I. ВСТУП.
22 жовтня 1721 року Петербург урочисто святкував висновок Ніштадської, подведшего риску під Північній войной.Дошедшіе до нас докладні описи цієї події і гравюри петровського часу дозволяють представити цей день.
Дійство розгорнулося в Троїцькому соборі, де в присутності вищого дворянства, чиновництва і генералітету Сенат оголосив про присвоєння Петрові титулів "Імператор", "Батько Вітчизни" і "Великий". Після святкової церковної служби було оголошено текст Ништадтского мирного договора.Запелі труби, загриміли литаври і барабани, густим гарматним димом салюту огорнулися бастіони Петропавлоской, Адміралтейської фортець та стоять на Неві 125 суден російського флота.І коли затихли луна салюту і крики "віват", Петро звернувся до присутніх з промовою, яку ретельно підготував заранее.Запісь в "Реляції ... торжества про укладення з короною Швецька вічного миру" передає нам її зміст:
"Потім же зволив е.и.в. в коротких, але зело сильних словах панам сенаторам на мова їх відказав, якій відповідь в наступному перебував: 1. Благодарствовал їм, яко своїм вірним підданим, за таке від них визнання його про них імеющаго піклування і явлену гарячність і що він то сприймає по їх усільному прохання милостиво, але при тому рекомендує їм, що за отримане миротворении благополуччя дякували Всевишнього і завжди мілось його божественну, даровану їм пам'ятали і тщілісь, щоб то і у потомства їх в непрстанной пам'яті було, щоб і оні визнавали, що бог до Росії показав.
2.Напомінает він їм про їх благополуччя, що хоча нині толь славної і корисною світ божиею милістю і хоробрості своєї зброї отримали, одначе б і під час того світу роскошмі і насолодою спокою себе приспати б не допустили, екзерцецію або вживання зброї на воді і на землі з рук випустити, але оне б завжди в доброму порядку містили і в тому не слабшали, дивлячись на приклади інших держав, які через таке нерачітельство вельми розорилися, між якими приклад Грецької держави, яко собою єдиновірних, заради своєї обережності, перед очима б мали , яке держава від того і під турецьке ярмо прийшло; кож б і колишні часи і стану свого власного вітчизни очах мали, в якому здавна хоробрі люди були, але потім недбальством і слабкістю вельми від навчання військового було відстали.
3.Що належить їм сторался про розпочатих разпорядках в державі, щоб оні в досконалість привесть і через дарованої Божею милістю світ є Авантаж, які їм через відчинення купецтва з чюжестраннимі землями поза і всередину надаються, користуватися тщілісь, щоб народ через те полегшення мати міг " (1)
Як ми бачимо, Петро, поблагодорів Сенат за визнання його заслуг і пославшись, за прийнятими тоді нормам, на особливу милість бога до Росії, як би нагадує присутнім відомий вислів: "Май надію на Бога, але порох тримайте сухим". Попереджаючи про нобходімості кріпити збройні сили, він звертається за прикладом до минулого і згадує померлому під натиском турків Візантію, причину загибелі якої вбачає в забутті потреб оборони.
Для нас особливо важливий третій пункт промови Петра, де йдеться про "розпочатих розпорядку в державі", які необхідно завершити ("щоб оні в досконалість привесть"), щоб потім, користуючись надані світом можливостями ("Авантаж"), торгувати з іншим країнами, "щоб народ через те полегшення мати міг".
Що ж мав на увазі Петро, кажучи про "розпочатих розпорядку"? Безсумнівно, йшлося про цілий комплекс перетворень, і насамперед про здійснювані в останні роки Північної війни податной, церковної та державної реформи, про вироблення нових принципів внутрішньої і зовнішньої політики.
Ще за три роки до цієї урочистої промови, в указі від 19 грудня 1718 року, Петро писав про себе (в третій особі, як було прийнято):
"Аднакож, Є.В. незважаючи на такі свої нестерпні праці в цей тяжкої війні, в якій не тільки що війну звістку, але все внофь, людей під оной навчати, мають рацію і Статуту військового робити примушений був, і це, за допомогою Божею в такий добрий порядок навів, що таке нині перед колишнім військом стало і який плід принесло, всьому є відомо.
Нині, управи оне, і оземском правлінні не знехтував, але трудітца і це в такий же порядок привесть, як і військове дело.Чего заради учинені калегіі, тобто зборах багатьох персон замість пріказоф, в яких президенти, або голови, не таку можливість мають , як старі судді - робили, що хотіли ... "(2)
Горде свідомість масштабу досягнутого у війні і у військових перетвореннях звучить у цих словах, - адже коли вони писалися, на Аланд-
-------------------------------------------------- -------------------
1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. с.159
2.Там ж с.65-66
ських островах велися переговори зі шведами і війна ось-ось мала закінчиться для Росії жаданої победой.Но ще до завершення війни Петро публічно заявляє, що вже взявся за реформу державного апарату - надзвичайно складне завдання - і навіть знає, як і за допомогою яких інструментів можна домогтися справедливості і порядка.Вообще ж мовою Петра-реформатора привести що-небудь "в порядок" означало організувати круту ломку старого порядку, і в даному випадку перетворення "земського правління" означало серйозну перебудову управління країною на нових прінціпах.Пріводімий указ дозволяє нам зрозуміти логіку мислення реформатора: створивши сильну своєю регулярністю армію, він, використовуючи успішний досвід військовий реформи, приступає до створення такого ж сильного регулярного держави.
II.ОСНОВА РЕФОРМИ.
В основі перебудови державного апарату лежали широко поширені в Європі ідеї державного строітельства.Іх суть полягала у наступному: оскільки держава є творіння створене людиною, то людина може перетворити його в ідеальний інститут, за допомогою якого можна досягти "загального блага". Безперебійна робота державного механізму досягається за допомогою вдосконалених законів і втілювати їх в життя установ.
Петро I повністю поділяв ці ідеї, звідси і стає зрозумілим те значення, яке він надавав реформу державного апарату.
Петро I виходячи з традиційних уявлень про роль самодержця в Росії, надавав величезного значення писаному законодательству.Он вважав, що "правильний" закон, вчасно виданий і послідовно здійснений у житті, може все, починаючи з постачання народу хлібом і закінчуючи виправленням нравов.Велікій реформатор Росії мріяв створити досконале і всеосяжне законадательстве, яким була б охоплена і регламентована все життя подданих.Он мріяв про точну ідеальної державній структурі, через яку це законадательстве могло б реалізуватися.
Ідею створення досконалого державного апарату Петро виношував давно, але тільки коли сумнівів у перемозі над Швецією не залишалося, він зважився приступити до здійснення своєї мечти.Іменно в цей період Петро в багатьох сферах внутрішньої політики починає відходити від принципів прямого насильства до регулювання суспільних явищ за допомогою бюрократичної машіни.Образцом для задуманої державної реформи Петро I обрав шведське державний устрій.
Розглядаючи цю реформу, як і багато інших перетворення Петра, не можна не торкнутися питання про ступінь запозичення їм західноєвропейського опита.Зачастую в історичній літературі ця проблема вирішується альтернативно: або оригінальність - або плагіат. Одні історики вважають, що Петро лише пристосував шведську державну систему під російські умови, адаптувавши її, інші ж виходять з повною оригінальності перетворень, виключаючи лише деякі зовнішні деталі на зразок терміна "колегія".
Видається, що, коли мова йде про взаємовплив, подібна альтернативна постановка питання в принципі далека від научной.Существенней знати, як і в якій мірі взяте з інших культур сприяло зміцненню політичної, соціальної та економічної структури суспільства, яке що-дібо заімствовало.Забегая вперед , відзначимо, що безсумнівну запозичення західноєвропейського, точніше, шведського державного досвіду в цілому істотно сприяло зміцненню державності Російської імперії. Взагалі ж звернення Петра I до досвіду західноєвропейських країн б ло звичайним у його реформаторської деятельності.Почему все ж шведський досвід використовувався ширше, ніж досвід будь-якої іншої країни? Це було пов'язано не стільки з деякими елементами подібності соціально-економічних умов обох країн, скільки з особистими пристрастями Петра I. Високо ставлячи шведську військову і державну організацію, Петро прагнув перевершити Швецію, використовуючи її досвід у мирному житті.
Всім пам'ятні слова, вимовлені ним у день Полтавської перемоги на честь шведів-вчителів, переможених перевершив їх ученіком.Допуская, що це лише красива легенда, не можна все ж пройти повз безсумнівно достовірного свідчення. У 1716 році в Амстердамі шведський комісійних секретар Прейс бачився і розмовляв з Петром. У листі до Стокгольма Прейс згадував, як одного разу Петро "сказав, що тому, що навчився вести війну і привчив свій народ до війни він зобов'язаний, не кому іншому, як його величності [Карлу XII]". (1)
Не дивно, що, досягнувши військової перемоги над настільки "регулярним народом, як шведи, Петро поставив завдання реорганізації російської
-------------------------------------------------- -------------------
1. журнал "Читання Товариства історії та старожитностей російських при Московському університеті", 1877 р., т.2, с. 4-5
державності за допомогою тієї ж "регулярності".
Шведська державна система балу побудована на принципах камерализма - вчення про бюракратіческом управління, що отримало розповсюдження в Європі XVI - XVII веков.Камералізм містив ряд рис, які залучали Петра.Во-перше, це функціональний принцип управління, який передбачав створення установ, спеціалізувалися в будь-яких сфере.Во-друге, цей пристрій установи на засадах колегіальності, чіткої регламентації обов'язків чиновників, спеціалізації канцелярської праці, встановлення однакових штатів і платні.
Використовуючи шведський адміністративний досвід і беручи за основу шведські зразки, Петро, як правило, вносив в них зумовлені особливостями Росії структурні ізмененія.Іногда ж зміни не торкалися суті справи, а носили лише косметичний характер.Общій принцип підходу до шведських установам Петро висловлював неодноразово і досить послідовно, прикладом чого служить указ від 28 квітня 1718 року: "Всім колегія належить нині на підставі шведського статуту складати в усіх справах і порядках по пунктам, а котория пункти в шведському регламенті незручні, або з сетуаціею цього держави не схожі і отої ставити за своїм разсужденія. І, поставивши про оних, доповідати, так чи їх бути ". (1)
III.РЕФОРМА ЦЕНТРАЛЬНОГО УПРАВЛІННЯ.
Реформа державного апарату почалася в кінці 1717-го - на початку 1718 року, коли Петро I склав своєрідну програму представлення
тоящіх перетворень: він визначив число і компетенції колегій, призначив у них президентів, зобов'язав їх вибрати подручних.Но особливо для нас цікавий документ від 12 грудня 1718 року, має назву: "Реєстр коллегіям.О посади, що в якій управляти належить." Він позваляет представити нам первісну структуру нового центрального апарату:
"1) чужоземних справ (що нині Посольський наказ). Всяка іностранния і посольських справи і пересилання з усіма навколишніми держави і приїзди послів і посланників і приїзди кур'єрів і інших іноземців;
-------------------------------------------------- -------------------
1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенс-
кій.М.; Л., 1945 р., с.60
2) Камор (або казенних зборів). Будь-яке розташування і ведення
доходів грошових всієї держави;
3) Юстиція (тобто розправа цивільних справ). Судні і розискния справи; в тій же колегії в веденні і Помісний наказ;
4) Ревизион. Рахунок всіх державних приходів і витрат;
5) Військової. Армія і гарнізони і всі військові справи, які були відомі у Військовому наказі і котория прилучаются у всій державі;
6) Адміралтейській. Флот з усіма морськими військовими служителі, до того що належать морськими справами і управлінні;
7) Коммерц. Дивитися над всіма торгами і торговими діями;
8) Штатс-контор (казенний дім). Ведення всіх державних витрат;
9) Берг і Мануфактур. Рудокопних заводи і всі інші ремесла і рукоділля, і заводи оних і розмноження, при цьому же і артилерії. "(1).
Військова, Адміралтейська колегії та Колегія іноземних справ займали привілейоване становище в системі державних установ завдяки тому величезному значенню, яке надавав Петро армії, флоту, дипломатії, а також благодоря тієї величезної ролі, яку грали в управлінні їх президенти - найперші з перших сподвижників Петра: генерал -фельдмаршал ясновельможний князь А. Д. Меньшиков, генерал-адмірал граф Ф. М. Апраксин і канцлер граф Г.І.Головкін.Еті колегії виникли не на порожньому місці, оскільки на початку Північної війни створення нової армії, флоту, активна дипломатія зажадали інших, відмінних від старих, форм організації аппарата.Военний і Адміралтейський накази і Посольська канцелярія (Посольський наказ) були чітко зорієнтовані на спеціалізацію.Іменно в них, швидше ніж де б то не було, прижилися колегіальні методи ведення дел.Все це згодом полегшило перехід до колегіям.
З усіх колегій особливо виділяється група фінансових колегій - основа основ камеральної сістеми.Главной фіскальної колегією стала Камер - колегія, що відала всім приходом грошей і бюджетним плануванням поступленій.Расход на потреби держави здійснювався через Штат
-------------------------------------------------- -------------------
1.Повне зібрання законів Російської імперії, СПб, 1838, т.5; с.601
-Контор-колегію, яка грала роль центральної каси, а спостереження і контроль за витратами за роботою фінансових органів поручался незалежною від інших колегій Ревізійної-коллегіі.Трехчленное розподіл фіску мало величезне значення в державному управлінні. У старому наказовому апараті ці три фінансові функції - прихід, витрата і контроль
- Здійснював практично кожен пріказ.Как правило, наказ сам обкладав населення податками, часто йшли на його потреби і під його власним контролем.Теперь все змінилося - фінансова "черезсмужжя" XVII століття була істотно потіснила.
Таке ж значення мав факт створення Юстиц-коллегіі.Она замінила відразу кілька судних наказів, відібрала судові функції у багатьох наказів несудового профіля.Проізошла різка уніфікація, централізація юстиції - адже для дореформеного періоду було характерне змішання управлінських та судових функцій.Теперь, з утворенням Юстиц -колегії, відбулася різка зміна, але її значення не слід переоцінювати, оскільки у міру уточнення компетенції нової колегії, з її ведення "випали" багато соціальні групи населення: городяни, промисловці і робітні - відійшли у відання Комерц-, Берг-Мануфактур- колегій, Головного магістрату, військовими займалися Військова і Адміралтейська колегії, монастирськими - Синод і так далее.Все це були витрати станового ладу, що існував у Росії в рамках феодалізму.
Особливе місце в системі управління зайняли колегії, що відали торгівлею і промисловістю, - Комерц-колегія, Берг-Мануфактур-коллегія.В 1720 серед центральних установ з'явився Головний магістрат, основним обов'язком якого було управління містами, включаючи як судову, так і адміністративну владу.
Склад петровських колегій при житті Петра зазнавав суттєвих змін. У 1721 році була утворена Духовна колегія - Синод, що був виведений з підпорядкування Сената.В 1722 зі складу Берг-Мануфактур-колегії була виведена Мануфактур-колегія, утворена для управління України Малоросійська колегія у Глухові, для кращого управління помісними справами вотчину контору Юстиц -колегії зробили окремої колегією - Вотчіной.Ревізіон-і Штатс-контор-колегії були позбавлені статусу центральних установ і стали конторами Сената.Всего в 1721 році було 11, а в 1723 році - 10 колегій.
Колегії стали основою центральної системи управління, хоча від старого наказного управління збереглося багато дрібніших установ: Двірцева, Ямська, Друкарська, Медична, Поліцеймейстерская канцелярії, Преображенський наказ і деякі інші.
Постійно стикаючись із знаменитою "московської тяганиною", характерною для діяльності наказів, Петро прийшов до висновку, що максимальна ефективність роботи державного апарату може бути досягнута тільки за допомогою детальної регламентації діяльності кожної посадової особи та учрежденій.Етот висновок царя цілком відповідав камеральної системі, діяльність якої була б неможлива без детально розробленого документа - регламенту, що фіксував усе необхідне для існування бюракратіческого установи: його функції, обов'язки чиновників, режим роботи, діловодство, оплату праці і так далее.Но Петро "перескакал" західноєвропейських теоретиків камералізма.Ему належить ідея створення цілої ієрархії регламентів. За участю царя був створений документ, своєрідний регламент регламентів - Генеральний регламент (1719-1724 рр.).. Він містив найзагальніші принципи діяльності бюрократичного апарату, всіх державних установ. Кожне з них, крім того, мало власний регламент, в якому уточнювалися особливості роботи саме цього учрежденія.Обя-
занності кожного чиновника були, в свою чергу, записані в "посаду" - інструкцію, включену до колезький регламент.Характерним для всеосяжного регламентаційної мислення Петра став регламент Адміралтейській колегії 1722 року, який Петро розробляв сам і вважав зразком регламенту центрального учрежденія.В цей регламент входило 56 посад, починаючи з широкої посади президента і закінчуючи короткій і навіть анекдотичною посадою профоса: "Повинен дивитися, щоб в Адміралтействі ніхто крім визначених місць не випорожнюватися. А якщо мимо зазначених місць буде випорожнюватися, того бити кішками та веліти відняти". (1)
Регламенти, як замислює їх Петро, аж ніяк не були просто інструкціямі.Тут важливо зауважити, що для Петра - реформатора держави
- Було характерно прагнення перенести військові принципи на сферу громадянського життя, державного управленія.Ето проявлялося як у прямому поширенні військового законодавства на цивільне управління, так і в доданні законам, що визначають роботу установ,
-------------------------------------------------- -------------------
1.Повне зібрання законів Російської імперії СПб; 1838, т.6, с.591 значення та сили військових статутів.
Примітний пояснює це спостереження указ Петра від 10 квітня 1716, присланий в Сенат: "Панове Сенат! Посилаю вам книгу Військовий устаф (якої зачатий в Петербурхе і зараз вчинений), якою велите надрукувати число чимале, а саме щоб не менше тисячі книг, з яких ста три або більше на словенському та німецькою мовою (для іноземццоф у нашій службі). І понеже оной хоча підставою військових людей, аднакож касаетца і до всіх правителів земських (як з оного самі побачить), того для, коли надрукують, то розішліть по препорціі у всі корпуси військ наших, також і по губерніях і канцеляріях, щоб незнанням нихто не відмовляв. А оригінал залиште у себе в Сенаті. Петро ". (1)
Коментар тут не потрібен - цивільні служителі ("земські правителі") отримали в якості нового зводу законів військовий статут, який негайно вступив у дію.
Звичайно, не всі положення військових статутів були прикладені до громадянської сфере.Тогда вдавалися до вибірці з військових законов.В журналі Сенату від 28 січня 1723 записано: "При тому пропонував канцлер граф Головкін, що справітца в Сенаті належить чи з пристойним указом виписати до цивільних справах що належить з військового артикулу ".
Генеральний регламент і численні доповнення до нього встановили чіткий режим роботи колегій як бюрократичних учреждені.Он полягав у дотриманні єдності часу і місця бюрократичного дії: у певний час тижня, дня і тільки в будівлі колегії.
Реально це значущі, що в призначений для присутності день і годину члени колегії збиралися в аудіенцкамеру для заседания.Председетельствующий президент - відкривав засідання, секретар оголошував список розглянутих справ, які одне за іншим зачітивалісь.Далее наступало найважливіше таїнство колегіальної форми управленія.По заслушенному справі вироблявся проект рішення, кожен з присутніх, починаючи з самого молодшого за посадою, висловлював свою думку, і більшість вирішувало долю справи.
-------------------------------------------------- -------------------
1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський М.; Л. 1945 с.52-53
У колегіях було три види службовців: члени колегій, канцелярські служителі і так звані "нижні служителі" - кур'єри, сторожа, вах-
Містера і солдати.
Центральною фігурою колегіального ради був президент, який здійснював керування колегій від імені царя і тому мав право на особливу повагу з боку членів коллегіі.26-й розділ Генерального регламенту так і названа: "Про респект, належному президентом". "1. Понеже президенти, а у відлученні їх віцепрезидент вишшіе глави суть і в особі е.ц.в. сидять заради управління всіх справ у колегіях, кож на кожного вірність, старанність і вчинку наглядають, того ради належить всім членам, як коллегійним, так і канцелярним, заснованому їх презідентувсякое гідне вшанування і респект і слухняність лагодити і по указом їх у справах, які е.ц.в. високої службі та інтересу стосуються, надходити ". (1)
Основну масу членів колегій складали радники і асессори.Между ними розподілялися справи всередині коллегій.Ето так само передбачалося Генералним регламентом: "А справи між радниками і асесорами тако розділяються, що кожному як з відбуваються в колегії справ певна частина, так і над канцелярію і кантора і над справами і працями оних особливо надзіраніе дається, яко про те партикулярних інструкції колеги докладно угледіти можна "(2)
Разом з членами присутності в аудієнції-камері сидів ще один чиновник, який був повністю незалежний від колегії і мав величезні права.Ето був колезький прокурор - посада надзвичайно важлива в системі петровської бюрократіі.Особенно повно обов'язки прокурора були виражені в "Посади прокурора" Головного магістрату : "1.Він має сидіти в Головному магістрте і дивитися міцно, щоб оной магістрат свою посаду зберігав і в званні своєму у всіх справах істинно і ревно без втрачена времяні всі справи порядно відправляв за регламентом і указом, хіба якась законна Притчин до виконання їм завадить , що все записувати в юрнал свій ". (2)
Загальним наглядом обов'язки прокурора не огранічівалісь.Особое увага приділялася спостереженню за виконанням постанов: "... також
-------------------------------------------------- -------------------
1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р. с.496
2. Там же с.488 3.Там ж с.491
смотрітьнакрепко, щоб в магістраті не на столі тільки справи вершилися, але щоб по цією сами дійства за указами, як скоро можливо, виконані були, чого він повинен питати у тих, кому укази дані, що виконано ль в такий час, в яке почало і досконалість оного виконано можливо, і буде виконано, навіщо - неможливість чи яка перешкодила, чи з якоїсь пристрасті або ліні, про що негайно магістрату пропонувати повинен ". Також в компетенції прокурора входило спостереження за судочинством.
З другої групи - "канцелярських служителів" - найважливіше місце займав секретарь.Его посада була близька посади наказного дяка і полягала в керівництві діловодством: прийомі та оформленні вхідної кореспонденції, підготовці справ до доповіді, виготовленні та відправленню рішень - вихідних документів.
Відповідно зі шведськими штатами в складі службовців колегій з'явилися три нові посади: нотаріус, актуаріус і регістратор.Нотаріус становив протоколи засідань колегій (тому він часто називався протоколістів), потім зшивав всі протоколи до книги, вів також облік "вершенном" і "невершенним" делам.Актаріус сидів виключно на вхідної кореспонденції, здійснюючи її первинну обробку-Подальшій систематизацією кореспонденції, як і всім урахуванням надійшли і відправлених паперів, відав реєстратор.
Секретарі, нотаріуси, актуаріси, реєстратори, а також перекладачі й фіскали були як би аристократією концеляріі, різко виділеної із загальної маси службовців своєю роллю в бюрократіческомм дійстві, жаловоньем, положенням. Писарі - безпосередні діловоди, зайняті, як і в усі попередні часи, переписуванням паперів, становили плебс канцеляріі.В наказах було три види переписувачів: старі, середньої руки і молоді піддячі. Всі вони потрапили в колегії, хоча і стали відповідно називатися канцеляристами, підканцеляристом і копіїстами. Незмінність їх роботи в нових умовах фіксує і Генеральний регламент: "... канцеляристом належить все те, що по реестру з відправляються справ від секретаря наказано буде, виготовляти ... також і ті справи, про які вони генеральні формуляри (зразкові листи) мають , а имянно: дипломи, патенти і протчее ". (ЗА с.501)
-------------------------------------------------- -------------------
1.Законадательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л., 1945 р. с.501
IV.РЕФОРМА ВИЩОЇ УПРАВЛІННЯ.
Реформа центрального управління проводилася паралельно з реформою вищої управленія.Суть перетворень полягала в зміні структури, компетенцій та складу вищого урядового установи - Сенату - з метою пристосування його до системи нових центральних установ - колегій.
Найбільш повно нове положення Сенату в системі влади відобразила "Посада Сенату" - спеціальна інструкція, опеделявшая влада, пристрій, діловодство Сенату в нових условіях.С 1718 по 1722 рік Петро шість разів переробляв проект "Посади" оскільки цей документ мав велике значення для нього .
"Посада відразу ж визначила високе місце Сенату як зберігача державних інтересів:" Єдино ж сказати - завжди Сенату личить мати про чернече і державної користь невсипуще піклування, добре б випрати і все, що шкідливо може бути, всіляко відвертати. "
Відповідно до цього підвищувалася відповідальність самих сенаторів, зобов'язаних як зіницю ока берегти свою гідність. 10-й розділ "Посади" попереджала: "1.Нікому в Сенаті дозволяється розмови мати про сторонніх справах, які не стосуються до служби нашої, менше ж кому відвагу мати бездельних розмовами або жартами являтися. 2.Но треба знати, що є оне місце складено, де надходити
личить з усякою належної чемності, понеже Сенат збирається
замість прісудствія нашої персони у відлученні ".
Сенат займав ключове положення в петровської державної сістеме.Он сосредотачивал судові, адміністративні і законодавчим функції, відав губерніями, а також - колегіями та іншими центральними учрежденіямі.Поначалу в 1718 році, Петро розпорядився, щоб до складу Сенату увійшли всі президенти коллегій.Ідея була приваблива - колегіальний принцип пронизував все управління: колегії управлялися колегією, що складається з президентів коллегій.Однако незабаром від цієї ідеї довелося відмовитися: зосередження в одних руках обов'язків президента і сенатора ефекту не дало, окрім того президенти були перевантажені роботою у своїх колегіях.
Працював Сенат згідно колегіальним прінціпам.Едінство місця, часу і складу присутності, як умови, необхідної для діяльності Сенату - бюрократичного установи, зберігалося і фіксувалося "Посадою": "1.Без згоди всього Сенату ніщо робити личить, паче ж нижче, що чинити можливо ; 2. Коли ж би іноді хто за хворобу або деякої крайньої потреби не в присутсвии був, того для справах залишеним бути не треба, 3. Однак про важливі справи і отсудствующім личить перш вершенія всякому інформування бути, оце відлучки раумеетца крім далеких і ево думку на листі отримати; 4. І треба, щоб всякі справи не в обособлівих будинках або в розмовах, але в Сенаті вершити і в протокол введеним бути належить, 5. І не слід же сенатцкім членам нікого сторонніх з собою в Сенат брати, якому б тамо по званню своєму бути не личило ". (1)
В історії державної реформи особливе місце займає указ від 12 січня 1722 года.Он свідчить про вміння Петра оцінювати непостійну обстановку, вносити корективи в плани преобразованій.Поняв хибність ситуації, коли президенти як сенаторів повинні самі себе судити, Петро цим указом вивів президентів з Сенату і визнав невдачу своєї затії створити колегію коллегій.Кроме того, указ поглибив реформу Сенату, заклав у його основу деякі нові принципи, що підсилили значення Сенату в системі управління. 4-й пункт указу свідчить: "Треба бути при Сенаті генерал-прокурора і обер-прокурора, також у всякій колегії з прокурору, які повинні будуть репортовать генерала-пркурора.Также належить бути при Сенаті рекетмейстера, ексекутору і герольдмейстери чи іншого який чин, хто б дворян відав і завжди представляв до справ, коли запитають ". (2)
Цим указом створювався найважливіший орган самодержавного держави XVIII століття - прокуратура. До її організації Петро йшов давно, призначаючи в Сенат для спостереження за сенаторами гвардійських офіцерів, потім
В.Н. Зотова на посаді генерал-ревізора, і врешті-решт в 1722 році за образу французького державного апарату в Росії з'явився генерал-прокурор.
На цій основі був утворений цілий інститут, очолюваний генерал-прокурором - інститут публічного, явного надзора.Помімо посади генерал-прокурора, яку зайняв один з найближчих сподвижників Петра
П. І. Ягужинського, була утворена спеціальна Прокурорська контора при
1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н. А. Воскресенський. М.; Л.,
1945 р., с.299
2.Там ж с.245
Сенаті, введено посаду помічника генерал-прокурора - обер-прокурора, а найголовніше - вводилася посада прокурора у всіх центральних учрежденіях.Коллежскіе і судові прокурори були незалежні від своїх установ, підкорялися безпосередньо генерал-прокурору, а останній згідно "Посади": "1 . Повинен дивіться над усіма прокурори, щоб у своєму званні істинно і ревно надходили; 2.А якщо хто в чому переступить, то оних судити в Сенаті; 3.И повинен все прокурорські донешенія пропонувати Сенату і інстіговать щоб по них виконано було ". ( 1)
Петро покладав великі надії на ефективність роботи прокуратури, так як царя надихав приклад генрал-прокурора П. І. Ягужинського, не заплямував себе зловживаннями або хабарами.
Щоб убезпечити свою систему від посадових злочинів, Петро вважав за необхідне продублювати інститут явного державного нагляду інститутом таємного надзора.Речь йде про фіскалів - чиновниках, назва посади яких стало сумно знамените в Россіі.Впервие про фіскалам було згадано в указі Петра від 2 березня 1711 року: "вчинити фіскалоф під фсех справах, а як бути їм, прішлетца звістка".
"Звістка" було тпріслано через три дні. "Вибрати обер-фіскала, людини Умнова і Доброва (іс якого чину ні їсти)". (2) В його обов'язки входило таємне спостереження за діяльністю адміністрації.
Найважливішим принципом діяльності фіскалітета-інституту, широко розповсюдженого в Західній Європі, були таємниця і безнаказанность.Фіскал не ніс відповідальності за неправдиві доноси, бо, як стверджував указ 1714 року, "неможливо про все акуратно відати". Документи доносять до нас кпайне негативне ставлення сучасників до фіскалам.С одного боку, сам характер діяльності перебувають на державній службі таємних наглядачів і донощиків, захищених законом від покарання за неправдивий донос, зробив їх зневажаються, а їхню роботу - брудною, нечистоплотної, пов'язаної з нашіптуванням, порушенням моральних норм.С іншого боку , для чиновників, причетних до збагачення за рахунок казни, діяльність фіскалів представляла реальну опастность.Петр всіляко підтримував фіскалітет, полога, що, коли мова йде про інтереси го-
-------------------------------------------------- -------------------
1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенскій.М.; Л., 1945 р., с.309
2.Там ж с.241
сударство, необхідно поступитися мораллю.
Сенатська реформа сприяла розвитку інституту фіскальства вже на новому уровне.В 1723 був призначений генерал-фіскал, а в 1725 році опублікована розроблена Петром "Посада" генерал-фіскала і його помічника - обер-фіскала.Уже її преамбула говорить про ті завдання, якими належало займатися головним фіскалам:
"Про посаду генерал-фіскала і його помічника державного обер-фіскала.
Оні мають бути в резиденції Є.В., інші ж провінціал-фіскали і фіскали в коллегіяхі в провінціях і в містах, кожній під учрежденііом своєму місці під їх дирекцію ".
Інститути прокуратури та фіскалітета були міцно пов'язані: фіскали доносили про справи прокурорам і генерал-фіскалу, підлеглому генерал-прокурору.Прокуратура і фіскалітета були ланками одного ланцюга контролю, який створювався Петром як у зв'язку з реформою Сенату, так і у зв'язку з реформою судочинства.
V. РЕФОРМА нижчої ланки управління.
Створення нового повноцінного державного апарату, побудованого на принципах камерализма: субординації, диференціації, регламентування - було б неможливо, якби реформа не торкнулася нижчої ланки управління - місцевого аппарата.Естественно, що обласна реформа проводилася паралельно з реформою центральних та вищих відомств і грунтувалася на тих ж прінціпах.Более того, при створенні нового обласного пристрої також був використаний шведський адміністративний досвід, відображений у спеціальному проекті Г. Фіка - агента Петра I, який побував у Швеції і добре вивчила шведську адміністративну систему.
Проект Фіка, що відтворює шведське пристрій місцевого управління, обговорювалося в Сенаті і був прийнятий за основу з певними змінами, які враховують специфіку Росії.
Такий підхід був визначений Петром в резолюції на проект Фіка: "Земське управління належить першо один повіт від мужика до правителя повіту, а потім до ландсгевдінга, шведське з російським склавши, і на мірою свої думки поставя, виготовити в доповідь по порядку і чинам". Тоді ж
- 9 травня 1718 - було уточнено, як складати шведську і російську організацію: "склоку ланцевдінгоф і над скількома повіти один, і під ними сколком яких чіноф, і як отої пов'язані послухом і посад, то виписувати і приносити в Сенат, де належить спускати з російською звичаї, що може бути по-старому і що змінити ". (1)
У постанові Петра йдеться про аналіз і зміну шведської обласної системи, тричленної за своїм устроєм: прихід (кірхшпіль) - дстрікт (херад) - земля (ланд), - на чолі якої стояв згаданий Петром чиновник - ландхевдінг. Петру і його сподвижникам було про що думати: шведська система була принципово іншою, ніж російська, точніше, ніж та, яку вони хотіли створити.
Нижчою і важливою ланкою шведського управління був прихід (кірхшпіль). Його діяльність була заснована на активному долі в управлінні народу, селян, виборні від яких входили в адміністративні та судові органи кірхшпіля. Крім того, важливу роль грав пастор - вища моральна влада в пріходе.Ознакомівшісь з системою кірхшпіля, Петро і сенатори повністю відкинули її: ні про яке участю народу і духовенства в упралени в системі російського самодержавства петровських часів не могло йти і речі.Рассуждая про неприйнятність для Росії системи нижчих виборних чинів, Сенат ухвалив: "Кірхшпільфохту і іс селян виборним при судах і при справах не бути для того, що всякі наряди і посилки бувають по указом з міст, а не від цергвей; до того ж і в повіті ис селянства розумних людей немає ". (2) І це говорилося про народ з давньою земської, общинної традицією, негогда врятувала країну і престол від загибелі! втім варто цьому дивуватися - авторитарна влада і бюрократичне презирство до "дурному" народу завжди йдуть рука об руку.
Два інших елементи шведської системи були сохранени.Провінція (ланд) стала основною одиницею обласного управленія.Существовавшіе до цього часу 11 губерній були поділені на 45, а потім на 50 провінцій.Губерні не були скасовані, хоча влада губернатора расспространялась тільки на провінції губернського міста. Примітно, що в майбутньому - при Катерині II - петровські провінції стали губерніями.
Провінції Делело на дистрикти, в яких сиділи земські комісари; загальне керівництво провінціями здійснювали воєводи, які підпорядковувалися безпосередньо Сенату, за винятком військових і апеляційних
-------------------------------------------------- -------------------
1.Законодательние акти Петра I. Підготував Н.А.Воскресенскій.М.; Л., 1945 р. с.60
2. Там же с.62
справ, за якими вони підкорялися губернаторам.Інструкція провінційному воєводі, прийнята в 1719 році, робила його повновладним правителем у своїй провінціі.Под його керівництвом перебували контори камериров (надзерателей земських соборів), а також рентрея (місце, де зосереджувалися грошові кошти). Крім того, воєвода керував канцеляріями рекрутського збору, розшукових, провіантських справ, митницею та іншими установами.
З проведенням другий обласний реформи мережа місцевих установ стала помітно густіше, ніж раніше, а рідкісні повіти допетрівською Росії виглядали анахронізмом в порівнянні з потужною розгалуженою структурою губернії, провінції, дистриктів.
В основу обласного пристрої, що виник до кінця петровського царювання, також були покладені принципи камералізма.Все місцеві установи були тісно пов'язані з відповідними центральними органами - колегіями. Зверху донизу було встановлено однаковість, що досягається єдністю внутрішнього устрою, чіткістю підпорядкування, ідентичністю компетенції органів і посад одного адміністративного рівня на території всієї страни.С цього моменту був задіяний "бюрократичний принцип однаковості", нерідко ігнорує специфіку кожного району, - наприклад: Кунгурская провінція по своєму пристрою нічим не відрізнялася від Староруської або Саратовской.Государство, що будувалася на регулярній основі, повинно було прагнути до одноманітності так як це полегшувало реалізацію указів центру та контроль за їх виконанням.
V. Податкова реформа.
Прагнення Петра організувати державу з військових зразкам, тягло за собою посилення ролі військових у суспільстві та державної адмін-
тве.Нет сумніву, що державна та військова реформи привели до досить чіткого розділення військової та цивільної служб, що й було зафіксовано відомим Табелем про рангах.Но разом з цим петровські реформи знаменувалися широким поширенням практики участі професійних військових у державному управленіі.Ето виявлялося не тільки в призначеннях військових на цивільні посади, але й у досить частому їх використанні (особливо гвардійців) як емісарів царя, вищих учрежденій.Обичной картиною стали регулярні відрядження сержантів і офіцерів гвардії в губернії, провінції і повіти, де вони, маючи надзвичайні повноваження, виконували роль своєрідних "штовхачів", "поганяв". За невиконання наказів вони мали право "посадити в око-
ви, на чепи і в заліза "будь-яких чиновників, і тримати їх так необмежений час.
Практика використання військових в цивільному управлінні, почасти зрозуміла екстремальною ситуацією Північної війни, не була скасована і в більш спокійні часи, а, навпаки, стала систематичною і нормальною, що підкреслювало вояків-бюракратіческую суть створеної Петром імперіі.Важно зазначити, що відома інтеграція військових і гражанско інститутів вела до підпорядкування першим другому навіть у мирний время.Особенно яскраво ця тенденція простежується в історії податковий реформи - типово фінансового заходи, в результаті якої в Росії в 1724 році була введена Подушна подати.
Реформа податного обкладання була безпосередньо викликана необхідністю вирішити проблему утримання армії в мирний время.Закончів Північну і Перську війни, Петро не мав наміру скорочувати величезну на ті часи армію або згортати програми будівництва військово-морського флота.Чісленность регулярної армії в мирний період не тільки не зменшилася, а навпаки - возросла.Еслі в 1711 році збройні сили (інфатерія і кавалерія) становили 106 тисяч осіб (що було визначено штатами 1711), то в 1720 - 1721 роках загальна чисельність піхоти і кавалерії досягла майже 121 тисячі осіб при збереженні чисельності артеллеріі і не рахуючи гарнізонних солдатів (приблизно 74 тисячі).
Поки йшла війна і армія знаходилася в походах або стояла біля кордонів, проблема її змісту не представлялася сложной.Екстраордінарние податки і повинності, насильницькі вилучення у населення інших країн і у власних співгромадян провіанту, фуражу, транспорту і т.п. - Всі ці та подібні до них засоби забезпечення армії використовувалися в повній мірі, формально виправдані суворим військовим временем.Но з настанням світу ситуація мала ізменіться.Уже в 1718-1719 роках полки стали повертатися з-за кордону на родіну.Петр знайшов для них тимчасове , але важливе завдання: солдат, почали перекидати на великі будівництва, вимагали важкого масового труда.Ето були фортеці, гавані і канали.Так, 8 лютого 1717 Петро, повідомляючи Сенату про майбутнє виведення армії з Польщі писав :"... чого для нині їм справи нікакова ніде немає, а платню беруть даром, того для за потрібне разсуждаю по половині їх брати на роботу до справи каналу, який буде від Тосно в Упевнений, і то, після отримання цього листа, вчинити "(1)
Зайняти полки будівельними роботами - створити своєрідні "трудоарміі" - було тимчасовим виходом і, тому, не вирішувало повністю гостру проблему забезпечення і розміщення армії всередині країни в мирний період.Решеніе було знайдено в кінці 10-х - початку 20-х годов.Речь йде про реформу податного обкладання, розпочатої в 1719 році і завершеною в 1724-м.Смисл її в тому, що замість десятків різних податків і повинностей вводився єдиний прямий грошовий податок, що йшов безпосередньо на потреби арміі.Етот подушний податок збирався з усіх душ "мужеска підлозі ".
Крім чисто фінансового ефекту реформа призвела до суттєвої зміни в долі регулярної арміі.Согласно ідеї реформатора, взятої зі шведської практики забезпечення армії в мирний період, полиці розміщувалися безпосередньо серед тих самих селян, з яких стягувалися податки на утримання солдатів і офіцеров.Ето дозволяло значно скоротити шлях грошей з кишень селян в полкові каси, так як знищувався ряд проміжних фінансових ланок.
Подушні перепису, як правило, також проводилися силами самої армії, що виділяла на це значні контингенти военнослужащіх.Так повелося з першої ревізії 1721-1724 років. У 1725 році фельдмаршал М.
М. Голіцин повідомляв у Військову колегію про хронічну недостачу в армії офіцеров.Общіе дані свідчать, що під час першої ревізії як переписувачів використовувалися не менше 45% армійських штаб-і обер-офіцерів.
Для збору з селян подушногоподати з числа місцевих дворян обиралися так звані земські комісари, відповідальні за передачу грошей в полкі.Самі ж полки після закінчення Перської війни і особливо 1724 почали розселятися по центральних губерніях рівномірно в усі сторони від Москви - центру гігантського розселення армії .
Там, де жив командир полку, будувався полковий двір, а в місцях розміщення роти - ротний двор.Рота селилася в радіусі 50 - 100 верст від ротного двору, причому Петро вимагав розселяти солдат по селу як можна щільніше.
Крім ротного двору споруджувалися двори для офіцерів і їх людей, штабні, інтендантські приміщення, госпіталі.Масштабом для поселення
-------------------------------------------------- -------------------
1.Бумагі Петра Великого. СПб., 1872 р., с.342
військ після ретельних розрахунків була обрана пропорція: одного солдата-піхотинця (при витраті на нього 28,5 рубля на рік) могли містити 47 селян при подушногоподати в 70 копійок, а кавалериста - 57 селян, так як витрати на нього і його кінь становили 40 рублів в год.Такім чином на армію було розписано все населення основних губерній, які повинні були прийняти та розмістити на своїй території полки.
Взагалі, нічого подібного перед петровскими реформами Росія не знала, так як військовий аспект податковий реформи Петра означав, що регулярні військові частини розміщувалися практично в кожному повіті всіх губерній, виключаючи тільки Сібірскую.Крестьянское населення всіх інших губерній повинно було зробити для себе вибір: або селити у себе солдатів, або будувати їм на свої гроші і своїми силами особливі солдатські слободи, під які передбачалося взяти землі з поміщицьких і селянських наделов.Такім чином, крім платежу подушногоподати селянське населення Росії або обкладалося постойна повинністю, або повинне було виплатити за це солідну компенсацію у вигляді плати за будівництво слобод.
Реакція селян і поміщиків, на землі яких почали приходити і селитися полки була вкрай негативною: постій - ця важка повинність воєнного часу - тепер, у мирний час, ставав як би
постійним інстітутом.Сегодня можна не сумніватися, що "стогін" пронісся по країні, так як нам відомо, що якщо хотіли покарати неслухняних селян, повсталої проти влади або поміщиків, то просто розміщували в цьому селі солдатів, які буквально розоряли своїх селян, насільнічалі і грабували. У результаті постій виявився страшніше масових екзекуцій і ссилкі.Не випадково свобода від постойна повинності всю подальшу історію Росії розглядати як бажання привілей, добитися якої вдавалося небагатьом найбільш заможним селянам і городянам, які надали особливі послуги державі або дали великий хабар.
Зробивши постойная повинність постійною, Петро, прагнув пом'якшити її неминучі негативні наслідки, про які він напевно знал.Наібольшіе надії він покладав на закони, які повинні були регулювати відносини населення і арміі.Важнейшімі законами такого роду стали "Плакат" і "Інструкція полковнику" 1724 року. Обидва документи були розроблені за найактивнішої участі Петра - справжнього натхненника податковий реформи.Следует відразу ж зазначити, що обидва документи передбачали: по-перше - найбезпосереднішу участь армії в зборі подушної подати, по-друге - робили полковника, старшого військового начальника в місцях розміщення полків, головним арбітром у всіх можливих суперечках і розбіжностях між населенням і армією.
VI.ПРІНЦІП РОБОТИ НОВОГО ГОС.АППАРАТА.
Державні установи (місцеві, центральні та вищі) представляли собою споруду, подібне звужується до верху піраміді, на вершині якої знаходився самодержець, що здійснював верховну владу необмежену.
В принципі порядок роботи створених Петром центральних та вищих закладів не передбачав участі самодержця в їх деятельності.Реформатор намагався вирішити принципову завдання створення такої бюракратіческой машини, всі частини якої працювали б безвідмовно згідно з прийнятими регламентам.Ета безперервно працює машина повинна була швидко і результативно пропускати через себе всі справи, рішення по яких складалися переважно в застосуванні до них чинного законадательства. До нас дійшло багато резолюцій Петра, в яких він наполягав, щоб справи, які потрапляють під відповідні принципи, розглядалися в установах, без звернення безпосередньо до нього: "вчинити за державними правилами", "Вирішити з прав нелицемірно" і т.д.
Петро вимагав, щоб до нього направляли лише спірні або не мають прецеденту дела.Так в указі від 19 грудня 1718 року, присвяченому судочинства, йдеться: "... хіба таке спірне нове і багатотрудна справу від чолобитників з'явиться, якого по Укладення вирішити самому тому Сенату без доповіді й без іменного від е.и.в. указу зовсім буде не можна, тоді йому, Сенату, чолобитників (у чому вже необхідність), Сенату доносити його величності ... І, получа указ, вирішити ". Пізніше Петро вимагав, щоб йому представляли тільки найважливіші справи за звинуваченнями в державних преступленіях.Тот же принцип вибірковості був застосований і в адміністративній сфере.А 17 квітня 1722 Петро наказав, що на його особисте розгляд представляти справи при не ясному на цей рахунок законодавстві.
Так повинно було бути в ідеале.Как ж було на практиці? Підготовлені Комісією з видання листів і паперів Петра Великого дані, дозволяють нам судити про "функціонування" царя як керівника державної машіни.Всего за 1713 - 1725 роки Петро відправив 7584 листи і указа.Еслі розбити їх на дві групи - до і після державної реформи ( 1713 - 1718 і 1719-1725 рр..) - то можна помітити, що після утворення колегій та перетворення Сенату ділова активність Петра знизилася незначно. За шість попередніх реформі років він відправив 3877 листів і указів, а за шість років після утворення колегій і реформи Сенату - 3707 документов.Петр і раніше займався масою поточних справ, які в принципі мали бути віддані для вирішення апарату.
Така велика кількість справ, які розглядаються безпосередньо самодержцем, повинно було мати якесь організаційне оформлення, повинен був існувати механізм, за допомогою якого в системі державної влади міг функціонувати монарх.
Таким передавальною ланкою став створений в 1704 році Кабінет його імператорської величності, на чолі якого стояв кабінет-секретар Петра А.В.Макарова.Под керівництвом Макарова працював цілий штат под'ячих, які готували доповіді для царя.Кроме того кабінет відав особистим майном царя, був його казначейством, так як в касу надходили величезні суми від соляних зборів.
Слід зазначити, що з роками в роботі Кабінету чітко простежується провідна тенденція посилюється бюрократизації діяльності самодержця при виконанні ним функцій верховної влади. Зі зміцненням значення Кабінету як своєрідна установи "при особі государя" що-небудь доповідати, доносити, пропонувати, просити ставало рівнозначним направити відповідний документ до Кабінету, де його фіксували, обробляли,, щоб потім, разом з йому подібними, включити у вигляді пунктів у доповідь до царю.Доклад, прочитаний Макарів-
вим, з резолюціями Петра повертався до Кабінету і ставав основою
для указу чи службового листа Макарова чиновнику, який надіслав "доношених".
Природно, що всяка бюракратізація, що ставить на перше місце рух паперів, висуває на перше місце фігуру бюрократа.Такой фігурою на верхніх поверхах управління в петровський час став А.В.Макаров.Мімо нього не проходив жоден звернений до Петра документ.Макаров, таким чином, став незамінним передавальною ланкою між імператором і державною машиною.
Важливо зауважити, що до Кабінету прямувало велика кількість донесень з месіних та центральних установ, які були формально підпорядковані колегіям і Сенату.І проте керівники цих відомств, минаючи вищестоящі інстанції, писали прямо в Кабінет, куди таким чином стягувалися всі нитки управління на різних уровнях.В суті, це було явним порушенням заведеного пропагованого самим Петром бюракратіческого порядку, що вимагає субординації.
Мабуть, у ряді випадків активну участь царя було необхідно, щоб подолати неповороткість бюрократичної машини, виправити створювані її ж бюрократичної сутністю недоліки.
Тут слід сказати, що саме по собі створення бюрократичної машини, що прийшла на зміну системі середньовічного управління, в основі якого лежав звичай, - природний процесс.Бюрократія необхідний елемент структури держави нового времені.Однако в умовах російського самодержавства створення бюрократичної машини стало своєрідною "бюрократичної революцією ". Починаючи з петровських часів ця машина працювала по властивому їй внутрішнім законам, заради кінцевої мети
- Зміцнення свого становища - підлаштовуючись під усілякі зміни в жізні.Все ці риси створеної Петровським режимом бюрократії дозволили їй успішно функціонувати незалежно від того, який володар сидів на троні - розумний чи дурний, діловий або бездеятельний.Многіе з цих рис і принципів зробили згуртовану касту бюрократів невразливою і до цього дня.
Отже, петровський реформами створювалася невідома раніше Русі сістема.Государственность Російської імперії була як би в лісах будівництва, і Петро - її інженер і будівельник - постійно вносив необхідні поправки і доповнення.