Кубанський державний аграрний університет
Юридичний факультет
Реферат на тему: "Питання відомчого контролю в діяльності митних органів"
Виконав: студент ЮФ 0607
Фруслов І.Г.
Перевірив: Журавльов М.Т.
Краснодар - 2010 р.
Введення
Митний кодекс РФ, який набрав чинності з 1 січня 2004 р., ввів новий правовий механізм, спрямований на підвищення рівня законності в діяльності митних органів РФ - відомчий контроль. Цей контроль покликаний стати важливим і необхідним напрямом діяльності митних органів, реалізація якого дозволить скоротити число незаконно прийнятих рішень, дій (бездіяльності) митних органів та їх посадових осіб, усунути їх шкідливі наслідки всередині системи митних органів, самостійно відновити порушені права та законні інтереси осіб, здійснюють зовнішньоекономічну діяльність. Так, за результатами відомчого контролю митними органами РФ в 2005 р. було скасовано 178 незаконних рішень, у 2006 р. - 3500, у 2007 р. - 16 845. Таким чином, статистика показує динамічний розвиток інституту відомчого контролю, стрімку активізацію діяльності митних органів з його реалізації.
Разом з тим, незважаючи на значимість і серйозність тягнуть правових наслідків, розкриттю відомчого контролю в ТК РФ присвячена тільки одна стаття - ст. 412. Вона встановлює, що вищестоящий митний орган або вищестояще посадова особа митного органу в будь-який час в порядку відомчого контролю мають право скасувати або змінити не відповідає вимогам законодавства РФ рішення нижчестоящого митного органу або нижчестоящого посадової особи митного органу, а також прийняти будь-які передбачені законодавством РФ заходи щодо неправомірних дій (бездіяльності) нижчестоящих митних органів або нижчестоящих посадових осіб митних органів.
По суті справи, дана норма являє собою лише просту констатацію повноважень вищих митних органів (посадових осіб) стосовно нижчестоящим митним органам (посадовим особам). За рамками правового регулювання залишився сам механізм здійснення відомчого контролю: порядок проведення, документальне оформлення, правові наслідки та ін
Така стислість законодавця спричинила за собою необхідність врегулювання відомчого контролю внутрішніми документами Федеральної митної служби (далі - ФМС) Росії. Разом з тим Методичні рекомендації про порядок його застосування з'явилися лише до кінця 2005 р. <3>, а документ, який постарався цілісно описати процедуру здійснення відомчого контролю тільки в 2007 р., причому також у формі Методичних рекомендацій з проведення відомчого контролю, спрямованих в митні органи в якості додатку до листа ФМС від 18 липня 2007 р. N 01-06/26709 (далі - Методичні рекомендації) <4>. Однак навіть після них ФМС Росії направляла до митних органів різні листи, що роз'яснюють окремі питання, що виникають в ході проведення відомчого контролю <5>.
Таким чином, незважаючи на вже чималий термін законодавчого запровадження інституту відомчого контролю, до цих пір не створена нормативна база його застосування, а аналіз наявних роз'яснень показує, що відомчий контроль ще знаходиться в стадії формування, тільки напрацьовується практика його здійснення, виявляються труднощі у його реалізації .
Проблеми відомчого контролю митних органів
Отже, згідно з Методичними рекомендаціями відомчий контроль - діяльність митних органів та їх посадових осіб, спрямована на виявлення та усунення порушень, що допускаються нижчестоящими митними органами та нижчестоящими посадовими особами митних органів, при прийнятті рішень та вчинення дій (бездіяльності), пов'язаних з виконанням завдань і функцій митних органів у сфері митної справи.
Відповідно, завданнями відомчого контролю є:
- Виявлення, усунення та попередження порушень, скоєних митними органами та їх посадовими особами при прийнятті рішень, вчиненні дій (бездіяльності), пов'язаних з виконанням завдань і функцій митних органів у сфері митної справи;
- Відновлення прав і законних інтересів осіб, порушених не відповідними вимогам законодавства РФ, рішеннями, діями (бездіяльністю);
- Скорочення кількості незаконно прийнятих рішень, дій (бездіяльності) митних органів та їх посадових осіб у сфері митної справи та усунення їх шкідливих наслідків;
- Виявлення причин і умов, що сприяють прийняттю незаконних та необгрунтованих рішень, вироблення заходів, спрямованих на їх усунення.
В якості об'єктів відомчого контролю визначені рішення, прийняті в сфері митної справи, зокрема рішення, прийняті при здійсненні митного оформлення і митного контролю, застосування митних режимів, при визначенні країни походження товарів, їх класифікації, при контролі митної вартості та справляння митних платежів та ін .
При цьому не відповідає вимогам законодавства РФ рішення може бути скасовано (змінено) в порядку відомчого контролю незалежно від форми, в якій воно було прийнято, наприклад шляхом: видання документа (листи, розпорядження, наказу митного органу тощо), оформлення документа за встановленою формою (свідоцтва про включення до Реєстру власників складів тимчасового зберігання, рішення про класифікацію товарів згідно з ТН ЗЕД Росії), нанесення на документи завірених записів: "Митна вартість прийнята", "Митна вартість уточнюється" і т.д., проставлення завірених відбитків штампів, печаток; проставлення завірених реєстраційних номерів.
Проведення відомчого контролю здійснюється у зв'язку з наявністю зовнішніх та внутрішніх приводів. Зовнішні приводи - приводи, що виникають із зовнішніх джерел: позовні заяви громадян і організацій, звернення до митних органів громадян, організацій, державних органів, інформація, представлена в засобах масової інформації та ін Внутрішні приводи - приводи, що виникають безпосередньо при здійсненні митними органами та їх посадовими особами діяльності, спрямованої на реалізацію основних функцій митних органів, наприклад, при проведенні митного контролю, проведенні службових, функціональних, комплексних перевірок, виробництві у кримінальних та адміністративних справ і т.д.
Особливо слід зупинитися на такому зовнішньому привід для відомчого контролю, як звернення громадян та юридичних осіб. Методичні рекомендації не відносять до числа приводів для здійснення відомчого контролю скарги громадян і юридичних осіб на рішення, дії (бездіяльність) митного органу або його посадової особи. Представляється, що в основі такого підходу лежить та обставина, що ТК РФ містить окрему гол. 7, яка регулює порядок оскарження рішень, дій (бездіяльності) митних органів та їх посадових осіб. До об'єктів відомчого контролю Методичні рекомендації відносять тільки скарги, відкликані у добровільному порядку особами, а також скарги, в розгляді яких відмовлено по суті при наявності підстав, зазначених у гол. 7 ТК РФ. Між тим передбачений в розділі порядок оскарження в митні органи рішень, дій (бездіяльності) являє собою той же відомчий контроль, так як спрямований на перевірку відповідності вищим митним органом або вищим посадовою особою прийнятого нижчестоящим митним органом (посадовою особою) рішення, вчиненої дії (бездіяльності ) вимогам законодавства РФ з усіма наслідками, що випливають звідси правовими наслідками.
Таким чином, виключення зі сфери відомчого контролю розгляду митними органами скарг, що надходять у порядку гл. 7 ТК РФ, є штучним і необгрунтованим звуженням поняття відомчого контролю. У зв'язку з цим до об'єктів відомчого контролю необхідно відносити скарги осіб на рішення, дії (бездіяльність) митного органу або його посадової особи, однак із застереженням, що їх розгляд здійснюється у порядку, передбаченому гл. 7 ТК РФ.
У зв'язку з тим що відомчий контроль може проводитися одночасно з митним контролем або випливати з нього, на практиці особливо важливим і актуальним є розмежування даних видів контролю. Їх аналіз дозволяє виявити такі суттєві відмінності. По-перше, дані види контролю мають різні об'єкти контролю. Об'єкти митного контролю - товари і транспортні засоби, щодо яких декларантом заявлені відомості при митному оформленні; об'єкти відомчого контролю - рішення і вчинені дії (бездіяльність) нижчестоящих митних органів та їх посадових осіб, прийняті у зв'язку з виконанням завдань і функцій митних органів у сфері митної справи. У зв'язку з цим митний контроль і відомчий контроль мають різні правові цілі і спричиняють різні правові наслідки. По-друге, розрізняється і порядок проведення даних видів контролю. Приведений наступний показовий приклад з судово-арбітражної практики.
ЗАТ "Бункерская компанія" звернулося до арбітражного суду з заявою про оскарження рішення, винесеного в порядку відомчого контролю Архангельської митниці, про скасування рішення Поморського митного поста. У ході розгляду справи судом було встановлено наступне. 13 вересня 2006 товариство оформило на Поморському митному посту Архангельської митниці відповідно до митного режиму "переміщення припасів" 1100 тонн мазуту. Архангельська митниця провела перевірку документів та відомостей з питання дотримання митного законодавства при переміщенні суспільством нафтопродуктів через митний кордон РФ. За результатами митного контролю було складено висновок від 12 вересня 2007 р. N 38, в якому констатовано порушення митного оформлення вивезення за межі Російської Федерації мазуту, і вказано на необхідність задекларувати паливо в митному режимі "експорт". 21 вересня 2007 Архангельської митницею рішення Поморського митного поста в частині випуску 1100 тонн мазуту відповідно до митного режиму "переміщення припасів" було визнано не відповідним ТК РФ і скасовано. Звертаючись до арбітражного суду про скасування рішення Архангельської митниці, суспільство послалося на порушення митницею річного терміну, встановленого п. 2 ст. 361 ТК РФ для проведення митного контролю. Відмовляючи у задоволенні вимог суспільства, суд першої інстанції вказав, що оспорюване рішення прийнято не як акт, що завершує перевірку документів і відомостей, а як акт відомчого контролю, термін проведення якого згідно зі ст. 412 ТК РФ не обмежений. Судом касаційної інстанції дане рішення було залишено без зміни <6>.
Таким чином, на проведення відомчого контролю не поширюється пресекательний (річний) термін здійснення митного контролю після випуску товарів і транспортних засобів. Разом з тим, як показує практика, терміни проведення митного та відомчого контролю знаходяться в прямій залежності. Вище вже було зазначено, що після закінчення з моменту випуску товарів у вільний обіг річного терміну митного контролю виключається можливість настання будь-яких правових наслідків, які зачіпають інтереси фізичної або юридичної особи як учасників зовнішньоекономічної діяльності. Іншими словами, проводити відомчий контроль після закінчення річного терміну митного контролю можна, але покладати на учасників зовнішньоекономічної діяльності за його результатами будь-які зобов'язання не можна. Таким чином, якщо в розглянутому вище судовому спорі відомчому контролю не передував митний контроль, проведений в рамках річного терміну, то рішення Архангельської митниці, винесений 21 вересня 2007 р., було б законним, проте покладання на суспільство вимоги декларування вивезеного палива незаконно.
У зв'язку з цим ФМС Росії рекомендує митним органам при розгляді питання про прийняття в порядку відомчого контролю рішення після закінчення річного строку враховувати економічну ефективність і доцільність, яка може розглядатися виходячи з основних завдань відомчого контролю <7>. Таким чином, виходить, що проведення відомчого контролю безпосередньо пов'язується зі строком проведення митного контролю, набуваючи фіскальну спрямованість. При такому підході стирається справжнє призначення інституту відомчого контролю як внутрішнього аудиту діяльності митних органів, завданнями якого є не тільки усунення шкідливих наслідків допущеного порушення, що виражає, наприклад, в довзисканіі несплачених у федеральний бюджет митних платежів, а й реалізація заходів, спрямованих на усунення причин і умов, що сприяють прийняттю незаконних рішень, дій (бездіяльності), профілактика цих порушень, а також застосування відповідних заходів реагування на невиконання (неналежне виконання) посадовими особами митних органів функціональних обов'язків. Саме тому законодавець не обмежив відомчий контроль тимчасовими рамками митного контролю, оскільки навіть після його закінчення не повинен ставитися питання про доцільність та ефективність його проведення.
Стаття 412 ТК РФ наділяє вищестоящий митний орган або вищестояще посадова особа митного органу, який виніс рішення в порядку відомчого контролю, правом прийняти будь-які передбачені законодавством РФ заходи щодо неправомірних дій (бездіяльності) нижчестоящих митних органів (посадових осіб). Така законодавча формулювання заходів, які може прийняти вищестоящий митний орган (посадова особа) є досить невизначеною. Так, у листі ФМС Росії від 13 квітня 2007 р. N 15-155/13947 роз'яснено, що такими заходами можуть бути: проведення службової перевірки, вироблення пропозицій про міру дисциплінарної або іншої відповідальності посадової особи, яка вчинила проступок, проведення дострокової атестації співробітників або позачергової атестації державних службовців, направлення у правоохоронні органи відповідних документів та матеріалів для встановлення факту правопорушення та вирішення питання про притягнення до кримінальної або адміністративної відповідальності. Таким чином, відповідно до цього листом заходи, які може прийняти вищестоящий митний орган (посадова особа) щодо неправомірних дій (бездіяльності) нижчестоящих митних органів (посадових осіб), - це, по суті справи, заходи щодо посадових осіб, які допустили прийняття незаконного рішення.
У той же час Методичні рекомендації розширюють перелік заходів, які повинні бути прийняті за результатами відомчого контролю: 1) заходи, спрямовані на припинення неправомірного дій; 2) заходи, які зобов'язують вчинити дії, передбачені законодавством РФ; 3) заходи, які повинні бути прийняті в метою усунення шкідливих наслідків. Разом з тим зміст даних заходів, порядок їх застосування не розкривається, що є передумовою створення суперечливою правозастосовчої діяльності щодо реалізації відомчого контролю.
Крім того, відповідно до Методичних рекомендацій у разі виявлення в ході відомчого контролю ознак невиконання або неналежного виконання посадовою особою покладених на нього обов'язків, суб'єктом відомчого контролю вживаються заходи щодо залучення цієї посадової особи до дисциплінарної відповідальності у встановленому порядку. Таким чином, в даному випадку перелік прийнятих у відношенні посадових осіб заходів звужений, що ставить питання про можливість застосування заходів, зазначених у листі ФМС Росії від 13 квітня 2007 р. N 15-155/13947. Слід зазначити, що чіткість у формулюванні змісту даних заходів, порядку його застосування відсутній, що з урахуванням серйозності правових наслідків, що наступають у відношенні посадових осіб митних органів, а також з метою уникнення порушень прав посадових осіб митних органів, зловживань з боку керівництва вимагає необхідності конкретизації , повноти в розкритті даних заходів, а також підстав їх застосування.
Методичні рекомендації встановлюють, що незалежно від встановленої форми винесене за результатами відомчого контролю рішення про скасування (зміну) не відповідає вимогам законодавства РФ рішення, дії (бездіяльності) має складатися з вступної, описової, мотивувальної та резолютивної частин. У вступній частині відображаються загальні питання: найменування митного органу, що прийняв рішення, П.І.Б. начальника митного органу, що прийняв рішення, дата і місце прийняття рішення, предмет розгляду. Описова частина повинна містити короткий виклад істоти переглядається рішення, в мотивувальній частині рішення мають бути зазначені фактичні та інші обставини, встановлені при проведенні відомчого контролю, зроблено посилання на статті актів митного законодавства РФ і нормативні правові акти, вимоги яких були порушені, а резолютивну частину рішення повинна містити чітко виражену формулювання про скасування (зміну) не відповідає вимогам законодавства РФ рішення.
У той же час даний порядок в даний час не поширюється на скасування одних з найпоширеніших на практиці рішень нижчестоящих митних органів - рішень про підтвердження класифікаційного коду товару за Товарною номенклатурою зовнішньоекономічної діяльності (ТН ЗЕД). Так, у зв'язку з внесенням 4 серпня 2008 змін до Наказу ФМС від 29 вересня 2004 р. N 85 "Про затвердження Інструкції про дії посадових осіб, які здійснюють класифікацію товарів згідно з ТН ЗЕД Росії та контроль правильності визначення класифікаційного коду відповідно до ТН ЗЕД Росії "рішення про скасування у порядку відомчого контролю рішення про підтвердження заявленого декларантом коду товару та (або) рішення нижчестоящого митного органу про класифікацію товару оформлюється на бланку рішення про класифікацію товару згідно з ТН ЗЕД <8>. При цьому вказівка на відомчий контроль обмежується наступними двома фразами: "відповідно до ст. 412 Митного кодексу РФ" і "рішення митного органу про класифікацію товару визнати не відповідним вимогам законодавства і скасувати".
Таким чином, окремий акт з необхідним змістом, як того вимагають Методичні рекомендації, не оформляється, що свідчить про відступ від одностайної документального оформлення результатів відомчого контролю. З урахуванням того що скасування рішення про підтвердження класифікаційного коду товару за ТН ЗЕД для учасника ЗЕД може спричинити необхідність доплати митних платежів, а отже, стати предметом судового розгляду, введена новою редакцією Наказу ФМС N 85 крайня стислість в описі і мотивуванні скасування рішення викликає обгрунтовані заперечення .
Слід звернути увагу на ще один цікавий момент. Так, відповідно до Методичних рекомендацій, якщо в ході здійснення відомчого контролю встановлено, що на момент прийняття рішення митним органом або його посадовою особою дотримувалися умови прийняття рішення, але на момент проведення перевірки в порядку відомчого контролю стали відомі обставини, в силу яких прийняте рішення не відповідає вимогам законодавства РФ, зазначене рішення митного органу або посадової особи митного органу підлягає скасуванню. Іншими словами, виходить, що не завжди визнання рішення, дії (бездіяльності) неправомірним буде наслідком неналежного виконання посадовою особою своїх обов'язків, а також порушенням норм митного законодавства РФ. Такі випадки будуть мати місце, коли в ході митного контролю були отримані нові документи або відомості, які не були і не могли бути спочатку відомі посадовій особі на момент прийняття рішення. Наприклад, в ході проведення експертизи, після випуску товару був визначений новий код товару за ТН ЗЕД. У зв'язку з цим виникає необхідність прийняти нове рішення про класифікацію товару, а старе рішення про підтвердження заявлених при декларуванні відомостей про код товару згідно з ТН ЗЕД відмінити в порядку відомчого контролю. При такому підході відомчий контроль виконує функцію легалізації результатів проведення митного контролю після випуску товару. Представляється, що в даному випадку має місце підміна митного контролю відомчим, вихолощення суті відомчого контролю, що полягає, як зазначено в Методичних рекомендаціях, у виявленні та усуненні порушень, що допускаються при прийнятті рішень і здійсненні дій (бездіяльності). Таким чином, скасування правомірного на момент прийняття рішення, вчиненої дії (бездіяльності) при виявленні в ході митного контролю нових обставин необхідно проводити в рамках митного контролю, використовуючи надані ТК РФ для цього повноваження.
Висновок
На підставі вищевикладеного можна констатувати, що інститут відомчого контролю знаходиться ще в стадії формування. Звичайно, для такого нового інституту митної справи, яким є відомчий контроль, законодавчої регламентації явно недостатньо. Представляється, що виходом з даної ситуації має стати прийняття єдиного нормативного правового акту ФТС, який комплексно і чітко, з урахуванням вже наявної практики застосування, врегулював механізм здійснення відомчого контролю. Тільки в цьому випадку відомчий контроль зможе стати дієвим та ефективним механізмом підвищення рівня законності в діяльності митних органів РФ.
Список літератури
Конституція РФ - електронно-правова система Консультант станом на 15.01.2010
Митний кодекс - електронно-правова система Консультант станом на 15.01.2010
Лист ФТС Росії від 2 квітня 2008 р. N 01-11/12512 "Про результати відомчого контролю у 2007 році та організації його проведення у 2008 році
Методичні рекомендації щодо застосування ФМС Росії статті 412 Митного кодексу Російської Федерації, затверджені керівником ФМС Росії 11 жовтня 2005
ФАС Північно-Західного округу від 7 квітня 2008 р. у справі N А05-10264/2007 / / УПС "КонсультантПлюс"
Митний вісник. 2004. N 20.
Митна справа 2009 № 1 - Трунін Є.В.