1   2   3
Ім'я файлу: курсова.docx
Розширення: docx
Розмір: 169кб.
Дата: 05.05.2022
скачати
Пов'язані файли:
Реферат Ільченко.docx
TVN_Labs.doc
Завантажені завдання на період з 2.11 по 6.11.docx
KOMPENS.DOC
дитячий травматизм зимою.docx
6U1RSSE92LRPL4V2.pdf
Титулка контрольної роботи.doc
ЗМБ-91 5 сем Навч. план.doc

РОЗДІЛ 2

АНАЛІЗ УПРАВЛІНСЬКИХ ЗВ'ЯЗКІВ У СИСТЕМІ ОРГАНІВ ВИКОНАВЧОЇ ВЛАДИ
2.1. Аналіз субординаційних та реординаційних управлінських зв'язків у системі органів виконавчої влади

Домінуючими серед управлінських відносин органів виконавчої влади є субординації, оскільки в державному управлінні тільки спираючись на владу і використовуючи її важелі можна здійснювати державно-управлінський вплив.

Субординація – це, в найбільш поширеному розумінні, службове підпо­рядкування молодшого старшому, що базується на правилах службової дис­ципліни. Таке розуміння поняття субординації, звичайно, не є спеціалізо­ваним. В юридичній літературі «субординацію» найбільш змістовно, на нашу думку, визначив Б.П. Курашвілі, який розглядав її як «вертикальну» взаємо­дію сторін, коли одна сторона підпорядкована іншій, а також наявні владні повноваження у вищого рівня в системі управління щодо нижчого [23, с. 145 – 147].

Підпорядкування (підлеглість) нерозривно пов’язане з владою. За ви­значенням авторів Концепції адміністративної реформи в Україні, підпо­рядкованість органів виконавчої влади - це, як правило, найвища органі­заційна залежність органу нижчого рівня від органу вищого рівня.

Загалом в системі публічного управління діє два види зв’язків: вертикальні (прямі і зворотні) і горизонтальні. Усі вони мають своє призначення, свої функції і протиставляти їх не можна в жодному разі, як і применшувати роль тих чи інших. Тобто як і в будь-якій управлінській системі, у публічному управлінні, обов’язково мають бути представлені управлінські впливи, які реалізуються через вертикальні прямі зв’язки, що пронизують і підкоряють собі багатоманітні компоненти (елементи) публічного управління. І «якщо управлінський вплив, народжений у будь-якому державному органі, не доходить до людини в керованому об’єкті і не впливає на його поведінку і діяльність, то державне управління як таке не реалізується» [23, с. 147].

У діяльності органів виконавчої влади разом із субординаційними відносинами набувають поширення реординаційні. Вони можуть складатися як в системі органів виконавчої влади, так і між органами виконавчої влади та громадянами.

Основоположною характеристикою реординаційних відносин є їх зво- ротність. Реординаційні зв'язки (знизу вверх, від керованого до керуючого), які передбачають:

  • певну самостійність нижчого за організаційно-правовим статусом органу (з певного кола питань приймає рішення без їх попереднього узгодження, а вищий орган вправі скасувати або призупинити ці рішення);

  • право законодавчої, а також нормотворчої ініціативи;

  • право планово-бюджетної ініціативи;

  • право структурно-штатної ініціативи;

  • право подання для призначення на посаду;

  • право брати участь у підготовці рішень органу вищого за організаційно-правовим статусом;

  • право на консультативне погодження з ним підготовленого вищим органом проекту рішення;

  • право і обов'язок не виконувати незаконний, особливо злочинний наказ.

Реординаційні відносини в системі органів виконавчої влади – це відносини, здійснення зворотного впливу в яких є правом чи обов’язком органу виконавчої влади-керованого об’єкта щодо органу виконавчої влади-керуючого суб’єкта. Керуючий суб’єкт повинен відреагувати на пропозиції, рекомендації, клопотання, вимоги та ін. керованого об’єкта.

Найбільш поширений випадок, на думку Б.П. Курашвілі, – коли керований об’єкт повідомляє про свої наміри або подає клопотання, а керуючий суб’єкт – зобов’язаний на них у певний спосіб відреагувати. До того ж реординаційні зв’язки не обов’язково є реакцією на той чи інший управлінський вплив, а можуть виникнути незалежно від нього і носять не просто інформаційний, а управлінський характер [23, с. 36].

Б.М. Лазарєв свого часу зазначав, що такі управлінські відносини дійсно існують і в них міститься великий потенціал демократизації державного управління, врахування інтересів тих, ким здійснюється управління.

Однак навіть такий вплив об’єкта управління на суб’єкт управління не був, на його думку, державним управлінням. Для характеристики таких ситуацій достатньо, на його погляд, терміна «участь в управлінні». У законодавстві радянського періоду не було норм про те, що керований об’єкт здійснює управління керуючим суб’єктом, а були норми про управління, здійснюване керуючим суб’єктом щодо керованого об’єкта [24, с. 149-150].

Як свідчить аналіз національного законодавства та практичної діяльності органів виконавчої влади, відносини, в яких своєрідний зворотний вплив здійснюється керованим об’єктом щодо керуючого суб’єкта, набувають дедалі більшого значення. Вони дають можливість повніше використовувати потенціал владної вертикалі та сприяють тому, що система органів виконавчої влади є дієвим механізмом. Такі відносин мають відносну самостійність [16, с. 32-35].

Розвиток реординаційних відносин підтверджує тезу про необхідність запровадження нової ідеології адміністративного права.

Пострадянська адміністративно-правова доктрина стверджує, що наявність будь-яких елементів рівності сторін адміністративно-правових відносин докорінно суперечить класичному методу регулювання адміністративного права, яким однозначно визначається так званий імперативний метод правового регулювання. При цьому майже не говориться про доцільність використання хоча б деяких елементів диспозитивного методу правового регулювання.

Чи дійсно настільки неможливим є поєднання в адміністративному праві зазначених двох методів? Адже у структурі адміністративно-правових відносин всі зв’язки, що здійснюються на засадах використання «взаємного права вимоги», побудовані (принаймні, у межах цих зв’язків) за моделлю «зобов’язальних правовідносин», оскільки право вимоги – це своєрідне «дозволення». А подібні правовідносини, як відомо, регулюються саме за допомогою диспозитивного методу. Отже, в адміністративно-правовому регулюванні, всупереч традиційній думці, органічно поєднуються елементи як імперативного, так і диспозитивного методів [15, с. 163-164].

Існування реординаційних відносин є додатковим аргументом на користь того, що в сучасному адміністративному праві застосовується змішаний метод, тобто «специфічний комплекс (поєднання) елементів як імперативного, так і диспозитивного методів» [15, с. 163-164].

Останнім часом у роботах з державного управління починає приділятися увага теоретичним питанням, пов’язаним з реординацією. Зокрема, її розглядають як метод висхідного підпорядкування, що відображає відносини влади, яка виходить від громадянина, населення. Відмічається, що якщо вектор влади спрямований знизу вгору, від народу до органів держави, що ним формуються, – то ці відносини є предметом конституційного права. А там, де вектор влади спрямований зверху вниз, – предметом адміністративного права [6, с. 13-19].

У російській науковій літературі існує і інший підхід до розуміння реординації. Її розглядають як модель соціального управління, за якої відбувається правове перепідпорядкування однієї спільності іншій або одних сторін, частин і елементів будь-якої спільності іншим як по горизонталі, так і по вертикалі [7, с. 75].

Разом з тим не виключається й існування відносин, що є в нашому розумінні є реординацією. Зазначається, що в будь-якій субординації не тільки вищий рівень впливає на нижчий, але відбувається і зворотний процес, внаслідок якого нижчий рівень також впливає на вищий. Субординаційну залежність не треба розуміти односторонньо, це завжди двосторонній процес. Вищий тільки тому вищий, бо є нижчий. Саме нижчий обумовлює можливості вищого. І до того ж поділ на нижчих і вищих завжди дуже умовний, межа між ними рухлива. Специфіка соціальних субординацій виявляється в тому, що в них більшою мірою і в більш розгорнутому вигляді здійснюється взаємний контроль. Не тільки вищий контролює нижчого, але і нижчий здатний контролювати вищого.

Командно-адміністративна ієрархія, що існувала в нашій країні в минулому, страждала односторонністю, при якій контроль здійснювався лише зверху вниз. Будь-які спроби нижчих ланок управлінської піраміди контролювати діяльність вищих ланок припинялися. Слушно відмічається, що нині необхідно створювати такі механізми управління, за яких керовані об’єкти мали б реальну можливість всесторонньо контролювати роботу керуючих [7, с. 68].

Однак далі зазначається, що керований об’єкт здійснює значний вплив на зміст діяльності керуючого суб’єкта, оскільки особливості керованого відповідним чином відображаються на керуючому і враховуються ним у процесі формування зворотної реакції, яка є не чим іншим, як впливом на керованого.

Керуючий і керований не можуть мінятися місцями. Їхня роль чітко визначена закономірними зв’язками і залежностями, що встановлюються між ними в процесі формування даної системи. Якщо керуючий перетворюється на керованого або навпаки, то попередня система в процесі цього перетворення відмирає і на її місці виникає нова субординаційна система, особливості якої обумовлюються особливостями нового керуючого. Разом з тим один і той самий учасник у різних субординаційних системах може одночасно виступати і як керований, і як керуючий [7, с. 71].

На наш погляд, реординаційні відносини є протилежними субординацій- ним. Разом з тим їх необхідно розглядати, порівняно із субординаційними, як відносно самостійний вид відносин, що є управлінськими в певному значенні.

Що ж стосується закріплення реординаційних відносин у законодавстві, то в цілому воно не заперечує їх існування. Зокрема, Закон України «Про Кабінет Міністрів України» регулює реординаційні відносини в діяльності органів виконавчої влади таким чином. Частини 6, 7 ст. 25 цього Закону закріплюють, що проекти актів законодавства з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць надсилаються для погодження з відповідними місцевими державними адміністраціями. Кабінет Міністрів України перед прийняттям актів розглядає зауваження та пропозиції, подані місцевими державними адміністраціями.

Кабінет Міністрів України розглядає пропозиції обласних державних адміністрацій з питань, що потребують вирішення Урядом. Під час розгляду таких пропозицій голови обласних державних адміністрацій мають право брати участь у засіданнях Кабінету Міністрів України з правом дорадчого голосу.

Районні державні адміністрації подають пропозиції з питань, що потребують вирішення Кабінетом Міністрів України, до обласних державних адміністрацій для подальшого подання їх Уряду, міністерствам та іншим центральним органам виконавчої влади.

Реординаційні відносини між органами виконавчої влади і громадянами, зазвичай, не можна розглядати як аналогічні реординаційним відносинам між органами виконавчої влади. Не всі відносини за участю громадян і органів ви- конавчої влади є управлінськими. Фактично йдеться, найпевніше, не про кон- кретний різновид управлінських відносин, як це існує в системі органів вико- навчої влади, а про режим стосунків органів влади з громадянами, де громадяни починають відігравати «недругорядну» роль.

В.Б. Авер’янов, вчений-адміністративіст, поняття реординаційних відносин запропонував застосовувати щодо стосунків органів виконавчої влади, їх посадових осіб з громадянами. Він зазначив, що створюється якісно відмінний від колишнього адміністративно-правового режиму регулювання режим відносин між державою, її органами та посадовими особами і громадянами. Ця відмінність полягає в тому, що громадянин мав би стати в певному сенсі «рівноправним» учасником стосунків з державою [8, с. 37].

Важливу роль у запровадженні реординаційних відносин відіграє робота із зверненнями громадян. Крім цього, режим реординаційних зв’язків перебуває в основі надання органами виконавчої влади адміністративних (управлінських) послуг громадянам та оскарження громадянами незаконних актів, дій органів виконавчої влади.
2.2. Механізми здійснення координаційних управлінських зв'язків у системі органів виконавчої влади

У науці радянського періоду серед всіх видів управлінських зв’язків між органами виконавчої влади основна увага надавалася субординаційним (вертикальним). В умовах централізованої моделі державного устрою, що була побудована в СРСР координаційні зв’язки визначалися як другорядні, а наука орієнтувалася на дослідженні владного впливу вищестоящих структур щодо нижчестоящих. Така ж сама ситуація здебільше зберігається й у період незалежності України. Національні дослідження управлінських відносин у сучасній системі органів виконавчої влади знаходяться на початковій стадії, хоча окремим аспектам цієї теми присвячувалися роботи В. Авер’янова, О. Андрійко, Ю. Битяка, В. Дерець, Н. Нижник, В. Цвєткова та деяких інших дослідників. Л. В. Козлова досліджує субординаційні, координаційні, реординаційні зв’язки органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, аналізує ряд наукових праць, особлива увага приділена координаційним зв’язкам [22].

Порядок відповідальності органів, які мають між собою координаційні зв'язки, може бути передбачений як нормативними рішеннями вищих за організаційно-правовим статусом органів, так і спільними рішеннями.

В основу формування вертикальних управлінських зв'язків покладено повноваження Кабінету Міністрів України щодо спрямування, координації діяльності інших органів виконавчої влади та здійснення контролю за їх функціонуванням.

Ісаєнко І. І. у своїх дослідженнях розкриває сутність та поняття координаційного механізму функціонування органів виконавчої влади шляхом виявлення та систематизації основних видів управлінських зв’язків у системі органів виконавчої влади, виходячи з сфери перетинання їх інтересів, напрямку та об’єкту взаємодії, кількості органів виконавчої влади та ступені їх участі тощо; виділяє види та форми координаційних зв’язків в механізмі функціонування органів виконавчої влади [27, с. 234 – 235].

На погляд автора, координаційний механізм у системі органів виконавчої влади можна визначити як процес вироблення та реалізації спільних рішень зацікавленими органами влади з проблем, що вимагають узгоджених дій. Головною метою координаційного механізму є підвищення якісних характеристик рішень, що спільно розробляються та виконуються органами виконавчої влади та зорієнтованих на досягнення заданих результатів, а також зменшення витрат на їх розроблення.

Відповідно до цієї мети, завданнями координаційного механізму органів виконавчої влади є:

  • виявлення та обговорення кола актуальних проблем та шляхів їх вирішення;

  • налагодження взаємного інформаційного обміну органів виконавчої влади про зміну ситуації навколо спільної проблеми;

  • досягнення узгоджених напрямків діяльності;

  • розгляд та обговорення проектів відповідних норм, а також пропозицій щодо внесення змін у діючу нормативно-правову базу;

  • обговорення способу реалізації заходів на підтримку конкретних ініціатив, а також способу їх фінансування;

  • інші специфічні завдання в залежності від виникаючих зв’язків [27].

Враховуючи предмет дослідження виділимо наступні ознаки виконавчої влади, що впливають на координаційні зв’язки між органами виконавчої влади і є основними проблемами функціонування органів виконавчої влади в розрізі координаційних зв’язків:

  • висока політизованість органів виконавчої влади, що знаходяться в межах „системи здобичі” для парламентської коаліції та інституту президента;

  • дублювання функцій внаслідок високого рівня відомчої розрізненості;

  • переважна відсутність регламентуючих норм щодо здійснення координаційної взаємодії органів виконавчої влади;

  • надзвичайна монополізація та бюрократизація діяльності органів виконавчої влади у сполученні з корумпованістю державних службовців;

  • слабка мотивація державного апарату до ефективної діяльності, у тому числі незацікавленість у використанні інновацій в процесі державного управління тощо [27].

Розглянемо механізми здійснення координаційних управлінських зв'язків у системі органів виконавчої влади через три великі групи координаційних зв’язків, що побудовані через різноманітні традиційні організаційні форми:

– форми координаційних зв’язків підрозділів або окремих службовців органів виконавчої влади, що є наслідком безпосередньо їх службових обов’язків (запит, нарада, узгодження документів, традиційна консультація, соціальна мережа);

– форми координаційних зв’язків на основі спеціально утворюваних міжвідомчих структур (постійних або тимчасових), учасниками яких можуть бути представники різних органів виконавчої влади (координаційні та дорадчі органи за напрямами діяльності);

– інші форми координаційних зв’язків (семінар, симпозіум, конференція, стажування фахівців у профільних структурах тощо) [28].

Склад та характер організаційних форм залежить від кількості органів виконавчої влади, що беруть участь у координації діяльності (двостороння та багатостороння взаємодія), змісту та важливості проблеми, що вимагає свого вирішення. У загальному вигляді, чим більш значущою є проблема, тим більша чисельність та більш різноманітним є склад представників органів виконавчої влади, тим більш складними та багатогранними є організаційні форми їх координаційної взаємодії.

Вирішення проблеми «вдосконалення в Україні системи публічно-владних відносин, яка має бути сприятливою для реалізації повноважень суб’єктів територіального розвитку – органів центральної і місцевої виконавчої влади, місцевого самоврядування, суб’єктів господарювання та громадських організацій ... потребує нетрадиційних підходів, що ґрунтуються на сучасній методологічній базі, яка враховує потенціал самоорганізації соціально-територіальних систем, вплив глобалізації, інформатизації, регіоналізації суспільного життя на децентралізацію публічної влади, посилення ролі інформації, знання, гуманітарних цінностей, феноменів довіри та соціального капіталу, неформальних компонентів взаємодії суб’єктів влади та суспільства як нематеріальних ресурсів розвитку. Зазначені процеси не можна пояснити з погляду традиційних методологічних уявлень про лінійний регіональний розвиток, який здійснюється за законами функціонування моноцентричної влади та адміністративного впливу» [29, с. 12-16 ]. По суті справи, йдеться про «новий концептуальний (сітьовий) підхід, що спирається на вимоги, суть яких полягає в побудові такої системи публічно-владних відносин, яка б забезпечувала функціонування єдиного організаційно-динамічного соціального простору, в якому суб’єкти влади та суспільства діють на основі спільного корпоративного інтересу, на засадах партнерства, добровільності й автономності» [29, с. 19].

Відтак зростає роль горизонтальних зв’язків, що постають як механізм реалізації відносин в системі публічної влади і в цілому суспільно-владних та управлінських відносин в умовах переходу від урядування, заснованого головним чином на вертикальних (зверху донизу) зв’язках і адмініструванні, до демократичного врядування, що ґрунтується на принципах самоорганізації, партнерства та субсидіарності і обмежує повноваження державного апарату сферою загальнонаціональних інтересів.

Через вертикальні зворотні зв’язки реалізуються ініціатива знизу, виявляється сприйняття управлінських впливів, фіксується їх результативність. Це й постановка питання про його вдосконалення, тобто одна з форм співучасті у публічному управлінні сторони, на яку спрямований вплив. В системі публічного управління існує безперервний зворотний зв’язок по ланцюгу: рішення – результат – одержання інформації – оцінка – рішення... Належить розрізняти об’єктні і суб’єктні зворотні зв’язки. Об’єктні –відображають рівень, глибину і адекватність сприйняття об’єктами управлінських впливів. Вони надають змогу оцінювати: точність і повноту відображення в управлінських рішеннях інтересів об’єктів управління, а також реальні зміни в об’єкті управління і їх співвідношення з наміченими цілями. Суб’єктні – надають можливість з’ясувати й оцінити: – як кожен наступний рівень реагує на рішення і дії вищого рівня; – наскільки і яким чином він враховує їх у своїй діяльності – яке його реальне ставлення до вищого рівня, – рівень його власної активності. Важливе значення мають обидва види зворотних зв’язків. Наприклад, через надання переваги суб’єктним зворотним зв’язкам може виникнути загроза спотворення інформації і створення невірної картини управлінського процесу.

Уже аналізуючи державне управління в нових умовах Г. В. Атаманчук підкреслює: «Актуальність прямих вертикальних зв’язків разом з тим не суперечить широкій автономії (свободі і самостійності) компонентів державного управління... і встановленню між ними змістовних горизонтальних взаємозв’язків. Наявність сильних горизонтальних взаємозв’язків якраз і надає системі державного управління завершений пірамідальний вигляд з потужно розвинутими нижніми пластами» [11, с.225]. У цілому недооцінка зворотних і горизонтальних зв’язків була характерною для адміністративно-командного стилю управління. Сьогодні горизонтальні зв’язки відіграють важливу роль на усіх рівнях публічного управління, причому на кожному з них мають свою структуру і функціональне навантаження, що характеризується певною специфікою. Їх особливе значення випливає уже з концептуального положення про те, що влада, єдиним джерелом якої є народ (Ст. 6 Конституції України), явище цілісне [5]. Фактично, вона не «поділяється», а розподіляється між органами держави, створеними за функціональною ознакою. Жоден з вищих органів державної влади і ЦОВВ не може забезпечити досягнення цілей державної політики без конструктивної горизонтальної взаємодії з іншими.

Отже на центральному рівні мають існувати механізми, які забезпечують горизонтальну взаємодію між усіма ланками державного апарату, а також їх взаємодію з громадськими об’єднаннями, неурядовими організаціями загальнонаціонального рівня.

На регіональному і місцевому рівнях поле горизонтальних зв’язків значно розширюється, охоплюючи функціонування не тільки органів державної влади, а й органів місцевого самоврядування і весь спектр інститутів громадянського суспільства, а також певні суспільні сегменти. Причому в процесі децентралізації, запровадження нового адміністративно-територіального устрою і реформування територіальної організації влади на цих рівнях має відбутися докорінна зміна усієї системи зв’язків і взаємодій. Насамперед йдеться про принципово нову модель організаційно-функціональної структури публічної влади як сукупності державних органів і органів місцевого самоврядування в єдності їх функцій, повноважень і організаційних (вертикальних і горизонтальних) зв’язків, що покликана забезпечувати цілісний управлінський вплив на суспільну систему на регіональному і місцевому рівнях.

За нашими дослідженнями, основними недоліками механізму здійснення координаційних управлінських зв'язків у системі органів виконавчої влади, які заважають розвитку ефективних координаційних відносин між органами виконавчої влади є наступні:

  • вертикальний дуалізм державної виконавчої влади внаслідок співіснування органів виконавчої влади загальної компетенції (місцевих державних адміністрацій) та територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, що призводить до ерозії виконавчого механізму державної влади, у тому числі координаційних механізмів;

  • горизонтальний дуалізм державної виконавчої влади, що має прояв у володінні виконавчими повноваженнями не лише Кабінетом Міністрів України та іншими центральними органами виконавчої влади, але й Президентом України. Це призводить до ускладнення координаційних механізмів та, як наслідок, зниження їх ефективності;

  • в цілому нерозвиненість горизонтальних зв’язків між органами виконавчої влади, що призводить до послаблення організаційних можливостей реалізації їх спільних інтересів;

  • поєднання у більшості органів виконавчої влади регулятивних, виконавчих, контрольних функцій та повноважень;

  • наявність контрольно-наглядових повноважень як у органів виконавчої влади, так і у органів прокуратури, що послаблює виконавчу владу;

  • відсутність повноцінного інституту регіонального та місцевого самоврядування, що перевантажує органи виконавчої влади вирішенням поточних та місцевих завдань та ускладнює координаційні зв’язки;

  • обмеженість делегування повноважень органів виконавчої влади громадським організаціям, що призводить до нерозвиненості елементів координації інтересів між виконавчою владою та інститутами громадянського суспільства [27].

У зв’язку з цим доводиться, що досить актуальною для України залишається проведення адміністративної реформи, яка намагається подолати ці та інші негаразди у організаційної моделі здійснення державної влади.


1   2   3

скачати

© Усі права захищені
написати до нас