Предмет: Доходи бюджету
Тема: Фінансовий контроль і бюджетування
Введення
Порядок державного (муніципального) фінансового контролю доходів бюджету. Ефективність державного (муніципального) фінансового контролю доходів бюджетів бюджетної системи РФ
Бюджетування, орієнтоване на результат, оцінка ефективності політики доходів бюджету (на прикладі бюджету суб'єкта РФ або місцевого бюджету)
Висновок
Література
Введення
Управління державними витратами представляє собою важливу частину бюджетної політики і в значній мірі визначається станом бюджетного процесу, порядком планування, затвердження і виконання бюджету в частині видатків, а також контролем над його виконанням. Таким чином, вдосконалення практики бюджетування слід розглядати як важливий інструмент підвищення ефективності державних витрат. Заходи вдосконалення бюджетного процесу можуть робити локальний ефект, а можуть приводити до радикальних змін. Саме до таких змін приводить впровадження бюджетування, орієнтованого на результат, або програмно-цільового бюджетування, що змінює в корені не тільки зміст усіх стадій бюджетного процесу, а й саму концепцію управління державними витратами.
1. Порядок державного (муніципального) фінансового контролю доходів бюджету. Ефективність державного (муніципального) фінансового контролю доходів бюджетів бюджетної системи РФ
Важливим елементом бюджетного процесу є контроль, який забезпечує ефективність функціонування державної фінансової системи. Під фінансовим контролем розуміється система заходів щодо перевірки законності, доцільності та ефективності дій з формування, розподілу та використання фінансових ресурсів, що знаходяться в розпорядженні федерального уряду, а також регіональних і місцевих органів влади. Такі заходи проводяться на різних етапах бюджетного процесу державними органами фінансового контролю, склад і повноваження яких закріплюються у бюджетному законодавстві країни.
Значення фінансового контролю в Росії істотно зросло в період переходу до ринкової економіки. У ринковій системі велика роль податків, які є не тільки основним джерелом надходжень у дохідну частину бюджету, а й регулятором господарської діяльності. Розвиток податкової системи неможливе без створення ефективної системи контролю за повнотою і своєчасністю сплати податків до бюджету держави. У демократичних країнах велика значимість громадського контролю за витрачанням державних коштів. Ускладнюється система бюджетного федералізму, яка також вимагає створення нових механізмів контролю за розподілом і використанням бюджетних ресурсів.
Основне призначення фінансового контролю полягає в тому, щоб забезпечити ефективність процесу формування і витрачання грошових коштів, що знаходяться в руках держави. Контроль є невід'ємним елементом процесу державного управління. Він сприяє успішній реалізації завдань, що стоять перед бюджетною системою країни. Фінансовий контроль покликаний забезпечувати:
правильність складання бюджетів різних рівнів та їх виконання;
дотримання чинного бюджетного та податкового законодавства, правильність ведення бухгалтерського обліку, складання звітності;
ефективне та цільове використання коштів державного бюджету та позабюджетних фондів; правильність операцій з бюджетними коштами на рахунках у банках та інших кредитних установах;
виявлення резервів зростання бюджетних доходів і економії коштів;
успішну реалізацію міжбюджетних відносин, ефективне і обгрунтований розподіл фондів фінансової підтримки регіонів;
припинення правопорушень у бюджетній сфері, виявлення фінансових зловживань і застосування покарання до винних осіб; компенсацію наслідків незаконних дій;
поліпшення фінансової дисципліни, проведення профілактичної та роз'яснювальної роботи.
Об'єктом фінансового контролю є бюджетна система і бюджетний процес. Проте, крім цього, він поширюється і на недержавний сектор економіки. Приватні підприємства є платниками податків і зборів, виконавцями державних замовлень, одержувачами бюджетних коштів та податкових пільг. І в цьому відношенні вони також підлягають контролю з боку держави. Контроль є елементом державного примусу, оскільки законом передбачені різні форми відповідальності за невиконання бюджетно-податкового законодавства.
Форми і методи фінансового контролю
Успішна реалізація контрольних заходів залежить від того, наскільки вони відповідають сформованій економічній ситуації, завданням бюджетної політики, структурі об'єкта контролю. Існують різні форми фінансового контролю, які можна класифікувати за різними ознаками: в залежності від часу проведення, суб'єкта (хто здійснює контроль) і т.п.
Фінансовий контроль здійснюється на всіх етапах бюджетного процесу. Залежно від періоду проведення він класифікується наступним чином:
попередній контроль проводиться на етапі складання проекту бюджету, його розгляду і затвердження представницьким органом влади. Він також здійснюється при складанні кошторисів бюджетополучателей, розробки фінансових законопроектів і ін Специфіка попереднього контролю полягає в тому, що він носить попереджувальний характер і націлений на коригування проекту бюджету до моменту його прийняття;
поточний (оперативний) контроль. Він здійснюється в процесі виконання бюджету і спрямований на забезпечення фінансової дисципліни, дотримання встановлених норм оподаткування та бюджетних асигнувань, виявлення і припинення порушень у бюджетній сфері. Поточний контроль є найбільш поширеною формою фінансового контролю. Його основою є аналіз оперативної звітності про виконання бюджету та бухгалтерських документів;
наступний контроль - це ревізія вже виконаного бюджету, яка проводиться після закінчення фінансового року. Перевірці підлягає виконання планових показників по кожній статті доходів і витрат, визначеної законом про бюджет, а також виконання кошторисів бюджетних установ. Аналізуються ефективність і доцільність зроблених витрат, повнота та своєчасність зарахування доходів за окремими джерелами, причини відхилення фактичних показників від бюджетного плану. Результати такого аналізу є основою для складання проекту бюджету на черговий рік, тому наступний і попередній контроль тісно взаємопов'язані.
Суб'єкти контролю можуть бути різними. У їх число входять: органи державної влади та управління (президент, уряд, парламентом, податкові, фінансові та спеціалізовані контрольні органи); контрольно-ревізійними управліннями міністерств і відомств; фінансово-економічні служби підприємств та організацій; аудиторські фірми; неурядові організації; а також громадяни країни як платники податків. Відповідно можна виділити різні види фінансового контролю - державний, відомчий, внутрішньогосподарський, незалежний і ін Становлення громадянського суспільства пов'язано з посиленням суспільного контролю за формуванням та використанням державних коштів.
Фінансовий контроль ефективний тоді, коли він є комплексним. Різні учасники бюджетного процесу виконують різні функції, вони володіють різним обсягом інформації та аналітичними можливостями. Тому успішна реалізація бюджетної політики можлива лише тоді, коли в ній поєднуються всі названі форми контролю.
Для здійснення контролю можуть використовуватися різні методи, до числа яких належать:
а) перевірки, які поділяються на документальні та камеральні. Документальні перевірки проводяться безпосередньо на підприємстві або в організації. При цьому вивчаються кошторису витрат, бухгалтерська і статистична звітність, розрахунки з бюджетом по податках та інших обов'язкових платежах, інші фінансові документи. Контрольні органи мають право вилучати документи, що свідчать про приховування об'єктів оподаткування та незаконне використання бюджетних коштів у тому випадку, якщо їх збереження не гарантується (тобто якщо вони можуть бути підмінені або знищені). Особливістю камеральних перевірок є те, що вони не пов'язані з відвідуванням перевіряються організацій. Такі перевірки проводяться за місцем знаходження контрольного органу на основі документів, наданих підприємствами та організаціями, а також інших відомостей, що є в його розпорядженні;
б) обстеження. Засноване на особистому ознайомлення перевіряючого з окремими сторонами діяльності підприємств і організацій за місцем їх знаходження. При цьому можуть не тільки вивчатися фінансові документи, але і проводитися спостереження, опитування співробітників, контрольні заміри, обстеження приміщень, що використовуються для здійснення господарської діяльності, та ін;
в) економічний аналіз, який передбачає аналіз виконання дохідної та видаткової частини бюджету, а також кошторисів бюджетополучателей. Він дозволяє виявити проблеми і протиріччя бюджетного процесу, шляхи підвищення його ефективності. Оскільки бюджетна система є одним з найважливіших інструментів регулювання соціально-економічних процесів, важливо проаналізувати її вплив на окремі сторони суспільного життя. Результати такого дослідження слугують основою для вироблення стратегії економічної політики держави на перспективу;
г) ревізія. Це найбільш поширений метод бюджетного контролю. Ревізія - це комплекс взаємопов'язаних перевірок фінансово-господарської діяльності підприємств, установ, організацій. Перевіркою може бути також охоплена робота фінансових органів щодо складання і виконання бюджету. Ревізії проводяться в органах державної влади та їх відокремлених структурних підрозділах, по позабюджетних фондах; на підприємствах і в організаціях з державною участю, в організаціях усіх форм власності, які отримують бюджетне фінансування, та ін Вони служать основою для прийняття управлінських рішень, сприяють профілактиці порушень у бюджетній сфері.
У залежності від того, наскільки широко ревізії охоплює діяльність об'єкта, що перевіряється, можна виділити такі їх види:
комплексні ревізії. Це найбільш поширений вид перевірок. Він охоплює всі сторони діяльності ревізується: фінансові та господарські операції, організацію виробництва, ефективність використання ресурсів, розрахунки з бюджетом і позабюджетними фондами, стан бухгалтерського обліку та ін Для перевірки окремих питань можуть залучатися фахівці в предметній області;
тематична ревізія, при якій перевірці підлягає лише певну ділянку діяльності організації. Така ревізія не дає повного уявлення про роботу об'єкта, але дозволяє провести поглиблений аналіз з якої-небудь однієї проблеми. Якщо перевірка однорідних ділянок проводиться в кількох організаціях, це дає можливість виявити типові недоліки, розробити рекомендації щодо їх подолання.
Всі порушення, які були виявлені в процесі перевірки, відображаються в акті ревізії. Акт є офіційним документом, на основі якого робляться висновки про діяльність організації і приймаються наступні управлінські рішення. Відповідальність за точність його складання несе ревізор. В акті ревізії повинно міститися опис фактів порушень, зазначено час їх вчинення, вартісна оцінка, а також винні особи. Не можна відображати в акті особисті висновки і припущення ревізора. Ревізори також не мають права втручатися в управління перевіряється організацією, накладати штрафи та дисциплінарні стягнення.
Після ознайомлення з актом ревізії керівник контрольного органу виносить рішення щодо усунення виявлених недоліків. Матеріали перевірок можуть бути також спрямовані у вищі інстанції, а за наявності серйозних порушень - в слідчі органи.
Органи державного фінансового контролю
У рамках бюджетного процесу багато його учасників наділяються контрольними функціями. Ці повноваження виконують глава держави, органи виконавчої та законодавчої влади, спеціалізовані контрольні органи, а також розпорядники бюджетних коштів.
Президентський контроль за станом державних фінансів здійснюється у відповідності з Конституцією шляхом підписання федеральних законів, видання указів і розпоряджень з фінансових питань та ін Його метою є забезпечення цілісності економічного простору країни, єдності бюджетної та податкової політики на всій її території. До складу Адміністрації Президента РФ входить Головне Контрольне управління, яке також наділене поруч повноважень. Воно не може самостійно застосовувати будь-які санкції, воно має право направляти приписи про усунення фінансових порушень. Пропозиції, зроблені за підсумками перевірок, вносяться на розгляд Президента.
Важливою формою фінансового контролю в Росії і за кордоном є парламентський контроль. Відповідно до Бюджетного кодексу законодавчі (представницькі) органи влади здійснюють:
попередній контроль - в ході обговорення і затвердження проектів законів про бюджет та інших нормативних актів, присвячених фінансових питань;
поточний контроль - при розгляді окремих питань виконання бюджету на засіданнях парламентських комітетів, комісій, робочих груп в ході парламентських слухань та в зв'язку з депутатськими запитами;
наступний контроль - при розгляді і затвердженні звітів про виконання бюджету, підготовлених виконавчою владою.
В обох палатах Федеральних Зборів є спеціальні комітети, що відповідають за розгляд питань, пов'язаних з державними фінансами. До їх функцій відноситься перевірка доходів та витрат, передбачених законопроектом про бюджет на черговий рік, підготовка висновку на проект бюджету, контроль за раціональним використанням державних коштів.
Для здійснення контрольних повноважень парламенту наділяється такими правами: отримувати від органів виконавчої влади та місцевого самоврядування супровідні матеріали, необхідні при затвердженні бюджету; отримувати від державних фінансових органів оперативну інформацію про хід виконання бюджету; виносити оцінку діяльності органів, які виконують бюджет, і ін Законодавці регулярно одержують відомості про стан державних фінансів через спеціально створений контрольний орган - Рахункову палату. Основним завданням Рахункової палати є проведення зовнішнього аудиту бюджету. Її функції та статус будуть розглянуті нами більш докладно.
У системі виконавчої влади контрольними повноваженнями наділені: Міністерство фінансів, Федеральне казначейство, регіональні та муніципальні фінансові органи, головні розпорядники та розпорядники бюджетних коштів. Уряд РФ як вищий орган виконавчої влади регулює і контролює фінансову діяльність міністерств і відомств, міжбюджетні відносини, інформує Державну Думу про хід виконання федерального бюджету, а також надає Рахунковій палаті інформацію, необхідну для здійснення нею контрольних повноважень.
Міністерство фінансів РФ є органом, що забезпечує проведення єдиної фінансової, бюджетної, податкової та валютної політики в країні, і володіє широкими контрольними повноваженнями в даній сфері. Воно контролює раціональне та цільове використання бюджетних коштів головними розпорядниками, розпорядниками та одержувачами, перевіряє складені ними кошторису. У межах своєї компетенції Мінфін проводить комплексні ревізії і тематичні перевірки надходжень та витрачання коштів федерального бюджету. Він організовує перевірки і ревізії одержувачів державних гарантій, бюджетних кредитів, позик та інвестицій. До його функцій відноситься складання звіту про виконання федерального і консолідованого бюджету РФ, а також розробка єдиної методології звітів про виконання бюджетів усіх рівнів. Усі управління та відділи Мінфіну здійснюють фінансовий контроль у межах своєї компетенції.
Функцію бюджетного контролю виконує також Головне управління федерального казначейства, що входить до складу Міністерства фінансів. Казначейство як орган, відповідальний за виконання бюджету, покликане контролювати процес формування і витрачання державних коштів. Воно здійснює попередній та поточний контроль за веденням операцій з бюджетними коштами головних розпорядників, розпорядників та одержувачів; контролює надходження і використання позабюджетних коштів. Казначейство щомісячно інформує вищі законодавчі та виконавчі органи влади про результати виконання федерального бюджету, стан бюджетної системи та фінансових операціях Уряду. Міністру фінансів така інформація надається щодня.
У сфері фінансового контролю органи казначейства мають такі права:
проводити в міністерствах і відомствах, на підприємствах, в установах і організаціях, у банках та інших фінансово-кредитних установах будь-яких форм власності, перевірки грошових документів, регістрів бухгалтерського обліку, звітів, планів, кошторисів та інших документів, пов'язаних із зарахуванням, перерахуванням і використанням коштів федерального бюджету;
отримувати від фінансово-кредитних установ довідки про стан рахунків підприємств, установ і організацій, які використовують засоби федерального бюджету та позабюджетних фондів;
вимагати від керівників та інших посадових осіб перевіряються організацій усунення виявлених порушень, контролювати їх усунення;
призупиняти операції по рахунках організацій, що використовують бюджетні кошти, при ненаданні ними необхідних бухгалтерських і фінансових документів;
вилучати документи, що свідчать про порушення порядку виконання бюджету та позабюджетних фондів;
видавати приписи про стягнення бюджетних коштів, які використовуються не за цільовим призначенням, з накладенням передбаченого законом штрафу. Виконання таких приписів є обов'язковим;
накладати на банки чи інші фінансово-кредитні установи штраф у випадках несвоєчасного зарахування ними коштів, що надійшли в дохід бюджету та позабюджетні фонди, а також бюджетних коштів, перерахованих на рахунки одержувачів; вносити в Центральний банк подання про позбавлення їх ліцензій на здійснення банківських операцій.
Широкі контрольні повноваження в рамках бюджетного процесу надані податковим органам. Податки є основою дохідної частини державного бюджету, тому без налагодженої системи контролю за їх сплатою бюджетна система не може ефективно функціонувати.
Контроль за надходженням податкових доходів до бюджету держави здійснюють система органів Міністерства РФ з податків і зборів та Державний митний комітет. Міністерство з податків і зборів веде облік платників податків, контролює дотримання ними податкового законодавства, правильність обчислення, повноту і своєчасність сплати податків та інших обов'язкових платежів до бюджету та позабюджетні фонди. Повноваження митного комітету поширюються на окремі види податків, пов'язаних із зовнішньоекономічною діяльністю: ПДВ, акцизи на експортовані та імпортовані товари, митний збір.
Крім названих органів, у проведенні фінансового контролю беруть участь головні розпорядники та розпорядники бюджетних коштів. Такий контроль називається відомчим. Він спрямований на те, щоб забезпечити цільове використання бюджетополучателямі виділених коштів, їх своєчасне повернення, а також подання звітності і внесення плати за користування бюджетними коштами. Для здійснення цих функцій у міністерствах і відомствах існують спеціальні контрольно-ревізійні підрозділи. Вони перевіряють законність фінансово-господарських операцій, дотримання фінансової дисципліни, складання і виконання кошторисів бюджетополучателей, контролюють ефективність і цільовий характер витрат, виявляють розкрадання коштів та інші порушення, перевіряють правильність ведення бухгалтерського обліку. Особливістю відомчого контролю є те, що він поширюється не на всі підприємства та організації, а обмежений колом тих бюджетополучателей, які перебувають у підпорядкуванні даного відомства.
Крім державного і внутрівідомчого контролю, важливе значення має і так званий внутрішньогосподарський контроль. Він проводиться бухгалтерією і фінансовими службами самої організації-бюджетополучателям. Бухгалтерія забезпечує облік і контроль за всіма фінансовими операціями. Вона перевіряє законність та цільовий характер витрачання коштів, відповідає за повноту та своєчасність сплати податків до бюджету. Провідна роль в організації внутрішньогосподарського контролю належить головному бухгалтеру.
Для проведення контрольних заходів фінансові органи держави і самі бюджетополучателі можуть залучати аудиторські служби. У світовій практиці аудиторський контроль поширений дуже широко. В даний час ця система отримує розвитку і в Росії. Метою аудиту є перевірка фінансової та бухгалтерської звітності організації, ступеня її достовірності, а також законності проведених фінансових операцій.
Аудиторські перевірки поділяються на зовнішні і внутрішні. Внутрішній аудит проводиться аудиторською службою самої організації. Його завдання - це збір додаткової інформації для прийняття управлінських рішень, підвищення ефективності роботи організації, збільшення рентабельності та раціонального використання виробничих ресурсів. Внутрішній аудит проводиться з ініціативи керівництва, і організація самостійно покриває всі пов'язані з ним витрати. Відмінність зовнішнього аудиту полягає в тому, що його виконують спеціальні аудиторські фірми на основі договору. Такі перевірки можуть проводитися за рішенням державних фінансових і контрольних органів, банків, організацій-партнерів та ін
Рахункова палата як орган фінансового контролю
Важливе місце в системі державного фінансового контролю належить Рахунковій палаті. Рахункова палата Російської Федерації є постійно діючим і незалежним контрольним органом. Вона утворена Федеральними Зборами відповідно до Конституції (стаття 101). Порядок формування Рахункової палати визначено Конституцією та Федеральним законом "Про Рахункову палату Російської Федерації" № 4-ФЗ від 11.01.1995 і виглядає наступним чином: Державна Дума призначає на посаду Голови Рахункової палати, Рада Федерації - його заступника; половина складу аудиторів призначається Думою і половина - Радою Федерації. Термін повноважень Голови Рахункової палати становить шість років. Постанова про його призначення приймається більшістю голосів від загального числа депутатів Думи.
Завдання Рахункової палати визначені федеральним законом. До їх числа належать:
організація і здійснення контролю за своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів за обсягами, структурою та цільовим призначенням;
визначення ефективності та доцільності видатків державних коштів і використання федеральної власності;
оцінка обгрунтованості дохідних і видаткових статей проектів федерального бюджету і бюджетів позабюджетних фондів;
фінансова експертиза проектів законів та інших нормативних актів, що передбачають витрати федерального бюджету, або що впливають на формування та виконання бюджету та позабюджетних фондів;
аналіз виявлених відхилень від встановлених показників бюджету, підготовка пропозицій щодо їх усунення та вдосконалення бюджетного процесу;
контроль за законністю та своєчасністю руху бюджетних коштів у Центральному банку, уповноважених банках та інших фінансово-кредитних установах;
регулярне представлення Раді Федерації та Державній Думі інформації про хід виконання федерального бюджету і результати проведених контрольних заходів.
Хоча Рахункова палата утворена парламентом і підзвітна йому, при вирішенні покладених на неї завдань відповідно вона має організаційної та функціональної незалежністю. Вона забезпечує єдину систему контролю за виконанням федерального бюджету і бюджетів федеральних позабюджетних фондів. Ця робота включає в себе: оперативний контроль за виконанням бюджету в звітному році; проведення комплексних ревізій та тематичних перевірок по окремих розділах і статтях бюджету; експертизу проектів федерального бюджету, інших законів, програм, міжнародних договорів з фінансових питань; аналіз порушень і відхилень у бюджетному процесі; підготовку пропозицій щодо вдосконалення бюджетного законодавства; підготовку висновків щодо виконання федерального бюджету звітного року та їх подання до Федерального Зібрання; підготовку висновків і відповідей на запити органів державної влади.
Найважливішими напрямами роботи Рахункової палати є контрольно-ревізійна, експертно-аналітична та інформаційна діяльність.
Контрольно-ревізійна діяльність здійснюється у таких формах:
контроль за своєчасним виконанням дохідних і видаткових статей федерального бюджету і бюджетів позабюджетних фондів; оцінка обгрунтованості законопроектів, представлених виконавчою владою;
визначення ефективності та доцільності використання державної власності, контроль за надходженням до бюджету доходів від держвласності;
контроль за станом державного внутрішнього і зовнішнього боргу Росії, за використанням кредитних ресурсів;
контроль за банківською системою в частині обслуговування федерального бюджету та державного боргу РФ.
Рахункова палата проводить комплексні ревізії і тематичні перевірки по окремих статтях федерального бюджету і бюджетів позабюджетних фондів. Її контрольні повноваження розповсюджуються на всі державні органи та установи, федеральні позабюджетні фонди, органи місцевого самоврядування, підприємства і організації всіх форм власності, банки та інші фінансово-кредитні установи, їх спілки, асоціації та інші об'єднання, якщо вони:
отримують, перераховують, використовують кошти з федерального бюджету;
використовують федеральну власність або управляють нею;
мають податкові, митні та інші пільги, надані федеральними законами або органами влади.
Всі названі суб'єкти зобов'язані надавати інформацію, необхідну для діяльності Рахункової палати, при проведенні ревізій, перевірок, а також за її запитами. Неправомірну відмову, ухилення від надання документів та матеріалів, а також надання завідомо неповної або помилкової інформації тягне за собою кримінальну відповідальність. Рахункова палата може залучати до проведення перевірок інші контрольні органи держави, а також приватні аудиторські фірми та окремих експертів. Контрольні органи Президента, Уряду, міністерств і відомств зобов'язані сприяти її діяльності і надавати за запитами всі необхідні відомості.
При виконанні своїх службових обов'язків інспекторам Рахункової палати надані такі права. Вони можуть безперешкодно відвідувати державні органи, підприємства, установи та організації, банки та інші кредитно-фінансові установи незалежно від форм власності, військові частини і підрозділи, входити в будь-які виробничі, складські, торговельні та канцелярські приміщення; опечатувати каси, касові і службові приміщення, склади та архіви. За підсумками ревізії або перевірки складається звіт. При виявленні розкрадань, зловживань, фальсифікацій та інших порушень інспектор має право вилучити необхідні документи. У цьому випадку складається акт вилучення, і до справи додається опис або копія вилучених документів. Втручатися в оперативну діяльність об'єктів, а також оприлюднювати свої висновки до завершення перевірки інспектори не мають права.
Про результати проведених перевірок Рахункова палата інформує обидві палати Федеральних Зборів. Ці матеріали публікуються у періодичному виданні "Бюлетень Рахункової палати Російської Федерації", а також на офіційному сайті www.ach.gov.ru.
Якщо в ході ревізії були виявлені порушення, що завдають державі прямої шкоди і потребують негайного припинення, Рахункова палата видає розпорядження адміністрації підприємства, що перевіряється, установи або організації. Припис підписується Головою Рахункової палати або його заступником. Воно є обов'язковим для виконання. Якщо ж організація його не виконує або виконує неналежним чином, Рахункова палата має право за погодженням з Державною Думою прийняти рішення про призупинення всіх видів операцій за її банківських рахунків. Якщо перевірка показала такі порушення, які тягнуть за собою кримінальну відповідальність, відповідні матеріали передаються Рахунковою палатою до правоохоронних органів.
Експертно-аналітична діяльність Рахункової палати включає експертизу проектів законів, міжнародних договорів, федеральних програм та інших документів, що стосуються федерального бюджету, державних позабюджетних фондів і федеральної власності, а також підготовку аналітичних матеріалів з питань фінансового контролю. У Рахунковій палаті існує єдина система контролю федерального бюджету, в основу якої покладено безперервний контрольний цикл тривалістю три роки. Цей цикл включає кілька послідовних стадій:
попередній контроль проекту бюджету майбутнього року;
оперативний контроль в процесі виконання бюджету поточного року;
наступний контроль (комплексна документальна ревізія виконаного бюджету).
Таким чином, протягом кожного року Рахункова палата одночасно працює з бюджетами трьох років - минулого, поточного та майбутнього. Бюджет минулого року знаходиться в стадії комплексної ревізії, поточного - в стадії оперативного контролю, і майбутнього року - в стадії попереднього контролю. Розглянемо ці етапи більш докладно.
У ході попереднього контролю показники, закладені в проект бюджету на черговий рік, проходять експертну перевірку. Вони зіставляються з даними про хід виконання бюджету поточного року, стан окремих статей доходів і витрат, зовнішніх і внутрішніх запозичень. Враховується інформація про соціально-економічний стан країни, прогнози розвитку економіки в цілому, окремих галузей і регіонів. На цій основі складається висновок на проект федерального бюджету, яке затверджується Колегією Рахункової палати. У ньому відображаються такі основні положення:
відповідність законопроекту Бюджетному кодексу та іншим нормативним актам;
прогноз вихідних макроекономічних показників для складання проекту бюджету;
основні характеристики бюджету і його особливості;
доходи і витрати федерального бюджету;
державний борг і запозичення, обслуговування і погашення боргових зобов'язань;
взаємини федерального бюджету з бюджетами інших рівнів і позабюджетними фондами;
програмна частина проекту бюджету, та ін
Рахункова палата може також вносити пропозиції щодо коригування різних параметрів бюджету на етапі його обговорення Державній Думі.
Оперативний контроль виконання бюджету проводиться протягом року. Рахункова палата в перевіряє повноту і своєчасність надходжень грошових коштів, витрачання бюджетних асигнувань, зіставляє ці дані з затвердженими показниками, виявляє відхилення та порушення, проводить їх аналіз і на цій основі вносить пропозиції щодо вдосконалення бюджетного процесу.
Основними прийомами оперативного контролю є:
аналіз спеціальних форм звітності, що подаються учасниками бюджетного процесу;
обробка копій первинних платіжних документів, що надаються Міністерством фінансів і Центральним банком, на підставі яких здійснювалися операції з бюджетними коштами;
аналіз інших форм фінансової звітності міністерств і відомств, Центрального банку і кредитних організацій, що здійснюють операції з коштами федерального бюджету;
узагальнення результатів контрольних заходів, проведених за дорученнями Федеральних Зборів і з ініціативи Рахункової палати;
вибіркові експрес-перевірки, необхідні для уточнення окремих параметрів виконання бюджету;
експертні оцінки.
На основі даних оперативного контролю Рахункова палата складається щоквартальний звіт про виконання федерального бюджету. Форма звіту затверджена Державною Думою за погодженням з Радою Федерації. У ньому відображаються фактичні показники доходів і витрат бюджету, а також їх порівняння з затвердженим планом за три, шість, дев'ять та дванадцять місяців поточного року. Показники розраховуються наростаючим підсумком, тобто за минулий період з початку року. Звіт затверджується Колегією Рахункової палати і після цього направляється обом палатам парламенту.
Після закінчення фінансового року Рахункова палата проводить комплексну документальну ревізію вже виконаного бюджету. Для цього створюється спеціальна робоча група. Перевірці підлягають всі платіжні документи по залишках, приходу, витраті і запозичення бюджетних коштів, особові рахунки казначейства, документи щодо виконання федерального бюджету в Центральному банку і інших фінансових установах. Одночасно проводяться контрольні заходи у всіх департаментах Мінфіну Росії, у всіх міністерствах і відомствах. Вибірково перевіряються територіальні управління та відділення казначейства.
За результатами комплексної ревізії складаються первинні акти, число яких вимірюється кількома сотнями, і зведений акт. На цій основі Рахункова палата готує висновок на проект закону про виконання федерального бюджету за відповідний рік, який складається Урядом і представляється в Державну Думу.
Експертно-аналітичної діяльність Рахункової палати полягає в експертизі проектів законів, міжнародних договорів, федеральних програм та інших документів, що стосуються федерального бюджету, державних позабюджетних фондів і федеральної власності, а також у підготовці аналітичних матеріалів з питань фінансового контролю.
Рахункова палата проводить експертизу проектів:
федерального бюджету, окремих статей його доходів і витрат, розмірів державного внутрішнього і зовнішнього боргу, бюджетного дефіциту;
законів та інших нормативних актів з бюджетно-фінансових питань, які вносяться на розгляд Державної Думи;
міжнародних договорів, що тягнуть за собою правові наслідки для федерального бюджету;
програм, які фінансуються за рахунок коштів федерального бюджету.
По всіх названих документів Рахункова палата готує свої висновки. У них повинні відображатися тільки факти, не повинно бути політичних оцінок прийнятих рішень.
Крім експертиз законопроектів, Рахункова палата аналізує результати проведених контрольних заходів, досліджує виявлені порушення та відхилення в бюджетному процесі. На цій основі складаються пропозиції щодо розвитку фінансової системи та удосконалення бюджетного законодавства, які направляються до Державної Думи.
Підготовка, розгляд та затвердження звіту про виконання бюджету
Завершальною стадією бюджетного процесу є складання звіту про виконання бюджету, його розгляд і затвердження законодавцями. У кінці кожного року міністр фінансів видає розпорядження, відповідно до якому починається підготовка звіту про виконання федерального бюджету і бюджетів державних позабюджетних фондів. Звіт складається казначейством відповідно до тієї ж структурою і бюджетної класифікації, які застосовувалися при затвердженні закону про бюджет. Вихідними даними для нього служать звіти головних розпорядників, розпорядників та одержувачів бюджетних коштів.
На підставі розпорядження міністра фінансів всі отримувачі бюджетних коштів складають свої річні звіти, в яких відображається інформація про їх доходи та витрати, виконанні завдань з надання державних або муніципальних послуг, використання виділених субвенцій, бюджетних кредитів та позик, а також закріпленого за ними державного майна. Державні замовники готують зведений звіт про використання бюджетних коштів, виділених їм за держзамовленнями. Звіти за всіма підвідомчих установ зводяться і узагальнюються головними розпорядниками.
Звіт від виконання федерального бюджету за минулий рік затверджується у формі закону. Для цього він повинен бути представлений Урядом до Державної Думи не пізніше 1 червня наступного року. У цей же терміну законопроект повинен бути направлений до Рахункової палати для підготовки висновку. Одночасно з ним в Думу вносяться звіти про виконання бюджетів федеральних цільових бюджетних фондів, а також ряд інших матеріалів:
звіт про витрачання коштів резервних фондів Уряду та Президента РФ;
звіт Міністерства фінансів та інших уповноважених органів про надання та погашення бюджетних позик, кредитів;
звіт Міністерства фінансів про надані державні гарантії;
звіт про внутрішні і зовнішні запозичення РФ;
звіт про доходи, отриманих від використання державного майна;
зведені звіти про виконання завдань з надання державних і муніципальних послуг;
зведені звітні кошторису доходів і видатків бюджетних установ по головних розпорядниках бюджетних коштів;
реєстр федеральної власності на початок і кінець року;
звіт про стан зовнішнього та внутрішнього боргу РФ на початок і кінець року;
звіт Федерального казначейства про розглянутих справах і накладених стягнення за порушення бюджетного законодавства.
Протягом півтора місяців після того, як звіт був направлений в Думу, Рахункова палата проводить його перевірку. При цьому використовуються матеріали контрольно-ревізійної діяльності. Підсумком роботи Рахункової палати є висновок щодо звіту Уряду про виконання федерального бюджету, яке включає в себе:
1) висновок по кожному розділу і підрозділу функціональної класифікації видатків і кожному головному розпоряднику, в якому відображаються суми витрат за цільовим призначенням і факти нецільового використання коштів. Якщо частина коштів була витрачена нецільовим чином, у висновку зазначається, хто з керівників організації ухвалив таке рішення, а також хто з посадових осіб казначейства допустив здійснення платежу;
2) висновок по кожному розділу і підрозділу функціональної класифікації видатків і кожному головному розпоряднику, за якими допущено витрачання коштів понад затверджені асигнувань або понад бюджетного розпису;
3) висновок по кожному випадку фінансування витрат, не передбачених законом про бюджет або бюджетним розписом;
4) аналіз надання та погашення бюджетних кредитів та позик; висновки за фактами надання кредитів і позик з порушенням закону;
5) аналіз надання та виконання зобов'язань за державними гарантіями; висновки за фактами незаконного їх надання; розслідування випадків, в яких такі зобов'язання виконувалися за рахунок коштів бюджету;
6) аналіз бюджетних інвестицій та укладених договорів з точки зору дотримання державних інтересів; висновки за фактами незаконного надання інвестицій;
7) аналіз виконання завдань з надання державних послуг, дотримання встановлених для них нормативів фінансових витрат.
У висновку Рахункової палати можуть міститися й інші матеріали, визначені постановами Думи або Ради Федерації.
Після того, як висновок Рахункової палати було направлено в Думу, нижня палата парламенту починає розглядати звіт про виконання федерального бюджету. Тривалість його розгляду визначена Бюджетним кодексом і становить півтора місяця. Державна Дума заслуховує доповідь керівника Федерального казначейства, доповідь міністра фінансів про виконання федерального бюджету; доповідь Генерального прокурора про дотримання законності у сфері бюджетного законодавства, а також укладення Голови Рахункової палати. Можуть бути також заслухані доповіді керівників вищих органів судової влади про те, які бюджетні суперечки і порушення бюджетного законодавства розглядалися судами у звітному році.
Після розгляду звіту про виконання федерального бюджету Державна Дума приймає рішення про його затвердження. Якщо фактично виконаний бюджет не відповідає прийнятим законом, і при цьому режим скорочення і блокування витрат не вводився, звіт може бути відхилений.
2. Бюджетне орієнтування на результат, оцінка ефективності політики доходів бюджету (на прикладі суб'єкта РФ або місцевого бюджету
Бюджетування, орієнтоване на результат (и), БОР (Performance budgeting) - методологія підготовки та виконання бюджету, при якій планування витрат здійснюється в безпосередньому зв'язку з досягаються результатами. Також відомі назви даної методології, як "бюджетування за результатами" і "програмно-цільовий підхід".
Бюджетна реформа, орієнтована на впровадження БОР в системі органів виконавчої влади в Російській Федерації, здійснюється з 2004 року. Координатором реформи є Міністерство фінансів Російської Федерації (Департамент бюджетної політики, Департамент міжбюджетних відносин). У широкому сенсі перехід до принципів БОР включає:
• Перехід у федеральних органах виконавчої влади до управління за результатами та середньострокового бюджетування, орієнтованого на результат (ЗБІР);
• Проведення реформи міжбюджетних відносин;
• Проведення оптимізації мережі бюджетних організацій;
• Підвищення ефективності та результативності бюджетних витрат.
Нормативна база, що регулює введення БОР, включає:
1. Постанова Уряду Російської Федерації від 22 травня 2004 р. № 249 (ред. від 23.10.2004 р.) "Про заходи щодо підвищення результативності бюджетних витрат", в тому числі: Концепція реформування бюджетного процесу в Російській Федерації в 2004-2006 роках, Положення про доповіді про результати та основні напрямки діяльності суб'єктів бюджетного планування; [2]
2. Постанова Уряду Російської Федерації від 19 квітня 2005 р. N 239 "Про затвердження положення про розробку, затвердження та реалізації відомчих цільових програм"; [3]
3. Постанова Уряду Російської Федерації від 27 квітня 2005 р. N 259 "Про затвердження положення про розробку Зведеного доповіді про результати та основні напрямки діяльності Уряду Російської Федерації на 2006-2008 роки". [4]
Концепція реформування бюджетного процесу, орієнтованого на впровадження БОР, включає такі основні завдання:
1. Наближення бюджетної класифікації Російської Федерації до вимог міжнародних стандартів, запровадження інтегрованого з бюджетною класифікацією плану рахунків бюджетного обліку, заснованого на методі нарахувань і забезпечує облік витрат за функціями і програмами.
2. Упорядкування процедур складання і розгляду бюджету, через аналітичне поділ діючих і знову прийнятих видаткових зобов'язань. Діючі зобов'язання підлягають безумовному включенню до видаткової частини бюджету, якщо не прийнято рішення про їх скасування або призупинення. Нові витратні зобов'язання повинні встановлюватися лише за наявності відповідних фінансових можливостей на весь період їх дії та за умови обов'язкової оцінки їх очікуваної ефективності.
3. Включення в перспективний фінансовий план щорічно зміщується на рік вперед розподілу асигнувань між суб'єктами бюджетного планування на трирічний період. Перехід до затвердження перспективного фінансового плану Урядом Російської Федерації.
4. Введення в практику бюджетного процесу формування відомчих цільових програм, в рамки яких повинна бути включена значна частина бюджетних витрат, що здійснюються з кошторисного принципом. Орієнтація федеральних цільових програм на рішення великих і вимагають тривалих термінів реалізації інвестиційних, науково-технічних і структурних проектів міжгалузевого характеру з чітко сформульованими і кількісно вимірними індикаторами результативності.
Висновок
Протягом усього періоду реформ цілі, які ставилися перед бюджетною політикою в Російській Федерації значно були досягнуті: сформована і функціонує трирівнева бюджетна система, прийняті Бюджетний і Податковий кодекси, розвивається казначейська система, покращилася збирання податків, знизилися темпи інфляції. Скорочення національних витрат держави призвело до позитивних зрушень у структурі бюджетних витрат. Росія впритул наблизилася до бездефіцитного федеральному бюджету, відмовилася від його емісійного фінансування. Одночасно вдалося пом'якшити гостроту проблеми державного боргу.
У нинішньому році, як і в попередньому, були визначені основні завдання бюджетної політики, які розраховані також і на середньострокову перспективу в числі яких є:
-Підвищення добробуту населення і забезпечення сталого зростання економіки країни на основі стабільного функціонування та розвитку бюджетної системи;
-Орієнтація бюджетної політики на перспективу, виходячи з чіткого розуміння можливостей федерального бюджету та пріоритетів у витратах, забезпечення передбачуваності умов формування бюджетів всіх рівнів;
-Створення стабілізаційного фонду для зниження в середньостроковій перспективі залежності російської бюджетної системи від зовнішньоекономічної кон'юнктури;
-Продовження роботи з удосконалення податкової системи і послідовному зниженню податкового тягаря;
-Підвищення рівня податкового адміністрування, в тому числі на основі впровадження інформаційних технологій;
-Більш раціональна організація роботи податкових інспекцій, зведення до мінімуму витрат часу платників податків щодо ведення податкового обліку, підготовку та здачу податкової звітності, особливо у малому підприємництві;
-Підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів у рамках чітко визначених пріоритетів;
-Фінансування підготовки фахівців з вищою професійною освітою в основному на федеральному рівні;
-Модернізація системи обов'язкового медичного страхування населення;
-Комплектування російської армії, що передбачає заміщення призову на військову службу системою комплектування за контрактом;
-Прийняття заходів для максимального зосередження всіх коштів бюджетної системи в установах Банку Росії;
-Створення системи чіткого і стабільного розмежування дохідних і видаткових повноважень, що є необхідною умовою приведення державних і муніципальних зобов'язань у відповідність з реально наявними ресурсами для їх виконання.
При плануванні бюджетної політики держава повинна виходити з необхідності забезпечення фінансової та соціальної стабільності. Передбачуваність бюджетної політики - ключовий чинник загальної макроекономічної стійкості. Федеральний бюджет повинен стати надійним фінансовим фундаментом сильної демократичної держави.
Література
1) Бюджетний кодекс РФ (Прийнято Державної Думою РФ 17 липня 1998).
2) Бункин М.К., Семенов В.А. Макроекономіка. - М.: Дис, 2002р.
3) Вавилов Ю.М. Фінанси. М.: Фінанси і статистика, 2005р.
4) Врублевський О.В., Романовський М.В. Бюджетна система Росії: Підручник для студентів вузів. М.: Юрайт, 2000р.
5) Гавриленков Є. Російська економіка: перспективи макроекономічної політики / / Питання економіки, 2004р., № 4.
6) Горегляд В., Подпоріна І. Орієнтири бюджетної політики / / Економіст. 2006р., № 5.
7) Гурвич Є.Т. Російська бюджетна політика на наступне десятиліття. / / "Економічний вісник". Видається Світовим банком спільно з ЦЕФІР, 2008р. № 1.
8) Дворкович А., Шаріпова Є. Державна фінансова політика у 2006 році / / Питання економіки. 2006. № 4.
9) Ковальова А., Баранникова Н., Богачова В. Фінанси. - М.: Фінанси і статистика, 2006р.
10) Лавров А.Н, Климанов В.В. Перспективи реформування бюджетної системи. / / Економіст, 2005р., № 23, С.77.
11) Поляк Г.А. Бюджетна система Росії. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005р.
12) Романовський В.А. Бюджетна система Російської Федерації. М.: Юрайт, 2006р.
13) Сидорович О.А. Бюджетне пристрій у Російській Федерації. - М.: Фенікс, 2005.
14) Сунік Б.Є. Державна політика і бюджетний кодекс / / Зустріч. 2003р., № 2.
15) Хурсевич С., Сибіряков С. Бюджетна політика. / / Фінанси. 2005р., № 1.
16) Бункин М.К., Семенов В.А. Макроекономіка. - М.: Дис, 2002р., С.29.
17) Бюджетний кодекс РФ (Прийнято Державної Думою РФ 17 липня 1998).
18) Бюджетний кодекс. Ч. 2. Гол. 4. Ст. 19.
19) Бюджетний кодекс. Ч. 2. Гол. 5. Ст. 28.
20) Романовський В.А. Бюджетна система Російської Федерації. М.: Юрайт, 2006р.
21) Бюджетний кодекс. Ч. 3. Гол. 24. Ст. 230.
22) Поляк Г.А. Бюджетна система Росії. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2005р., С.52-54.
23) Дворкович А., Шаріпова Є. Державна фінансова політика у 2006 році / / Питання економіки. 2006. № 4., С.20.
24) Хурсевич С., Сибіряков С. Бюджетна політика. / / Фінанси. 2005р., № 1., С.29-30.
25) Горегляд В., Подпоріна І. Орієнтири бюджетної політики / / Економіст. 2006р., № 5.
26) Ковальова О., Баранникова Н., Богачова В. Фінанси. - М.: Фінанси і статистика, 2006р., С.100.
27) Вавилов Ю.М. Фінанси. М.: Фінанси і статистика, 2005р., С. 182-187.
28) Вавилов Ю.М. Фінанси. М.: Фінанси і статистика, 2005р., С.188-192.
29) Сунік Б.Є. Державна політика і бюджетний кодекс / / Зустріч. 2003р., № 2., С.22.
30) Гавриленков Є. Російська економіка: перспективи макроекономічної політики / / Питання економіки, 2004р., № 4.
31) Гурвич Є.Т. Російська бюджетна політика на наступне десятиліття. / / "Економічний вісник". Видається Світовим банком спільно з ЦЕФІР, 2008р. № 1.
32) Гурвич Є.Т. Російська бюджетна політика на наступне десятиліття. / / "Економічний вісник". Видається Світовим банком спільно з ЦЕФІР, 2008р. № 1., С.44-52.