитованої раніше ч. 13 ст. 21 Федерального закону йдеться про те, що інструкції ЦВК обов'язкові для виконання. Однак у даній формулюванні не закріплено, які саме органи зобов'язані їх виконувати. Відповідно залишається неврегульованим питання про те, акти яких конкретно органів будуть підпорядковані інструкцій Центрвиборчкому. Таким чином, місце інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації в ситуації ієрархії нормативних правових актів безпосередньо не закріплене у Федеральному законі, а тому потребує додаткового уточнення.
Представляється найбільш оптимальної ситуація, коли в законі встановлюється співвідношення і з вищестоящими актами, і з нижчестоящими актами у повному обсязі. Тому і для інструкцій ЦВК у Федеральному законі необхідно було також визначити, від яких актів залежать інструкції Центрвиборчкому і які акти їм підпорядковані, вибудувати, таким чином, свого роду правову ланцюг ("правову нитка"), яка зв'язала б воєдино поведінка безлічі суб'єктів у сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації.
У ч. 13 ст. 20 Федерального закону безпосередньо закріплено обов'язок федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, інших організацій та осіб підкорятися рішенням Центрвиборчкому. У Законі це обумовлено наступним чином: "Рішення і інші акти комісій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, державних установ, органів місцевого самоврядування, кандидатів, виборчих об'єднань, громадських об'єднань, організацій , посадових осіб, виборців і учасників референдуму. Рішення та інші акти Комісії не підлягають державній реєстрації ". Це законодавче положення по суті означає, що акти федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, локальні нормативні правові акти організацій та осіб, зазначених у ч. 13 ст. 20 Закону, залежать від актів Центрвиборчкому і, в першу чергу, від інструкцій ЦВК.
Якщо звернутися до ч. 14 ст. 21 Федерального закону, то можна висловити припущення про домінування інструкцій ЦВК не тільки по відношенню до нормативних актів органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, а й по відношенню до законів суб'єктів РФ, оскільки "Центральна виборча комісія має право давати висновки про відповідність законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації цьому Закону, а також іншим федеральним законам, які регулюють виборчі права та право на участь у референдумі громадян Російської Федерації ".
По суті, в процитованому законодавчому положенні встановлюється право Центральної виборчої комісії РФ здійснювати лише нормоконтроль за нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації, крім конституцій (статутів) суб'єктів РФ, в частині їх відповідності певній групі федеральних законів з питань виборчих прав і права на участь в референдумі громадян РФ. А оскільки інструкції ЦВК безпосередньо і тісно пов'язані з цією групою федеральних законів, так як вводять правила за єдиним їх застосування, і багато норм цих законів не можуть бути реалізовані без інструкцій ЦВК, то це дає підставу вважати закони суб'єктів Російської Федерації залежними також і від інструкцій Центрвиборчкому.
А оскільки у Федеральному законі поняття "закони" використовується в розширювальному значенні (див., наприклад, дефініцію "закони" в ч. 61 ст. 2), то під законами суб'єктів РФ слід розуміти і власне закони суб'єктів РФ, і конституційні закони суб'єктів РФ , якщо такі є, як, наприклад, в Республіці Саха (Якутія).
Складніше йде справа з встановленням співпідпорядкованості нормативних актів федерального рівня правової системи інструкцій Центрвиборчкому. Те, що правові акти ЦВК обов'язкові для федеральних органів виконавчої влади, вже було розглянуто раніше (ч. 13 ст. 20 Федерального закону). Проте в Законі нічого не говориться про залежність актів інших федеральних органів державної влади від актів Центральної виборчої комісії Російської Федерації.
Специфіка формування сучасної правової системи Росії полягає в тому, що в ній домінує саме правове начало. Місце кожного виду актів у правовій системі залежить не від місця видає їх органу в ієрархії державних органів, як це було в попередній період російської історії, а від нормативно закріпленого положення акта певного органу по відношенню до всіх інших актів інших органів. Коли це закріплення відсутній, то в якості додаткового критерію визначення місця акта в правовій системі розглядається статус самого органу, що видав акт. Тому для з'ясування питання про те, яке місце займають інструкції ЦВК у правовій системі Росії, необхідно звернутися ще й до правовим статусом Центральної виборчої комісії і з'ясувати місце даного органу в системі органів державної влади Російської Федерації.
Згідно з ч. 1 ст. 21 Федерального закону "Центральна виборча комісія Російської Федерації є федеральним державним органом, організуючим підготовку і проведення виборів, референдумів в Російській Федерації відповідно до компетенції, встановленої цим Законом, іншими федеральними законами". Дана стаття Федерального закону, по суті, доповнює положення ч. 1 ст. 11 Конституції РФ, де наводиться перелік органів, які здійснюють державну владу в Російській Федерації. Незважаючи на те, що Центральна виборча комісія в цьому переліку відсутній, даний Федеральний закон прирівняв ЦВК до органів державної влади Російської Федерації, закріпивши за ним статус "федерального державного органу".
Однак у Законі не закріплено положення про те, що який-небудь орган, який здійснює за Конституцією РФ державну владу в Російській Федерації (наприклад, Президент Росії або Уряд Росії), керує Центральною виборчою комісією. Навпаки, в ч. 12 ст. 20 Федерального закону підкреслюється незалежність виборчих комісій усіх рівнів від органів державної влади: "Комісії в межах своєї компетенції незалежні від органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Особливий статус Центральної виборчої комісії полягає в тому, що цей орган, будучи федеральним державним органом, непідконтрольний і непідзвітним ніякому іншому органу державної влади, і взагалі "система виборчих комісій не входить ні в одну з гілок державної влади" в Російській Федерації.
Беручи до уваги, що відповідно до того ж Федеральним законом підзаконні акти всіх інших федеральних державних органів виведені з правової ланцюга нормативних актів, які конкретизують і розвивають федеральні закони в сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Росії, в даному випадку правова ланцюг вибудовується від федеральних законів до інструкцій ЦВК і на цьому замикається.
Таким чином, з прийняттям Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" внесено уточнення до встановлення співпідпорядкованості актів федерального рівня правової системи з питань виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Росії. Нормативні правові акти Президента Росії, Уряду Росії та інших федеральних органів державної влади з питань виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ повинні відповідати федеральним законам та інструкціям Центральної виборчої комісії Російської Федерації у сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації .
Разом з тим Федеральний закон двічі відсилає до указів Президента для регулювання двох приватних питань, а саме: питання про вибори в органи державної влади суб'єктів РФ або місцевого самоврядування, а також питання проведення референдуму суб'єкта РФ або місцевого референдуму, але з особливою застереженням: "в випадку, якщо наявна правова база недостатня "(ч. 4 і 5 ст. 11). Виходячи зі змісту обох частин ст. 11, під цим мається на увазі відсутність відповідного закону суб'єкта РФ або втрата його юридичної сили в цілому або окремих його положень і недостатня врегульованість даних питань у відповідній групі федеральних законів, які зачіпають даний предмет регулювання. Однак регулювання інших питань у сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації, наприклад виборів у федеральні органи державної влади або проведення референдуму Російської Федерації, у формі указів відповідними положеннями Закону не передбачено.
Для найбільш точного закріплення місця інструкцій Центрвиборчкому в правовій системі Росії було б доцільним використання однієї з відомих у законодавчій практиці формулювань співвідношення нормативного правового акту з іншими актами. Наприклад, для указів Президента Росії в Конституції РФ використана формулювання "не повинні суперечити" ("укази Президента Російської Федерації не повинні суперечити Конституції Російської Федерації і федеральним законам" - ч. 3 ст. 90). Стосовно до актів Уряду Росії використана ще більш усталена формулювання "на підставі та на виконання" (постанови Уряду Росії видають "на підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів, нормативних указів президента Російської Федерації" - ч. 1 ст. 115 Конституції РФ ).
У деяких федеральних законах закріплені і інші юридичні формулювання: "акти видаються відповідно до ..."," в строгій відповідності з ... " і т.п. Таким чином, законодавча формула співвідношення інструкції ЦВК з іншими актами відрізняється не стільки навіть оригінальністю, скільки юридичної неточністю, яку необхідно усунути шляхом внесення змін до зазначеного Федеральний закон, доповнивши ч. 13 ст. 21 формулюванням: "Інструкції Центральної виборчої комісії Російської Федерації, видані з питань однакового застосування цього Закону та інших федеральних законів, що регулюють виборчі права та право на участь у референдумі громадян Російської Федерації, не повинні суперечити Конституції Російської Федерації і федеральним законам". Причому дана формулювання не повторює зміст закону, а спрямована лише на закріплення положення інструкцій Центрвиборчкому в правовій системі Росії у відповідності зі сформованою юридичною практикою.
На закінчення слід зазначити, що інструкції ЦВК затверджуються у формі постанов, причому, як вже говорилося раніше, "виключно на засіданнях ЦВК" (ст. 31 Регламенту Центрвиборчкому РФ) через колегіального характеру даного федерального державного органу (ч. 1 ст. 28 Федерального закону ) і підписуються Головою Центральної виборчої комісії РФ (ст. 13 Регламенту). Крім затвердження інструкцій за єдиним застосування певної групи федеральних законів у постановах можуть міститися правові приписи іншого характеру. Проте юридичну силу постанов ЦВК, у яких не затверджені інструкції, слід аналізувати окремо.
Оцінюючи в цілому законодавчі новели щодо юридичної сили інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації, можна припустити, що дані нововведення позитивно позначаться на розвитку демократичних інститутів у нашій країні і будуть сприяти зміцненню законності у правотворчій сфері.
Література
1. СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253 (в ред. Від 21 липня 2005 р., зм. Від 14 листопада 2005 р.).
2. Піголкін О.С. Тлумачення нормативних актів у СРСР. М., 2005. С. 27 - 28; Загальна теорія держави і права: Академічний курс: У 3 т. Т. 2. М., 2002. С. 474; а також інші роботи.
3. Науково-практичний коментар до Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (постатейний) / Під ред. А.А. Вешнякова, В.І. Лисенко. М., 2003.
4. Інструкція про порядок формування та витрачання грошових коштів виборчих фондів кандидатів, політичних партій, виборчих блоків при проведенні виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації. Утв. Постановою Центрвиборчкому РФ від 27 серпня 2003 р. N 22/157-4 / / РГ. 2003. 9 верес.
5. Виборче право і виборчий процес в Російській Федерації: Підручник для вузів / Відп. ред. А.В. Іванченко. М., 1999. С. 215, 231.
6. Іванов С.А. Співвідношення закону і підзаконного нормативного правового акта Російської Федерації: Монографія. М., 2002. С. 100 - 101.
У механізмі Російської держави особлива роль відводиться Центральної виборчої комісії Російської Федерації (далі - Центрвиборчком, ЦВК). Як владний орган Центрвиборчком видає певні види правових актів - інструкції, постанови, регламенти, роз'яснення та ін Одним з найбільш важливих видів актів Центральної виборчої комісії є інструкції.
Їх співвідношення з іншими нормативними актами правової системи Росії закріплено в законодавстві специфічної формулюванням. Так, у ч. 13 ст. 21 оновленої редакції Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" закріплено наступне: "Центральна виборча комісія Російської Федерації в межах своєї компетенції має право видавати інструкції з питань однакового застосування цього Закону, обов'язкові для виконання".
Право на видання інструкцій з питань однакового застосування певного федерального закону, а відповідно, і невеликої групи пов'язаних з ним інших федеральних законів (відповідно до ч. 1 і 14 ст. 21) з питань, що регулює вузьку предметну сферу виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Росії, вказує на наявність жорстких зв'язків між конкретною групою федеральних законів та інструкціями ЦВК. Це свідчить про наступні юридичних властивостях інструкцій Центрвиборчкому.
1. Відповідно до процитованої законодавчої формулюванням інструкції ЦВК, з одного боку, можуть містити ненормативні приписи, оскільки право на видання правил за єдиним застосування нормативного правового акту пов'язано з одним з аспектів інтерпретаційної діяльності. З іншого боку, інструкція є чи не єдиним видом правових актів, який практично завжди містить приписи нормативного характеру. Автори одного з авторитетних коментарів до розглянутого Закону також вважають, що ч. 13 ст. 21 наділяє ЦВК правом нормотворчої діяльності з питань однакового застосування федерального законодавства про вибори. Для того, щоб зрозуміти характер нормотворчої діяльності Центрвиборчкому, необхідно звернутися до самих інструкцій ЦВК.
Вміщені в інструкціях Центрвиборчкому приписи закріплюють в основному процедури організаційного характеру (форми офіційних документів, порядок їх розгляду у виборчих комісіях тощо), нормативи технічного характеру (стандарти устаткування і т.д.). Таким чином, в інструкціях Центрвиборчкому можуть міститися нормативні приписи, що регулюють організаційно-процедурні і техніко-юридичні питання, які з об'єктивних причин не врегульовані у федеральному законі і тому потребують підзаконному (вторинному) регулюванні суспільних відносин, тому що в законі за визначенням регулюються тільки найбільш важливі питання для суспільства і держави.
Право на видання Центрвиборчкомом інструкцій за єдиним застосування федеральних законів кореспондує правотворческим повноважень цього органу, безпосередньо закріпленим у Федеральному законі. Так, з двадцяти трьох повноважень Центрвиборчкому, зазначених у ч. 9 ст. 21, шістнадцять є правотворчими. Так, у п. "б" вказується, що ЦВК організує розробку нормативів технологічного обладнання, необхідного для дільничних комісій, стверджує зазначені нормативи, а в п. "г" за Центрвиборчкомом закріплено обов'язок здійснювати заходи з організації єдиного порядку розподілу ефірного часу та друкованої площі між зареєстрованими кандидатами.
Слід віддати належне: Центральна виборча комісія досить широко використовує надані їй Федеральним законом правотворчі повноваження, приймаючи різні види актів нормативного характеру, в тому числі інструкції. Тому даний орган є не стільки "правозастосовним органом", скільки органом, що поєднує повноваження та правотворчого, і правозастосовчого органу. Причому реалізацію повноважень ЦВК з видання правил однакового застосування законодавчих приписів не можна назвати власне правотворчої діяльністю, тому що подібного роду правила можуть і не містити правових норм, але й не можна назвати її власне інтерпретаційної діяльністю, оскільки тлумачення законів пов'язано з виданням правил за єдиним і розуміння, і застосування правових норм. У даному випадку ми маємо справу лише з правилами за єдиним застосування законодавчих приписів. До того ж для прийняття акта офіційного роз'яснення, що містить правила за єдиним розуміння і застосування норм федерального закону, необхідна вже зовсім інша форма акта. Відповідно до рішення Конституційного Суду РФ таким актом може бути тільки федеральний закон.
Звідси двоїстий характер інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації, у яких можуть міститися як ненормативні приписи, так і нормативні приписи організаційно-процедурного і техніко-юридичного характеру.
2. Виникає закономірне питання: якщо в інструкціях ЦВК можуть міститися як нормативні, так і ненормативні приписи, до того ж ще невідомо, в якому пропорційному співвідношенні, чи можна їх взагалі відносити до нормативних правових актів? У вітчизняній доктрині утвердилася точка зору про те, що наявність у правовому акті хоча б однієї норми права поряд з приписами іншого характеру дозволяє відносити даний акт до нормативного правового акту, оскільки це "не позбавляє його властивостей джерел права".
Необхідність у віднесенні даної категорії актів до нормативних обумовлена ще й тим, що такі акти, в тому числі інструкції ЦВК, повинні враховуватися при виданні нових нормативних правових актів, при складанні переліку актів, що втратили юридичну силу, при складанні хронологічних і систематичних зібрань законодавства, при визначенні того, які з розрізнених некодифицированной норм діють в даний час, які види відносин врегульовані ними. Незважаючи на те, що акти Центрвиборчкому можуть містити техніко-юридичні норми, такі акти також слід визнати в якості одного з різновидів нормативних правових актів. Специфіка даної групи нормативних правових актів Центрвиборчкому, містять техніко-юридичні норми, полягає в тому, що вони встановлюють обов'язкові вимоги не до поведінки учасників регульованих суспільних відносин, а "обов'язкові вимоги до певних процесів і об'єктів".
Таким чином, якщо в інструкції Центрвиборчкому міститься хоча б одна правова норма, незалежно від того, яке питання вона регулює, даний акт слід все-таки відносити до нормативного правового акту як складеного елементу правової системи Російської Федерації. Слід зауважити, що нормативний характер інструкцій ЦВК визначений і в Регламенті Центральної виборчої комісії Російської Федерації, у ст. 31 якого закріплено обов'язок ЦВК вирішувати питання "про затвердження інструкцій, інших нормативних актів" виключно на своїх засіданнях. З процитованої формулювання випливає, що інструкція відноситься до різновиду нормативних правових актів, що видаються ЦВК. Цілий ряд вчених також акцентує увагу на нормативному характері інструкцій Центрвиборчкому.
3. Рамки регулювання суворо певної групи суспільних відносин інструкціями ЦВК не передбачають встановлення нових прав і обов'язків для суб'єктів даного виду правовідносин відповідно до розглянутої законодавчої формулюванням. Це ще раз вказує на, безумовно, підзаконний характер інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації.
4. Центрвиборчком може видавати інструкції лише після прийняття та введення в дію відповідного федерального закону. Видання інструкцій ЦВК на "порожньому місці", тобто з питань, які знайшли законодавчого регулювання, фактично прямо заборонено Федеральним законом "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації".
Таким чином, правотворчі повноваження ЦВК з видання інструкцій певним чином звужені і обмежені, а предметна сфера інструкцій ЦВК не може виходити за рамки предметні відповідних законів. Вони можуть бути видані тільки з тих питань, які хоча б у загальному вигляді, але вже врегульовані федеральним законом, і не можуть бути реалізовані без відповідного уточнення. При цьому ЦВК може використовувати у своїх інструкціях такі форми конкретизації законодавчих приписів, як відтворення, деталізація, власне конкретизація, а також власне форму розвитку законодавчих приписів. А ось використання таких форм розвитку законодавчих приписів, як доповнення і вилучення із загального правила, буде виходити за рамки правотворчих повноважень ЦВК з видання інструкцій, оскільки при використанні даних форм розвитку законодавчих приписів можуть встановлюватися нові права і обов'язки для суб'єктів права.
5. У заключній частині процитованої раніше ч. 13 ст. 21 Федерального закону йдеться про те, що інструкції ЦВК обов'язкові для виконання. Однак у даній формулюванні не закріплено, які саме органи зобов'язані їх виконувати. Відповідно залишається неврегульованим питання про те, акти яких конкретно органів будуть підпорядковані інструкцій Центрвиборчкому. Таким чином, місце інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації в ситуації ієрархії нормативних правових актів безпосередньо не закріплене у Федеральному законі, а тому потребує додаткового уточнення.
Представляється найбільш оптимальної ситуація, коли в законі встановлюється співвідношення і з вищестоящими актами, і з нижчестоящими актами у повному обсязі. Тому і для інструкцій ЦВК у Федеральному законі необхідно було також визначити, від яких актів залежать інструкції Центрвиборчкому і які акти їм підпорядковані, вибудувати, таким чином, свого роду правову ланцюг ("правову нитка"), яка зв'язала б воєдино поведінка безлічі суб'єктів у сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації.
У ч. 13 ст. 20 Федерального закону безпосередньо закріплено обов'язок федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, інших організацій та осіб підкорятися рішенням Центрвиборчкому. У Законі це обумовлено наступним чином: "Рішення і інші акти комісій, прийняті в межах їх компетенції, є обов'язковими для федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, державних установ, органів місцевого самоврядування, кандидатів, виборчих об'єднань, громадських об'єднань, організацій , посадових осіб, виборців і учасників референдуму. Рішення та інші акти Комісії не підлягають державній реєстрації ". Це законодавче положення по суті означає, що акти федеральних органів виконавчої влади, органів виконавчої влади суб'єктів РФ, органів місцевого самоврядування, локальні нормативні правові акти організацій та осіб, зазначених у ч. 13 ст. 20 Закону, залежать від актів Центрвиборчкому і, в першу чергу, від інструкцій ЦВК.
Якщо звернутися до ч. 14 ст. 21 Федерального закону, то можна висловити припущення про домінування інструкцій ЦВК не тільки по відношенню до нормативних актів органів виконавчої влади суб'єктів Російської Федерації, а й по відношенню до законів суб'єктів РФ, оскільки "Центральна виборча комісія має право давати висновки про відповідність законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації цьому Закону, а також іншим федеральним законам, які регулюють виборчі права та право на участь у референдумі громадян Російської Федерації ".
По суті, в процитованому законодавчому положенні встановлюється право Центральної виборчої комісії РФ здійснювати лише нормоконтроль за нормативними правовими актами суб'єктів Російської Федерації, крім конституцій (статутів) суб'єктів РФ, в частині їх відповідності певній групі федеральних законів з питань виборчих прав і права на участь в референдумі громадян РФ. А оскільки інструкції ЦВК безпосередньо і тісно пов'язані з цією групою федеральних законів, так як вводять правила за єдиним їх застосування, і багато норм цих законів не можуть бути реалізовані без інструкцій ЦВК, то це дає підставу вважати закони суб'єктів Російської Федерації залежними також і від інструкцій Центрвиборчкому.
А оскільки у Федеральному законі поняття "закони" використовується в розширювальному значенні (див., наприклад, дефініцію "закони" в ч. 61 ст. 2), то під законами суб'єктів РФ слід розуміти і власне закони суб'єктів РФ, і конституційні закони суб'єктів РФ , якщо такі є, як, наприклад, в Республіці Саха (Якутія).
Складніше йде справа з встановленням співпідпорядкованості нормативних актів федерального рівня правової системи інструкцій Центрвиборчкому. Те, що правові акти ЦВК обов'язкові для федеральних органів виконавчої влади, вже було розглянуто раніше (ч. 13 ст. 20 Федерального закону). Проте в Законі нічого не говориться про залежність актів інших федеральних органів державної влади від актів Центральної виборчої комісії Російської Федерації.
Специфіка формування сучасної правової системи Росії полягає в тому, що в ній домінує саме правове начало. Місце кожного виду актів у правовій системі залежить не від місця видає їх органу в ієрархії державних органів, як це було в попередній період російської історії, а від нормативно закріпленого положення акта певного органу по відношенню до всіх інших актів інших органів. Коли це закріплення відсутній, то в якості додаткового критерію визначення місця акта в правовій системі розглядається статус самого органу, що видав акт. Тому для з'ясування питання про те, яке місце займають інструкції ЦВК у правовій системі Росії, необхідно звернутися ще й до правовим статусом Центральної виборчої комісії і з'ясувати місце даного органу в системі органів державної влади Російської Федерації.
Згідно з ч. 1 ст. 21 Федерального закону "Центральна виборча комісія Російської Федерації є федеральним державним органом, організуючим підготовку і проведення виборів, референдумів в Російській Федерації відповідно до компетенції, встановленої цим Законом, іншими федеральними законами". Дана стаття Федерального закону, по суті, доповнює положення ч. 1 ст. 11 Конституції РФ, де наводиться перелік органів, які здійснюють державну владу в Російській Федерації. Незважаючи на те, що Центральна виборча комісія в цьому переліку відсутній, даний Федеральний закон прирівняв ЦВК до органів державної влади Російської Федерації, закріпивши за ним статус "федерального державного органу".
Однак у Законі не закріплено положення про те, що який-небудь орган, який здійснює за Конституцією РФ державну владу в Російській Федерації (наприклад, Президент Росії або Уряд Росії), керує Центральною виборчою комісією. Навпаки, в ч. 12 ст. 20 Федерального закону підкреслюється незалежність виборчих комісій усіх рівнів від органів державної влади: "Комісії в межах своєї компетенції незалежні від органів державної влади та органів місцевого самоврядування". Особливий статус Центральної виборчої комісії полягає в тому, що цей орган, будучи федеральним державним органом, непідконтрольний і непідзвітним ніякому іншому органу державної влади, і взагалі "система виборчих комісій не входить ні в одну з гілок державної влади" в Російській Федерації.
Беручи до уваги, що відповідно до того ж Федеральним законом підзаконні акти всіх інших федеральних державних органів виведені з правової ланцюга нормативних актів, які конкретизують і розвивають федеральні закони в сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Росії, в даному випадку правова ланцюг вибудовується від федеральних законів до інструкцій ЦВК і на цьому замикається.
Таким чином, з прийняттям Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" внесено уточнення до встановлення співпідпорядкованості актів федерального рівня правової системи з питань виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Росії. Нормативні правові акти Президента Росії, Уряду Росії та інших федеральних органів державної влади з питань виборчих прав і права на участь у референдумі громадян РФ повинні відповідати федеральним законам та інструкціям Центральної виборчої комісії Російської Федерації у сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації .
Разом з тим Федеральний закон двічі відсилає до указів Президента для регулювання двох приватних питань, а саме: питання про вибори в органи державної влади суб'єктів РФ або місцевого самоврядування, а також питання проведення референдуму суб'єкта РФ або місцевого референдуму, але з особливою застереженням: "в випадку, якщо наявна правова база недостатня "(ч. 4 і 5 ст. 11). Виходячи зі змісту обох частин ст. 11, під цим мається на увазі відсутність відповідного закону суб'єкта РФ або втрата його юридичної сили в цілому або окремих його положень і недостатня врегульованість даних питань у відповідній групі федеральних законів, які зачіпають даний предмет регулювання. Однак регулювання інших питань у сфері виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації, наприклад виборів у федеральні органи державної влади або проведення референдуму Російської Федерації, у формі указів відповідними положеннями Закону не передбачено.
Для найбільш точного закріплення місця інструкцій Центрвиборчкому в правовій системі Росії було б доцільним використання однієї з відомих у законодавчій практиці формулювань співвідношення нормативного правового акту з іншими актами. Наприклад, для указів Президента Росії в Конституції РФ використана формулювання "не повинні суперечити" ("укази Президента Російської Федерації не повинні суперечити Конституції Російської Федерації і федеральним законам" - ч. 3 ст. 90). Стосовно до актів Уряду Росії використана ще більш усталена формулювання "на підставі та на виконання" (постанови Уряду Росії видають "на підставі та на виконання Конституції Російської Федерації, федеральних законів, нормативних указів президента Російської Федерації" - ч. 1 ст. 115 Конституції РФ ).
У деяких федеральних законах закріплені і інші юридичні формулювання: "акти видаються відповідно до ..."," в строгій відповідності з ... " і т.п. Таким чином, законодавча формула співвідношення інструкції ЦВК з іншими актами відрізняється не стільки навіть оригінальністю, скільки юридичної неточністю, яку необхідно усунути шляхом внесення змін до зазначеного Федеральний закон, доповнивши ч. 13 ст. 21 формулюванням: "Інструкції Центральної виборчої комісії Російської Федерації, видані з питань однакового застосування цього Закону та інших федеральних законів, що регулюють виборчі права та право на участь у референдумі громадян Російської Федерації, не повинні суперечити Конституції Російської Федерації і федеральним законам". Причому дана формулювання не повторює зміст закону, а спрямована лише на закріплення положення інструкцій Центрвиборчкому в правовій системі Росії у відповідності зі сформованою юридичною практикою.
На закінчення слід зазначити, що інструкції ЦВК затверджуються у формі постанов, причому, як вже говорилося раніше, "виключно на засіданнях ЦВК" (ст. 31 Регламенту Центрвиборчкому РФ) через колегіального характеру даного федерального державного органу (ч. 1 ст. 28 Федерального закону ) і підписуються Головою Центральної виборчої комісії РФ (ст. 13 Регламенту). Крім затвердження інструкцій за єдиним застосування певної групи федеральних законів у постановах можуть міститися правові приписи іншого характеру. Проте юридичну силу постанов ЦВК, у яких не затверджені інструкції, слід аналізувати окремо.
Оцінюючи в цілому законодавчі новели щодо юридичної сили інструкцій Центральної виборчої комісії Російської Федерації, можна припустити, що дані нововведення позитивно позначаться на розвитку демократичних інститутів у нашій країні і будуть сприяти зміцненню законності у правотворчій сфері.
Література
1. СЗ РФ. 2002. N 24. Ст. 2253 (в ред. Від 21 липня 2005 р., зм. Від 14 листопада 2005 р.).
2. Піголкін О.С. Тлумачення нормативних актів у СРСР. М., 2005. С. 27 - 28; Загальна теорія держави і права: Академічний курс: У 3 т. Т. 2. М., 2002. С. 474; а також інші роботи.
3. Науково-практичний коментар до Федерального закону "Про основні гарантії виборчих прав і права на участь у референдумі громадян Російської Федерації" (постатейний) / Під ред. А.А. Вешнякова, В.І. Лисенко. М., 2003.
4. Інструкція про порядок формування та витрачання грошових коштів виборчих фондів кандидатів, політичних партій, виборчих блоків при проведенні виборів депутатів Державної Думи Федеральних Зборів Російської Федерації. Утв. Постановою Центрвиборчкому РФ від 27 серпня 2003 р. N 22/157-4 / / РГ. 2003. 9 верес.
5. Виборче право і виборчий процес в Російській Федерації: Підручник для вузів / Відп. ред. А.В. Іванченко. М., 1999. С. 215, 231.
6. Іванов С.А. Співвідношення закону і підзаконного нормативного правового акта Російської Федерації: Монографія. М., 2002. С. 100 - 101.