Верховенство Конституції над іншими нормативно-правовими актами, які мають відповідати положенням, закріпленим у Конституції, більш того – Конституція має бути основою при створенні нових законодавчих, підзаконних та локальних актів.
Принцип правової визначеності, адже для громадян справді правової держави, у якій діє верховенство права, мають бути створені такі умови, за яких можливо передбачити правові наслідки своєї поведінки. Зміст принципу правової визначеності становлять дві групи відповідних вимог: вимоги до нормативно-правових актів і вимоги до їх застосування. Вимоги до нормативно-правових актів можуть бути поділені на вимоги змістовні і процедурні. Серед змістовних вимог насамперед слід виділити такі: акти мають бути зрозумілими (доступними), несуперечливими і повинні пропонувати повне врегулювання суспільних відносин, не допускаючи існування прогалин. Крім того, додаткові вимоги щодо заборони широких дискреційних повноважень стосуються норм, які визначають компетенцію державних органів. Найважливішими процедурними вимогами є: вимога про обов’язкове оприлюднення актів; вимога, що забороняє зворотну силу актів; вимога розумної стабільності права; вимога послідовності правотворчості; вимога надання достатнього часу для змін у системі правовідносин, викликаних прийняттям нового закону.15
Принцип пропорційності є важливим для встановлення меж можливих обмежень основних прав людини, які мають бути відповідними конкретній ситуації. Спрямований на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і публічних інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення — обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються.
Принцип правової безпеки.
Незалежність суду та суддів, які є «лакмусовим папірцем» принципів верховенства права та правової держави. Чим вищий авторитет суду – тим вище рівень демократичності держави, а також надійніше захищені права та свободи громадян.
Обмеження дискреційних повноважень державних органів – законом має бути конкретно визначено їхні повноваження, без можливості самостійного розширення цього переліку.
Останнім часом в українських наукових колах значно посилились дискусії щодо змісту доктрин верховенства права та конституціоналізму, а також їх практичного значення у процесі реалізації конституційних положень та проведення правової реформи в Україні.16
До сучасного конституціоналізму, на думку американського професора М. Розенфельда, входить обмеження державної влади, відданість верховенству права та захист фундаментальних прав. Отже, конституціоналізм може існувати й без писаної конституції, але без верховенства права він перетворюється на абстракцію, яка не має жодного практичного значення. Разом з цим доктрини верховенства права та конституціоналізму є не тільки витвором філософії права та юриспруденції, а й мають конкретне юридичне значення у сучасних демократіях.
Як вважають професори конституційного права Великої Британії Е. Бредлі та К. Евінг, у сучасних умовах під верховенством права у цій країні розуміються три різні ідеї:
1. Верховенство права означає відданість суспільства праву та порядку замість анархії, нестабільності, воєнного стану. У цьому сенсі верховенство права є філософським поглядом на суспільство, яке шанує основні демократичні цінності.
2. Верховенство права є правовою доктриною надзвичайного значення, згідно з якою дії уряду (виконавчої влади) мають бути вчинені відповідно до права (як статутного, так і загального). Посадові особи держави повинні уповноважуватися правом на вчинення певних дій. В іншому випадку, якщо ці дії виходять за межі їх компетенції (ultra vires), вони проголошуються судами нечинними. У разі спору щодо права останнє слово належатиме незалежним судам, які у своїх рішеннях визначають ті правові нор' ми, які мають бути застосованими. Право також має бути чітким та зрозумілим для суб’єктів правовідносин.
3. Верховенство права є політичною доктриною, згідно з якою право є засобом для досягнення не будь-яких цілей, проголошених державою, а тільки легітимних, які можуть бути виправдані у вільному демократичному суспільстві. 17
Саме органічна характеристика доктрини верховенства права є сполучною ланкою з доктриною конституціоналізму. За влучним висловом професора А. Шайо, «конституціоналізм — це сукупність принципів, порядку діяльності та інституційних механізмів, які традиційно використовуються з метою обмеження державної влади».18 Конституціоналізм є комплексом ідей, принципів та порядку діяльності, в основі яких лежить проста концепція, що влада держави ґрунтується на праві (конституції) та одночасно ним обмежується.
Отже, конституціоналізм — це режим функціонування державної влади відповідно до Конституції, причому термін «конституція» у суспільстві, де існує конституційна держава (діяльність держави спрямовується тільки на забезпечення певних нормативно визначених суспільних цілей згідно із загальновизнаними та визначеними правовими принципам та нормами), розуміється у широкому сенсі як конституція, що заснована на доктрині конституціоналізму. Втілити доктрину конституціоналізму на практиці покликані судові органи конституційної юрисдикції, які для досягнення цієї мети повинні безпосередньо застосовувати конституційні норми не тільки у їх вузьконормативному позитивному значенні, а з урахуванням принципу верховенства права.
У вітчизняній літературі вирізняють три рівні конституціоналізму: сукупність певного теоретичного знання, політично-правової практики та конституційно-правової регламентації окремих аспектів суспільних відносин.19 Професор В. Шаповал трактує конституціоналізм як формулу: «конституційно-правова норма + практика її реалізації», у поєднанні конституційної правотворчості та правозастосування.20
Ідеалами конституціоналізму можна назвати: принцип «обмеженого правління» (держави існують тільки для забезпечення досягнення спеціально визначених конституційних цілей і діють лише у межах повноважень) та верховенства права (органічний аспект як верховенство природного права).
При характеристиці конституціоналізму слід звернути увагу й на писаний конституційний текст, який настільки укорінений у культурній традиції Європи, що нагадує постійний «великий діалог» між сучасниками та стародавніми мислителями. Саме тексту, а не звичаю чи прецеденту, надавалося особливе значення у забезпеченні прав та свобод.21 Убезпечення від свавілля державної влади невідворотно вимагало не просто встановлення зобов’язань із боку короля, а й фіксації самих принципів конституціоналізму.
3. ПРИНЦИП ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА В АКТАХ МІЖНАРОДНИХ ОРГАНІЗАЦІЙ
Так, принцип верховенства права не виник раптово та не є надбанням сучасного світу. Зміст та сенс цього явища вивчався, аналізувався та обговорювався протягом багатьох століть. Так, ще Платон у відомому творі «Закони» писав: «Я бачу скору загибель тієї держави, де закон не має сили та перебуває під чиєюсь владою. Однак, там де закон - повелитель над правителями, а вони - його раби, я бачу спасіння держави».
Починаючи з 2008 року, в рамках Організації Об'єднаних Націй активно триває робота щодо вдосконалення розуміння принципу верховенства права. Так, на 65-й сесії Генеральної асамблеї ООН було прийнято Резолюцію Генерального секретаря ООН «Укріплення та координація діяльності ООН в сфері верховенства права».22 08.06.2011 року на 66-й сесії Генеральної асамблеї ООН було прийнято Резолюцію Генерального секретаря ООН «Укріплення та координація діяльності ООН в сфері верховенства права».23
13.01.2012 р. було прийнято Резолюцію, основану на докладі Шостого комітету ООН, присвячену Верховенству права на національному та міжнародному рівнях.24 У цьому акті йдеться про «позитивний внесок Генеральної Асамблеї, як головного дорадчого і представницького органу Об’єднаних Націй, для верховенства права у всіх аспектах шляхом розробки політики та встановлення стандартів...» (п. 27). Крім того зазначено, що на національному рівні необхідно домагатися забезпечення верховенства права з метою створення умов для забезпечення сталих джерел засобів до існування і ліквідації бідності. Причинами бідності часто є відсутність прав і можливостей, соціальна ізоляція і дискримінація. Верховенство права сприяє розвитку на основі підвищення ролі окремих осіб і громад шляхом надання доступу до правосуддя, забезпечення належної правової процедури та вжиття заходів щодо забезпечення правового захисту у зв'язку з порушенням прав. Забезпечення гарантій засобів до існування, права на недоторканність житла, а також гарантій користування нерухомістю та права вступати в договірні відносини може сприяти розширенню прав і можливостей малозабезпечених в плані захисту від порушення їх прав.
З тим, щоб верховенство права сприяло досягненню подальших успіхів у галузі сталого розвитку, воно повинно забезпечувати захист всіх прав людини, включаючи економічні, соціальні і культурні права і право на розвиток. Хоча «правління на основі закону» може забезпечити правову основу, ясність в договірних відносинах і механізми врегулювання спорів, що сприяють економічному зростанню і розвитку, тільки верховенство права, що є міжнародним принципом прав людини, може забезпечити сталий розвиток людського потенціалу.
Належне управління природними ресурсами відповідно до принципу верховенства права також є ключовим фактором у забезпеченні миру і безпеки, що підкреслює взаємозв'язок між трьома напрямами діяльності системи Організації Об'єднаних Націй. Ризик виникнення конфліктів із застосуванням насильства зростає в тих випадках, коли експлуатація природних ресурсів завдає екологічної шкоди і призводить до втрати коштів для існування або коли блага, які забезпечують життєдіяльність, розподіляються нерівномірно.
Аналізуючи зазначені документи, можна виокремити декілька основних напрямків діяльності у формуванні принципу верховенства права на рівні міжнародного права. Так, основним серед них є кодифікація та прогресивний розвиток міжнародного права, здійснення і дотримання міжнародно-правових зобов 'язань, що випливають як з договорів, так і з міжнародного звичаєвого права. Верховенство права має ґрунтуватися на принципі, згідно з яким всі фізичні та юридичні особи, включаючи держави, відповідальні перед законом.
Не слід забувати, що основною метою створення ООН і міжнародного права в цілому був і залишається захист прав людини. Саме тому всеохоплюючий та дієвий захист прав людини є безумовною складовою частиною принципу верховенства права на рівні міжнародного права.
ООН, як універсальна міжнародна організація, зазначає, що для принципу верховенства права важливе значення мають конституції держав (або аналогічні їм акти), оскільки саме через ці документи відбувається імплементація норм міжнародного права та, відповідно, розуміння принципу верховенства права. Також акцентується на дотриманні принципів примата права, рівності перед законом, відповідальності перед законом, неупередженого застосування законів, поділу влади, участі у прийнятті рішень, правової визначеності та недопущення свавілля, процесуальної і правової транспарентності.
Широкий зміст у поняття «верховенство права» було вкладено колишнім Генеральним секретарем ООН Кофі Аннаном. У своїй доповіді 2004 р. він зазначив: «Поняття «верховенство права» […] має стосунок до принципу врядування, за якого всі люди, інститути та установи, юридичні та фізичні особи, включаючи саму державу, відповідальні перед законами, які в суспільстві є оприлюдненими, застосовуються однаково до всіх і на основі яких здійснюється незалежне судочинство, та які відповідають міжнародним нормам і стандартам у сфері прав людини. Верховенство права вимагає заходів на забезпечення дотримання принципів ієрархічності закону, рівності перед законом, відповідальності перед законом, справедливого застосування закону, поділу влади, участі у прийнятті рішень, юридичної визначеності, уникнення свавілля та процесуальної і судової прозорості»
Варто наголосити, що принцип верховенства права, поряд з демократією та правами людини, вважається одним з трьох стовпів Ради Європи та закріплений у преамбулі Європейської конвенції з прав людини.25
Найважливіші посилання на верховенство права містяться у таких документах Ради Європи:
- преамбула статуту Ради Європи, яка наголошує на «відданості» держав-членів «духовним та моральним цінностям, що є спільною спадщиною їхніх народів та справжнім джерелом свободи особи, політичної свободи і верховенства права – принципів, що становлять підвалини кожної правдивої демократії»;
- преамбула Європейської Конвенції з прав людини, в якій зазначається, що «уряди європейських країн … є однодумцями і мають спільну спадщину політичних традицій, ідеалів свободи та верховенства права».
Фундаментальною щодо використання принципу верховенства права є практика Європейського Суду з прав людини. Суд вважає, що верховенство права є концепцією, властивою усім статтям Конвенції. Судова практика Європейського Суду з прав людини застосовує поняття верховенства права до багатьох питань за досить формальним підходом, починаючи від принципу законності у вузькому сенсі, проте розвиваючи різні аспекти (процесуального характеру) щодо справедливої процедури і юридичної визначеності, а також поділу влади (включно з судовою) та рівності перед законом. 26
У справі Golder v. UK (1975) 1 EHRR 524 Суд зазначив: «Навряд чи можна осягнути верховенство права за відсутності можливості мати доступ до суду».27 Одним з основних аспектів верховенства права є принцип правової визначеності, що, серед іншого, вимагає, щоб прийняте судами остаточне рішення не могло б бути оскаржене (справа «Брумареску проти Румунії», § 61). У справі «Броньовський проти Польщі» від 22 червня 2004 ЄСПЛ зазначив, що принцип верховенства права та принцип законності вимагають від держав не лише поважати і застосовувати, у передбачуваний і узгоджуваний спосіб, запроваджені ними закони, а й забезпечувати правові та практичні умови втілення їх у життя. У справі «Класс і інші проти Німеччини» від 6 січня 1978 року Суд підкреслив, що із принципу верховенства права випливає, зокрема, що втручання органів виконавчої влади у права людини має підлягати ефективному нагляду, який, як правило, повинна забезпечувати судова влада.28
Зпоміж регіональних організацій, відмінних від Ради Європи, варто зга дати, зокрема, ОБСЄ. Головні елементи доктрини цієї організації у сфері верховенства права були підсумовані у документі ОБСЄ «Зобов’язання стосовно верховенства права»: «верховенство права не зводиться лише до формальної законності, яка забезпечує правильність та узгодженість процесу творення і впровадження в життя демократичного ладу, а означає також і справедливість, засновану на визнанні та повному сприйнятті людської особи як найвищої цінності та яку гарантовано інститутами, що забезпечують рамки для її якнайповнішого вираження».
На рівні ЄС зазначення про верховенство права можливо знайти у преамбулі та ст. 2 Лісабонського договору, відповідно до якої: «Союз засновано на цінностях поваги до людської гідності, свободи, демократії, рівності, верховенства права та дотримання людських прав, включаючи права осіб, що належать до меншин». Крім того, Суд правосуддя в конкретних справах визначає свій підхід до визначення верховенства права. Ним вироблено коло документів з такої тематики та перелік принципів чи елементів верховенства права, серед них рішення Суду правосуддя 1986 р. «Les Verts». В зазначених актах містяться такі принципи чи елементи верховенства права: законність (в т.ч. демократичний та плюралістичний процес прийняття законів), правова визначеність, обмеження свавілля виконавчої влади, доступ до правосуддя (в т.ч. право на ефективний судовий перегляд адміністративних актів влади з урахуванням прав людини), повага до прав людини, принцип недискримінації та рівності перед законом, правова визначеність, незалежні та неупереджені суди. Верховенство права також виступає основою у зовнішній діяльності ЄС, його включено до преамбули Хартії основоположних прав Європейського Союзу.
Важливість вимірювання верховенства права неможливо заперечити, оскільки саме воно уможливлює небезпідставно дати відповідь на питання «Чи характеризуються правова практика діяльності органів державної влади верховенством права у певній країні?». Існує велика кількість критеріїв, індексів, індикаторів верховенства права. Наприклад, ООН виміряє його за допомогою 3 індикаторів: поліція, правосуддя, тюрма.
Одним з найбільш популярних та зручних засобів вимірювання верховенства права є Індекс Верховенства Права (Rule of Law Index), впроваджений Світовим Проектом Правосуддя (World Justice Project). Вони досліджують верховенство права у 120 країнах з використанням різних методів (зібрання експертів, соціологічні опитування, аналіз статистики тощо). Визначення верховенства права відповідно до WJP базується на 4 принципах: підзвітний уряд, якісні закони, якісні судові провадження, доступ до правосуддя.29
Відповідно до такого визначення, WJP використовує 7 критеріїв (індикаторів): обмеження урядової влади; корумпованість органів державної влади; відкритість (доступність) уряду; дотримання основоположних прав людини; порядок та безпека; позасудове правозастосування – цивільне правосуддя (у тому числі, адміністративні та господарські провадження); кримінальне правосуддя.
4. ВЕРХОВЕНСТВО ПРАВА ЯК ОСНОВОПОЛОЖНИЙ ПРИНЦИП ПРАВОВОЇ СИСТЕМИ УКРАЇНИ
В Україні словосполучення «верховенство права» вперше було офіційно застосовано у 1995 році в Конституційному Договорі між Верховною Радою України та Президентом України, в статті 1 якого було зазначено, що «в Україні діє принцип верховенства Права».
Стаття 8 Конституції України закріплює, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Зважаючи на те, що «верховенство права» можна вважати складеним принципом, який складається з певних частинок – підпринципів, зокрема, законність, юридична визначеність, доступ до правосуддя тощо – можна говорити й про інші статті Конституції України, які опосередковано закріплюють верховенство права. Наприклад, ст.92, яка окреслює перелік питань, що повинні визначатися законами України, ст. 58, яка закріплює положення щодо заборони зворотної дії в часі законів та інших нормативно-правових актів, ст. 55, яка гарантує право на суд тощо.30
Крім того, принцип верховенства права прямо чи опосередковано закріплено у численних нормативно-правових актах.
Зокрема, у ст.ст. 2, 6 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що однією з основних засад (принципів) адміністративного судочинства є верховенство права, «суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого, зокрема, людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики Європейського суду з прав людини. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується. Забороняється відмова в розгляді та вирішенні адміністративної справи з мотивів неповноти, неясності, суперечливості чи відсутності законодавства, яке регулює спірні відносини». Також, ст. 242 встановлено, що рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. 31
У ст. 1 Кодексу України про адміністративні правопорушення закріплено: «завданням Кодексу України про адміністративні правопорушення є охорона прав і свобод громадян».32
Звернемося до ст. 8 Кримінального процесуального кодексу: «кримінальне провадження здійснюється з додержанням принципу верховенства права, відповідно до якого людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Принцип верховенства права у кримінальному провадженні застосовується з урахуванням практики Європейського суду з прав людини».33
Стаття 10 Цивільного процесуального кодексу встановлює: «Суд при розгляді справи керується принципом верховенства права».34
У Законі України «Про національну безпеку України» визначено термін «демократичний цивільний контроль» – комплекс здійснюваних відповідно до Конституції і законів України правових, організаційних, інформаційних, кадрових та інших заходів для забезпечення верховенства права, законності, підзвітності, прозорості органів сектору безпеки і оборони та інших органів, діяльність яких пов’язана з обмеженням у визначених законом випадках прав і свобод людини, сприяння їх ефективній діяльності й виконанню покладених на них функцій, зміцненню національної безпеки України. 35
Також принцип верховенства права закріплено в ЗУ «Про державну службу»36, «Про основні засади забезпечення кібербезпеки України»37, «Про повну загальну середню освіту»38, численних актах центральних органів виконавчої влади, наказах Генерального прокурора тощо.
Необхідно звернути увагу на практику Конституційного Суду України, який неоднократно звертався до принципу верховенства права у своїх рішеннях. Зокрема, Рішення КСУ від 02.11.2004 року (справа про призначення судом більш м’якого покарання) закріплює визначення «верховенства права» – це панування права в суспільстві.
Верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. 39Всі ці елементи права об'єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України. Таке розуміння права не дає підстав для його ототожнення із законом, який іноді може бути й несправедливим, у тому числі обмежувати свободу та рівність особи. Справедливість – одна з основних засад права, є вирішальною у визначенні його як регулятора суспільних відносин, одним із загальнолюдських вимірів права. Зазвичай справедливість розглядають як властивість права, виражену, зокрема, в рівному юридичному масштабі поведінки й у пропорційності юридичної відповідальності вчиненому правопорушенню. У сфері реалізації права справедливість проявляється, зокрема, у рівності всіх перед законом, відповідності злочину і покарання, цілях законодавця і засобах, що обираються для їх досягнення. Верховенство права, будучи одним з основних принципів демократичного суспільства, передбачає судовий контроль над втручанням у право кожної людини на свободу. Суд, здійснюючи правосуддя на засадах верховенства права, забезпечує захист гарантованих Конституцією та законами України прав і свобод людини і громадянина, прав і законних інтересів юридичних осіб, інтересів суспільства і держави.40
Рішення КСУ від 26.03.2020 року у справі щодо конституційності окремого положення п. 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» бюджетного кодексу України: «В Україні визнається і діє принцип верховенства права. Юридична визначеність є ключовою у розумінні верховенства права; держава зобов’язана дотримуватися та застосовувати у прогнозований і послідовний спосіб ті закони, які вона ввела в дію; юридична визначеність передбачає, що норми мають бути зрозумілими і точними, а також спрямованими на забезпечення постійної прогнозованості ситуацій і правовідносин. У контексті статті 8 Конституції України юридична визначеність забезпечує адаптацію суб’єкта правозастосування до нормативних умов юридичної дійсності та його впевненість у своєму юридичному становищі, а також захист від свавільного втручання держави. Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну стабільність чинного законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування)».41
У рішенні КСУ від 17.03.2020 року зазначено: В Україні визнається і діє принцип верховенства права ( ч.1 ст. 8 Конституції України). Однією зі складових конституційного принципу верховенства права є право на доступ до правосуддя.
До основних проблем, що заважають становленню верховенства права в Україні слід віднести такі:42
Рівень корупції, в першу чергу – в судових та правоохоронних органах. Корупція у судовій системі небезпечніша, оскільки вона виключає будь-який ефективний механізм боротьби з нею.
Низька якість законів. Наприклад, відповідно до рейтингу простоти ведення бізнесу, проведеного World Bank Group (Світова Банківська Група) Україна займає 86-те місце, яке детерміноване, в першу чергу, якістю законів та свавільною практикою їх застосування. Інші місця України за різними критеріями в галузі ведення бізнесу відповідно до зазначеного рейтингу: – 140 – дозволи на будівництво; – 61 – реєстрація власності; – 19 – простота отримання кредитів (вважається, що простота отримання кредиту також детермінована високим рівнем корупції); – 107 – система оподаткування; – 98 – захист договірних відносин в судах.
Закони з юридичними колізіями (велика кількість прикладів, один з них – суттєві колізії між Цивільним та Господарським кодексами).
Ретроактивні закони, котрі набувають юридичної сили занадто рано (як приклад – широко розповсюджена практика внесення доповнень до Податкового кодексу, Закону «Про державний бюджет України», хоча, відповідно до вимог першого, такі доповнення можуть бути введені в дію не раніше ніш за 6 місяців після їх прийняття).
Низька якість законотворчого процесу. Суттєвий вплив такої складової неможливо заперечувати. Вона характеризується,постійними порушеннями порядку прийняття законів
Відповідно до рейтингу Дому Свободи (Freedom House) український «рахунок демократії» (рівень демократичного прогресу) складає 4,75 (де 1 – це найвищий рівень демократичного прогресу, та 7 – найнижчий).
5. ОСНОВНІ ВИМОГИ ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА
Верховенство права є результатом тривалого розвитку європейської культури, одним з трьох стовпів європейського правопорядку (разом з правами людини та демократією).
Існує велика кількість визначень цього правового явища, проте спільним є встановлення двох основних цілей верховенства права: обмеження свавілля державної влади та захист прав людини. Ідея обмеження державного свавілля є відповіддю на питання «що нам слід робити?» (нам слід обмежувати державну владу), у той час як ідея захисту прав людини є відповіддю на питання «чому нам слід це робити?» (нам слід обмежувати державну владу щоб захистити права людини).
Сьогодні досить поширеною є думка про те, що принцип верховенства права має два аспекти: формальний та матеріальний (органічний).43
Формальне верховенство права означає, що держава має діяти згідно з правом та підпадати під його дію. Завдяки цьому державна влада здійснюється передбачувано. Цей аспект верховенства права породжує низку правових норм, традиційних для будь-якого режиму законності (зокрема, державні органи можуть приймати юридичні акти лише відповідно до встановлених повноважень та процедур; правомірність будь-якого акта чи дії державного органу має бути відкритою для перевірки незалежним судом за позовом зацікавлених осіб; особу може бути притягнуто до відповідальності тільки на підставі порушення норм позитивного права). Вони помітно обмежують процес здійснення державної влади.
Матеріальний аспект верховенства права полягає в тому, що існують доволі чіткі стандарти, які визначають сутність позитивного права. Отже, верховенство права — це панування права певного змісту. Цими стандартами є насамперед основні права людини і принципи природного права (свобода, рівність, справедливість тощо. Як зазначав Конституційний Суд України в рішенні від 02.11.2004 р. у справі про призначення судом більш м’якого покарання, верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо.
Найчіткіше різницю між формальною та органічною характеристиками проводить професор Р. Дворкін, звертаючи увагу на те, що принцип верховенства права «...не обмежується формальними приписами законодавства та оперує ними лише тією мірою, якою такі формальні приписи дають можливість досягти основних цілей правової системи. На відміну від формального підходу, який уникає надання ціннісної кваліфікації, принцип верховенства права ґрунтується на моральному баченні належної правової системи та оцінює правові норми з точки зору того, наскільки вони дозволяють досягти поставлених перед системою цілей».44
Наразі є можливим консенсус стосовно переліку та змісту обов’язкових елементів поняття «верховенство права», а також таких самих елементів поняття «Rechtsstaat», які є не лише формальними, а й матеріальними. Цими елементами є:
законність, включаючи прозорий, підзвітний та демократичний процес введення в дію приписів права;
юридична визначеність;
заборона свавілля;
доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами, включно з тими, що здійснюють судовий нагляд за адміністративною діяльністю;
дотримання прав людини;
заборона дискримінації та рівність перед законом.45
На важливості принципу законності наголошував Дайсі. Цей принцип, по-перше, означає, що приписів права слід неухильно дотримуватись, а ця вимога поширюється не лише на фізичних осіб, а й на владні структури, суб’єктів публічного та приватного характеру. Позаяк необхідна умова законності висувається до діяльності посадових осіб, то вона також вимагає, щоб посадові особи мали уповноваження на свої дії та діяли в межах наданих їм повноважень. Законність також передбачає, що жодна особа не може зазнати покарання, якщо вона не порушила раніше ухвалених приписів права, що вже набули чинності, та що за порушення закону має наставати відповдальність. Під поняттям «приписи права» мається на увазі переважно національне законодавство та загальне право, проте розвиток міжнародного права і важливість, яку міжнародні організації надають дотриманню верховенства права, обумовлюють звернення до цього питання також і на міжнародному рівні: принцип pacta sunt servanda — це спосіб, у який міжнародне право виражає принцип законності.
Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до судової системи та верховенства права, для плідності бізнесової діяльності, з тим щоб генерувати розвиток. Аби досягти цієї довіри, держава повинна зробити текст закону легкодоступни, а також зобов’язана дотримуватись законів, які запровадила, і застосовувати їх у передбачуваний спосіб та з логічною послідовністю. Передбачуваність означає, що закон має бути, за можливості, проголошений наперед — до його застосування, та має бути передбачуваним щодо його наслідків: він має бути сформульований з достатньою мірою чіткості, аби особа мала можливість скерувати свою поведінку. Потреба у визначеності не означає, що органові, який ухвалює рішення, не повинні надаватись дискреційні повноваження (де це необхідно) за умови наявності процедур, що унеможливлюють зловживання ними. У цьому контексті закон, яким надаються дискреційні повноваження певному державному органові, повинен вказати чітко і зрозуміло на обсяг такої дискреції. Не відповідатиме верховенству права, якщо надана законом виконавчій владі дискреція матиме характер необмеженої влади. Отже, закон повинен вказати на обсяг будь-якої такої дискреції та на спосіб її здійснення із достатньою чіткістю, аби особа мала змогу відповідним чином захистити себе від свавільних дій. Зворотна дія юридичних норм також суперечить принципові юридичної визначеності, принаймні у кримінальному праві (ст. 7 ЄКПЛ), позаяк суб’єкти права повинні знати наслідки своєї поведінки; але це також стосується і цивільного та адміністративного права — тієї мірою, що негативно впливає на права та законні інтереси особи.
Хоча дискреційні повноваження є необхідними для здійснення всього діапазону владних функцій у сучасних складних суспільствах, ці повнова ження не мають здійснюватись у свавільний спосіб. Їх здійснення у такий спосіб уможливлює ухвалення суттєво несправедливих, необґрунтованих, нерозумних чи деспотичних рішень, що є несумісним із поняттям верховенства права.
Доступ до правосуддя, представленого незалежними та безсторонніми судами. Кожному має бути надана можливість оскаржувати дії та рішення влади, якщо вони не відповідають правам чи інтересам особи. Заборона такого оскарження є порушенням верховенства права. Зазвичай з таким оскарженням звертаються до суду, але у деяких країнах дозволено альтернативне оскарження до менш формальних інстанцій із залагодження спорів, коли апеляцію на рішення цих інстанцій можна подати до суду. Судовй системі належить бути незалежною та безсторонньою (неупередженою). Незалежність означає, що суд є вільним від зовнішнього тиску і не контролюється іншими гілками влади, особливо виконавчою. Ця вимога є невід’ємною частиною основоположного демократичного принципу поділу влади. Судді не повинні зазнавати політичного впливу чи маніпуляції. Безсторонність означає, що суд — навіть за зовнішніми ознаками — не видається упередженим щодо результату справи. Понад те, має існувати установа чи організація — як певний обвинувач, яка до певної міри має бути теж незалежною від виконавчої влади і яка забезпечує, щоб порушник закону — навіть коли потерпілі не заявляють про це — постав перед судом. Насамкінець, судові рішення мають бути ефективно виконані і не повинно існувати можливості (окрім надзвичайно виняткових випадків) переглядати остаточне судове рішення (дотримання принципу res judicata).
Дотримання верховенства права і дотримання прав людини не обов’язково є синонімами, проте великою мірою обидві концепції збігаються між собою, а чисельна низка прав, закріплених у таких документах, як ЄКПЛ, також мають стосунок до верховенства права — явно виражено чи обумовлено. Правами, що найочевидніше пов’язані з верховенством права, є такі: право на доступ до правосуддя; право на законного і компетентного суддю; право на виклад своєї позиції (the right to be heard); неприпустимість подвійної загрози [подвійного покарання за одне і те саме діяння] (ne bis in idem) (ст. 4 Протоколу 7 до ЄКПЛ); юридичний принцип, згідно з яким заходи, що накладають обтяження, не можуть мати зворотної сили; право на ефективні засоби юридичного захисту в будь-якому спорі (ст. 13 ЄКПЛ); презумпція невинуватості — будь-яка особа вважається невинуватою в скоєнні злочину, доки її вину не доведено та право на справедливий суд, або — в англо-американській традиції — принцип природної справедливості чи принцип справедливої процедури (мають бути забезпечені: справедливе і відкрите слухання справи, відсутність упередженості та слухання і вирішення справи упродовж розумного строку).
Заборона дискримінації та рівність перед законом: верховенство права ставить усіх у «загальне підпорядкування» законові. Закони, навіть будучи несправедливими на практиці, мають застосовуватись однаково до всіх та запроваджуватись з логічною послідовністю. Рівність перед законом означає, що кожна фізична особа є підпорядкованою тим самим законам, і жодна фізична особа чи група осіб не мають особливих юридичних привілеїв.
Варто звернуи увагу на Додаток до Доповіді Венеціанської комісії щодо верховенства права – Контрольний перелік питань для оцінки стану верховенства права в окремих державах, який можна назвати своєрідним тестом на встановлення істинного панування верховенства права в державі.
Сутність верховенства права як керівного принципу в плані майбутнього має бути розширено так, щоб охопити не лише сферу співпраці між державою і приватними суб’єктами, а й діяльність приватних суб’єктів, можливості яких порушувати особисті права є такими ж, як і можливості органів державної влади. Владні органи на національному, транснаціональному і міжнародному рівнях — усі вони повинні діяти як гаранти основоположних принципів та елементів традиційного верховенства права у зазначених галузях.46
ВИСНОВКИ
Отже, верховенство права є принципом який не є здобутком сучасності, його положення формувалися протягом багатьох століть, більш того, під впливом декількох систем права, що вказує на його універсальний характер.
На становлення зазначеного правового явища вплинули процеси глобалізації та регіоналізації, інтеграції та деструкції, як європейські, так і міжнародного характеру. Верховенство права органічно поєднує в собі ті вимоги, які покликані обмежувати втручання держави та забезпечувати права та свободи людини та громадянина, це, зокрема, розподіл державної влади, доступ до правосуддя, рівність всіх перед законом та судом, законність, обмеження дискреції, правова визначеність, заборона зворотної дії нормативно-правового акта у часі тощо. Саме дотримання цих вимог дозволить прийти до висновку, що держава дійсно ґрунтується на принципі верховенства права та може називатися правовою, такою, що ставить людиною найвищою соціальною цінністю.
Завдяки проведеному дослідженню було встановлено:
- зміст та особливості розвитку й становлення такого явища як верховенство права;
- вимоги, які ставляться для дотримання принципу верховенства права;
- специфіку закріплення принципу верховенства права в міжнародних актах та нормативно-правових актах правової системи України.
Крім того, вважаємо, що принцип верховенства права перебуває у постійній динаміці, не можна сказати, що сформульовані положення є остаточними. Наприклад, викликом майбутнього є закріплення принципу верховенства права у відносинах не лише між державою та індивідом, а й між фізичними особами безпосередньо.
СПИСОК ВИКОРИСТАНИХ ДЖЕРЕЛ
Birkenmaier W. «Rechtsstaаt» – The rule of law in the Federal Republic of Germany. The rule of Law.– Konrad Adenauer-Stiftung.– 1997.– p.56–57.
Constitutional and Administrative Law / Bradley A., Ewing K., ed. — London & New York, 1998. — P. 109.
Dworkin R. A Matter of Principle. — Boston, 1985. — P. 45.
Golder v United Kingdom, Judgment, Merits and Just Satisfaction, App No 4451/70, A/18, [1975] ECHR 1, (1979) 1 EHRR 524, IHRL 9 (ECHR 1975), 21st February 1975, European Court of Human Rights [ECHR].
Sajo A. Limiting Government. An Introduction to Constitutionalism. — Budapest, 1999. — P. 14.
Second Annual Report on strengthening and coordinating United Nations rule of law activities: Report of the Secretary-General (A/65/318) [Електронний ресурс]. - Режимдоступу: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N10/491/01/PDF/N1049101 .pdf.
The World Justice Project Rule of Law Index [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://worldjusticeproject.org/our-work/research-and-data/wjp-rule-law-index-2020
Варламова Н. Принцип правовой определенности в практике Европейского Суда по правам человека // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. – 2002. – № 4. – С. 94.
Дайси А. В. Основы государственнаго права Англии / Пер. с англ. – М., 1907. – 671с.
Дженкс Э. Английское право: Пер. с англ. – М., 1947. – С. 29.
История буржуазного конституционализма в ХIX в. — М., 1986. — С. 3, 5.
Международные акты о правах человека: Сб. док. – М., 1999. – С. 4.
Монтескье Ш.Л. О духе законов // Антология мировой правовой мысли: В 5 т. / Рук. науч. проекта Г.Ю. Семигин. – М., 1999. – Т. 3. Европа. Америка: XVІІ –ХХ вв. – С. 115.
Решение «Класс против Федеративной Республики от 6 сентября 1978 года // Европейский Суд по правам человека. Избранные решения: В 2 т. – Т. 1.– М., 2001.– С. 177.
Сильвестрова Е.В. Lex generalis. Императорская конституция в системе источников греко-римского права V–X вв. н.э. – М., 2007. – С. 51.
Арістотель. Політика: Пер. з давньогр. – К., 2003. – С. 95
Вовк, Дмитро Олександрович. Верховенство права і толерантність : навчальний посібник / Д. О. Вовк, Д. С. Бойчук. – Київ, 2018. – 172 с.
Гартвігм М. Принцип правової держави в Німеччині //Українське право.– 2006, число 1.– C. 24.
КВАША, А. С. Правова держава і верховенство права в Україні: семантичні особливості та критерії оцінювання. Актуальні проблеми державного управління, 2016, 1: 136-142.
Кодекс адміністративного судочинства України від 06.07.2005 № 2747-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/2747-15.
Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 № 8073-X [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/80731-10/card2#Card.
Козюбра М. Принцип верховенства права i конституційна юрисдикція // Вісник Конституційного Суду України. – 2000. – № 4. – С. 24.
КОЗЮБРА, Микола. Принципи верховенства права і правової держави: єдність основних вимог. 2007.
КОМІСІЇ, Доповідь Венеціанської. Про верховенство права. [Електронний ресурс]: Venice Commission: the Rule of Law.–25–26 березня, 2011.
Конституція України : від 28.06.1996 № 254к/96-ВР [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/254%D0%BA/96-%D0%B2%D1%80
Кримінальний процесуальний кодекс України від 13.04.2012 № 4651-VI [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/4651-17
МАЛИШЕВ, Б. В. Принцип верховенства права (теоретико-правовий аспект). Бюлетень Міністерства юстиції України, 2012, 8: 14-20.
Мірошниченко О. А. Принцип верховенства права у міжнародному публічному праві / О. А. Мірошниченко // Форум права. — 2012. — № 1. — С. 644—647 [Електронний ресурс]. — Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/e-journals/FP/2012-1/12moaump.pd
Платон. Законы : Кн. IV [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www. philosophy.ru/library/plato/02/4. html.
ПОГРЕБНЯК, С. Верховенство права в Україні: передумови та перс пективи. Філософія права і загальна теорія права, 2013, 1: 29-36.
ПОГРЕБНЯК, С. П. Історичні витоки верховенства права. 2008.
ПОГРЕБНЯК, С. Принцип верховенства права: деякі теоретичні проблеми. 2006.
Про державну службу від 10.12.2015 № 889-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/889-19.
Про національну безпеку [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2469-19 № 2469-VIII 21.06.2018
Про основні засади забезпечення кібербезпеки України № 2163-VIII [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/2163-19 .
Про повну загальну середню освіту від 16.01.2020№ 463-IX [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/463-20 .
РАБІНОВИЧ, П.; ЛУЦІВ, О. Верховенство права: сучасні вітчизняні підходи до інтерпретації. Вісник академії правових наук України, 2012, 2: 3-16.
Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей [по докладу Шестого комитета (A/65/473)], Верховенство права на национальном и международном уровнях (A/RES/65/32) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://daccess-dds-ny.un.org/doc/ UNDOC/GEN/N10/514/48/PDF/N1051448.pdf.
Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей [по докладу Шестого комитета (A/66/475)], Верховенство права на национальном и международном уровнях (A/RES/66/102) [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.unrol.org/files/ GA2102Russian.pdf.
Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням 50 народних депутатів України щодо відповідності Конституції України (конституційності) окремого положення пункту 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного кодексу України від 26.03.2020 № 6-р/2020 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/v006p710-20 .
Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м'якого покарання) від 02.11.2004 № 15-рп/2004 [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/v015p710-04.
Себайн Дж.Г., Торсон Т.Л. Історія політичної думки: Пер. з англ. – К., 1997. – С. 447
ТЕМЧЕНКО, В. Верховенство права у практиці Євросуду та Конституційного суду України. 2007.
Цивільний процесуальний кодекс України від 18.03.2004№ 1618-IV [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/1618-15.
Шаповал В. Становлення конституціоналізму в Україні : проблеми теорії // Право України. — 1998. — № 5. — С. 26–28.
Шаповал В. М. Сучасний конституціоналізм. — К., 2005. — С. 17.
ШЕВЧУК, С. Доктрина верховенства права та конституціоналізму: історична ґенеза і співвідношення. Право України, 2010, 3: 52-61.
ШИЛІНГОВ, Володимир Сергійович. Верховенство права-основоположний принцип правової системи демократичного суспільства. Часопис Київського університету права, 2009.
1 2 3