Фінансово-економічні основи місцевого самоврядування

Реферат

за темою: «Фінансово-економічні основи місцевого самоврядування».

ВСТУП

Існування і розвиток муніципальних правових відносин не представляється можливим за відсутності економічної основи, хоча норми законодавства прямо і не вимагають цього. Однак, як вірно зауважила Л.Ф. Болтенкова, «без грошей немає влади, без бюджету і власності немає самостійності ...».

Здійснення муніципальної влади обумовлюється, з одного боку, найбільшою близькістю до джерела влади (населенню муніципального освіти), а з іншого - нижчестоящим становищем в порівнянні з іншими рівнями влади (федеральним і суб'єктів Федерації), що ми вже розглядали у попередніх розділах. Ці умови в поєднанні з незжиті елементами (включаючи правосвідомість) адміністративно-командної економіки зумовлюють розуміння місцевого самоврядування як «підзаконного» (залежного) рівня влади. І, як наслідок, фінансово-економічну нерівність у відносинах з суб'єктами Федерації і самої Федерацією. Тоді як сама природа місцевого самоврядування передбачає значну економічну самостійність цього демократичного інституту, за допомогою якого населення вирішує питання місцевого значення (на власний розсуд і під свою відповідальність). Тому дуже важливим є правильне визначення змісту фінансово-економічних основ місцевого самоврядування, а також чітке правове закріплення всіх їх елементів і механізмів взаємодії між ними.

При цьому необхідно враховувати, що саме на місцевому рівні безпосередньо реалізується значна частина конституційних прав і свобод громадян і надаються основні соціальні блага, що гарантуються державою (див. розділ «Соціальні основи місцевого самоврядування»). Як зазначено у ст. 7 Конституції РФ, «Російська Федерація - соціальна держава, політика якої спрямована на створення умов, що забезпечують гідне життя і вільний розвиток людини». Тобто забезпечення бюджетно-фінансової самостійності місцевого самоврядування є, в тому числі і необхідна умова для виконання конституційних гарантій рівності прав усіх громадян на отримання стандартного набору соціальних благ незалежно від території їх проживання.

Питання 1. Поняття і сутність фінансово-економічних основ

Зміст фінансово-економічних основ місцевого самоврядування можна визначити через сукупність таких принципів.

Принцип субсидіарності

Один з основних, один з найважливіших принципів організації влади в демократичних розвинених країнах (зокрема, країнах Європейського Союзу). Являє собою форму вираження децентралізації публічної влади, балансу інтересів, повноважень і ресурсів різних рівнів публічної влади держави. Може бути розглянуто в двох аспектах.

А. Вертикальний розподіл повноважень між владними рівнями повинно бути засноване на максимальній близькості джерела відповідної потреби та органу певного рівня влади, що задовольняє цю потребу.

При цьому п. 3 ст. 4 Європейської хартії місцевого самоврядування свідчить, що «здійснення публічних повноважень здійснюються переважно тими властями, які мають близькі до громадян».

Наприклад, потреби населення у благоустрої території міста можуть бути найкращим чином задоволені саме муніципальними органами, які в силу власного щоденного зіткнення з ними повинні краще кого б то не було використовувати наявні можливості для вирішення поставлених завдань.

Б. Самостійність кожного владного рівня в реалізації власних повноважень, неприпустимість довільного втручання в діяльність один одного.

Щодо місцевого самоврядування в Хартії це викладається як «повнота і винятковість повноважень органів місцевого самоврядування».

Дані положення реалізуються через чітке і максимально повне законодавче розмежування предметів ведення між рівнями влади в державі, при цьому органи влади, як правило, має право вирішувати питання, тільки прямо віднесені до їх компетенції законом. Жорстке розмежування компетенції дозволяє визначити так звані «видаткові повноваження» і відповідні їм дохідні джерела кожного з владних рівнів.

Одночасно законодавчо встановлюється порядок контролю за діяльністю відповідних органів влади, залучення до відповідальності посадових осіб цих органів, механізм розгляду спорів між органами влади різних рівнів.

У той же час такий контроль не може перешкоджати нормальній діяльності органів влади (будь-якого рівня) і повинен грунтуватися на таких демократичних елементах, як можливість оскарження рішень контролюючих органів, об'єктивного судового розгляду спірних питань, оприлюднення рішень, безпосередньо зачіпають права і свободи громадян.

У відношенні місцевого самоврядування необхідно враховувати достатню самостійність муніципального рівня влади. Так, при визначенні предметів відання місцевого самоврядування закон дозволяє муніципальних утворень приймати до свого відання інші питання (крім переліку, визначеного законом), якщо вони не виключені з їх ведення спеціальним актом і не є компетенцією іншого муніципального освіти або владного рівня. Однак реалізація таких повноважень вже не забезпечується державою, а здійснюється за рахунок власних коштів місцевого самоврядування.

Таким чином, принцип субсидіарності дозволяє одночасно економити кошти і ресурси, підвищуючи ефективність вирішення державних завдань, а також дає можливість органам влади виконувати свої повноваження у безпосередньому контакті з населенням, на основі чіткого розуміння наявних проблем, досягати гласності дій органів і посадових осіб, залучати населення до реальної участі в справах держави.

Принцип достатності (пропорційності) ¹

Даний принцип безпосередньо випливає з принципу субсидіарності, розкриває його правову природу щодо фінансово-економічної основи місцевого самоврядування і повинен обов'язково дотримуватися при правовому встановлення обсягу повноважень і засобів органів місцевого самоврядування.

«Кошти, надані у розпорядження органів влади певних рівнів, повинні відповідати обсягу покладених на них повноважень», або в дослівному викладі Хартії: «фінансові ресурси місцевої влади повинні бути відповідає функціям, що надаються їм Конституцією або законом». З даного принципу ми можемо витягти наступне:

A. Органи місцевого самоврядування повинні мати у своєму розпорядженні власними фінансовими ресурсами.

Б. Обсяг наданих ресурсів повинен дозволяти вільно розпоряджатися ними при здійсненні власних повноважень.

B. Ресурси повинні бути відповідні зазначеним повноважень.

Слід враховувати, що принцип пропорційності може бути дотриманий лише при чіткому і досить жорсткому розмежуванні повноважень між усіма рівнями влади.

Принцип взаємодоповнюваності (співвідношення, відповідності)

«Кожен додатковий обсяг повноважень (у тому числі делегування повноважень) на нижчий рівень повинен супроводжуватися передачею даному рівню влади ресурсів, необхідних для їх виконання».

Знову ж таки виникає з попереднього принципу. Адже яким би не було жорстким закріплення повноважень за кожним з владних рівнів, зміна суспільних відносин (що неминуче і необхідно) обов'язково тягне і перерозподіл повноважень між владою. Однак подібне перерозподіл не повинно обмежувати фінансову самостійність наділяється додатковими повноваженнями рівня влади і перешкоджати нормальній їх реалізації. Таким чином, зберігається необхідний баланс між повноваженнями та ресурсами, необхідними для їх здійснення. При цьому слід виходити з «розумного співвідношення між заданою метою і використовуваними засобами». Однією з умов реалізації даного принципу також є те, що обсяг переданих коштів повинен бути еквівалентний сумі коштів, яка була б витрачена на виконання переданих повноважень відчужувати їх владним рівнем. У зв'язку з цим Європейська хартія місцевого самоврядування закріплює, що «передача будь-якої функції будь-якого іншого органу влади має здійснюватися з урахуванням обсягу і характер завдання ...» ^2.

Однак найчастіше в сфері зазначених відносин народжуються політичні конфлікти між владними органами, особливо у федеративних державах, коли влада здійснюється на трьох рівнях 679, яким є і Росія. Тому є досить важливим закріплення даного принципу нормами федерального законодавства, а також надання наступних гарантій:

А. Право на отримання компенсацій, які визначаються як відповідні або адекватні.

Б. Право на оскарження (у тому числі в судовому порядку) відповідних рішень про передачу повноважень.

Принцип транспарентності

Передбачає активну взаємодію між владою, проведення необхідних узгоджень і консультацій, досягнення попередніх домовленостей з приводу виконання тих чи інших повноважень. Траспарентності увазі обов'язковість проведення переговорів з питань перерозподілу владних повноважень і ресурсів для їх виконання і здійснення такого розподілу на основі об'єктивних критеріїв, при обліку всіх позицій. Реалізація принципу транспарентності передбачає закріплення в законодавстві права на проведення консультацій, а можливо, і певних механізмів узгодження тих чи інших рішень. Так, в Європейській хартії місцевого самоврядування встановлено, що «необхідно консультуватися з органами місцевого самоврядування, наскільки це можливо, своєчасно і належним чином у процесі планування і прийняття рішень, які безпосередньо стосуються» (п. 4 ст. 6). А також, що «порядок виділення їм перерозподілених ресурсів необхідно належним чином погоджувати з органами місцевого самоврядування» (п. 6 ст. 9).

У будь-якій державі має бути забезпечено єдність правового, економічного, соціального простору. Це передбачає узгоджені і взаємообумовлені дії всіх рівнів влади для забезпечення, в першу чергу, максимального рівності умов реалізації конституційних прав громадян на території всієї країни. З одного боку, тут необхідна координація зусиль і взаємна відповідальність владних суб'єктів, а з іншого - подібна взаємодія не повинно обмежувати самостійності органів влади різних рівнів. Тому видається вірним встановлення законодавчих умов і меж договірного регулювання в даному випадку.

Реалізація розглянутих принципів, на наш погляд, повинна забезпечуватися сукупністю правових механізмів, що закріплені в нормах внутрішнього законодавства. Бо перераховані принципи носять найчастіше політичний характер, тому їх ефективна дія залежить значною мірою від того, наскільки чітко прописані в законодавстві розглядаються положення.

До таких правових механізмів щодо місцевого самоврядування слід віднести:

- Наділення правом самостійно розробляти, затверджувати і виконувати місцевий бюджет;

- Наявність власних доходів (місцеві податки і збори, що закріплюються на постійній основі), які становлять не менше 70% мінімального бюджету муніципального освіти;

- Наділення муніципальної власністю (включаючи власність на природні ресурси муніципального освіти) іправом вільного володіння, користування і розпорядження нею;

- Достатність наданих фінансових ресурсів для здійснення власних повноважень;

- Самостійність у визначенні напрямів використання бюджетних та інших коштів;

- Заборона на вилучення вільних залишків коштів місцевих бюджетів;

- Гарантії відшкодування шкоди (компенсацій) у зв'язку з прийняттям державними органами окремих рішень, що збільшують витрати або зменшують доходи місцевих бюджетів;

- Неприпустимість покладення на органи місцевого самоврядування додаткових повноважень без відповідного фінансового та матеріального забезпечення;

- Судовий захист фінансових і бюджетних прав муніципальних утворень;

- Фінансова відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Далі ми розглянемо реалізацію вищевказаних принципів рамках законодавства Росії.

Аналіз змісту фінансово-економічних, правових основ через принципи їх формування дозволяє дати їх визначення. Слід зазначити, що основна різниця в думках щодо визначення фінансово-економічних основ місцевого самоврядування полягає у виділенні самостійних понять фінансових та економічних засад або у формулюванні єдиного поняття. Деякі вчені виділяють поняття фінансових засад як самостійний інститут муніципального права, націлений на регулювання формування фінансових ресурсів місцевого самоврядування та управління ними (Ковешніков Є.М. ^3, Постовий Н.В. ^4). Інші, навпаки, розглядають єдине поняття економічних основ, що включає в себе регулювання всіх складових муніципальної власності, в тому числі фінансів.

Однак, на загальну думку, поняття «фінансових» основ значно вже, ніж «економічних», перше - складова частина другого, вони співвідносяться як приватна і ціле, взаємопов'язані і взаємозалежні.

Дана точка зору сприйнята і законодавцем при прийнятті нового Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування в Російській федерації». Колишній закон включав главу 5 під назвою «Фінансово-економічна основа місцевого самоврядування», яка має окрему статтю «Економічна основа місцевого самоврядування» та статті, присвячені регулюванню питань місцевих фінансів. Більш того, фінансові основи регулювалися окремим федеральним законом, який втратив чинність у зв'язку з прийняттям Федерального закону 2003р. Глава 8 нового Закону має назву «Економічна основа місцевого самоврядування» і регулює в тому числі місцеві фінанси.

У той же час, виділяючи в понятті економічних основ фінансову складову, ми підкреслюємо її особливу значущість і необхідність для існування і життєдіяльності місцевого самоврядування.

Слід зауважити, що крім зазначених існують інші відмінності у визначенні поняття фінансово-економічних основ. Наприклад, Кутафін О.Є., Фадєєв В.І. визначають фінансово-економічні основи місцевого самоврядування як інститут муніципального права через сукупність правових норм, що закріплюють і регулюють відповідні суспільні відносини ^5.

На думку інших авторів, під фінансово-економічною основою слід розуміти сукупність регульованих нормами права суспільних відносин.

Ми вважаємо більш доцільним розглядати поняття фінансово-економічних, правових основ, що дозволяє однозначно віднести їх до інституту муніципального права і визначати в контексті правового регулювання відповідних відносин. Крім того, під основами, як правило, розуміються не всі без винятку, не вичерпна сукупність регулюючих норм, а основоположні принципи регулювання, що явно відображено в назві федеральних законів 1995 р. і 2003 р. У статті 4 Закону сформульовано поняття правових основ місцевого самоврядування , які визначаються через загальновизнані принципи і норми міжнародного права, міжнародні договори, а також нормативні правові акти різного рівня.

З огляду на дану законодавцем загальне визначення правових засад, ми б визначили фінансово-економічні правові основи місцевого самоврядування як систему регулювання відносин (принципи регулювання та сукупність правових норм), що виникають у зв'язку з вільним володінням, користуванням та розпорядженням муніципальної власністю, самостійним здійсненням муніципальними утвореннями бюджетно- фінансової, кредитної та інвестиційної політики.

Нижче ми розглянемо основні елементи фінансово-економічної правової основи місцевого самоврядування.

Питання 2. Місцеві фінанси.

Як вказувалося вище, при аналізі поняття фінансово-економічних, правових основ місцевого самоврядування фінансова складова спеціально виділена в даному понятті з урахуванням спеціального та істотного значення фінансів у реалізації функцій органів місцевого самоврядування та вирішення питань місцевого значення. Перш до так званим місцевим фінансам Закон про загальні принципи відносив: місцевий бюджет, муніципальні позабюджетні фонди, доходи від муніципальних позик і лотерей, кредити, кошти, які передаються органам місцевого самоврядування державними органами для здійснення окремих державних повноважень, а також отримані від державних органів у якості компенсацій, місцеві податки і збори громадян. Формування фінансової основи місцевого самоврядування регулювалося спеціальним Федеральним законом «Про фінансові основи місцевого самоврядування», який визначав місцеві фінанси як сукупність грошових коштів, що формуються і використовуються для вирішення питань місцевого значення. Вони включали кошти місцевого бюджету, державні та муніципальні цінні папери, що належать органам місцевого самоврядування, і інші засоби. Проте з прийняттям нового Закону про загальні принципи організації місцевого самоврядування зазначений акт визнано таким, що втратив силу.

В даний час питання формування і використання місцевих фінансів регулюються Конституцією РФ, в ст. 132 якій говориться: "органи місцевого самоврядування самостійно ... формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, встановлюють місцеві податки і збори ...». Дані норми одержали розвиток в Бюджетному і Податковому кодексах, а також до ФЗ про загальні принципи організації місцевого самоврядування 1995р.

Саме поняття місцевих фінансів у цих законодавчих актах не використовується, проте з аналізу регулюючих норм можна зробити висновок про те, що до місцевих фінансів відносяться кошти місцевих бюджетів, які згадуються в ст. 49 ФЗ про загальні принципи 2003 р. як складова частина економічної основи місцевого самоврядування поряд з перебувають у муніципальній власності майном і майновими правами.

Навряд чи варто визнати таке перерахування вдалим з точки зору цивільного законодавства, яке відносить до майна, як гроші, так і майнові права (зазначені у ст. 128 ГК РФ серед об'єктів цивільних прав). У цьому сенсі кошти місцевих бюджетів також відносяться до майна, що знаходиться в муніципальній власності. Разом з тим зазначеним перерахуванням законодавець підкреслює особливе місце місцевих фінансів у створенні економічної основи місцевого самоврядування.

Слід зазначити, що позабюджетні фонди, раніше вказані в якості складової частини місцевих фінансів, не згадуються у чинному законодавстві стосовно до органів місцевого самоврядування, у зв'язку, з чим на практиці виникло питання про можливість їх створення муніципалітетами. Бюджетний кодекс РФ вказує лише на державні позабюджетні фонди, що є елементом бюджетної системи країни. Виходячи з відсутності законодавчої заборони на створення муніципальних позабюджетних фондів, судова практика йде шляхом визнання за органами місцевого самоврядування такого права ^6, проте аналіз норм бюджетного законодавства дозволяє зробити висновок про фактичну неможливість функціонування позабюджетних фондів на місцевому рівні, оскільки будь-які доходи муніципальних утворень повинні враховуватися у місцевих бюджетах. З метою фінансування спеціальних цільових витрат, для чого раніше і створювалися позабюджетні фонди, законодавством передбачено створення в рамках бюджетів цільових фондів.

Всі інші, раніше згадувані в законодавстві складові місцевих фінансів - позики, кредити, передані на виконання державних повноважень засоби - також не можуть існувати поза місцевого бюджету, враховуються в ньому і витрачаються відповідно до напрямків витрат, затверджених бюджетом. Таким чином, місцеві фінанси є не що інше, як кошти місцевих бюджетів.

Відповідно до термінології БК РФ, бюджет муніципального освіти (місцевий бюджет) є форма освіти і витрати коштів, призначених для забезпечення завдань і функцій, віднесених до предметів відання місцевого самоврядування. Місцевий бюджет відповідно до БК РФ стверджується у формі нормативно-правового акта представницького органу місцевого самоврядування або в іншому порядку, встановленому статутом муніципальних утворень ^7.

Місцеві бюджети відносяться згідно БК РФ до третього рівня бюджетної системи Російської Федерації, тоді як перший і другий рівні утворюють відповідно федеральний бюджет з бюджетами державних позабюджетних фондів і бюджетів суб'єктів Російської Федерації з бюджетами територіальних державних позабюджетних фондів.

Кожне муніципальне утворення має власний бюджет (місцевий бюджет). Введення нових ФЗ про загальні принципи дворівневої системи організації місцевого самоврядування у вигляді поселень і муніципальних районів, які об'єднують поселення і межселенние території, не позбавляє поселення, що входять до складу району, права формувати і затверджувати, а також самостійно виконувати власні бюджети. Дана позиція підтверджена Конституційним Судом РФ при розгляді справи про перевірку конституційності деяких положень закону Челябінської області про бюджетний устрій та бюджетний процес ^8. У Челябінській області вже давно існує дворівнева система організації місцевого самоврядування, де сільські райони є муніципальними утвореннями, але на їх території існують і самостійні сільські, селищні муніципалітети, які, на думку Конституційного Суду РФ, мають бюджетну самостійність по Конституції РФ і федеральному законодавству.

В даний час місцевих бюджетів 30 тисяч, але з проведенням реформи організації місцевого самоврядування відповідно до нового закону їх кількість повинна збільшитися відповідно зі збільшенням числа муніципальних утворень.

За ФЗ про загальні принципи 2003р. бюджет муніципального району та зведення бюджетів поселень, що входять до складу муніципального району, складають консолідований бюджет муніципального району (ст. 52).

Відповідно, Бюджетний кодекс РФ містить правило, за яким бюджет суб'єкта Федерації і звід бюджетів муніципальних утворень, що знаходяться на його території, складають консолідований бюджет суб'єкта Федерації. Консолідований бюджет - це зведення бюджетів всіх рівнів бюджетної системи Російської Федерації на відповідній території (ст. 6 IS До РФ), він не є самостійним бюджетом бюджетної системи країни і використовується лише для розрахунку і аналізу.

Як відомо, бюджетний устрій радянської держави, що послужило основою для побудови сучасних бюджетних відносин, являло собою жорстко централізовану ієрархічну систему адміністративного розподілу фінансових ресурсів від вищих рівнів до нижчестоящим. Самостійності регіональний та місцевий рівні не мали, все залежало від розсуду центру. Таким чином, виключався один з найважливіших принципів, розглянутих нами вище, принцип субсидіарності, коли кожен рівень безпосередньо приймає відповідні йому рішення і несе за них відповідальність. Як відзначають сучасні автори, така система «не забезпечувала ефективного надання бюджетних послуг і загальної збалансованості бюджетів, оскільки на регіональному та місцевому рівнях були відсутні стимули до дбайливому використанню бюджетних коштів, а бюджетний дефіцит і відповідальність за його покриття фактично перекладалися на вищестоящі бюджети» ^9.

В даний час бюджетні відносини в значній мірі децентралізовані, місцеві бюджети виділені в самостійний рівень бюджетної системи, однак центристські тенденції все ще досить сильні. Тут слід відзначити особливу роль місцевого самоврядування, оскільки розвиток цього демократичного інституту в найбільшій мірі сприяє відмирання жорсткої централізації, формування ефективних механізмів бюджетного регулювання. Дані механізми повинні надати можливість владним одиницям самостійно розподіляти фінансові ресурси по покладеним на них завданням, що є найістотнішим для місцевого самоврядування в силу його відособленість від державної влади.

Європейська хартія про місцеве самоврядування, до якої приєдналася і Російська Федерація, так описує умови формування місцевих фінансових ресурсів:

- Місцеві спільноти мають право в рамках національної економічної політики, на свої власні адекватні ресурси, якими вони можуть вільно розпоряджатися в межах своїх функцій;

- Фінансові кошти місцевих спільнот повинні бути відповідні надаються їм Конституцією і законом повноважень;

- Щонайменше, частина фінансових ресурсів місцевої влади має надходити за рахунок місцевих податків та зборів, розмір яких місцева влада має право встановлювати в межах, встановлених законом;

- Фінансові системи, які акумулюють кошти місцевої влади, повинні бути досить різноманітними і гнучкими, щоб, наскільки це можливо, за зростання вартості виконуваних ними органів;

- Захист більш слабких, у фінансовому плані, місцевих органів, передбачає запровадження процедур бюджетного вирівнювання або еквівалента заходів, призначених для подолання наслідків нерівного розподілу потенційних джерел фінансування місцевих органів і лежать вони повинні нести. Подібні заходи не повинні обмежувати свободу вибору місцевих органів в межах їх компетенції (ст. 9).

Дані положення слід розглядати в якості основних принципів формування не тільки місцевих фінансів, але і економічної основи місцевого самоврядування в цілому. Про що йшлося при аналізі поняття фінансово-економічної правової основи місцевого самоврядування, проте в даний час навряд чи можна говорити про їх безумовної реалізації, як в законодавстві, так і в практиці місцевого самоврядування, що неодноразово підтверджувалося на самих різних рівнях, в тому числі Президентом РФ.

Згідно БК РФ, виключно з місцевих бюджетів фінансуються такі функціональні види витрат:

- Утримання органів місцевого самоврядування;

- Формування муніципальної власності та управління нею;

- Організація, утримання і розвиток підприємств, установ та організацій освіти, охорони здоров'я, культури, фізичної культури і спорту, засобів масової інформації, інших установ та організацій, що знаходяться в муніципальній власності або у віданні органів місцевого самоврядування;

- Зміст муніципальних органів охорони громадського порядку;

- Організація, утримання і розвиток муніципального житлово-комунального господарства;

- Муніципальне дорожнє будівництво та утримання доріг місцевого значення;

- Благоустрій та озеленення територій муніципальних утворень; організація утилізації і переробки побутових відходів (за винятком радіоактивних);

- Утримання місць поховання, що знаходяться у віданні муніципальних органів;

- Організація транспортного обслуговування населення та установ, що знаходяться в муніципальній власності або у віданні органів місцевого самоврядування;

- Забезпечення протипожежної безпеки;

- Охорона навколишнього природного середовища на територіях муніципальних утворень;

- Реалізація цільових програм, які приймаються органами місцевого самоврядування;

- Обслуговування і погашення муніципального боргу;

- Цільове дотування населення;

- Зміст муніципальних архівів;

- Проведення муніципальних виборів та місцевих референдумів;

- Фінансування реалізації інших рішень органів місцевого самоврядування та інші витрати, віднесені до питань місцевого значення, що визначаються представницькими органами місцевого самоврядування відповідно до бюджетної класифікації Російської Федерації.

У відношенні витрачання коштів місцевих бюджетів бюджетним законодавством і законодавством про місцеве самоврядування встановлено ряд правил, які, безумовно, повинні дотримуватися муніципалітетами.

По-перше, витрачання бюджетних коштів здійснюється виключно у формах, передбачених Бюджетним кодексом РФ (ст. 69) та у відповідності з цілями, передбаченими затвердженим бюджетом.

Формами витрачання коштів місцевих бюджетів є:

- Асигнування на утримання бюджетних установ;

- Кошти на оплату товарів, робіт і послуг, які виконуються фізичними та юридичними особами за державним або муніципальним контрактами;

- Трансферти населенню, що включають в себе:

- Асигнування на реалізацію органами місцевого самоврядування обов'язкових виплат населенню, встановлених законодавством РФ, законодавством суб'єктів Федерації, правовими актами представницьких органів місцевого самоврядування;

- Асигнування на здійснення окремих державних повноважень, переданих на інші рівні влади;

- Асигнування на компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих органами державної влади, що призводять до збільшення бюджетних витрат або зменшення бюджетних доходів;

- Бюджетні кредити юридичним особам (в тому числі податкові кредити, відстрочення та розстрочення по сплаті податків і платежів та інші зобов'язання);

- Субвенції та субсидії, фізичним і юридичним особам;

- Інвестиції в статутні капітали діючих або знову створюваних юридичних осіб;

- Бюджетні позички, дотації, субвенції і субсидії бюджетам інших рівнів бюджетної системи Російської Федерації, державних позабюджетних фондів;

- Кошти на обслуговування боргових зобов'язань, у тому числі державних або муніципальних гарантій.

Під трансфертами населенню з місцевих бюджетів бюджетним законодавством розуміються різні соціальні виплати (допомоги, компенсації), передбачені правовими актами місцевого самоврядування. Як правило, такі виплати встановлюються державою, проте на додаток до них за наявності фінансових можливостей муніципалітети мають право встановлювати свої виплати.

Бюджетні кредити можуть видаватися муніципалітетами лише в рамках встановлених місцевим бюджетом лімітів і цілей при строгому дотриманні передбачених законом правил: зокрема, юридичною особою - одержувачем кредиту має бути представлено забезпечення за його поверненню в розмірі не менше 100% кредиту, причому лише у формах банківської гарантії , поруки, застави майна з високим ступенем ліквідності, що підтверджується актом оцінки, перед наданням кредиту проводиться обов'язкова перевірка фінансового стану отримувача і подальша перевірка цільового використання кредиту (ст. 76 ​​БК РФ).

Субсидії та субвенції можуть виділятися з місцевого бюджету у випадках, передбачених федеральним і регіональним законодавством, федеральними та регіональними цільовими програмами, а також рішеннями представницьких органів місцевого самоврядування, і підлягають поверненню в нього в разі невикористання в строк або нецільового використання (ст. 78 БК РФ ).

З місцевого бюджету можуть також фінансуватися інвестиції юридичним особам, які не є державними або муніципальними підприємствами (ст. 80 БК), при цьому в муніципального освіти виникає право власності на еквівалентну інвестицій частина статутних капіталів таких організацій. Слід зазначити, що передбачене у зазначеній статті правило, згідно з яким створені із залученням бюджетних коштів об'єкти виробничого та невиробничого призначення в еквівалентній частини статутних (складеному) капіталів і майна передаються в управління відповідним органам управління муніципальним майном, на наш погляд, не відповідає нормам цивільного законодавства . При внесенні інвестицій у статутний капітал комерційних організацій у муніципалітетів повинно виникати право на частину статутного капіталу (наприклад, в акціонерному суспільстві виражену у відповідній кількості акцій, якщо внесені кошти виступають в якості оплати цієї частини), але в силу принципів діяльності комерційних організацій оплата статутного капіталу не тягне виникнення права муніципальної власності на частину майна, створюваного організацією, і, відповідно, право на управління цією частиною, оскільки воно означало б обмеження прав організації, як власника. Абсолютно незрозумілим в цьому сенсі є також згадка в БК РФ про оформлення договору про участь публічних утворень у власності суб'єкта інвестицій. Володіючи частиною статутного капіталу, муніципалітет має права впливати на управління всіма об'єктами власності організації лише через систему існуючих у ній органів управління, маючи в них своїх представників. У зв'язку із зазначеним протиріччям реалізація даної норми на практиці викликає відомі складності, оскільки внесення бюджетних інвестицій по БК РФ передбачає не тільки виникнення права на частину статутного капіталу, а й права власності на створені на вказані кошти об'єкти, що суперечить цивільному законодавству. Ми вважаємо, що оскільки діяльність комерційних організацій, у тому числі з придбання ними права власності, створення органів управління, є предметом регулювання цивільного законодавства, саме воно має переважне право у правовій оцінці зазначеної ситуації.

У видатковій частині бюджетів усіх рівнів, у тому числі муніципального, передбачається створення резервного фонду органів місцевого самоврядування. БК РФ забороняє створення цього фонду та його витрачання представницькими органами, кошти фонду спрямовуються виконавчим органом на непередбачені витрати (у разі аварій, стихійних лих та інших надзвичайних ситуацій).

При виявленні нецільового витрачання бюджетних коштів фінансовий орган місцевого самоврядування має право провести блокування подальших витрат конкретного суб'єкта, який допустив порушення. Більш того, якщо раніше часто-густо з місцевих бюджетів фінансувалися витрати на реалізацію державних повноважень, не переданих у належному порядку (тобто без передачі відповідних фінансових коштів державою), то в даний час ФЗ про загальні принципи 2003р. встановив заборону на здійснення видатків місцевих бюджетів на фінансування державних повноважень, за винятком випадків, встановлених законом. До таких випадків може ставитися тільки передача в установленому законом порядку державних повноважень на місцевий рівень з відповідною передачею фінансових ресурсів.

Витрачання бюджетних коштів на закупівлі товарів, роботи і послуги на суму понад 2000 мінімальних розмірів оплати праці здійснюється в рамках муніципального замовлення з муніципального контрактом - договору, що укладається органом місцевого самоврядування, бюджетною установою з метою забезпечення муніципальних потреб. Муніципальний замовлення розміщується, як правило, на конкурсній основі, якщо інше не передбачено нормативними правовими актами представницького органу місцевого самоврядування. Закупівлі в рамках муніципального замовлення враховуються в реєстрах закупівель. ФЗ про загальні принципи 2003р. увів також правило про обов'язкове веденні органами місцевого самоврядування реєстрів видаткових зобов'язань у порядку, встановленому представницьким органом муніципального освіти.

Доходи місцевого бюджету

Бюджетним кодексом РФ встановлено два критерії поділу доходів бюджетів на види: за джерелом надходження средстн до бюджетів доходи діляться на податкові і неподаткові, за термінами закріплення відповідних дохідних джерел - на власні і регулюючі (під власними маються на увазі доходи, закріплені на постійній основі, до регулюючим відносяться податкові платежі, що щорічно поступають до нижчестоящих бюджетів відповідно до встановлених нормативів відрахувань або закріплені за ними на довгостроковій основі).

До складу неподаткових доходів місцевих бюджетів включаються (ст. 60 БК РФ):

- Доходи від використання майна, що знаходиться в муніципальній власності;

- Доходи від платних послуг, що надаються муніципальними бюджетними установами;

- Асигнування на фінансування переданих муніципалітетам державних повноважень, реалізацію законів, компенсацію додаткових витрат, що виникли внаслідок рішень, прийнятих державними органами;

- Інші неподаткові доходи, що надходять до місцевих бюджетів відповідно до законодавства.

Доходи від використання муніципального майна утворюються, як правило, за рахунок плати за його оренду, дивідендів по перебувають у муніципальній власності акціях або частками участі в комерційних організаціях, відрахувань від прибутку муніципальних підприємств, доходів від довірчого управління та інших угод з муніципальним майном, інших джерел . Кошти від приватизації об'єктів муніципальної власності також у повному обсязі надходять до місцевого бюджету.

Як бачимо, законодавець також відносить до доходів бюджету кошти, зароблені муніципальним закладом в результаті дозволеної йому підприємницької діяльності. Ці кошти повинні в повному обсязі враховуватися в кошторисі доходів і видатків установи і відображатися в доходах відповідного бюджету, що не зовсім, на наш погляд, відповідає правилам, встановленим ДК РФ в ст. 298, згідно з якою зазначені доходи надходять у самостійне розпорядження установи і враховуються на окремому балансі. Облік таких доходів у бюджет і кошторис доходів і видатків установи не дозволяє реалізувати норму ЦК про самостійне витрачання зароблених коштів, оскільки принципи бюджетного фінансування допускають витрачання врахованих у бюджеті коштів лише в жорстких, встановлених цим бюджетом, рамках.

До неподаткових доходів місцевих бюджетів законодавець відносить також фінансову допомогу від інших бюджетів, безоплатні перерахування від фізичних і юридичних осіб, а також штрафи, що підлягають зарахуванню до місцевих бюджетів за місцем розташування органу або посадової особи, яка прийняла рішення про накладення штрафу, якщо інше не передбачено законодавчими актами РФ. Слід зазначити, що в силу цього застереження значне число штрафів не потрапляють до місцевих бюджетів, оскільки спеціальне законодавство, що регулює їх, передбачає пряме обчислення штрафів, як правило, до державних бюджетів.

Нерідко подібна норма передбачається в законах про бюджети державного рівня. Новий закон про загальні принципи передбачає інший підхід до вирішення даного питання: відповідно до ст. 55, регулюючої доходи місцевих бюджетів, у них зараховуються штрафи, встановлення яких у відповідності з федеральним законом віднесено до компетенції органів місцевого самоврядування. Дана норма в сукупності з нормами БК РФ дозволяє прийти до висновку про те, що зазначені в ній штрафи, безумовно, зараховуються до місцевих бюджетів, тоді як штрафи, встановлені державними органами, надходять до місцевих бюджетів, якщо інше не встановлено законодавством. Наприклад, нещодавно прийнятими змінами до Закону України «Про пожежну безпеку» передбачено перерахування 50% штрафів за порушення правил пожежної безпеки до місцевих бюджетів за місцем знаходження органу, що прийняв рішення про накладення штрафу (ФЗ «Про внесення зміни до статті 38 Федерального закону« Про пожежну безпеки »від 10 травня 2004 року № 38-ФЗ).

Незважаючи на проголошений законодавцем принцип компенсації місцевому самоврядуванню коштів на виконання державних повноважень та рішень державних органів, що тягнуть за собою додаткові витрати місцевих бюджетів, до цих пір його реалізація на практиці залишається найгострішою проблемою, що часто служить посиленню соціальної напруженості на місцях і виникнення конфліктних ситуацій між суб'єктами бюджетних відносин. Прикладом подібного конфлікту може служити проблема забезпечення пільг, встановлених федеральними законами для інвалідів, ветеранів, військовослужбовців та інших пільгових категорій громадян. Практично повсюдно кошти, необхідні для надання зазначених пільг, до місцевих бюджетів не передавалися, що призвело до неможливості виконання в повній мірі встановлених законом соціальних гарантій. У багатьох регіонах органи місцевого самоврядування робили спроби в судовому порядку вирішити дану проблему, звертаючись з позовами про стягнення з держави коштів, виділених з місцевих бюджетів на реалізацію державних повноважень і державних гарантій, не профінансованих належним чином. Зокрема, значні ресурси місцевих бюджетів відволікалися на фінансування наданих федеральними законами житлових субсидій, пільг в оплаті комунальних послуг, лікарських засобів, пільгового проїзду на громадському транспорті, який, як правило, є муніципальним, передбачені державою соціальні виплати (наприклад, допомоги на дітей та тощо). Проте колишнє законодавство практично не надавало можливості судового захисту в таких суперечках, так як не відносило міжбюджетні відносини до підвідомчості судів. Більш того, за правилами колишнього АПК РФ муніципальні освіти не були включені до переліку суб'єктів спору між публічними утвореннями. ФЗ про загальні принципи 1995р., Передбачаючи обов'язок держави компенсувати органам місцевого самоврядування необхідні кошти одночасно з передачею державних повноважень, разом з тим не передбачав необхідного механізму такої компенсації та порядку вирішення спорів.

Такий механізм з'явився з прийняттям нового ФЗ про загальні принципи 2003р., В якому порядку наділення органів місцевого самоврядування окремими державними повноваженнями присвячена Глава 4. Законом встановлено обов'язок державних органів при передачі своїх повноважень фінансувати їх шляхом виділення місцевим бюджетам субвенцій, розрахованих відповідно до методики, яка визначається у законі про передачу відповідних повноважень. Закріплено правило, за яким передача повноважень здійснюється лише за умови надання субвенцій (ст. 19 ФЗ 2003р.). Правила розрахунку таких субвенцій викладені у ст. 63 ФЗ 2003р. Більш того, органи місцевого самоврядування отримали право відмовитися від виконання переданих державних повноважень у разі визнання судом закону про їх передачу не відповідає встановленим вимогам, у тому числі за фінансовими зобов'язаннями.

Крім зазначених видів надходжень до місцевих бюджетів до неподаткових доходів можна віднести передбачені ФЗ про загальні принципи 2003р. кошти самооподаткування громадян, під якими розуміються разові платежі громадян, які здійснюються для вирішення конкретних питань місцевого значення (ст. 56). Питання введення і використання зазначених у ч. 1 цієї статті разових платежів громадян вирішуються на місцевому референдумі (сході громадян).

Також до неподаткових доходів відносяться добровільні пожертвування (названі в Бюджетному кодексі РФ безоплатними перерахуваннями від фізичних та юридичних осіб, міжнародних організацій та урядів іноземних держав).

Всі перераховані вище види неподаткових доходів місцевих бюджетів (крім фінансової допомоги від бюджетів інших рівнів) БК РФ відносить до їх власних доходах (ст. 47). ФЗ про загальні принципи 2003 відносить до власних доходів також і кошти фінансової допомоги, перераховані в законі, про які докладніше йтиметься в наступному параграфі, присвяченому міжбюджетних відносин. Враховуючи, що основною ознакою віднесення тих чи інших доходів до власних є їх постійне закріплення за певним рівнем бюджету (ст. 47 БК РФ), можна зробити висновок, що, включаючи у власні доходи місцевих бюджетів фінансову допомогу від бюджетів інших рівнів, профільний закон місцевого самоврядування, таким чином, підкреслив стабільність встановлення принципів надання фінансової допомоги муніципалітетам, її безумовну необхідність для формування муніципальних фінансових ресурсів.

Аналізуючи склад неподаткових доходів місцевих бюджетів, слід визнати, що самі по собі вони не здатні забезпечити фінансове покриття основних потреб муніципальних утворень.

Незважаючи на безумовно істотне значення для формування місцевих бюджетів згаданих неподаткових джерел, все ж основна частина бюджетів поповнюється за рахунок податків та інших обов'язкових платежів. Це особливо вірно, враховуючи правову природу муніципалітетів як органів народовладдя, що представляють публічні інтереси та існуючих для вирішення питань всього населення відповідної території. Основне завдання органів місцевого самоврядування - не отримувати прибуток шляхом використання наявних у їх управлінні об'єктів муніципальної власності, а забезпечити населення муніципального освіти необхідними для його життєдіяльності послугами. У зв'язку з цим основне значення для вирішення місцевих питань має податкова база місцевих бюджетів.

Відповідно до бюджетного законодавства серед податкових доходів бюджету виділяються власні і регулюючі доходи, при цьому до першої групи БК РФ відносить власні податкові доходи місцевих бюджетів від місцевих податків і зборів, визначені податковим законодавством РФ, до других - відрахування від федеральних і регіональних регулюючих податків і зборів, переданих місцевим бюджетам у порядку бюджетного регулювання (ст. 61 БК РФ).

Місцеві податки встановлюються (вводяться) нормативними правовими актами представницького органу місцевого самоврядування (дане повноваження належить до розряду виняткових відповідно до Федерального закону «Про загальні принципи організації місцевого самоврядування РФ» 2003р.) І діють (обов'язкові для сплати) на території відповідного муніципального освіти . Згідно зі ст. 57 ФЗ про загальні принципи 2003р. перелік місцевих податків і зборів та повноваження органів місцевого самоврядування по їх встановленню, зміни та скасування встановлюються законодавством РФ про податки і збори. Доходи від них надходять до місцевих бюджетів за ставками, які встановлюються представницькими органами місцевого самоврядування відповідно до податкового законодавства. При встановленні місцевого податку представницькими органами місцевого самоврядування в нормативних правових актах визначаються наступні елементи оподаткування: податкові ставки в межах, встановлених НК РФ, порядок і терміни сплати податку, а також форми звітності з цього місцевого податку. При встановленні місцевого податку представницькими органами місцевого самоврядування можуть також передбачатися податкові пільги та підстави для їх використання платником податків.

При цьому важливою гарантією від владних зловживань є заборона, що міститься в НК РФ, згідно з яким не можуть встановлюватися місцеві податки і (або) збори, не передбачені Кодексом. Таким чином, держава усуває можливість довільного встановлення несанкціонованих відповідним чином податків і зборів.

Вичерпний перелік місцевих податків встановлюється Податковим кодексом РФ, відповідно до якого (ст. 15) до місцевих податків належать:

1) земельний податок;

2) податок на майно фізичних осіб;

3) податок на рекламу;

4) податок на успадкування та дарування;

5) місцеві ліцензійні збори.

Однак згідно з Федеральним законом від 5 серпня 2000 р. № 118-ФЗ «Про введення в дію частини другої Податкового кодексу Російської Федерації та внесення змін до деяких законодавчих актів Російської Федерації про податки» у зв'язку з прийняттям частини другої Кодексу стаття 15 (і ряд інших статей) Податкового кодексу РФ вводяться в дію з дня визнання таким, що втратив чинність, Закону РФ «Про основи податкової системи в Російській Федерації» (Закон про основи податкової системи).

Що стосується згаданого Закону про основи податкової системи, то його дія в даній сфері обумовлюється волевиявленням суб'єктів Федерації.

Так, стаття 21 Закону містить перелік місцевих податків і зборів, однак, після введення в дію суб'єктами РФ відповідних законів, частина з них замінюється регіональним податком з продажів, тоді як інша частина - регіональним податком на нерухомість. Таким чином, у розпорядженні місцевих бюджетів залишається в значній мірі обмежений склад доходних джерел.

Розглянемо дане питання докладніше. До недавнього часу до місцевих податків і зборів відповідно до Закону про основи податкової системи відносилося 22 источника, в тому числі:

а) податок на майно фізичних осіб;

б) земельний податок (при цьому порядок зарахування надходжень з податку до відповідного бюджету визначався законодавством про землю, як відомо не менше 50% цього податку централізується у федеральному бюджеті);

в) реєстраційний збір з фізичних осіб, які займаються підприємницькою діяльністю;

г) податок на будівництво об'єктів виробничого призначення в курортній зоні;

д) курортний збір;

е) збір за право торгівлі. Збір встановлювався представницькими органами місцевого самоврядування, сплачувався шляхом при набуття разового талона чи тимчасового патенту і повністю зараховується до відповідного бюджету;

ж) цільові збори з громадян і підприємств, установ, організацій незалежно від їх організаційно-правових форм утримання міліції, на благоустрій територій, на потреби освіти та інші цілі.

Ставка зборів на рік, що встановлюється органами місцевого самоврядування, не могла перевищувати розміру 3% від 12 встановлених законом розмірів мінімальної місячної оплати праці для фізичної особи, а для юридичної особи - 3% від річного фонду заробітної плати, розрахованого виходячи зі встановленого законом розміру мінімальної місячної оплати праці;

з) податок на рекламу. Податок сплачували юридичні та фізичні особи, що рекламують свою продукцію, за ставкою, що не перевищує 5 відсотків вартості послуг з реклами;

і) податок на перепродаж автомобілів, обчислювальної техніки і персональних комп'ютерів. (Податок сплачували юридичні та фізичні особи, котрі перепродують зазначені товари, за ставкою, що не перевищує 10% суми угоди.);

к) збір з власників собак. Збір вносили фізичні особи, які мають у містах собак (крім службових), у розмірі, що не перевищує 1 / 7 встановленого законом розміру мінімальної місячної оплати праці на рік;

л) ліцензійний збір за право торгівлі вино-горілчаними з-765 робами. Збір вносили юридичні та фізичні особи, що реалізують винно-горілчані вироби населенню, у розмірі: з юридичних осіб - 50 встановлених законом розмірів мінімальної місячної оплати праці на рік, фізичних осіб - 25 встановлених законом розмірів мінімальної місячної оплати праці на рік. При торгівлі цими особами з тимчасових торгових точок, які обслуговують вечори, бали, гуляння та інші заходи, - половини встановленого законом розміру мінімальної місячної оплати праці за кожний день торгівлі;

м) ліцензійний збір за право проведення місцевих аукціонів і лотерей. Збір вносили їх організатори в розмірі, що не перевищує 10% вартості заявлених до аукціону товарів або суми, на яку випущені лотерейні квитки;

н) збір за видачу ордера на квартиру. Збір вносили фізичні особи при отриманні права на заселення окремої квартири у розмірі, що не перевищує 3 / 4 встановленого законом розміру мінімальної місячної оплати праці в залежності від загальної площі і якості житла;

о) збір за паркування автотранспорту. Збір вносили юридичні та фізичні особи за паркування автомашин в спеціально обладнаних для цих цілей місцях у розмірах, що встановлюються представницькими органами місцевого самоврядування;

п) збір за право використання місцевої символіки. Збір вносили виробники продукції, на якій використана місцева символіка (герби; види міст, місцевостей, історичних пам'яток та інше), у розмірі, що не перевищує 0,5 відсотка вартості реалізованої продукції;

р) збір за участь у бігах на іподромах. Збір вносили юридичні та фізичні особи, що виставляють своїх коней на змагання комерційного характеру, в розмірах, що встановлюються місцевими органами влади, на території яких знаходиться іподром;

з) збір за виграш на бігах. Збір вносили особи, які виграли в грі на тоталізаторі на іподромі, в розмірі, що не перевищує 5% суми виграшу;

т) збір з осіб, які беруть участь у грі на тоталізаторі на іподромі. Збір вносився у вигляді процентної надбавки до плати, встановленої за участь у грі, у розмірі, що не перевищує 5 відсотків цієї плати;

у) збір з операцій, що здійснюються на біржах, за винятком операцій, передбачених законодавчими актами про оподаткування операцій з цінними паперами. Збір вносили учасники угоди в розмірі, що не перевищує 0,1% суми угоди;

ф) збір за право проведення кіно-і телезйомок. Збір вносили комерційні кіно-і телеорганізації, що виробляють зйомки, що вимагають від місцевих органів державного управління здійснення організаційних заходів (виділення нарядів міліції, оточення території зйомок та інше), в розмірах, що встановлюються представницькими органами місцевого самоврядування;

х) збір за прибирання територій населених пунктів. Збір вносили юридичні та фізичні особи (власники будівель) у розмірі, що встановлюється представницькими органами місцевого самоврядування;

ц) збір за відкриття грального бізнесу (встановлення ігрових автоматів та іншого обладнання з речовим або грошовим виграшем, карткових столів, рулетки та інших засобів для гри). Платниками збору є юридичні та фізичні особи - власники зазначених засобів і обладнання незалежно від місця їх встановлення. Ставки збору та порядок його справляння встановлювалися представницькими органами місцевого самоврядування.

На даний момент дані норми практично не діють. Відповідно до Федерального закону від 31 липня 1998 р. № 150-ФЗ з введенням в дію представницькими органами влади суб'єктів РФ податку з продажів на територіях відповідних суб'єктів РФ податки, передбачені підпунктами «г», «е», «і», «до »,« л »,« м »,« н »,« о »,« п »,« р »>,« з »,« т »,« у »,« ф »,« х »,« ц » пункту 1 статті 21 Закону про основи податкової системи (тобто 16 з 21), не стягуються.

Податок з продажу згідно з цим Законом, а також НК РФ віднесено до розряду регіональних податків (податків суб'єкта РФ).

Таким чином, у розпорядженні місцевого самоврядування з власних податків і зборів повинні залишитися:

- Податок на землю,

- Податок на майно фізичних осіб;

- Податки, що стягуються у курортних зонах, до яких відноситься

лише незначна частина муніципальних утворень.

Окремого розгляду заслуговує питання розподілу земельного податку. Цей податок з часів радянської влади вважається місцевим, що цілком відповідає усталеним в даній сфері економічних відносин: земельний податок простіше й ефективніше збирається місцевою владою, в силу безпосередньої наближеності останніх до оподатковуваного базі. Більш того, дана наближеність народжує пряму зацікавленість місцевих структур у підвищенні збирання земельного податку, підвищення прибутковості землі, поліпшення умов її утримання (зростання вартості землі збільшує і збирається податок, а також орендну плату), які також здатні найбільш ефективно здійснювати контроль за її використанням.

Однак з 1998 року по теперішній час в закон про федеральний бюджет на відповідний рік включаються норми про централізацію земельного податку у федеральному бюджеті.

Так, відповідно до ст. 12 Федерального закону «Про федеральному бюджеті на 2004 рік» встановлено, що у 2004 році платники земельного податку та орендної плати за землі міст і селищ до розмежування державної власності на землю перераховують зазначені платежі з розподілом доходів від їх надходжень між рівнями бюджетної системи Російської Федерації з наступним нормативам:

- Бюджети суб'єктів Федерації (за винятком міст Москви і Санкт-Петербурга) - 50%;

- Бюджети міст Москви і Санкт-Петербурга і бюджети закритих адміністративно-територіальних утворень - 100%;

- Бюджети міст і селищ, інших муніципальних утворень (за винятком муніципальних утворень, що входять до складу міст Москви і Санкт-Петербурга) - 50 відсотків.

При цьому платники земельного податку перераховують зазначені платежі в повному обсязі на рахунки органів федерального казначейства з подальшим розподілом доходів від їх надходжень між рівнями бюджетної системи Російської Федерації.

Крім того, відповідно до статті НК РФ земельний податок і податок на майно (як юридичних, так і фізичних осіб) також припиняють свою дію з моменту введення суб'єктами РФ власного податку - податку на нерухомість.

Таким чином, як бачимо, з чотирьох джерел власних джерел доходів місцевих бюджетів, що залишилися після всіх змін податкового законодавства, за великим рахунком лише два - реєстраційний збір і курортні податки (які у малої частини муніципалітетів) можна однозначно віднести до власних доходів, так як існування земельного податку та податку на майно фізичних осіб залежить від позиції законодавців суб'єктів РФ по введенню регіонального податку на нерухомість.

З викладеного випливає неминучий висновок про те, що формування доходної частини місцевих бюджетів практично абсолютно залежить від позиції держави при розподілі доходів від федеральних і регіональних податків і визначення часток цих податків, переданих на місцевий рівень.

За деякими відомостями, за рахунок місцевих податкових і неподаткових джерел, одержуваних у режимі власних доходів, видатки місцевих бюджетів забезпечуються в середньому лише на 16 - 20% від усього обсягу доходів місцевих бюджетів.

При вказаній незбалансованості між доходами і видатками місцевих бюджетів неминуче утвориться дефіцит бюджету, правила, регулювання якого встановлені бюджетним законодавством:

1) обсяг доходів бюджету повинен обов'язково покривати його поточні витрати, тобто, дефіцит може утворюватися лише за рахунок капітальних витрат і не може перевищувати 10% від обсягу доходів без урахування фінансової допомоги;

2) вказану межу дефіциту може бути збільшений за рахунок по лених відступів від продажу муніципального майна.

У рішенні про бюджет повинні бути вказані джерела його фінансування, до яких бюджетне законодавство відносить (ст. 96 БК РФ):

- Муніципальні позики, здійснювані шляхом випуску муніципальних цінних паперів від імені муніципального освіти;

- Кредити, отримані від кредитних організацій;

- Бюджетні позички та кредити, отримані з інших бюджетів;

- Надходження від продажу муніципального майна;

- Зміна залишків коштів на рахунках з обліку коштів місцевого бюджету.

Кошти, отримані з трьох перших джерел, утворюють муніципальний борг, в який окрім цього входять також муніципальні гарантії (ст. 100 БК РФ). Законом встановлені правила, за якими:

по-перше, боргові зобов'язання муніципальних утворень не можуть бути взяті на термін понад 10 років (отже, в межах цього терміну повинні бути погашені);

по-друге, в обсяг муніципального боргу включаються тільки основні зобов'язання без урахування відсотків і санкцій за їх невиконання;

по-третє, муніципальний борг повністю і без умов забезпечується скарбницею муніципального освіти;

по-четверте, граничний обсяг боргу не може перевищувати обсяг доходів місцевого бюджету без урахування фінансової допомоги з інших бюджетів;

по-п'яте, обсяг витрат на обслуговування боргу в поточному фінансовому році не повинен перевищувати 15% обсягу видатків бюджету.

Бюджетне законодавство зобов'язує муніципалітети використовувати всі повноваження з формування доходів місцевого бюджету для погашення своїх боргових зобов'язань та обслуговування боргу (під останнім ми маємо на увазі фінансування відсотків та інших додаткових до основних зобов'язаннях виплат).

Бюджетний кодекс України встановлює вичерпний перелік форм муніципального боргу, з чого випливає висновок, що муніципальні освіти не має права укладати договори, що призводять до виникнення їх зобов'язань в інших формах. Наприклад, у практиці виникало питання про можливість муніципальних утворень укладати угоди поруки за зобов'язаннями інших суб'єктів цивільного обороту. Однак, як ми бачимо, бюджетне законодавство, обмежуючи перелік форм муніципального боргу і, отже, підстав його виникнення, не допускає можливості подібних договорів для муніципалітетів. Грошове забезпечення зобов'язань третіх осіб з боку муніципалітетів можливе лише у формі муніципальних гарантій (ст. 115 БК РФ), видача яких пов'язана з виконанням ряду умов:

- Гарантія має видаватися в письмовій формі із зазначенням обсягу забезпечення і його терміну, рівного строку виконання зобов'язання;

- Як правило, гарантія надається на конкурсній основі;

- Перед видачею гарантії проводиться перевірка фінансового стану її одержувача;

- Відповідальність гаранта може бути тільки субсидіарної;

- Виконання гарантії дає право вимагати з одержувача гарантії відповідного відшкодування;

- Гарантії на суму, що перевищує 0,01% витрат місцевого бюджету, повинні бути відображені в рішенні про бюджет.

Разом з тим слід звернути увагу на те, що зазначені обмеження за формою муніципальних запозичень стосуються лише грошових зобов'язань муніципальних утворень, оскільки бюджетне законодавство регулює форми боргу стосовно до формування та витрачання бюджетів, що є, як було зазначено, формою освіти і витрачання фонду грошових коштів. Отже, вони не стосуються можливості прийняття на себе муніципальними утвореннями зобов'язань іншого роду, передбачених цивільним законодавством з урахуванням специфіки регулювання місцевого самоврядування (наприклад, в якості міри забезпечення зобов'язань третіх осіб можливий заставу муніципального майна).

На відміну від держави, муніципальні освіти не має права здійснювати зовнішні запозичення. Внутрішні запозичення від імені муніципальних утворень здійснює уповноважений відповідно до статуту муніципального освіти орган місцевого самоврядування. Перелік подібних запозичень фіксується в програмі, яка є додатком до рішення про місцевий бюджет з відображенням їх загального обсягу, що направляється на покриття дефіциту бюджету і погашення боргу. Запозичення у формі випуску муніципальних цінних паперів повинні здійснюватися при дотриманні зазначених вище правил регулювання муніципального боргу, крім того, особливості їх емісії та обігу повинні бути врегульовані спеціальним федеральним законом, який в даний час не прийнято (ст. 114 БК РФ).

Органи місцевого самоврядування повинні враховувати всі боргові зобов'язання муніципального освіти в муніципальній боргової книзі, відомості до якої заносяться в 3-денний термін з моменту виникнення зобов'язань.

При порушенні муніципальним утворенням зазначених вище параметрів на обслуговування і погашення боргу при нездатності забезпечити його погашення (тобто фактичної неплатоспроможності) законом передбачена можливість прийняття до таких муніципальних утворень наступних заходів з боку державних органів суб'єкта РФ:

1) призначення перевірки виконання бюджету;

2) передача виконання місцевого бюджету під контроль виконавчого органу суб'єкта РФ;

3) прийняття інших заходів, передбачених законом.

До таких інших заходів, зокрема, відноситься встановлена ​​ст. 75 ФЗ про загальні принципи 2003 можливість введення на строк до 1 року за клопотанням вищої посадової особи суб'єкта РФ, представницького органу або глави муніципального освіти рішенням арбітражного суду тимчасової фінансової адміністрації у випадку, якщо прострочена заборгованість муніципального освіти перевищує 30% власних доходів місцевих бюджетів і (або) 40% бюджетних асигнувань у звітному році за умови виконання зобов'язань за міжбюджетними від-носіння з боку вищестоящих бюджетів. У функції такої адміністрації входить реструктуризація боргу, розробка коригування місцевого бюджету та інші повноваження.

Незважаючи на те, що зазначена норма вводиться в дію лише з 1 січня 2008 року, доцільність її введення викликала серйозні дискусії в зв'язку з тим, що, як згадувалося, місцеві фінанси перебувають у вкрай важкому становищі, передані муніципалітетам витрати суттєво перевищують дохідні можливості місцевого самоврядування , що змусило багато муніципальних освіти фінансувати рішення великої частини місцевих питань за рахунок муніципальних запозичень, тим самим створюючи і збільшуючи державний борг. У зв'язку з цим багато муніципальних освіти в даний час фактично стали нездатними за рахунок наявної дохідної бази розплачуватися по боргах.

Література

1. * Актуальні проблеми формування місцевого самоврядування в Російській Федерації ("Круглий стіл" в Інституті держави і права РАН) / / Держава і право. 1997. № 5.

2. * Бабічев І.В. Правовий перекіс. Максимум повноважень у мера, мінімум - у представницького органу / / Російська Федерація. 1998. № 14. Відгуки на статтю: Російська Федерація сьогодні. 1998. № 24.

3. ** Борисов О.С. Підготовка проектів нормативних правових актів у правотворчих органах муніципальних утворень / / Державна влада і місцеве самоврядування. 1999. № 1.

4. ** Васильєв В.І. Як вибрати главу муніципального освіти (порівняльний аналіз виборчого законодавства) / / Журнал російського права. 1997. № 11.

5. ** Васильєв В.І. Від Рад - до муніципалітетам. Що показав аналіз регламентів муніципальних представницьких органів / / Журнал російського права. 1998. № 4 / 5.