1.2 Європейська політика сусідства, «Східне партнерство» - як основні стратегії розширення ЄС на Схід
Європейська політика сусідства (далі – ЄПС) має низку спільних рис з політикою розширення Європейського Союзу, яка свого часу виявилась ефективним механізмом підтримки основних економічних, політичних та соціальних змін у країнах Центрально-Східної Європи (далі – ЦСЄ). В арсеналі ЄПС теж є деякі потенційно значимі пропозиції, які мають 160 служити стимулом для демократизації та модернізації в охоплених нею державах.
Основною мотивацією для постановки питання є досвід хвилі розширення ЄС у Центрально-Східній Європі, яка завершилась у 2004 та 2007 роках. Для країн ЦСЄ процес вступу до ЄС, який розпочався у 1990-х роках, збігся з масштабною модернізацією і реформуванням усіх сфер суспільного життя. Чітко визначена кінцева мета членства в ЄС і те, що реалізація цієї мети залежала від виконання низки критеріїв членства, яке вимагало впровадження певних політичних заходів і здійснення конкретних реформ, відіграли важливу роль у прискоренні процесу реформ і підвищенні їх ефективності. ЄС пропонував значну винагороду – членство – державам, які впровадять функціональну ліберальну демократію і ринкову економіку. Отримання цієї винагороди ставилось у залежність від виконання широкого спектра й обсягу вимог у межах передвступного процесу. Мабуть, найчіткіше дію цих важелів сформулювала М.-А. Вахудова: „Колосальні вигоди від приєднання до ЄС спонукали політичні еліти задовольняти величезні вимоги до набуття членства” 1Розвиток демократії та ринкової економіки у країнах ЦСЄ підтримували й інші міжнародні гравці, такі як Організація з питань безпеки та співробітництва в Європі, Рада Європи, Північноатлантичний альянс, Світовий банк, Міжнародний валютний фонд. Однак провідна роль ЄС у цьому процесі на викликає сумнівів, оскільки інші міжнародні організації пропонували значно менше то ж і вимагали значно менше у відповідь.
Європейська політика сусідства запозичила деякі елементи з політики розширення, наприклад, „частку у внутрішньому ринку ЄС”, однак вона не гарантує членства держав-адресатів як кінцеву мету співпраці. ЄПС розроблена ЄС спеціально, щоб задіяти певні важелі передвступного процесу, запропонувавши участь у внутрішньому ринку в обмін на вдосконалення демократії та поглиблення економічних реформ. Однак стимули, які ЄС пропонує в обмін на реформи, надто непоказні і розмиті порівняно з тими, що пропонуються політикою розширення. Відтак відкритим залишається питання, чи ця політика зможе реально відіграти роль важливого зовнішнього фактора у підтриманні внутрішніх реформ у країнах-сусідах.
У західній науковій літературі існує велика кількість праць, у яких досліджується роль зовнішніх стимулів у процесі здійснення внутрішніх реформ у країнах з перехідними економічними і політичними системами 161 – сьогодні це одна з найпопулярніших ділянок у порівняльній політології. Значна увага в таких дослідженнях приділяється з’ясуванню ефективності зовнішньої допомоги. Розлогий аналіз понад сотні досліджень, у яких розглядається ефективність зовнішньої допомоги бідним країнам, провели Х. Доколайґос і М. Пелдем У літературі про демократизацію країн Латинської Америки, Карибського субрегіону, Азії чи Африки вплив зовнішніх гравців на консолідацію демократії зазвичай трактують як неефективний або навіть згубний. Винятком є демократизація країн на європейському континенті, де перспектива приєднання до Європейських Спільнот, вважається, підтримала перехід і консолідацію в Португалії, Іспанії та Греції, а згодом Європейський Союз став „моделлю тяжіння” і для держав ЦСЄ М.-А. Вахудова доводить, що саме Європейський Союз справляв найбільший вплив на хід політичних змін у державах ЦСЄ після 1989 року Безпрецедентна дієвість важелів ЄС (вигоди і вимоги вступу, дисципліна передвступного процесу) пояснюється високим рівнем інтеграції на основі спільних правил та спільної суверенності, які поки що притаманні тільки ЄС. У дослідженні В. Пачинського проаналізовано проблему ролі ЄПС у процесі економічного реформування у країнах Східної Європи і зроблено висновок про її мізерний вплив на розвиток економічних реформ Українські дослідники проблему ролі ЄПС у внутрішньому політичному та економічному реформуванні держав-партнерів розглядали лише побіжно.
Європейська політика сусідства є відносно новою основою для двосторонньої співпраці між ЄС і його східними та південними сусідами, концептуальні обриси якої сформульовані у повідомленнях Європейської Комісії „Ширша Європа – сусідство: нові рамки відносин з нашими південними та східними сусідами” (березень 2003 р.) та „Європейська політика сусідства. Стратегія” (травень 2004 р.) У цих документах акцентується, що нова політика ЄС має на меті створити на південь і на схід від нових кордонів розширеного Європейського Союзу зону стабільності, миру та добробуту завдяки налагодженню тісних довготривалих відносин з країнами цього регіону. ЄПС спрямовується на те, щоб не допустити нової лінії розподілу між розширеним ЄС та його сусідами і дати їм змогу брати участь у різних видах діяльності ЄС шляхом тіснішої політичної, економічної, культурної співпраці і взаємодії в галузі безпеки. Результатом впровадження ЄПС має стати перетворення сусідніх країн з джерела небезпеки й бідності на стабільні демократичні держави та зменшення асиметрії між рівнями розвитку ЄС і його сусідів, що, у свою чергу, сприятиме подальшому підтриманню безпеки і процвітання самого ЄС Це й пояснює зацікавленість ЄС в успішності демократичного реформування навколишніх держав.
ЄПС охоплює країни на сході та півдні Європейського Союзу, які або на даний момент, або й зовсім не мають перспективи стати його повноправними членами — Алжир, Азербайджан, Білорусь, Вірменію, 162 Грузію, Єгипет, Ізраїль, Йорданію, Ліван, Лівію, Молдову, Марокко, Сирію, Туніс, Україну і Палестинську автономію. Хоча Росія відповідає географічному критерію ЄПС, її небажання стати частиною цієї ініціативи призвело до започаткування альтернативної основи для співпраці з ЄС – стратегічного партнерства, спрямованого на розбудову чотирьох „спільних просторів”.
Європейська політика сусідства здійснюється переважно на двосторонній основі між ЄС та країнами-партнерами у межах взаємно узгоджених Планів дій. Молдова й Україна узгодили свої Плани дій 2005 року, Вірменія, Азербайджан і Грузія — 2006 року, з Білоруссю й донині не укладено такого плану 2
З 2006 року здійснено низку ініціатив, спрямованих на вдосконалення ЄПС, з тим, щоби зробити її більш дієвою і привабливою для сусідніх держав. Зокрема, 4 грудня 2006 року Європейська Комісія оприлюднила повідомлення „Про посилення Європейської політики сусідства” 5 грудня 2007 року – „Сильна Європейська політика сусідства” однак ці документи були лише демонстрацією прагнення Євросоюзу інтенсифікувати реалізацію вже чинних інструментів стратегії сусідства, а не їх вдосконалення шляхом запровадження якісно нових конкретних складових.
На відміну від цих ініціатив, нові проекти 2008 – 2009 років (про створення Середземноморського Союзу та Східного партнерства) у випадку їх успішної реалізації можуть об’єктивно призвести до більш чи менш відчутної диференціації країн ЄПС на східних та південних кордонах і до відповідної адаптації механізмів політики сусідства, зокрема й подальшого посилення безпосередньої ролі ЄС у внутрішньому реформуванні східноєвропейських країн у межах Східного партнерства.
Мета Європейського Союзу у Східній Європі – за допомогою інструментів ЄПС забезпечити ефективні стимули для економічних і політичних реформ у країнах-сусідах, а відтак безпеку, стабілізацію та європеїзацію в регіоні. Шляхом укладання спільних Планів дій встановлюються короткострокові та середньострокові пріоритети реформування у широкому спектрі різних сфер. Йдеться, зокрема, про такі сфери, як політичний діалог і реформи, економічне та соціальне співробітництво і розвиток, питання, пов’язані з торгівлею, ринковою та регуляторною реформою, співпраця у сфері правосуддя, свободи і безпеки, галузеві питання (транспорт, енергетика, інформаційне суспільство, довкілля), людський вимір.
Заохоченням до реалізації внутрішніх реформ, наприклад, в Україні, мають, очевидно, слугувати обіцянки ЄС про „нові перспективи для партнерства, економічної інтеграції та співробітництва”, зокрема й перспективи просування за межі партнерства до значного рівня інтеграції, включаючи участь у внутрішньому ринку ЄС, розширення меж та поглиблення політичної співпраці, відкриття економік одна одній з подальшим зменшенням кількості торговельних бар’єрів, збільшення 163 фінансової підтримки з боку ЄС, підтримка наближення законодавства України до норм і стандартів ЄС, вивчення доцільності створення зони вільної торгівлі між ЄС та Україною після вступу України до СОТ і, зрештою, укладання нової посиленої угоди 3
Ключовим питанням залишається, чи є пропозиції ЄПС для країнучасниць досить привабливими. З економічної точки зору, державампартнерам обіцяють шанс отримати „Частку внутрішнього ринку ЄС”. Це потенційно значиме формулювання означає, що країни ЄПС можуть поступово посилювати свою економічну інтеграцію з ЄС аж до використання окремих елементів внутрішнього ринку. Повна участь у внутрішньому ринку (як у випадку з Європейською економічною зоною, куди входять Норвегія, Ісландія та Ліхтенштейн), як і членство в ЄС, хоч і не виключаються, однак про ці аспекти в документах ЄПС не йдеться, а тому вони якщо й можливі, то досить віддалені в часі (в кращому випадку).
Отже Європейська політика сусідства є моделлю поступової і часткової інтеграції з ЄС, яка передбачає такі кроки:
1) здійснення Планів дій ЄПС і, можливо, нових документів (наприклад, угод про асоціацію), які прийдуть їм на заміну, оскільки термін їх дії спливає у більшості випадків у 2009 – 2010 роках;
2) укладення угод про глибоку і всеохоплюючу зону вільної торгівлі;
3) збільшення обсягів внутрішньорегіональної торгівлі між партнерами з ЄПС в залежності від їх готовності до подальшої інтеграції;
4) створення між державами-членами ЄС і партнерами з ЄПС інтеграційного блоку, який можливо називатиметься Економічним співтовариством сусідства, яке в практичному плані буде дещо обмеженою версією Європейської економічної зони (відповідне положення міститься, зокрема, у Повідомленні Європейської Комісії „Східне партнерство” 4).
Досвід виконання Планів дій свідчить, що кожен з цих кроків потребуватиме кількох років праці навіть за твердої прихильності до реформ з боку країн ЄПС. Цей процес поступовий і не може мати таких очевидних і вражаючих результатів, які б спостерігалися широкою громадськістю і служили стимулом для подальших реформ. Це відрізняє пропозиції ЄПС від політики розширення ЄС у 1990-х роках та на початку 2000-х років, коли підписання угод про асоціацію, подання заявок на членство і початок переговорів про вступ відбувалися дуже динамічно. Ця особливість ЄПС послаблює її реформаторський потенціал.
З іншого боку, як зазначає В. Пачинський, економічний зміст пропозицій ЄС для партнерів з ЄПС досить значний. Відтак ефективність ЄПС як стимулу до реформ залежатиме від здатності зацікавлених сторін зрозуміти потенційні переваги цієї політики і довгострокові перспективи, пов’язані з її реалізацією.
На мою думку, попри потенційно значні пропозиції ЄПС, які містяться, зокрема, в положеннях, що політика сусідства виходить за межі співпраці 164 і включає значний рівень економічної і політичної інтеграції та передбачає участь у внутрішньому ринку ЄС, перспективи їх практичної реалізації доволі примарні, оскільки для здобуття „частки” у внутрішньому ринку ЄС і, тим більше, для поширення в майбутньому на країн-сусідів так званих „чотирьох свобод” – вільного пересування товарів, капіталів, послуг і людей, їм необхідно буде адаптуватись до більшої частини законодавства Євросоюзу, на що країнам-кандидатам знадобилось понад десяток років при наданні суттєвої фінансової і технічної допомоги з боку ЄС. Країнам-сусідам без перспективи членства і статусу державикандидата, за оцінками експертів, складно буде самостійно впоратися з цим і за 50 років 5За найоптимістичнішими підрахунками, Україні, для прикладу, без відповідної допомоги ЄС потрібно буде не менше 40 – 50 років для досягнення такого економічного рівня, який дасть можливість без втрат брати участь у спільному ринку ЄС не кажучи вже про колосальний обсяг праці з адаптації до національного законодавства близько 80 тисяч сторінок юридичних текстів, що застосовуються в ЄС. Та й взагалі сумнівно, що Європейський Союз серйозно розглядає можливість формування єдиного ринку від „Касабланки до Мурманська” чи від „Атлантики до Тихого океану”.
М.-А. Вахудова, аналізуючи роль ЄС у внутрішньому реформуванні країн ЦСЄ, поділяє важелі впливу ЄС на внутрішнє життя країнкандидатів на пасивні та активні. Пасивними важелями вона називає силу тяжіння, яку ЄС справляє на внутрішньополітичне життя державкандидатів лише з огляду на своє існування та свою звичну поведінку. Складниками цих важелів є колосальні політичні й економічні вигоди від членства, загрозливі втрати від недопущення до нього та жорстке обходження ЄС з державами, що не входять до нього (наприклад, на торговельних переговорах, захищаючи виробника ЄС, ринок ЄС тощо). Втім вона зазначає, що протягом 1989 – 1994 років ЄС справляв незначний вплив на хід політичних змін у країнах ЦСЄ – пасивні важелі ЄС лише зміцнили ліберальні стратегії реформування в Польщі, Угорщині і Чехії, але не змогли запобігти неліберальним стратегіям здобуття і використання влади в Румунії, Болгарії і Словаччині. І лише після того, як ЄС „вирушив у напрямку до розширення”, тобто почав задіювати активні важелі ЄС (цілеспрямована політика ЄС щодо держав-кандидатів), його вплив на хід внутрішніх перетворень значно зріс Три характеристики активних важелів роблять їх особливо потужними: асиметрична взаємозалежність (кандидати слабкі), примушування (жорстке, але справедливе), умовність (щоб отримати „х”, ви маєте зробити „у”). Отже держави-кандидати добровільно погоджувалися виконати певні вимоги, а потім подолати набридливі процедури перевірки, аби долучитися до ЄС І така стратегія виявилась успішною.
Європейська політика сусідства передбачає перегляд характеру дії пасивних важелів ЄС (вигоди від членства, втрати від недопущення, 165 жорстке обходження ЄС з третіми країнами). ЄС прагне відкласти або викреслити перспективу членства для сусідніх держав, але при цьому все ж стати потужнішою силою тяжіння у національному політичному житті та регіональній стабільності. Для цього він готовий дещо зменшити збитки від недопущення до ЄС, проголосивши можливість надання доступу продукції сусідніх країн до своїх ринків та їх громадянам до своєї території, сподіваючись, у свою чергу, що сусіди ЄС, як от Україна чи Молдова, відмовляться від спроб приєднатися до ЄС, якщо збитки від недопущення зменшаться. Однак щоб так сталося, ЄС має обходитися з нечленами значно краще, ніж зараз, забезпечивши щонайменше реальний доступ до свого ринку та відкривши кордони для вільного пересування осіб. Поки що, як зазначає М. Емерсон, ЄПС не відрадила жодну країну від домагання членства в ЄС.
Політика сусідства не передбачає використання активних важелів впливу ЄС на внутрішньополітичне життя країн-сусідів шляхом відкриття перед Україною, Молдовою, Грузією перспективи членства і жорсткого моніторингу процесу внутрішніх перетворень. Брак перспективи приєднання до ЄС в передбачуваному майбутньому ліквідовує потенційні переваги застосування активних важелів ЄС (дисципліни передвступного процесу). Як стверджує К. Волчук, в Україні багато внутрішніх еліт проголосили членство в ЄС зовнішньополітичним пріоритетом країни, але вони майже нічого не роблять, щоби задовольнити внутрішні вимоги до членства в ЄС, оскільки не мають перед ним жорстких зобов’язань (як у межах передвступного процесу) і нічим за це не поплатяться. Лише якщо ЄС вирішить використати активні важелі, підперті перспективою членства, еліти України стануть покірнішими і далекогляднішими . Однак щоб ЄС усерйоз сприйняв бажання України приєднатися до об’єднаної Європи, провідні політичні партії і громадяни України повинні досягти згоди щодо впровадження далекосяжних реформ державного апарату й економіки. ЄС, зі свого боку, повинен сприйняти Україну як потенційного кандидата. За інших умов українські політики не матимуть стимулів витрачати потрібний на „далеку і примарну” євроінтеграцію політичний капітал і йти на жертви заради цього.
Ефективність впливу зовнішніх факторів на процес реформ у перехідних країнах значно залежить від основних соціальних, економічних і політичних реалій, а також конфігурації інтересів всередині цих держав та ЄС. Якщо йдеться про політичні реалії у східному сусідстві ЄС, то можна в цілому зробити висновок про низьку ефективність державного управління в цих країнах та їх обмежений політичний потенціал впливу на ЄС. Безумовно, Росія має набагато сильніший потенціал та більший досвід у питаннях співпраці з ЄС, ніж інші країни, в яких переважає пасивний підхід правлячих еліт до діалогу з ЄС. Прикладом може бути відмова Росії брати участь у ЄПС і її пропозиція розвивати з ЄС відносини стратегічного партнерства, на що ЄС, зрештою, погодився. Така ситуація пояснюється 166 тим, що Росія, на відміну від інших держав СНД, „отримала у спадок” відносини СРСР з Європейськими співтовариствами як і загалом більшу частину його дипломатичного персоналу та інфраструктури.
Україна, Молдова, держави Закавказзя, як правило, обмежуються відповіддю на ініціативи ЄС, і рідко виступають зі своїми власними ідеями щодо розробки ефективних механізмів співпраці і зближення з ЄС. Це можна пояснити тим, що відносини з ЄС у країнах Східної Європи не є одним з ключових аспектів політичної гри. Низька якість демократичних процесів у країнах ЄПС також справляє негативний вплив на їх здатність до активного формування відносин з ЄС загалом і концептуальних засад політики сусідства зокрема.
Серед факторів формування пропозицій ЄС в межах ЄПС найважливішу роль відіграє розбіжність інтересів країн-членів стосовно держав Східної Європи. Головні інтереси ЄС економічного характеру пов’язані з енергетикою і доступом до ринків. Зацікавленість ЄС у співпраці з державами регіону випливає також з питань безпеки та імміграції. Однак загалом, як відзначає К. Пельчинська-Налеч, можна говорити про традиційний для ЄС дефіцит політичної волі і спільного інтересу опікуватися політикою щодо східних сусідів . Україна (не кажучи вже про Білорусь і Молдову) для більшості країн-членів ЄС не є пріоритетним партнером. Найбільш зацікавлені партнери – це Польща, країни Балтії, Скандинавії і Словаччина. Позиція Німеччини в цьому контексті дуже обережна, що пояснюється як внутрішніми, так і зовнішніми причинами, а Франція, Іспанія та Італія взагалі мало цікавляться цим регіоном .
З боку ЄС обмежувальними факторами в плані позитивної еволюції ЄПС і стосунків з державами Східної Європи є також втома від розширення, необхідність роботи з імплементації Лісабонського договору, подолання наслідків економічної кризи, продовження і завершення процесу розширення у Південно-Східній Європі. Крім того, держави Східної Європи, розташовані далі від Брюсселя, зазнають сильнішого впливу Москви, при цьому Росія дедалі енергійніше протидіє прозахідним режимам на пострадянському просторі. Це ключові фактори, які визначатимуть поведінку ЄС у відносинах з сусідніми державами, його прихильність до ЄПС та її еволюції.
Визначення впливу ЄПС на політичні та економічні реформи, соціальні й інституційні зміни в країнах ЄПС — складне завдання. Основна причина цього полягає в тому, що ЄПС є відносно новим інструментом, і інтенсивніший політичний діалог між ЄС і країнами-партнерами не міг у принципі відразу ж створити нові економічні та соціальні реалії. Крім того, в аналізований період низка інших факторів могла діяти як зовнішні стимули мотивації до проведення реформ, зокрема відносини з міжнародними фінансовими установами (МВФ, Світовим банком), іншими двосторонніми донорами (наприклад, США), процес приєднання 167 до Світової організації торгівлі тощо. Диференціювати вплив цих зовнішніх факторів на процес внутрішніх реформ у країнах Східної Європи надзвичайно важко. Що стосується конкретних ініціатив з боку ЄС, то варто згадати визнання за Україною статусу країни з ринковою економікою у 2005 році, автономні торгові преференції, надані Молдові 2008 року, вступ України до СОТ 2008 року, започаткування переговорів між Україною та ЄС про створення зони вільної торгівлі (розпочались 2008 року) як і загалом перемовини щодо нової посиленої угоди про асоціацію, яка замінить чинну з 1998 року Угоду про партнерство та співробітництво, укладання угод про спрощення візового режиму з Україною і Молдовою (2008 рік), започаткування діалогу про запровадження безвізового режиму з Україною (2009 рік).
Р. Швейкерт з групою науковців, які зосередили увагу на аналізі внутрішнього прогресу в трьох країнах – Україні, Грузії та Азербайджані, дійшли висновку, що, попри окремі позитивні результати імплементації Планів дій ЄПС, прогрес у реформах як в економічній, так і в політичній сферах в Україні та Грузії пов’язаний переважно з внутрішніми факторами – політичною мотивацією еліт, а роль ЄПС не є основним механізмом процесу європеїзації . В. Пачинський вважає, що ЄПС справляє нейтральний, а в кращому випадку ледь помітний позитивний ефект на процес економічних реформ у сусідніх країнах .
На мою думку, без чітких зобов’язань з боку ЄС, які б розглядались як винагорода за реформи, та жорстких механізмів контролю за процесами реформування, що мають місце у передвступному процесі, політика сусідства сама по собі не є ефективним стимулом для внутрішніх реформ, а її успіх виявився залежним від обмежених можливостей і слабкої політичної волі, характерних для більшості країн, які беруть у ній участь. Цілком очевидно, що роль політики сусідства у сприянні політичному реформуванню в навколишніх державах є незначною. Так, Європейський Союз запропонував недостатню політичну і матеріальну підтримку прозахідним демократичним реформаторам, які прийшли до влади в Україні після „помаранчевої революції”, при тому, що серйозна підтримка з боку ЄС і дисципліна передвступного процесу, цілком ймовірно, могли би стали потужним імпульсом та дороговказом до внутрішнього реформування і запорукою його незворотності. Однак ЄС не дуже переймався справою демократизації України. Навіть якщо політика сусідства і зможе вплинути на лібералізацію торговельних зв’язків між ЄС і сусідніми країнами з укладанням угод про вільну торгівлю, то економічна лібералізація „автоматично” не призведе до демократизації політичного режиму і реформи державного апарату.
Європейська політика сусідства діє сьогодні у відмінних умовах від процесу розширення ЄС в регіоні ЦСЄ в 1990-х роках. Європейський Союз безпосередньо зацікавлений у стабілізації східноєвропейського простору. Він зацікавлений у поступовій європеїзації Східної Європи 168 завдяки наявності спільного кордону з державами регіону, посилення взаємозалежності та прагнення низки східноєвропейських країн набути в майбутньому членства в ЄС. Але при цьому ЄС прагне мінімізувати свої політичні та матеріальні витрати на стабілізацію Східної Європи. Інтереси ЄС на цьому просторі не є настільки життєво важливими та нагальними, щоб застосувати важелі політики розширення — на відміну від регіону ЦСЄ чи балканських країн. Цим пояснюються особливості політики Євросоюзу у східному сусідстві та її невисока результативність: оскільки членство в ЄС не є реальною перспективою для країн, охоплених ЄПС, „батіг і пряник” в її межах явно слабші порівняно з політикою розширення.
Загалом, попри посилення залучення ЄС до процесів стабілізації у Східній Європі з ініціюванням Європейської політики сусідства та Східного партнерства, політичний вплив ЄС у цьому регіоні не відповідає його потенціалу як головного центру тяжіння. Отже поки що відкритим залишається сформульоване М. Емерсоном питання: чи зможе ЄПС зрештою перетворитися на сильну, ефективну політику, чи вона у подальшому лише посилюватиме скептицизм стосовно реальних намірів ЄС у відносинах із східними сусідами. До цього часу єдиним потужним і успішним зовнішньополітичним інструментом ЄС була політика розширення. З огляду на це, лише повне задіяння механізмів і процедур розширення в регіоні Східної Європи дозволило б прогнозувати успіх політики ЄС у цьому регіоні.
1 2 3 4 5 6